法律监督报告范文

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论文关键词　社区矫正　法律监督　调查报告

社区矫正作为一种非监禁刑罚执行活动，根据2009年“两院两部”的《意见》，明确了社区矫正适用的对象主要包括被人民法院判处管制、被人民法院宣告缓刑、被人民法院、公安机关或监狱管理机关批准暂予监外执行、被人民法院依法裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯豍。最新的颁布的《刑法修正案（八）》明确了对管制、缓刑以及假释的罪犯实行社区矫正。这也是我国法律首次提及社区矫正。

一、矫正对象的基本情况

1．户籍人口纳入社区矫正的人数。截至2011年4月25日，某区（不含Y新区）户籍人口共纳入社区矫正对象为38人，其中男性37人，女性1人。其中所纳入的社矫人员当中，某区政府所在街道人数最多为九人。到目前为止，有一名矫正对象发生再犯罪事件，除两个街道无接收社区矫正对象外，其余街道均接受了矫正对象。

2．社区矫正对象服刑类别。纳入社区矫正对象的服刑人员类别共有四种，其中缓刑21人、假释9人、剥夺政治权利6人、暂予监外执行（保外就医）2人。

3．社区矫正对象所触犯的刑法罪名。社区矫正对象所触犯的刑法罪名主要集中在以下五大类罪名当中，分别为贪污受贿类（受贿、行贿）、妨碍社会管理秩序类（涉毒案件、涉赌案件）、侵犯公民人身权类（故意伤害）、破坏社会主义经济秩序类（走私、非法经营）以及侵犯公民财产权类（抢劫、诈骗）。特别是贪污犯罪等职务犯罪类占了总数的34%。

二、社区矫正工作中存在的问题

（一）社区矫正人员脱管、漏管现象严重

2010年1月份至2011年4月，某区院接收到本地、外地法院以及监狱寄达的户籍人口适用社区矫正法律文书为60份，应纳入社区矫正对象的户籍人数为60人。而通过社区矫正办统计数据来看，这段时间实际纳入社区矫正的人数只有10人。这说明还有50人没有纳入社区矫正对象，脱管或者漏管的比例高达80%，值得引起重视。各街道中出现脱管、漏管人数最多人数为Z街道，达15人之多。最少的街道为分别各一人。

（二）出入境管理宽松，社区矫正人员轻易出境

根据我国刑事诉讼法的有关规定，服刑人员是不能出境（包括前往港澳特别行政区）。深圳市四部门制定的《深圳市社区矫正工作实施细则》中第十四条明确规定：“公安机关依法对司法行政机关通报的社区矫正对象实行出入境管控”。我们在走访有关街道的时候，发现每个街道都不同程度存在社区矫正人员可以出境，例如某区某街道共接纳社区矫正人员5人，五人均持有《内地居民前往港澳通行证》，五名矫正对象最近一年以来均有出入境记录，最严重者罗某某，自2010年5月至2011年4月，前往香港次数达15次之多，而且最长还在香港逗留3天之久。由于社区矫正人员仍处于刑罚执行阶段，如在境外又触犯当地法律，后果不堪设想，甚者更有损我国司法权威，必须引起相关部门重视。

（三）各职能部门之间的工作缺乏有效衔接

现阶段，我国的社区矫正工作实行的是“坚持党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。”豎这其中涉及的工作主体有法院、检察院、司法局（矫正办）、公安机关、监狱等等。虽然社区矫正工作的牵头部门是司法行政部门，由于每个部门都只负责自身职责的工作，如果没有一个好的协调机制，就单凭四部门印发的《深圳市社区矫正工作实施细则》，整个社区矫正工作难于正常运作。上述所出现的脱管、漏管现象很大程度是由于各部门缺乏有效的衔接机制。

（四）社区矫正工作人员缺乏，管理力量不足

作为社区矫正对象的执行主体，公安机关的工作人员明显缺乏，通常是一个社区只有一个民警（而且是兼职的形式），而作为社区矫正管理的社区矫正办也同样面临着管理力量不足的局面。以某区某街道为例，街道社区矫正机构一般隶属于街道的司法所，一般由一个公务员和一个政府购买服务的社工负责一个街道的社区矫正管理工作。在人员缺乏的情形下，街道一级的矫正办能做的就是应付上级的考核和检查，对于社区矫正对象的教育和管理以及考核奖惩难以很好完成。

三、解决某区社区矫正存在问题的建议

（一）法院等有关部门应及时向社区矫正部门寄发判决书

法院应严格按照有关要求，在作出缓刑判决前，应委托被告人或罪犯户籍地的区级社区矫正机构进行庭前调查，了解被告人的实际住址和社会关系，如不满足适用缓刑条件，应及时收监执行，目前据了解，某区法院尚未出现过一起对被判处缓刑的被告人进行庭前调查。同时，法院在做出缓刑判决后以及减刑和假释裁定，应及时将判决书等有关法律文书寄往区司法局社区矫正办和公安部门，让街道社区矫正办和公安机关能及时掌握缓刑服刑人员的有关信息，避免出现脱管、漏管现象。

（二）司法部门应定期将社区矫正人员名单报送出入境部门

调查中我们发现区级出入境管理部门无权对不准出境人员进行数据录入，数据录入的权限归市公安出入境管理处负责。区级司法机关应每月将社矫人员名单报送到市级司法机关，然后由市司法局统一报送到市出入境管理部门，从而有效杜绝社矫人员出境问题。

（三）定期召开公、检、法、司、监等职能部门协调会

由于社区矫正工作所涉及的职能部门较多，如果各职能部门只是生硬的按照《细则》上的条文执行，缺乏一个整体的有效协调工作模式，则工作中会出现很多问题，不利于日常工作的正常开展，更不利于法律监督部门进行有效的法律监督。因此，应该每年召开一次社区矫正工作协调会议，把平时工作中出现的问题拿出来讨论，该协调的协调，该处理的处理。以保证此项工作制度能够在日后得到更好的落实。同时，应把社区矫正经费纳入年度财政预算，加大对社区矫正经费的投入，确保人、财、物到位。

（四）政府应加大对社区矫正经费的投入

目前，法院对于部分主观恶性不大，悔罪态度较好的轻微刑事案件被告人倾向于适用非监禁刑（缓刑）。2010年，某区院公诉部门共提起公诉案件5174宗7821人，其中提起公诉的户籍案件约为39宗54人豏。对户籍人口如果符合适用缓刑的条件都可以判处缓刑，换言之，2010年法院判处缓刑而应纳入社区矫正的人数约为50人。按照目前每个街道一个公务员一个社工的管理模式，难以有效对社区矫正人员进行日常的管理和教育。政府应加大力度购买社工服务，应按照一名社工对应两名社区矫正人员的模式，同时，应定期举行社区矫正工作人员培训课程，提升相关工作人员的业务能力。

四、现阶段基层社区矫正法律监督存在的问题

（一）如何进行社区矫正法律监督，现行法律上并没有明确规定

在2009年“两院两部”联合下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中提及了“人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，保证刑罚的正确执行。”现阶段，我国并没有制定《社区矫正行为法》，对社区矫正法律监督这一空白，我们能否能把社区矫正当作监外执行来实行法律监督呢？但纵观我国当前的法律法规，就监外执行检察的相关规定就过于原则、笼统，在日常的监督过程中，缺乏可操作性，监督的效果不太理想豐。

（二）社区矫正工作主体较多，法律监督难度大

上文已阐述过，社区矫正工作涉及到的职能主体有法院、公安机关、司法行政机关（矫正办）、监狱等。如果要对他们每一个主体在其职责范围内进行有效监督，督促其做好其本职工作，这将是一件非常困难的事情。过去，检察机关的监外执行法律监督主要是倾向于对监外执行罪犯的刑罚执行和监管活动。现阶段，由于社区矫正办承担了大部分社区矫正的工作，要对其每一个环节实行有效的法律监督，这一块法律监督工作对检察院来说，由于无法可寻，是一块从来没涉及过的真空区域，只能摸着石头过河。

五、如何完善某区社区矫正法律监督

（一）尝试整合检察院内部人员，增加社区矫正法律监督力量

可以学习增城市人民检察院在开展社区矫正法律监督的模式，如整合全院检察人员的力量，把全院的中层副职以上领导都任命为社区矫正检察官，每月固定到挂点街道进行社区矫正法律监督工作，一方面改变了社区矫正法律监督人手缺乏的情况，增加了社区矫正法律监督的人员力量；另一方面也很好的体现了检察机关深入基层工作的形象，密切了检群之间的关系，有效的推行“三项重点工作”。

（二）逐步建立专属于检察机关的社区矫正对象台帐

对于被法院判处缓刑的本地户籍人员以及街道社区矫正办上报的社区矫正对象人员每月核对一次。重点核查两个单位上报的对象人员名单是否一致，并将上述两份报表汇总成一份包括矫正对象个人的基本信息、接受矫正教育情况以及特定事由有无事前备案等情况的台帐。确保矫正对象不会脱离监管以及了解到矫正对象最新的行踪，做好交付执行环节法律监督。

（三）不定期对各街道社区矫正办进行明察暗访

不定期到各街道社区矫正办进行明查，重点检查是否建立社区矫正对象台帐以及矫正对象措施的落实和矫正的教育效果，加强与街道一级社区矫正办的联系与沟通。在明查的同时，要做好暗访工作，对于台帐上登记的矫正对象要实行暗访，主要走访矫正对象住所并与其谈话，了解矫正对象的最新思想动态和矫正对象是否遵守有关法律法规，有无出现脱离监管现象，对于部分严管对象要定时与其谈话，了解其是否按要求进行矫正，提升法律监督的实效以及确保法律监督落到实处，切实做好执行变更环节以及执行终止环节的法律监督。

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1我国环境影响评价行政监督的现状

1.1建设项目环境影响评价行政监督主体的单一性我国建设项目环评监督主要是依靠环保部门进行监督的单一模式，该模式虽然有利于保证建设项目在环境评价法律监督方面达到内容与方式的统一，可以避免出现混乱，起到一定的净化法律监督行为的作用，但是也恰恰是因为法律监督的主体过于单一，导致权力过于集中，从而难以有效的保证监督人员对权力方面的掌控适度，最终不利于环境评价的实施。

1.2规划环境影响评价审查小组行政监督的低效性审查小组对环评报告书进行审查，因此成为最核心的法律监督主体，但是审查小组的意见仅仅只能作为规划方案的参考意见，在我国法律规定的前提下，审查小组的意见经常会在规划审批机关给出拒绝执行意见的理由后，变得无法执行，从而可以从一定程度上说，审查小组的行政监督作用形同虚设，效率不高。

