农村土地规划管理办法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地规划管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词: 城乡土地规划；增减挂钩；实施；问题探讨

中图分类号:F320文献标志码:A

在城乡土地规划中增减挂钩实施的过程中，部分地区由于缺乏严格的规范制度的指引，不能妥善分配好城乡利益，侵害农民权益、土地管理秩序混乱等现象还经常出现，在这种情况下，必须进一步规范城乡土地规划中增减挂钩实施行为，对于实施增减挂钩过程中存在的问题进行了总结，并提出了几点切实可行的意见及对策。

1 当前城乡土地规划中增减挂钩实施存在的问题

1.1对增减挂钩政策的认识存在偏差

对增减挂钩政策的认识存在偏差主要表现在两个方面，一方面是对于实施增减挂钩的重要作用没有足够重视，而是仅仅将其作为衡量城乡计划用地的一种指标或是一种解决城乡用地矛盾的一种手段，因此各项举措或是做法直接和增减挂钩的思想相违背，导致地区间土地建设止步不前。另一方面，由于对于文件精神和要求不能严格执行，或是不能将文件要求和所在地的实际情况相结合，没有综合考虑田、水、路、林的整治工作，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进，往往实施过程具有一定的片面性。

1.2 容易产生城乡利益分配不均

城镇和乡村两个不同的团体代表着不同的利益集团，如果将它们联系在一起，那么如果利益分配不均，必将影响另一方的生产积极性，不利于社会的和谐稳定，然而通常情况下利益多偏向于城镇，乡镇的利益往往不能被完全的顾及。城镇化进程加快的一个显著特点就是城镇人口不断增多，尽管农村人口大量涌入城镇，但是农村还保留着他们居住的地方，因此这就给土地的增减挂钩实施带来了困扰，同时城镇规模的不断壮大，也会使得政策或是利益分配更加偏向于城镇，当城乡利益发生冲突的时候，农村的利益保障力度还有待提高，还存在城乡利益分配不均等问题。

1.3 对农民和集体的利益考虑不充分

首先，一些文件或是政策上规定农村居民的居住地面积是不能够超过150m2 的，但是按照以往农村的盖房习俗或是惯例，农村很多的房屋建筑是和这个标准相违背的，而按照文件的规定，农民居住房屋超出标准的部分就是新增耕地面积的主要来源，因此这就又涌现出一个问题那就是农民超出部分的居住面积应该怎样处理，有没有相应的补偿手段和标准，其实这也是没有充分考虑农民利益的一种体现。其次，一般情况下的增减挂钩的项目都是区域间的较大规模的项目，而这些项目的顺利实施都必须政府出面或市场采取必要的行政手段来保障项目的顺利完成。然而在具有一定强制性的行政手段的支持下的增减挂钩行为势必会损害农民或是集体的利益，比如一些农民是否愿意搬迁、是否适应家园环境改变等等都是我们应该考虑的问题。当然每一种措施或是政策的初衷都是正确的，但是如果缺乏有效的保障措施或是没有制定符合实际的土地管理办法，那么最终损害的仍是农民的利益。

1.4 制度不够完善，管理有待规范

首先，对农村土地所有权没有明确定义，缺乏必要的法律依据。在《土地管理法》中明确规定：土地是集体所有，村民没有土地处置权力。这与所有权实际上是矛盾的。在城镇化进程中，各类性质的征地屡见不鲜，在这个过程中农民始终处于弱势地位，自身的合法权益很难得到保障。其次，所有权主体不明确。《土地管理法》规定：农村的集体土地可以由村委会或者集体经济组织进行管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织负责管理或经营。然而，规定与实际的配套监督机制却并不匹配，导致一些道德素质低下、只顾自身利益的干部，利用职务之便，进行权钱交易，从而严重影响村民的切身利益。如发生在山东平度的征地事件，在村民完全不知情的情况下，村长，私自将村民土地出让。村民对征地严重不满，与相关方面展开对抗，结果受到伤害的总是手无寸铁的农民。最后，所有权弱化。农民普遍认为土地所有权归国家所有，这种认识导致村委会等集体土地所有权组织实际职能弱化，执行力、约束力严重不足。其次，在重新建设农村住宅小区时会占用部分的耕地或是农村土地，那么在这个过程中需要的建设用地是否需要遵循严格的审批制度，是否有相关的制度对其进行规范。其三，农民搬出了原来的居住地，搬进了新建的小区，原来的房屋占地将会逐渐转变为耕地，那么原来的宅基地转化为耕地的过程中的土地用途变更的登记问题；当然在“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题，增减挂钩的土地的审批问题等等以及增减挂钩实施地区的相关的管理制度、监管制度、工作制度等等都需要进一步的完善和解决。