1.3审查小组审查意见的监督缺失虽然如上所述，审查小组给出的意见未必能被执行，但是从另外一个角度讲，审查小组本身提出意见的过程也同样存在没有法律监督的问题。审查小组所给出的审查意见究竟可行不可行，或者是否违背了环评规范，甚至给出的意见基于的立场是不是公允，这些相关考量因素都没有一个有效的法律规定进行相应的监督与约束。

1.4对环境保护行政管理部门的监督缺失我国环评的法律监督客体包括基本的建设项目申请人、建设项目环境影响评价机构、规划编制机关、规划环境影响评价小组。但是针对环境监督主体而言，应该要包括环评审批机构，也就是说环评监督机关也应该作为环评监督的客体。如果监督机构本身没有制约因素，那么监督机构所给出的监督结果以及其监督给出的过程将会丧失一定的可信度。

2我国环境影响评价行政监督的缺陷原因

2.1环境影响评价报告书的审批程序过于刚性从环境影响评价本身的特点和理念来看，环境影响评价的主要目的是要政府和相关项目单位在执行某个项目时充分考虑到环境因素的影响，从而引导其作出正确的决策。但是就我国的环评报告书的审批模式，恰恰违背了这一规律，最后的结果都是要么通过，要么不通过，没有回旋和反复的余地，这样的做法没有考虑到环评应该具有的引导作用，不利于环境相关主体的改进和实际发展，也正是在这种高压环境下，实际上逼迫出了更多的腐败和低效。

2.2立法上对环境影响评价的法律监督规定未成体系我国对现有监督者的法定责任规定相对而言比较模糊，行政监督主体由行政机关对行政人进行。但是行政相对人对行政监督的核心最重要的是要求具有合理合法性质，法律应该要在规定上通过相关的责任制度来保障行政相对人的权利。

2.3政府部门的环境公共职能不统一从更本质的原因上探析，环境影响评价制度之所以存在多方面的问题，主要是因为政府部门的环境保护公共职能不统一造成的。我国在对待环境这个公共物品的立场上，本身存在着一定的模糊情况，我国政府没有完整而统一地履行环境保护公共职能，进而导致了环评法律监督上的缺陷。

3完善我国环境影响评价的行政监督的建议

3.1构建对环境影响评价监督者的监督制度（1）设置环境影响评价监督机构的制约性监督机构。既然我国环境影响评价的行政监督中最大的问题在于环境影响评价监督者的监督不够，那么制定制约性的监督机构是在所难免的。权力的制约可以通过四个层面来实现，包括权力、权利、法律和道德。（2）细化建设项目环境影响报告书审批机关的权限。应该对现有环境影响评价行政监督进行细化分类，或者说是将权限进行均衡分布，过于集中的权限，使得环境行政管理部门对环评报告审批，行政相对人的复议申诉都进行了包揽。

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[关键词]社区矫正；法律监督；问题分析；完善

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）10 ― 0107 ― 03

一、社区矫正法律监督的实践探索

社区矫正法律监督，是指人民检察院运用法律赋予的职权、按照法律规定的程序，对公安、法院、司法行政机关等在实行社区矫正过程中的执法、司法活动是否合法以及是否维护了社区矫正对象合法权益进行监督，以保证社区矫正依法公正实施的专门性活动。〔1〕社区矫正法律监督是检察机关对刑罚执行监督的重要组成部分，也是新时期检察机关参与社会管理创新的基本途径之一。自从2003年社区矫正试点以来，最高检为适应社区矫正法律监督工作的实践需要，相继下发了《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》（2005年）、《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》（2006年）、《关于加强对监外执行犯罪脱管、漏管检察监督的意见》（2007年）、《人民检察院监外执行检察办法》（2008年）等一系列指导监外执行、社区矫正法律监督业务的文件，以实现社区矫正法律监督工作的规范化、有序化。与此同时，各地检察机关纷纷制定了加强本地社区矫正法律监督的实施办法和意见，并进行了积极的探索和实践。如北京西城区检察院为适时地了解社区矫正的情况，要求检察人员每周至少与一名社区矫正对象进行谈话，并经常深入到各司法所、派出所、社区街道办、公益劳动场所进行巡视检察。湖南省醴陵市检察院为强化社区矫正法律监督工作，通过问卷调查、抽样访谈对社区服刑人员的基本情况、人员结构、教育改造诉求等进行全面调研，抓好基础性工作的同时，加强与有关部门的沟通协调，注重社区矫正的全程动态监督，创新了社区矫正法律监督的长效工作机制。湖北省荆门市东宝区检察院探索通过“学习+分享+自省”的方式，开展法制教育，掌握社区矫正人员思想动态，引导服刑人员悔过自新，感恩社会，重新做人。山东省滕州市检察院定期与司法局就社区矫正人员名单进行相互核对，以确保矫正人员及时纳入监督范围。同时，该院还通过建立重大事项报告制度，完善内部协作机制，健全信息共享，畅通信息渠道。宁夏银川市上前城地区人民检察院于2013年3月成立了专门机构社区矫正法律监督办公室，负责对全市社区矫正法律监督工作的指导和协调，并于2015年3月底全市引进社区矫正检察管理系统，实现了社区矫正检察工作的信息技术化管理，同时在实践中推行创设了社区矫正检察“1237”工作模式①。这些有益的实践探索与尝试不仅符合各地的实际情况，丰富了检察监督实践活动，而且为检察机关社区矫正检察工作积累了丰富的经验。然而，根据的实践观，实践不仅是认识的来源和基础，而且是认识的真理性和客观性的标准。实践表明，社区矫正法律监督权机制在运行过程中存在诸多问题，急需解决。

二、我国社区矫正法律监督机制存在问题分析

经过近些年的实践，检察机关在社区矫正法律监督方面进展迅速，成效明显，但存在以下突出问题：

（一）机构人员不健全，影响了监督的有效开展

专门健全的机构，充分专业的人员是社区矫正检察监督权规范有效运行的基本保障。目前，全国大多数地方承担社区矫正法律监督任务的是基层检察院的监所检察部门，无监所检察部门的基层检察院由公诉科负责社区矫正法律监督工作。相比监禁刑检察，检察人员对于非监禁刑的社区矫正检察明显经验不足、重视不够。而公诉部门作为检察机关的主要业务部门，本身就面临案多人少的的矛盾，近年来随着社区矫正人员逐年增加，辖区社区矫正工作机构分布点多、线长、面广，客观上更加剧了社区矫正检察人员力量严重不足与社区矫正检察任务繁重的矛盾。因此，社区矫正检察工作处于两难境地，想做无力去做，不做职责又不允许。尽管近些年有些地方的检察院尝试设立了专门的社区矫正法律监督机关并配备专门人员，如社区矫正法律监督办公室、社区矫正检察官办公室，但这只是部分地区的尝试，在全国并没有形成规模。相对于复杂专业的社区矫正检察工作，实践中依然面临检察人员人手短缺、专业素养不高、监督的主动性不高等问题。由此，机构人员问题直接制约着社区矫正法律监督工作的有效深入开展。

（二）监督信息渠道不畅通，制约了监督的及时同步

人民检察院对社区矫正从决定到解除矫正的全过程都有法律监督权。检察机关履行社区矫正法律监督权的基础性条件是知晓、了解和掌握被监督主体的社区矫正执法过程及所有与此有关的信息。从最高检《人民检察院监外执行检察办法》的规定和检察实践看，人民检察院对社区矫正的交付执行、监管教育、变更执行、终止执行等的信息获取途径有书面检察、实地考察、与有关人员或组织谈话、接到申诉、检举和控告。事实上，实地考察和有关法律文书的送达均需花费很长时间，所以对矫正对象是否报到、矫正过程是否存在脱管、漏管现象错过了监管的最好时机。而与有关组织和人员的谈话在实践中也因为工作开展不广泛等原因难以获得及时有效的信息。由此，前三种方式获得的信息不仅时间上具有滞后性而且发现的问题只是少量，致使检察机关无法全面掌握对社区矫正工作的执法落实情况。检察实践中，被监督对象提供和接到申诉、检举、控告是获得社区矫正检察监督信息的主要途径之一，但该途径较为被动，很大程度上依赖于被监督对象的主动配合和矫正人员等自身的法律意识。无法获得及时有效的监督信息，社区矫正检察监督则成为无源之水，监督的预防、纠正和控制功能也将无从谈起。综上，检察监督信息渠道的不畅通，已经成为严重制约社区矫正法律监督工作开展的突出问题。

（三）监督方式手段不有力，消弱了监督的实践力度

权力需要具体的行为才能体现出来，法律监督权要通过法律监督机关的具体监督行为，才能发挥法律监督的作用。〔2〕立法所设定的监督方式是否科学合理，直接关系到检察监督行为的实际效用。

根据我国《刑事诉讼法》和最高检《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》的规定，检察机关对社区矫正执行活动的监督方式是发出检察建议书或纠正违法通知书。由于立法所规定的检察建议和纠正违法通知书对被监督单位均不具有强制力和法律执行力，其监督行为能否被采纳或者接受完全取决于被监督单位的配合，因此导致社区矫正法律监督在实践中的效果被弱化甚至虚化。从法理角度讲，法律监督行为要产生一定的法律效果，必须明确被监督者应当承担的责任。现行《刑事诉讼法》256条仅仅规定，批准决定暂予监外执行的机关收到人民检察院的书面纠正意见后“应当立即对该决定进行重新核查。”至于“重新核查”后如何处理，是否要以书面形式反馈给检察机关，被监督者对监督意见不予理睬是否会承担法律责任，法律没有作进一步的规定。因此，实践中，被监督机关抵触甚至对监督意见不作为的现象时有发生，社区矫正检察监督的成效大打折扣。法律监督意见得不到被监督者的接受，法律监督人员的履行法律监督职能的积极性也渐渐地淡化，进一步影响了法律监督机制的良性运行。正是由于立法所设定的监督手段的有限性和刚性不足，社区矫正法律监督的实效受到严重影响。

三、我国社区矫正法律监督机制的完善

社区矫正法律监督的根本价值和目的在于保障法律的正确实施，维护社会的治安稳定。完善社区矫正法律监督机制既是实现社区矫正价值法律监督目标的要求，也是解决当前存在问题的现实需要。

（一）调动社会力量参与，加强专门机构人员建设

在现有人手和编制有限的情况下，要保证社区矫正法律监督的专业性和规范化，笔者认为有以下途径：首先，设立专门监督机构。综观国外非监禁刑监督制度，虽然各国赋予非监禁刑执行监督权的监督机关各有不同，但均重视专门监督机构的设置，专业程度很强。结合我国部分地方的尝试，设立专门的社区矫正法律监督机构已成为学界共识。当然，根据我国各地的实际情况，专门监督机构的设立应在尊重现实的基础上有序推进，绝非一步到位。其次，提高检察人员的综合素养。社区矫正检察监督不仅要求检察人员熟悉社区矫正的法律法规，掌握法律规范的原意和基本精神，还要求具备良好的人际交往能力、沟通协调能力和丰富的实践经验等。因此，要重视和加强对社区矫正专业检察人才综合素质的培养和提升。一方面通过业务培训、技能比赛、经验交流等多种方式提高检察人员的社区矫正检察能力；另一方面，应以考评督促和激励检察人员自我提升。考评具有引导和导向的功能，以检察人员社区矫正检察工作业绩作为绩效考评的主要依据，不仅能激励检察人员主动学习、努力工作，而且能督促检察人员不断提升自我。再次，调动社区资源参与。社区矫正的本质特征和优势之一就是社会力量的广泛参与。矫正对象生活在社区里，因此充分发动社区群众参与社区矫正法律监督的积极性既是检察工作依靠群众原则的体现，也是解决人手不足的有效路径。具体的做法可以是随时走访社区居民，也可以是为社区居民提供一个专门的参与矫正对象考核的平台。〔3〕

（二）加强协作，构建社区矫正信息共享机制

基于上述获取矫正监督信息渠道不畅通的问题，笔者认为除应尽可能地完善现有信息渠道，如检察机关应坚持定期检察和不定期检察相结合，健全社区矫正检察人员与有关组织和人员的谈话制度，注重从谈话中发现司法行政机关等在社区矫正执法过程中的违法信息和线索。更为重要的是，依托科技手段，加强与被监督机关的协作配合。我们认为，监督关系与协作关系并存，监督并不排斥合作，要在合作中实现监督。实践中，检察机关与有关部门的联席会议制度、联合检察制度就是合作的体现，既解决了社区矫正工作中遇到的实际问题、查纠了违法情况，也充分显示了合作的合力和双赢。近些年，各地监所检察部门通过实现监管信息系统联网、监控联网、检察专网和视频会议系统联网，极大地提升了监所检察部门的监督水平和能力。同样，应构建社区矫正信息共享机制，检察机关应联合公、法、司建立社区矫正信息网络平台，实现社区矫正执法信息的互联互通和信息共享，及时发现违法信息，预防矫正对象脱管、漏管现象，从而实现检察机关对社区矫正各单位执法活动的同步动态监督，促进社区矫正的依法规范实施，维护社会治安稳定。

（三）刚柔并济，完善违法纠正机制

鉴于社区矫正检察方式手段缺乏刚性，无强制执行力的问题，学界普遍认为应从立法上完善社区矫正的违法纠正机制，赋予检察建议和纠正违法通知书以刚性效力。例如有学者认为首先应从名称上将“纠正通知书”改为“纠正决定书”，强化检察监督的强制性。〔4〕还有学者提出应赋予检察监督法律文书以程序性法律后果。社区矫正中检察监督的程序性法律后果应当包括纠正期限和回复制度。即被监督机关对检察机关发出的检察监督文书应在限期内整改并予以通报回复的制度。〔5〕对于改变检察监督法律文书名称的建议，笔者并不赞同。从法律监督权本身的性质来看，它是对被监督对象应当如何行为或者不应当如何行为所作的一种提示，是一种督促权而非决定权，因此将“纠正通知书”改为“纠正决定书”违背了法律监督权的本质。而关于赋予社区矫正检察监督以程序性法律后果的观点，笔者认为合理且具有可操作性。我国现有刑事诉讼法和有关司法解释中针对立案监督等有类似的规定②，而且实践中有些地方已经通过地方立法的形式确立了检察建议强制反馈制度，如福州、厦门等市检察院。〔6〕

事实上，社区矫正违法纠正机制的完善绝非一朝一夕能见效，在法律监督制度设计与监督机制保持目前状况不变的前提下，要突出和强化社区矫正法律监督的实效，当务之急主要是改变以往的工作思路，刚柔并济，强调柔性监督。也就是说，检察机关要在充分尊重被监督者的基础上，采取协商式的、建议性的监督，以“提醒”的方式引发被监督者的自觉行为。这既符合当前社区矫正工作情况复杂、存在诸多不确定因素的实际情况，也与检察机关采取纠正违法通知书、检察建议的方式纠正矫正主体的违法行为的现实相契合。〔7〕

〔参 考 文 献〕

〔1〕周伟.社区矫正法律监督问题研究〔J〕.人民检察，2011，（09）.

〔2〕向泽远等.法律监督与刑事诉讼救济论〔M〕.北京：北京大学出版社，2005，（08）.

〔3〕王喜平，王潇.检察机关如何加强对社区矫正之执法环节的法律监督〔J〕.山西大同大学学报：社会科学版，2010，（06）.

〔4〕朱立恒.我国刑事检察监督制度改革初探〔J〕.法学评论，2010，（01）.

〔5〕周国强.社区矫正检察监督权运作研究〔J〕.学海，2011，（06）.

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党的十七大报告指出，科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。报告提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，按照中国特色社会主义总体布局，对社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设作了全面部署。检察机关深入贯彻落实科学发展观，要自觉将检察工作置于党和国家工作大局之中，牢固树立为大局服务的意识，进一步增强责任感和使命感。用科学发展观统一执法思想，统领工作全局，指导执法实践，着眼于中国特色社会主义事业的总体布局，切实提高法律监督能力，充分发挥法律监督职能，维护社会和谐稳定和公平正义。保障和促进经济建设、文化建设和社会建设的全面发展。

用科学发展观统领检察工作，要深刻理解以人为本的核心理念。“立检为公、执法为民”的执法观是新时期检察机关执法的灵魂，是检察机关落实以人为本核心理念的具体体现。检察机关的执法观念也要不断地更新和发展，要克服“重打击、轻保护”，“重实体、轻程序”，地方本位、部门本位和官本位，片面、不透明地履行检察职能等错误的执法观念。要增强人权意识，提高保障人权的能力和水平，坚决制止刑事诉讼中的刑讯逼供等侵犯人权的行为，克服有违人权的执法习惯和做法。通过刑事侦查监督，维护侦查活动的合法性，保障公民人身自由权不被非法限制与剥夺；通过刑事审判监督，维护审判活动的公正性，保障当事人及其诉讼参与人的诉讼权利，保障当事人不受错误裁判；通过刑事执行监督，维护刑罚执行的准确性，保障被监管人员的合法权利。

用科学发展观统领检察工作，要深刻理解“第一要义是发展”。目前，我国正处在改革和发展的关键时期，还面临着不少矛盾和问题。需要用法制的统一性、公正性和权威性，来矫正和修补被违法行为破坏的社会关系。对检察机关来说，必须始终把查办职务犯罪工作摆在突出位置，进一步加大办案工作力度，为改革开放清除障碍；要维护司法公正，在全社会实现公平和正义。检察机关的根本职责在于确保法律的统一、正确实施，因此，要全面加强对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的法律监督。坚持打击犯罪与保障当事人权益的统一，监督制约与协作配合的统一，切实做到有罪追究、无罪保护、严格执法、客观公正。

用科学发展观统领检察工作，要深刻理解“全面协调”的基本要求。要求检察机关充分估计到经济社会协调发展的司法需求，辩证把握监督权能，依法履行监督职责；坚守社会公平正义的司法底线，保障社会的协调发展。理性地看待不可避免的人民内部矛盾，在法律限度内创新工作方法，寻求、探索与其他化解调节社会矛盾手段方法的衔接和契合点，充分发挥刑罚在国家管理和社会协调机制中的职能，形成法律、道德、政治、经济等化解社会矛盾的整体合力，从而多管齐下，维护社会和谐的关系；高度重视宽严相济政策在执法办案中的运用，把严格执行法律与执行刑事政策有机统一起来，尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，努力营造有利于推进改革、创新、发展的社会环境和法治环境。

用科学发展观统领检察工作，要深刻理解统筹兼顾的根本方法。“强化法律监督，维护公平正义”既是新时期检察工作的主题，也是新时期检察事业发展的指导思想。它科学地回答了当前和今后相当长一个时期检察事业怎样发展和朝着什么方向发展的问题。强化法律监督不是简单地加强检察机关某一个方面的职能或权力，而是要加强各项检察职能；也不是要简单地扩展各项检察权力，而是要从整体上提高法律监督的效能。保障在全社会实现公平和正义是司法机关的根本任务，是检察工作的价值目标，是检察事业发展的方向。把强化法律监督和维护公平正义两个方面结合起来作为新时期检察工作的主题，是落实科学发展观的要求，推动检察工作全面发展的纲领。要自觉地把检察事业纳入中国特色社会主义事业的大局之中，谋求检察事业全面发展的新策略，有进有退，统筹兼顾。

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关键词：会计；监督；重要性；问题；措施

在经济全球化和市场经济条件下，有效的会计法律监督对于加强内部控制管理和完善公司治理具有重要意义。但当前我国在会计法律监督方面仍存在一些弊端，如国家监管不到位、内部控制的有效性不强等。本文就如何完善会计法律监督进行探讨。

一、会计法律监督的重要性

第一，有效的会计监督可促进公平竞争。在市场经济环境下，企业之间的竞争日趋激烈，各种形式的会计违法违规行为也不断增加，如通过关联交易等方式粉饰企业经营业绩，从而获得融资机会等案例已不鲜见。如此作法造成不公平竞争，扰乱市场经济秩序。因此，有必要加强会计法律监督营造公平的竞争环境，引导企业经营合法合规。

第二，加强会计法律监督有利于企业健康成长。完善的会计法律监督可促使企业提供合法、真实、完整的会计信息，而真实的会计信息是国家对国民经济实施宏观管理及社会资源有效配置的重要决策依据，还可促进企业诚信经营、提高知明度。同时，真实的会计信息还能让社会公众（潜在投资者）发现其价值所在，使企业优先获得融资机会，为企业的长足发展提供合理保证。

第三，通过会计法律监督可以有效缓解所有者和管理者之间的利益矛盾。现代企业制度要求，企业的所有者和管理者相分离，他们之间实质上形成一种利益竞争关系。在管理者利益与企业所有者的利益相茅盾时，管理者常常要面对维护自身利益和所有者利益的两难选择，可能因此而损害所有者的的利益。所以，必须通过会计监督促使管理者依法履行职责，既维护管理者自身的利益也能有效保护企业利益。