2 规范城乡土地规划中增减挂钩工作的对策

2.1 加强宣传，提高认识

城乡土地规划中增减挂钩实施行为本质上是想在保证耕地面积不变的前提下更好的统筹城乡经济的发展，缩小城乡差距，促进社会主义新农村建设，因此它是一种全新的土地创新利用模式，符合各个群体的利益，非常值得推广和应用，因此我们应该加强宣传，加深广大人们群众正对于相关政策的理解程度，不断提高他们的认可度，从而不断推进农村的发展。作为领导干部更应该正确学习相关文件的精神，提高认识，坚持实事求是，努力将文件要求与本地区的实际情况相联系，在利用各种媒体手段进行宣传的同时还要用实际行动去证明实施增减挂钩的可行性及其强大的优越性和利民性。

2.2 统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩

城乡土地实行增减挂钩工作其实是一项综合性比较强、复杂性较高的工作，它需要整体把握，宏观控制，它直接关系到能否顺利推进社会主义新农村建设，因此必须进行科学合理的规划和统筹安排，稳步的推进。各地区规划部门应该根据当地自然和经济社会条件，确定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、规模和空间，搞好农民住房集中建设改造详细规划。同时要综合考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

2.3 以农为本，推进协调发展

我国既是一个农业大国，又是一个人口大国，因此解决好粮食问题的关键还是在于保证一定面积的耕地的面积，因此在城乡土地规划中增减挂钩实施中绝不能以牺牲农民利益为代价，而是应该以农为本，推进全面协调发展。各地政府部门应该始终把人民群众的利益放在首位，要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本标准，对于一些任意占用耕地或是曲解增减挂钩的行为要坚持依法取缔，切实保障农民的利益。

2.4 完善制度，强化监管

无论是什么利国利民的政策都需要完善的制度作为保障，因此要想进一步规范城乡土地规划中增减挂钩实施行为，完善制度、强化监管是关键。增减挂钩的实施过程中需要注意的环节或是需要遵守的流程非常多，而每一个流程或是环节如果没有完善的制度进行规范的话，那么一些漏洞势必会造成利益的分配不均。因此增减挂钩的实施地区必须不断完善各项制度，包括财政、审批、管理、监管等各个方面，同时还要对其进行一一落实，加强监管力度，保障这些制度能够配合增减挂钩的工作的顺利的开展。

2.5 进一步强化土地规划管理的原则

我国自2012 年之后成为了世界“第二大经济体系”。虽是如此，但我国仍然是一个不折不扣的农业大国，土地仍然是农民赖以生存的基础。农业耕作质量好坏直接影响农产品质量及产量，直接影响到社会稳定，所以保持一定的农业耕地面积是优先条件，这是首要的大原则性问题。其次是节约土地的原则。随着人们生活水平的提高，人们希望自己所居住的生活环境是舒适的、大面积的。然而这必然会占用大量土地，所以在节约土地的原则上，应尽可能的利用劣地或者荒山做建设用地，从而达到节约资源的目的。其三是因地制宜的原则。不同地区经济发展不同，土地规划利用也存在差异，所以要根据当地的实际情况，国地制宜地进行合理规划。

3 结语

增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径，是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要着手点和建设社会主义新农村的重要突破口，非常值得推广和应用。

参考文献:

［1］吴东作．“土地财政”的政治经济学分析――基于马克思地租

“国债( 国税) ”理论视角［J］．经济问题，2010(08.)

［2］王静，邵晓梅．土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势［J］．地理科学进展，2008(03).

［3］徐卫东，王增如等．基于挂钩政策下的山东省农村建设用地整理潜力及重点区域［J］．山东国土资源，2009(01).

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一、农村宅基地管理工作中存在的问题

（一）农村住宅修建比较混乱

根据我国的土地政策的有关规定，任何土地的建设和使用必须符合相关的法律法规， 格按照国家的规划进行土地审批。事实上，农村宅基地的土地属于当地居民集体所有，农村的建设住房用地相对来说有很大的自由性。目前我国农村宅基地存在未批先占、少批多占等问题，土地资源浪费、占用耕地等现象突出。

（二）农村住宅面积超出规定

由于农村村民的法律意识比较淡薄，出现了很多住宅面积超出规定的现象。根据我国《农村宅基地管理办法》的有关规定，农村村民修建住宅的土地有规定的标准，不能随意进行“霸占”，但是农村仍然有很多村民霸占住宅用地进行违规建设。再加上相关部门的管理不规范，从而使农村宅基地的取得具有无偿性，因此诱发了一部分村民牟取暴利的心理，造成普遍的一户多宅的现象出现。