二、会计法律监督存在的问题分析

第一，会计人员的监督权受到严重制约，无力履行监督职能。现行会计管理体制赋予会计人员双重身份，即会计人员作为企业员工要维护企业的利益，同时又要代表国家利益监督企业的财务收支，这种监督权本身就有缺陷。另外，会计人员要在企业管理层的授权范围内开展工作，只能服从和维护管理当局的利益，会计人员的会计独立性因此丧失，会计监督职能即被严重削弱。

第二，以财政、审计、税务等为主的国家监督多采用事后监督的形式，缺乏必要的过程控制。另外，由于各监管部门之间存在权利重叠和功能交叉，缺乏信息沟通，常常使得会计监督流于形式。如有业内人士称对央企的审计多是离任审计，任期中很少进行，有时审计仅仅是例行公事，一般查不出太多问题，即使查出了问题怎么处理也有顾虑；最终的审计报告要提交国资委，相关方面要对审计的结果怎样定性、怎样披露等进行一定的沟通后才向社会公开，这样的方式会出现大事化小，小事化了的情形，而且对已发生的损失大多无法挽回。因此，政府应改变过去以事后监督为主的方式，要重抓事前、事中监督，从源头上作好会计监督工作。

第三，内部控制难以有效发挥作用。实施内部控制是市场经济体制下企业管理的核心，它能深入到企业生产管理活动的各个环节。企业内部控制是否有效，直接影响企业目标的实现。我国一些企业由于受传统管理思想的影响，对建立内部控制重视不够、意识淡薄。有的企业内部控制虽然定了，但却不能有效执行，如企业虽然设立了内部审计机构，但该机构的工作常受到管理层的限制，而不能真正发挥内部监督作用。

第四，企业法人治理结构不规范，“内部人控制”现象严重，无法形成有效的权力制衡机制。就实际情况来看，问题主要体现在企业缺少必要的问责制度、内部授权不当、越权决策等。在国有企业里，由政府部门或上级主管部门任命的企业负责人不是资产所有者，他们大权独揽，缺乏外部监督和约束机制；由于所有者的缺位，法人治理结构中的相互制衡机制随之失效，给管理层的造假行为提供了条件。在监督缺失的情况下，管理层很容易根据自身的利益偏好来提供不真实的会计信息报告。

三、完善会计法律监督的措施

第一，完善法制建设，建立科学的监督体系。科学的会计法律监督体系，能够充分发挥各监管部门的职能作用，积极调动外部监督和内部监督的力量，提高会计监督的可行性和有效性。首先，国家立法从全局利益出发，采取统一的立法原则和基础，明确各监管主体的执法职责和权限，清晰各自的监管内容，理顺相互间的关系。其次，健全相关法律法规的配套实施细则，加快完善会计法律监督体系建设的步伐，真正做到会计监督有法可依。再次，要加大相关法律法规的执行和处罚力度，对违反会计法律法规的企业单位和主要负责人要予以公开披露和惩处，做到违法必究，以发挥社会警示作用。最后，正确引导和完善社会监督机制，保障新闻媒体和社会公众的监督权利，维护监督者的利益，使会计监督透明化和科学化。

第二，改变监督方式，发挥政府监督的作用。我国政府享有对会计工作和会计人员直接管理权，这一管理模式忽视了会计行业社会化管理在会计监督中的作用，导致会计监督工作的僵化、低效率。笔者认为改变政府监督可以采取以下措施：一是政府作为管理机关，要严格规范会计监督管理相关职能部门的职权范围，协调各部门科学合理分工、各负其责、信息共享，有效避免重复监督带来的资源浪费和损失，降低政府监督的成本，提高政府监督的质量和效率。二是通过制度设计和体制创新，建立可操作性强的政府会计监督长效机制，使监督工作制度化、规范化。如可以通过体制改革赋予会计行业组织（如会计协会）部份管理权，利用行业自律管理来有效发挥会计监督的作用。三是建立信息时时共享制度，使财政、审计、税务、工商、银行监管和证券监管等相关部门提供的信息能通过授权及时查询和共享，这样既可以降低获取信息的成本，也可提高会计监督的信息化水平。

第三，改变会计人员管理制度，提高会计监督有效性。目前，政府对会计人员的管理主要体现在如组织专业技术资格考试、证书发放及继续教育等方面，至于人事管理、职务晋升、工资待遇等则由企业单位决定，对会计人员的奖惩也不规范。现行法规制度来看，会计人员应如何发挥会计监督作用缺乏相应的实施细则和激励措施，从而弱化了新会计法赋予会计人员的监督职能。政府应着力改变会计人员管理制度，强化会计人员的中立者身份，确实发挥内部会计监督作用。首先，要加强诸如会计人员的人事管理、工资待遇确定、绩效评价和奖惩、会计委派等方面工作，保证会计人员从业的中立性。其次，要进一步研究和探索已试点推行的会计委派制度的成果经验，完善相关法律法规措施，在兼顾国家和企业单位利益的同时，使会计委派制度科学化、制度化。再次，提高会计从业人员入门关，保证持证人员必须具备较高的业务水平，熟悉会计相关法律法规，能够真正发挥会计监督作用。

第四，健全内部控制，发挥内部监督的作用。我国企业单位普遍存在会计监督不力现象，问题在于企业单位对建立内部控制的重视程度不够以及现有内部控制没能有效实施。事实上健全有效的内部控制是发挥内部会计监督作用的重要保证。如何健全和有效实施内部控制，可以采取以下措施：一是财政部门作为会计主管部门，应加大对企业单位管理层和会计等相关人员的宣传教育，让他们认识到实施内部控制的重要性，从而建立起良好的内部控制实施环境，否则再好的制度也是形同虚设。二是完善法人治理结构，加大中小股东的投票权，防止大股东一人说了算，提高管理决策的民主性和科学性。三是完善股东（大）会、董事会、监事会三权分立、相互制衡的内部控制机制。明确股东代表、董事、监事的任免制度，规定他们的权力和责任，对董事会议事规则及重大事项的决策等都要形成长效机制。四是强化内部审计机构和监事会的独立地位和作用，赋予其更多的监督权。内审机构和监事会能否有效行使监督权，关键看能否保持应有的独立性，只有享有充分的独立性才能有效履行监督权，真正起到内部监督的作用。五是重大项目要采取重抓事前、事中控制，事后持续跟踪监督的方式进行管理，对发现的内部控制在执行过程中存在的问题要及时进行修正，确保内部监督的及时性和有效性。

参考文献：

1、赵克荣,赵运良,帅润生.企业会计模式的构建[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2007(5).

2、王学英,孙贵付.浅议完善公司会计监督体系的措施[J].经济研究导刊,2008(6).

3、闫燕.试探我国会计改革和发展中的缺失问题[J].财会月刊(会计),2006(9).

4、张秀英.政府会计监督弱化的成因及改革思路[J].财会研究,2005(2).

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检察机关执法公信力，是检察机关作为执法主体，根据既定的法律规范，对违法犯罪行为适用法律进行处置的全部活动、结果为社会所认同、支持、满意的一种最佳状态。这种认同、支持和满意的状态不是一种简单的个体认同、单位认同、局部认同，而是社会公众心理认同、感情认同、行为认同的有机结合。要清醒地看到，个体认同与公众认同之间客观上可能存在一些矛盾甚至冲突，对某些执法活动当事人(个体)可能是认同的，但社会公众并不认同，反之亦然。从这个意义上讲，执法公信力必须放到社会的广度上来评价，以社会大多数成员的普遍认同作为标准。从深层次讲，检察机关执法公信力是社会心理一种现实和预期的表达形式，是社会公平正义基本力量的客观反映，是社会和谐稳定发展的“衡平器”，是推进中国特色社会主义物质文明、精神文明、政治文明和社会文明发展的重要动力。

提高检察机关执法公信力的重要意义

提高执法公信力是履行法律监督职能的基本目标。检察机关履行法律监督职能的目标可以从多层次、多角度进行理解和把握。一般而言，直接目标是把每一起案件办好，正确处理办案数星、质量、效率、效果、规范的关系，在得到良好法律、政治评价基础上，获得社会公众的肯定性评价。这种肯定性评价积累到一定程度就形成了执法公信力，这也是法律监督工作实现公正追求，达到应然目标，得到社会认同的一种基本力量。“公信”与“公正”是辩证统一的关系，树立执法公信力，最核心要素是公正的执法行为；同时，执法是否公正，又以是否具有公信力作为检验的标尺之一。因此，我们要把提高执法公信力作为履行法律监督职能的基本目标，努力以严格、公正、文明、廉洁的执法行为赢得人民群众的认同与支持。

提高执法公信力是履行法律监督职能成效的检验标准。总书记深刻指出，政法工作搞的好不好，最终要看人民满意不满意。人民满意是一个普遍的、根本的标准。就检察工作来说，就是要忠实履行法律监督职责，切实把功夫下在监督上，使人民群众认识到检察机关履行的法律监督职能是积极有效的，是能够被信任和信赖的，从而使社会公众对检察机关履行法律监督职能的成效表示满意，进而树立和提升检察机关执法公信力。

提高执法公信力是加强素质能力建设的应有之义。总书记强调指出，政法机关的执法能力，集中体现在执法公信力上。执法公信力来源于严格、公正、文明执法，来源于全心全意为人民服务的良好形象。总书记的这一重要论断，深刻揭示了执法能力与执法公信力的辩证关系。检察机关执法办案水平高低是通过具体的办案活动体现出来的，其执法公信力的确立与提升，更是通过办理的每一起案件、执法的每一个环节、做出的每一个法律决定、采取的每一项法律措施和检察官的每一项执法言论与行动来体现，既有量的标准，也有质的要求

提高执法公信力是加强和改进检察工作的客观需要当前，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的大背景下，个人主义、拜金主义、亭乐主义问题在个别检察院和少数检察官中滋长，一些执法、司法不公、不严、不廉的问题时常发生，直接挑战法律底线，直接挑战社会公平正义，直接挑战执法公信力的最高标准，严重影响、动摇人民群众对执法、司法活动的信心，因此，加强执法公信力建设，不是一项可抓可不抓的工作，而是一项事关检察工作长远发展的战略任务，是一项具有重大现实意义和鲜明时代特征的重要任务，必须以强烈的责任感和紧迫感来谋划和推动执法公信力建设，下大力气抓紧抓好、抓出实效。提高执法公信力的核心内容

检察机关作为专门的法律监督机关，必须坚持宪法赋予的神圣职能，切实把功夫下在监督上。这不仅是检察机关必须履行的根本职责，也是提高检察机关执法公信力最根本、最核心的要求。如果不能忠实、充分履行法律监督职能，检察机关执法公信力就无从谈起。如何通过强化法律监督职能来提高执法公信力，主要是把握三个方面的核心内容：

选好切入点，全面加强对执法、司法各个环节的监督。执法公信力建设涉及方方面面，但归根结底是履行好法律监督职能。要按照同志“七个必须”的要求，紧紧抓住人民群众反映强烈的问题，找准各项检察业务、各个工作环节的切入点，增强监督的针对性。要全面加强对执法、司法活动各个环节的法律监督，力求取得实实在在的监督成效，从而树立检察机关的法律监督权威，提高检察机关执法公信力。

找准着力点，积极回应人民群众的新要求新期待。同志强调指出，必须坚持把人民满意作为检察工作的根本标准，确保人民群众对检察机关的新要求和新期待不断得到满足。人民群众的新要求新期待，就是我们抓好工作的着力点，也是法律监督工作的重点。坚持把人民群众的呼声作为检察工作的第一信号，把人民群众的需要作为检察工作的第一选择，就是最直接、最有效、最实在地提高执法公信力，就能最广泛地争取人民群众和社会各界对检察机关法律监督工作的理解与支持。同时，人民群众的要求和期待也是不断发展变化的。国际金融危机形势下，检察机关要采取多种形式，进一步征求基层、群众意见，围绕“六个坚持、六个着力”的总体部署，不断加强和改进法律监督工作，促进提高执法公信力。

抓好落脚点，努力增强法律监督工作的实际成效。加强检察机关执法公信力建设不是停留在嘴边的一句口号，必须通过法律监督工作实实在在的成效来体现。只有把加强执法公信力建设落脚于切实的推动工作，通过各种方法、各项措施促进法律监督工作得到加强，法律监督水平得到提高，才能真正将执法公信力建设抓出实效。拓宽检察机关执法公信力的途径

人们对执法公信力的要求不是现在才有的，而是古已有之。在封建社会，老百姓就寄希望于出现一位能够公正断案的官吏来主持正义。当“包公”出现时，他取得了社会公众的信任甚至崇拜，被奉为“包青天”，成为刚正不阿、执法公正的化身。可以说，执法公信力一直是社会发展所需要、人民群众所期盼的，也是推动执法活动不断适应社会、创新发展的重要动力。当前，检察机关加强执法公信力建设，既没有成型的经验可资借鉴，也没有现成的模式可以遵循，必须紧密结合工作实际，丰富新载体，探索新形式，推出新举措，增强执法公信力建设的实效。我认为主要是谋划好以下四个问题：

工作部署问题。执法公信力建设是一项系统工程，也是一项需要长期、深入抓下去的工作，我们要在认真落实已有部署的基础上，进一步从长远来谋划执法公信力建设。推动检察机关执法公信力建设，既要研究制定总体规划，注意从整体上推进公信力建设；又要进行具体工作部署，找准工作重点、难点和薄弱点，采用针对性的措施加强执法公信力建设；还要使各级检察机关都能够积极参与到这项工作中来，加强上下级检察机关之间的联动，加强各地、各部门之间的配合，形成加强执法公信力建设的整体合力。

工作措施问题。加强检察机关执法公信力建设，要以具体的制度和工作措施为支撑。当前，加强执法公信力建设，也要找准“抓手”，针对工作中存在的突出问题，研究制定一些有效的、具体的、可操作的措施和办法，推动执法公信力建设深入开展。

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一、社区矫正法律监督的必要性

社区矫正作为一种非监禁刑罚方式，在现代社会被世界各国普遍接受和采纳。就我国而言，对于被判处缓刑、假释、管制、监外执行等情况的犯罪分子较适合社区矫正，也便于帮助改进和纠正这些情况的人员的思想和行为，指导他们怎样重新融入社会。当前社区矫正适用数量不断扩大，接受矫正人员飞速增长，社区矫正质量的好坏直接关系到人民群众的人身财产安全感，会影响人民群众对司法体制改革的认可度和信心。孟德斯鸠曾指出，“权力没有受到限制，必将导致腐败。”如果缺乏相应的监督，作为非监禁型行刑方式的社区矫正制度就会被“异化”为罪犯“合法”逃避法律制裁的途径。同时，刑罚作为我国最严厉的惩罚，不论是执行监禁刑还是非监禁刑，都应该受到有效的监督制约。因此，加强对社区矫正进行法律监督，其公正性最有效的保障是通过检察权对社区矫正执行权进行适度制约，检察机关和社区矫正执行机关之间通过监督和制约机制实现包括执行公正在内的司法公正，有助于遏制滥用权力者寻租，防止腐败的发生。

二、我国法律监督制度对社区矫正工作的现实困境

自2003年我国开展矫正试点的工作以来，各地检察机关在近十年的社区矫正试行工作中通过积极探索，在该法律监督领域取得了良好的法律效果和社会效果，但由于种种原因，也出现了一些亟待解决的问题。

（一）社区矫正法律监督的立法过于笼统。两高两部的《社区矫正实施办法》和最高人民检察院修订后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》均对社区矫正实行法律监督的内容和监督方式有所涉及。社区矫正工作仍停留于传统的监外执行检察监督工作层面上，而未根据新工作、新任务的特点作出改变。上述规定对检察监督做了原则的规定，但因没有明确适合法律监督遵循的程序和操作规程，近阶段检察机关对社区矫正的法律监督主要还是参考《人民检察院监外执行检察办法》执行法律监督的相关规定。

（二）检察机关职能定位不准确。自从我国开始试行社区矫正以来，在社区矫正中一直就没有明显的检察机关的职能定位。其定位模糊的主要根源主要来自法律规定的模糊。尽管《社区矫正实施办法》明确规定社区矫正中检察院依法监督的各工作环节，但在以往实践中，各地检察机关往往直接参与社区矫正的实施工作，成为实际参与者，而非法律监督者。至今这一角色转换尚未完成。

（三）社区矫正信息沟通不畅。我国的社区矫正工作还处于初级探索待完善阶段，其检察监督工作还没有一个成熟完善的信息平台。需要交付执行的相关法律文书只是靠法院送判决书、外地监所科邮寄等方式进行传递，有时也会有文书邮寄送达不及时或不到位的现象产生，不仅会很容易造成检察监督时间上的滞后性，也会导致对社区矫正人员进行法律监督时，所需要的信息不充足不完善，不能对被监督矫正人员建立有效的明细档案，致使检察机关不能全面及时掌握社区矫正工作的正常情况，这成了监督的现实障碍。

（四）检察监督机制不健全。我国的社区矫正工作还都处于初级阶段，各方面都不完善，都需要在工作逐步摸索来健全社区矫正制度和监督法律。最重要的还是解决如何构筑一套成熟静态监督与动态监督相结合机制。现阶段，很多地区都在积极试行各种方式，尽量来拓宽社区矫正检察监督的渠道。但在实际中，由于各方面因素，检察机关对社区矫正的监督还具有滞后性和单一性，致使监督效果不良，仍为事后监督、静态监督。

（五）检察机关监督强制力欠缺。在实践中，纠正权和督促权是社区矫正法律监督遇到的最多、最大的阻力。《社区矫正实施办法》规定：人民检察院在监督中发现违反法律法规的社区矫正工作的执法活动，依据实际情况的严重程度，可以提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。但是当监察机关对上述违法行为轻重做出通知后，被监督单位既不提出异议，也不执行时，检察机关却没有任何的强制措施，只能向上一级检察机关报告，由上级检察机关向同级被监督单位提出，这种将问题转移到上级部门却并没有有效解决问题的现象，造成了监督效果不佳、司法资源浪费等问题。因此，监督权力和手段的有限性严重影响了社区矫正法监督的实际效果。

三、社区矫正法律监督工作的完善途径

（一）找准监督切入点。立足监督职能是检察机关对社区矫正依法监督的法律基础，在此基础上，再综合各项检察职能，确保监督到位而不越位。准确说来，在社区矫正工作中，检察机关在充分执行其监督职责时，还促进了社区矫正制度的构建，还能保证正在进行矫正服刑人员的人权，促进正确有效评价体系的建立，促进社区矫正工作正常有效实施。

（二）制定专门社区矫正相关法律。针对当前社区矫正的规定比较分散，缺乏系统化的特点。我国需要制定专门的相关矫正法律，将法律细致化地体现在社区矫正工作的性质、程序、监督方法方式、可实施的范围等，还有对社区矫正工作人员的分配、责任、义务、权限等种种方面做到全面的规定。特别是要赋予检察机关纠正违法的执行力，应使检察机关具有相应的违法处置权，确保检察机关切实维护刑罚的正确实施。

（三）构建社区矫正统一信息平台。通过提高矫正工作信息化水平，搭建社区矫正信息共享平台，实现司法行政、公安、检察院和法院的社区服刑人员信息动态共享，使包括其基本情况、罪名、 刑种、刑期、执行方式等所有社区矫正对象的相关资料得以便捷地查阅，使对社区矫正及时、全面、综合的远程法律监督可以实现。这将使检察机关随时掌握社区矫正工作情况，对发现的问题及时监督、及时解决。

（四）构建社区矫正动态监督机制。首先要对社区矫正工作从开始到结束，全过程各环节进行分级分类监督，一方面可以促进构建完善的社区矫正体系，另一方面可以促进司法行政机关的监督。其次要对社区矫正应实行实行同步监督，通过对各机关之间罪犯交付、文书交接、社区矫正变更及终止、社区矫正机构教育矫正工作的动态监督，全面确保依法规范进行社区矫正工作。最后对社区矫正工作实施事后有效监督。在现有的申诉控告制度的基础上，完善社区被矫正人员的维权机制，确保被矫正人员的申诉控告都能得到检察机关的公正依法审理。还要强化侦查工作人员在社区矫正工作时各种可能出现的职务的犯罪，严厉打击预防所有可能出现的腐败行为。

（五）完善检察机关内部协作监督机制。通过内部整合，使立案侦查、审判监督、执行监督、职务犯罪侦查等部门资源，对社区矫正建立起以监所检察部门牵头，各部门通力协作的一体化监督机制。统筹审判监督、侦查监督和刑罚执行监督这三部门之间的关系，强化它们之间的协调关系，共同促进有效监督，确保正确实行社区矫正工作，预防法院审判不当，强化监所检察部门与自侦部门的协作配合，合理配置侦查资源，强化侦查能力，积极查办社区矫正活动中的职务犯罪案件，维护司法公正。

注释

{1}但未丽：《社区矫正：立论基础与制度构建》。中国人民公安大学出版社2008年版，第231页。

{2}常俊朋：《新刑事诉讼法实施后检察机关在社区矫正中的职能再定位与制度完善》。载《法制与社会》2013.1（上）。

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一、当前行政执法的现状及问题

行政执法广泛运用于公安、监察、审计、工商等多个行政机关工作中，因行政执法部门多、范围广、弹性大，在行政执法部门中出现的矛盾的问题也就较多。当前，行政执法中主要存在以下几个方面的主要问题：1、行政执法主体泛化行政执法队伍多头，导致部门职能重叠，职责不清，出现重复执法、多头执法，利益冲突时就会出现推诿扯皮现象的发生。2、行政执法程序不规范有时存在“重实体、轻程序”，执法随意性大。尤其是在实施行政处罚的过程中，往往不履行事先告知义务，不告知行政相对人救济的法律途径等。3、行政执法不作为或乱作为一些执法人员对违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对行政相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等问题在一定程度上比较严重。、等渎职失职时有发生。4、行政执法违法部分行政执法人员执法犯法的现象依然存在，如一些行政执法工作人员利用手中的权力贪污受贿，为自己及亲朋好友谋取私利。

二、检察机关开展行政执法监督存在的问题和困难

虽然检察机关依法开展了对行政执法活动的监督，取得了一定的成绩，但在具体实践中依然存在一些困难和问题。1、法律法规不够完善检察机关作为国家法律监督机关的性质和地位，法律赋予了检察机关行使检察监督权的权能，但是该规定仅限于宏观层面，不能在开展检察监督工作中直接适用。《行政诉讼法》第六十四条规定了检察机关的行政抗诉权，对人民检察院提出抗诉的范围仅限于人民法院生效的确有错误的行政判决和裁定，对抗诉的程序以及抗诉后人民法院再审的程序没有具体的规定，可操作性差，过于原则化，制约了人民检察院行政检察监督工作。这种事后监督方式，缺乏对行政诉讼的诉讼过程、执行过程和行政违法行为的监督，导致行政检察监督的范围过窄。2、监督体制不够完善检察机关行政执法检察监督权的行使易受到来自政府及其职能部门的各种干预，独立性往往无法有效得到保障。法律虽然明确规定，检察机关依法独立行使监督权，不受其他任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，行政执法检察监督的对象是行政机关这一特殊主体，其基于自身利益驱使，且长期以来受“官本位”思想的影响，行政机关很难主动接受和配合检察机关对其进行法律监督。而且，检察监督权的独立性总是受到行政权力的各种影响。地方检察机关由于“人财物”受制于地方党委和政府，使得检察权往往难以真正做到依法独立行使。3、监督方式不力检察机关主要是对生效裁判进行监督，这种事后监督方式，难以及时发现和纠正审判过程中的违法行为。民行检察部门主要是从原审卷宗入手审查，发现违法行为的机率很低。虽然申诉人可能向检察机关反映法官违法审判的问题，但因为法律知识的缺失和自身能力的限制，往往也很难举证，这种被动的监督方式使得检察机关的法律监督权不能落到实处，也损害了司法的权威与公信。加之社会公众对民行检察工作知晓度不高，大部分人民群众根本不知道人民检察院有对人民法院行政诉讼活动有进行监督的职能，导致行政检察申诉案源匮乏，使得其监督实效大打折扣。

三、加强行政执法检察监督工作的对策建议

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检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是我国行政诉讼法所确定的基本原则之一。我国行政诉讼法已经生效实施五年多时间了,五年的实践表明,正确处理行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,加强检察机关对行政诉讼的法律监督是全面贯彻实施行政诉讼法的基本前提和重要保证。目前,在行政诉讼中实行检察监督仍面临着一系列的困难和问题,理论上不够成熟,实践中仍在试点摸索,因此,有必要重视和加强对行政诉讼检察监督问题进行深入的研究和探讨。本文拟就检察监督的地位、方式、范围及抗诉等问题略陈管见。

一、检察机关在行政诉讼中的法律地位

关于检察机关在行政诉讼中的法律地位问题,法学界和实际部门存在着不同的观点和认识。(1)有人主张检察机关参加行政诉讼处于原告地位;(2)有人主张检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位;(3)还有人主张检察机关在行政诉讼中具有双重身份,从提讼的角度来看，它处于原告的诉讼地位,同时,它又行使法律监督者的职能。国外立法对这一问题也采取了不同的态度。在英国,检察机关参与行政诉讼的基本方式是提讼和参加诉讼。法律明确规定了检察机关参与行政诉讼的情形并规定应有检察长参加的案件，检察长应该参加。英国总检察长提讼或以检察长的名义提讼,都以总检察长作为诉讼形式上的原告人。在英王诉讼中,由有关的部充当原告人或被告人,如果没有这样的部,总检察长充当诉讼中的原告人或被告人〔1〕.在德国,行政法院法规定了行政诉讼的公共利益代表人制度,就是联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人,他们分别是行政诉讼的参加人。〔2〕可见,在德国,检察机关在行政诉讼中有自己的特点,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我们认为,检察机关在行政诉讼中始终处于法律监督者的地位,而不等同于一般诉讼当事人,无论是提讼还是参加诉讼,其法律地位只能是国家的法律监督机关,主要理由如下:

第一,这是检察机关的性质和任务决定的。我国宪法第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条规定的检察机关的任务是“通过行使检察权,……维护社会主义法制,维护社会秩序……保护公民的人身权利、民利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”

第二,这是国家干预原则所决定的。检察机关代表国家实行干预的目的是保证行政审判机关正确行使审判权,确保行政裁判的公正、合法,保证行政诉讼立法目的的实现。检察机关依法对行政诉讼活动实行法律监督,对那些损害国家和社会公共利益的违法行为进行必要的干预,确保行政诉讼法的顺利实施,这是行政检察监督的重要任务。

第三,这是由行政诉讼法明确规定的。行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。有人主张,检察机关在参加诉讼时是处于法律监督者的地位,在提讼时则处于原告的地位。这种观点是不能成立的,我们认为,检察机关在提讼时,仍然处于法律监督者的地位,因为检察机关提讼与当事人提讼不同。检察机关提讼的权力来源于其法律监督的职能,是由其法律监督权派生出来的,因而具有法律监督的性质。检察机关提起行政诉讼,既是对行政违法行为的监督,又是对行政相对人放弃诉权的行为的监督。因而检察机关在行政诉讼中不是处于一般当事人的诉讼地位,而是处于法律监督者的诉讼地位。

检察机关的行政诉讼中的法律地位体现在它既享有行政诉讼活动程序意义上的监督权,监督行政诉讼活动是否合法,又享有实体意义上的监督权,监督行政裁判是否合法、正确。因此,检察机关在行政诉讼中应该享有独立的诉讼权利,承担相应的诉讼义务。诉讼权利主要包括:(1)有权提讼;(2)有权在行政诉讼的任何阶段参加诉讼;(3)有权对案件的事实和证据进行调查;(4)有权查阅案卷、审查证据;(5)有权参加法庭审理并对案件认定的事实和适用法律问题下发表意见;(6)有权对行政诉讼中的违法行为进行及时制止并提出修改意见;(7)有权对法院违法的一审裁判提出上诉;(8)有权对法院违法的二审裁判提出抗诉。诉讼义务主要包括:(1)严格按照行政诉讼程序办案;(2)不影响行政审判人员依法独立行使职权;(3)保持法律监督者的地位,不介入当事人之间的具体权利义务之争。〔3〕

二、行政检察监督的方式

行政检察监督的方式是指检察机关对行政诉讼实行法律监督的具体途径和方法。我国行政诉讼法第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。由此可见,行政诉讼法明确规定了提出抗诉这种行政检察监督的方式。

除了法律明确规定的抗诉方式之外,是否还可以采取其他的行政检察监督的方式,如提讼、参加诉讼等,对此,法学理论界和实际部门存在着不同的认识和观点,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根据。我们认为,从行政诉讼的立法目的出发,根据我国检察机关的性质、地位和目的任务,行政检察监督的方式应当既包括提讼,又包括参加诉讼,主要理由如下:

第一,我国行政诉讼法第10条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。行政诉讼法在总则中用专门的条文规定,其目的就在于行政检察监督是全方位、多角度的,是实施全面的、完整的法律监督,而不是局部的、有限的法律监督。检察机关不仅要监督审判结果——已经发生法律效力的判决和裁定,而且还要监督诉前的行为和诉讼的全过程。如果行政检察监督的方式仅限于事后的抗诉监督则不符合行政诉讼法第10条的立法精神,在实践中不利于行政检察监督活动的全面开展。

第二,由于行政纠纷的双方当事人的法律地位不平等,在行政相对人不敢或无力提讼的情况下,行政相对人就会被迫放弃诉权或改变自己的诉讼请求,对行政机关的行政违法责任就难以追究。由检察机关提讼,就可以有效地保护行政诉权的行使,全面保护行政相对人的合法权益。

第三,为了保护国家和社会公共利益,必须实行全面的行政检察监督方式。在现实生活中普遍存在着行政机关的具体行政行为侵害了不特定群体的合法权益,而出现无人就全部损害提讼的情况。此外,行政机关为了逃避当被告,以牺牲国家利益为代价,降格执法,这种违法的具体行政行为不仅侵犯了相对人的合法利益,而且使国家社会公共利益遭受损害。在上述这两种情况下,必须对行政诉讼实行全面的行政检察监督。

第四,对行政诉讼实行全面的监督,是维护社会主义法制统一的需要,由于检察机关提起行政诉讼是基于法律监督权,而不是基于行政诉讼当事人的行政诉权,因而它的意义不仅仅在保护行政相对人的合法权益，而且是维护社会主义法律的统一实施所必需。从这一环节开始对行政诉讼实行检察监督,对于保证行政相对人诉权的实现,协助行政审判机关做好审查受理工作,具有重要的意义。由于对行政案件实行“不告不理”的原则,是否对违法具体行政行为提讼直接关系到该违法行为是否接受司法审查,因此,检察机关对行政违法行为不应该采取消极的态度,在案件受理后再进行监督,而应该采取积极的态度,赋予检察机关提讼的权利,对行政诉讼实行事前的监督,以切实保障行政诉讼立法目的的实现。

第五,检察机关采取提讼和参加诉讼的方式对行政诉讼进行监督是国外行政检察监督的基本监督方式。在英国,英国的总检察长对公共机构的越权行为,有权向法院提讼,要求法院阻止令或作出确认判决;对于公民的告发，总检察长也可在审查后由公民以总检察长的名义向法院提起这方面的诉讼。如前所述,在德国,检察机关有权以公益代表人的身份提讼等等。1985年9月公布的波兰检察院法第45条规定,检察官要监督行政法律的实施,并要求提起这类案件的诉讼。检察官诉讼的任何阶段都可以参加进去。匈牙利民事诉讼法典第337条第4款规定,如行政机关不同意检察长的抗议,检察长有权从这一决定通知在30天以内向法院提讼并可参加诉讼。〔4〕

除了上述三种行政检察监督的方式之外,有的同志还提出,检察机关应采取支持方式。我们认为,支持不应成为行政检察监督的方式。支持是指检察机关对行政侵权行为所造成的后果比较严重的,要支持行政相对人向法院提讼。采取支持的方式。由检察院支持当事人,实际上是把民事诉讼法第15条确定的支持的原则应用到行政诉讼法中来,支持的实质是一种社会监督的方式,而不具有国家权力的性质,检察院作为国家专门法律监督机关既然有权实行提讼和参加诉讼的方式,其效力和作用远远超过了社会监督的方式,因而没有必要采取这种监督方式。〔5〕

三、行政检察监督的范围

行政检察监督的范围问题,我国法律未作明确的规定。法学界和实际部门对此认识也很不一致。有的同志认为检察机关有权对所有的行政案件实行全面的监督,有的同志则认为只能对一部分行政案件实行重点的监督,但对应当实行检察监督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的观点:(1)其中一部分人认为行政检察监督的范围是“公益性的行政案件”,以及根据行政相对人的申请参与的“重大个人权益的行政案件”;(2)另一部分人认为行政检察监督的范围应根据诉讼请求来确定,只有在行政相对人不便或不敢并且案情基本清楚的情况下才属于行政检察监督的范围;(3)还有一部分人认为行政检察监督的范围包括三大类案件:一是行政机关的违法侵权行为涉及到社会公共利益以及行政机关的行政违法行为后果比较严重并且受害人又放弃诉权的行政案件;二是检察机关自己发现并认为应当监督的重大行政案件;三是涉外的行政诉讼案件。〔6〕

在确定行政检察监督的范围时,我们认为应当注意到以下两个问题:

第一,检察机关实行法律监督的权限问题。我们认为,人民检察院作为国家专门的法律监督机关,行政检察监督是检察机关的一项职务行为,体现了国家意志,具有国家强制性。因此,它的监督权限是不受限制的,对行政诉讼中的一切违法行为都有权进行监督。不论行政案件的性质如何,也不论是什么种类的行政案件,检察机关都有权依法自行决定是否实行法律监督,在监督的范围上不受任何限制。

第二,在行政检察监督实践中的必要性和可能性的问题。行政检察监督是一项全新的工作,在我国刚刚起步,目前实践中仍在试点摸索,人员缺乏,经验不足,又缺少成熟的理论指导和明确的法律依据,因此,我们认为,目前在确定行政检察监督的范围时应当分阶段有选择有重点地进行,没有必要也没可能将全部的行政案件纳入监督的范围,这是因为:(1)我国行政诉讼法规定的行政诉讼的范围较为广泛,种类复杂,检察机关如果要对全部的行政案件进行监督显然是不现实的。(2)相当一部分行政案件并没有出现诉讼障碍,诉讼活动进行得较为顺利,没有发生违法行为,因此,检察机关没有实行法律监督的必要。(3)行政诉权是行政相对人依法享有的一项重要的权利,是否行使或怎样行使应由行政相对人自行选择,检察机关在进行检察监督时应当尊重行政相对人的选择权和处分权,正确处理国家干预与行政相对人自由选择和处分的关系。

第三,借鉴国外确定行政检察监督范围的立法规定。在英国,法律规定了行政检察监督的范围,检察长在下述情况下参与行政诉讼:(1)凡涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训戒令或宣言加以保护的,必须有检察长参加;(2)为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为,经检察长许可后,私人和地方机关可以假借检察长的名义提讼;(3)选举法院审理有关选举的案件时,需有公共控诉局长的代表参加,选举法院关于选举中有无不法行为向高级法院的报告,须抄送检察长,以便研究决定是否实行控诉。〔7〕

在现阶段,我们在确定行政检察监督的范围时,既要注意检察机关有权实行全面的监督,行政检察监督的范围不受任何限制,同时又要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发,只能有选择有重点地进行监督,监督范围又是有限制的。我们必须把行政检察监督范围的无限性和有限性结合起来,把应有状态和现有状态结合起来,实行全面监督和重点监督相结合的原则,同时借鉴国外的有益经验,并以此来确定我国目前行政检察监督的范围。

目前,从我国行政检察监督的现实情况出发,考虑到作为监督对象的行政案件的客观情况,如案件的性质、影响、复杂程度等等,将行政检察监督限定在以下范围之内:

(1)涉及到社会公益的行政案件。(2)行政违法后果严重,案情重大,而无人提起的行政案件。这里的案情重大,包括损害严重的案件和情节恶劣的案件。(3)具有重大政治影响的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因为这类案件直接关系到国家的和我国在国际上的声誉。(5)行政审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加,检察机关也认为有必要参加的行政案件。(6)检察机关认为有必要监督的其他重大的行政案件。主要是检察机关自己发现并认为应当监督的行政案件。

四、行政检察监督中的抗诉问题

行政诉讼法第64条明确规定了检察机关对行政诉讼有权提出抗诉,这是我国目前唯一从立法上予以确认的行政检察监督的方式。为了具体贯彻实施行政诉讼法的这一规定,最高人民检察院制定了《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》(以下简称暂行规定),明确规定了检察机关提起抗诉的途径和方式。关于检察机关行使抗诉权虽然在立法上有明确规定,是法定的检察监督方式,但是,由于立法规定过于简略,很不完善,致使检察机关在行使抗诉权时面临着许多问题和困难。我们认为,根据行政诉讼法第64条以及司法解释的精神,从我国行政检察监督的现实出发,应当全面理解和把握抗诉权的立法规定,抗诉权应当包括以下三方面的内容:一是提出抗诉权;二是在抗诉案件审理中的法律监督权;三是抗诉案件审结后的法律监督权。即包括抗诉案件的事前、事中和事后三种监督权，是三种监督权力的统一体。

(一)提出抗诉权提出抗诉权中主要包括两方面的问题:一是应拓宽提出抗诉权的主体范围;二是应确定能够提出抗诉的裁决的种类。

1.关于提出抗诉权的主体范围。最高人民检察院的《暂行规定》第2条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当按照审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当建议上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”这一规定具体设定了检察机关在审判监督程序中的抗诉权,但是,对抗诉主体的规定有一定的缺陷。《暂行规定》中明确规定只有上级检察机关才能成为抗诉主体,而同级检察机关不能行使抗诉权,只享有提出抗诉的建议权,不能直接成为抗诉的主体。这一规定给行政检察监督的实践带来了许多问题和困难,主要表现在:其一,抗诉权过于集中,容易造成抗而不决的现象。由于大量生效的行政判决、裁定发生在基层人民法院,抗诉权就会集中在分检、市检以上的检察机关,由于这些机关没有直接参加行政诉讼活动,对案情不熟悉,再加上交通、办案时间和数量条件的限制,因而难以及时发挥行政检察监督的职能。

其二,在监督实践中,抗诉任务将主要集中在省一级检察机关,而省一级检察机关在对全省检察工作进行业务指导的同时,还得应付大量的抗诉案件,在目前这种情况下,难以及时和有效地行使抗诉权。

基于上述理由,我们认为,为了确保行政检察监督的顺利进行,应当拓宽行使抗诉权的主体范围,赋予同级检察院在审判监督程序中的抗诉权,使其成为真正的抗诉主体而不是抗诉的建议主体,这在理论上和实践中都是切实可行的。在理论上,同级检察院和上级检察院都是国家的法律监督机关，赋予同级检察院享有抗诉权只是检察机关内部的职权划分问题。在实践上,同级检察院监督同级法院的行政审判活动案情熟悉并且交通等条件便利,有利于迅速及时地纠正错误的行政裁判。

2关于能够提起抗诉的裁决的种类问题。在行使行政检察监督的抗诉权时,应确定能够提起抗诉的裁决的种类。

行政审判机关作出的行政判决如果违反法律、法规的规定,无论是哪一种类的行政判决,都可以成为行政检察监督的对象。而行政裁定的种类较多,情况比较复杂,按照是否涉及行政案件的结论,可以分为两大类;第一类是对行政案件进行根本性的处理,对行政诉权产生实质性的影响,直接涉及到案件的结论问题,如终止诉讼裁定、不予受理的裁定、准许原告撤诉的裁定等,这三种行政裁定虽然没有直接作出审判结论,但间接确认了被诉行政行为的合法性。第二类只是涉及诉讼程序或与诉讼有关的具体问题,对案件的结论不发生影响。如中止诉讼裁定、停止具体行政行为执行裁定等。我们认为,在行政裁定的众多种类中,检察机关只能针对第一类行政裁定提起抗诉,不能针对第二类行政裁定提出抗诉。因此,在行使法定的抗诉权时,应当确定能够提起抗诉的裁定种类,这样在实践中才有利于我们有效地行使行政检察监督的职能。〔8〕

(二)在抗诉案件审理中的法律监督权，抗诉权的行使不仅包括对确有错误的违法的行政裁决有权提出抗诉,而且还包括在抗诉案件审理中的法律监督权。关于在抗诉案件审理中实行法律监督的形式问题,法律未作明确的规定。最高人民检察院的《暂行规定》第8条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,应当派员出席法庭,对诉讼活动是否合法实行监督。”这一规定只是明确了在抗诉案件的审理中检察机关应当派员出席法庭这种监督形式,对于其他监督形式未作明确的规定。我们认为,在抗诉案件审理实行法律监督的形式有许多问题值得进一步深入探讨:(1)在抗诉案件审理过程中,检察机关派出人员的称谓问题,以及在法庭上的席位设置问题,在开庭时享有哪些具体权利等等。(2)抗诉案件的具体审理方式应如何确定。(3)抗诉案件审理中的一些具体的程序问题,如案卷移送问题、抗诉书的送达及期限问题、当事人的权利和义务等等。

(三)抗诉案件审结后的法律监督权，检察机关行使的抗诉权应当延续到抗诉案件审结之后,检察机关应依法享有抗诉案件审结后的法律监督权。在实践中,如果检察机关认为抗诉案件审结之后,抗诉案件的再审判决、裁定仍然违反法律、法规规定,能否进行监督,我国现行立法没有明确规定。我们认为,必须赋予检察机关对抗诉案件审结后的法律监督权,主要理由有:

第一,应当全面完整地理解和把握行政诉讼法第10条的规定,行政检察监督是一个有机的整体,不能简单地、孤立和静止地看待某一种监督权力,目前立法所确认的抗诉权应当包括提出抗诉——事前的监督权、在抗诉案件审理中实行法律监督——事中的监督权和在抗诉案件审结后实行法律监督——事后的监督权,我们不能将抗诉权这三方面的内容分割开来。

第二,在审判实践中,对抗诉案件审结之后,如果当事人不服可以通过行使申诉权要求再一次再审。而检察院作为国家专门的法律监督机关如果发现抗诉案件的裁决违法而无权实行监督的话,检察机关在这方面的监督权还不如当事人的申诉权,这样背离了行政检察监督的宗旨和目的,不利于行政检察监督职能的发挥。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕参见柯汉民主编:《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版,第17～27页。

〔3〕参见王德意等主编:《行政诉讼实务导论》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241页。

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[论文关键词]检察建议 运用实效 探讨

中央提出对社会治安实行“综合治理”的方针后，检察建议作为检察机关法律监督的一种形式，得以广泛运用和发展。在实践中，大部分检察建议取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果，但部分检察建议的运用效果在一定程度上未能起到应有的监督实效。本文对如何提升检察建议运用实效的问题进行积极性的探讨。

一、检察建议运用实效弱化的成因

（一）检察建议权力的层级较低，催生弱势监督权的整体困境

1.检察建议权力的层级较低。从权力的层级上看，所谓建议权，也仅仅只是监督权的一种初始阶段，只能是监督启动阶段，所以受重视程度自然比较低。我国的法律监督权基本上可分为强势监督权与弱势监督权，检察建议则只能从属于弱势监督权。

2.检察建议没有强制执行的效力。目前检察建议的法律依据主要是原则性规定，没有实质性的法律依据。此种情况下，检察建议没有强制执行的效力，没有人人必须遵守的执行力。检察机关不能直接依据检察建议强制发案单位落实建议措施，其实现依赖于发案单位对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。

（二）检察建议无法定程序保障，监督制度缺位引发法律效力不确定

1.回复制度有待完善。检察建议没有法定程序保障，它的法律效力是不确定的。实践中，检察建议内容上往往没有明确发案单位落实或者提出异议的具体期限，在援引依据、回复时间、联系方式等表述不一。有的没有写明制发人的联系方式，有的提出整改回复期限使用“尽快”、“抓紧”、“相关规定的时间内”等模糊概念。这样造成发案单位相互推诿或久拖不决。

2.跟踪回访工作不到位。一些检察机关在检察建议发出后，往往以发出检察建议为终结，一些办案人员对检察建议的后续工作也不重视，对其执行情况不闻不问，漠不关心。本来发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行改正，并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。但是由于上述原因，发案单位收到不回，也不需要向上级报告，导致事情就此不了了之。

（三）检察官队伍素质的高低不一，检察建议内容空泛，针对性的缺失

部分检察官法学素养不高，语言文字表达功底不硬，综合分析能力不强，让其写出一份逻辑缜密、论证详尽、格式规范、语言精炼的检察法律文书存在一定难度。加上部分检察官仅注重办案，对检察法律文书的重要性缺乏认识，对检察法律文书的制作要求不够熟悉，此类检察人员制作的检察建议质量不高。实例调研发现相当部分检察建议内容上建议被建议单位改进措施不具体，使用“制度不健全”、“管理有漏洞”、“法律知识学习不够”，“党员干部法制观念淡薄，管理不力，监督不到位”等共性问题的字眼，“请加强监管、教育”等无实质性内容的等空话、套话。这种建议趋向于模式化，套用大众化、公式化，缺乏具体性和可操作性。这种情况使得发案单位难以适从，对检察建议不予反馈，影响其整改的积极性。

（四）检察建议考核标准欠妥，落入“重数量轻成效”的误区

在实践中，由于上级检察机关对检察建议工作考核的唯一依据是有回复，而对于检察建议的质量没有明确的要求，部分领导对检察建议的运用范围及性质认知不足，忽视对检察建议的跟踪回访以及相应单位采用率的考核，导致各部门在实际操作时为单纯完成考核指标而降低检察建议的质量，落入“重数量轻成效”的误区。

（五）制发检察建议主观随意性较大，脱离法律监督的基本定位

部分检察机关制发检察建议书主观随意性较大，不能做到“该发则发，不该发不发” 、“宁缺勿滥，不随便发”，存在过多、过滥、有搞形式主义的倾向，脱离了法律监督这个检察建议的基本定位。在调研中发现某检察机关某处室对某一单位一年内制发检察建议书竟达37件。这种现象致使发案单位认为检察建议只是在挑刺、找麻烦，甚至对检察建议存在抵触情绪，可以想象这些检察建议取得的实际效果会是如何。

二、提升检察建议运用实效的几点建议

通过对检察建议的实际运用效果弱化的成因分析，笔者提出以下几点来提升检察建议的运用实效。

（一）完善“法律监督权”的权力体系，通过立法确立检察建议法律地位

立法机关通过立法将检察建议权纳入人民检察院职权范围之中，完善“法律监督权”的权力体系。在相关法律条文中明确检察建议的法律地位，从基本法律制度上保障其具有约束力。在诉讼法中明确规定检察建议提出后，发案单位应在规定时限内对检察建议的内容进行落实，并书面告知检察机关以及不认真对待检察建议应受到的处罚等等，亦可借预防犯罪立法纳入专条。通过以上做法使社会各界信守有凭，检察机关操作有据，减少检察建议在实践当中可能存在的阻力，扩大在社会各界中的知晓度，提高检察建议的权威性。

（二）规范回复制度，健全工作机制，强化检察建议程序保障

1.规范检察建议的回复制度。在检察建议中要求发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行整改，并将整改情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。如果发案单位对检察建议的内容提出异议的，应将不采纳检察建议的决定在规定期限内以书面形式回复检察机关。这样可使发案单位对整改活动有义务感、责任感、紧迫感，避免欠拖未果的现象。

2.引入检察建议全程介入机制。实行检察建议全程介入制，把主要精力放在督促建议的落实上，坚持做到，每向发案单位提出一份检察建议， 应有专人负责抓落实，定期回访考察，强化全程跟踪监督。其方式可以采用电话督促、专人联系、定期走访、催告落实等。

3.强化对检察建议的回访处理。检察机关收到发案单位的回复后，对于发案单位认为建议正确，愿意接受建议的，要积极协助其完善整改措施。对于收文后无动于衷的，要主动联系、走访，分析其原因，若是因为建议本身不妥的，要及时纠正。对未及时落实检察建议应整改而未整改导致严重后果的，应当建议有关单位或部门严肃追究直接责任人员的相关责任。

（三）结合执法办案活动，注重调查研究，强化检察建议内容实用性

1.注重调查研究。提出检察建议要结合执法办案活动，立足履行法律监督职能。通过办案和与发案单位领导、中层干部、一般职工以及有关部门负责人座谈、走访等方式，深入调查研究，掌握第一手资料，做到让事实说话。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等。

2.建议举措具体可行。检察建议内容上要以“依据的事实具体充分，指出存在的问题切中要害，建议的举措切实可行”为标准。避免出现“建议采取切实有效的措施，健全和完善廉政建设责任制等相关规章制度”，“望你们今后要加强思想政治教育，建立健全各项规章制度”等类似字眼。

（四）加强与发案单位交流沟通，注重协调配合，优化检察建议执行力

1.加强与发案单位交流沟通。在发出检察建议前，主动与发案单位有关领导和职能部门负责人一起座谈，相互交流看法，征求意见，帮助发案单位解决弱点、焦点、难点问题，使他们从内心感到检察机关是真心地帮助他们，从而发挥发案单位的积极性和主动性，起到事半功倍的效果。

2.注重与其它相关单位的协调配合。检察建议的本质属性决定开展此项工作要注重协调与配合，离开了协调与配合，检察建议实施工作是做不好的。为此，要加大与法院和行政执法机关的协调力度，主动与他们沟通情况，交换看法，在执法思想上。同时加强同公安、工商、税务等执法部门的联系，运用法律手段来保障检察建议落到实处。

（五）善于借助外部监督机制，整合监督资源，扩大检察建议的社会影响

1.争取党委、纪检部门支持。对解决带有普遍性问题或者落实有困难的检察建议，可以向地方党委报告，争取党委的支持；或者向同级党委纪检监察部门报送检察建议，发挥其党内监督的刚性，使建议内容得以落实。

2.借助国家权力机关监督职能。在发出检察建议的同时，可以积极与人大常委会联络，建议人大常委会启动执法检查程序，开展执法检查活动，依靠国家权力机关的力量，增强检察建议的效力。也可通过个案汇报、依法备案、重大案件汇报、定期汇报检察建议实行情况等方式主动请人大监督，争取人大的强力支持。

3.借助人民群众舆论压力。通过检务公开的方式，将检察建议和有关情况通过适当方式向全社会公开，动员人民群众予以关注，通过舆论的压力、人民群众的监督共同促使发案单位按照建议内容予以落实整改。这种让社会力量参与监督的方式可以获得强制效果。

4.借助新闻媒体宣传报道的影响力。发放检察建议的同时，及时通过新闻媒体对此进行宣传报道，借助新闻媒体的辐射作用来扩大检察建议的知名度和影响力。尤其是针对发案单位及时采纳并取得实效的典型事例，应进一步强化检察建议的后续报道工作。

（六）完善考评标准，借鉴创新思路，激发检察建议内在活力

1.完善检察建议的考评标准。摒弃将检察建议的发出数量作为考核唯一标准的做法，要考虑案件社会影响、被建议单位采纳程度等综合因素，将考核成绩的重点放在因检察建议取得法律效果、政治效果、社会效果及发案单位通过积极整改取得的成效之上。

2.开展法律文书评比活动。通过定期组织检察建议的评比活动，评选出优秀检察建议，使干警学有样板，激发干警撰写优秀检察建议的积极性，并通过对优秀检察建议的深入调研，总结成功经验，提高检察建议的整体质量。