（三）农村宅基地监管不力

国土部门和住建部门是农村宅基地的主要管理部门。在日常的监管工作中，住宅部门很少对农村的宅基地进行监督和管理。在村民心中，只有国土资源管理部门才是他们修建住宅的管理部门，而其对农村宅基地管理却远远不到位。由于我国的农村人口占总人口的很大比重。因此，农村的住宅面积也占我国土地资源的很大比例。国土资源的工作人员严重缺乏，管理经费又不能落实，加上土地管理部门的工作人员责任心不强，造成了农村抢占土地现象的监管不力。

（四）农村宅基地审批不严格

根据我国的土地管理法律法规的相关规定，农村村民每户只能拥有一处建筑住宅，而且宅基地的用地面积也要符合规定的标准。但是根据调查得出的情况，一般村民向村委会申请住宅用地，村干部不管村民现在拥有几处住宅，都会非常容易的通过审批。国土部门的监管工作也只注重形式，只要是乡镇政府的领导签字，都会对其给予宅基地手续的办理。

二、农村宅基地管理工作中问题出现的原因

（一）农村规划不合理

目前我国的农村土地规划不合理有以下几个方面的原因：一是当前许多村干部缺乏规划理念，村里不会搞长期规划，即使墙上挂着一些规划方案也只是为了应付上层领导的检查和监督，根本不会按照规划去实施。随着农民的生活水平的提高，不少村民在老村子外面又建立了新的住宅，造成了老宅基地荒废的现象越来越多。二是有些村庄虽然进行了规划但是科学性不高，有很多经济条件好的村民在城里购置了新房，但是仍然拥有农村的宅基地，并不把村里的宅基地补换给集体，并且村领导也不主动的收回他们的宅基地，而是任由他们“霸占”，加之这些村民又不会重新修葺这些老房子，造成很多村里的宅基地废旧、杂乱无章。

（二）农村干部不重视

农村的村干部是农村宅基地的直接管理人，部分村干部的法制观念不强，以个人的感情影响宅基地的使用权，不按照国家的土地管理要求进行宅基地的审批；部分村干部的工作原则不坚定、怕得罪人的思想比较严重，影响农村宅基地的审批程序；部分村庄对宅基地管理没有制定具体的条例，没有形成书面形式的审批规定，许多都是口头协议，遇到不配合新农村建设的“钉子户”，不能根据法律规定对其进行处理，而是搁置不管，使问题越来越严重。

（三）农民法制观念淡薄

当前农村村民的法制观念仍然很淡薄，对一些土地使用权的法律法规不清楚，认为“只要我在这个地方建房，这块土地就是我的”，缺乏集体意识。也有很多村民存有传统的观念，认为老的住宅不能进行拆迁，怕影响风水。农民法制观念淡薄也经常造成邻里之间的住房矛盾，影响村民之间人际关系的和谐，不利于社会主义新农村建设。

三、农村宅基地管理工作中问题的解决措施

（一）加强宣传教育

各地的国土资源管理局应在每年的地球日和土地日等节日，在其管辖的范围内围绕“土地资源合理利用”这一主题开展宣传活动，使农村居民详细地了解和掌握国家土地法律法规和相关政策，使老百姓真正做到知法、用法和守法，坚决杜绝违法用地、占地等事件的发生。同时，各地政府应加大对土地管理人员的培训力度，提升工作人员的综合素质，使其做到真正为老百姓服务。

（二）合理规划布局

地方政府应根据当地的特点和实际情况，合理规划农村布局，对农村的土地资源使用情况进行科学规划，严格地控制农村土地的使用规模，确保土地资源的高效利用。同时，政府应聘请专业人员对农村居民的房屋建造情况进行详细规划，有效避免农村住宅建设过程中土地资源的盲目使用和大量浪费。

（三）加大执法力度

政府应考虑地方的实际情况，完善土地执法体系，通过多部门的共同努力，有效杜绝农村的违规建设问题。土地管理部门应严格执法，一旦发现农村存在违规建设、改变土地用途的行为，应立即进行查处，使违规用地问题消灭在萌芽之中，使老百姓的合法利益得到保障。此外，政府要特别加强对基层土地使用情况的巡查力度，严格查处各种违法乱建现象，如果发现较为严重土地违规使用的问题，应严厉追究相关责任人的责任。

（四）严格规范程序

在农村宅基地管理过程中，农村宅基地管理部门应严格规范审批程序，对宅基地的申请成员进行严格审核，保证宅基地批准人的地位，确保只有符合“一户一宅”规定的申请人才能得到宅基地的审批。县、乡人民政府应根据相应的审批层级进行逐层审批，对符合批准要求的宅基地应及时进行相关信息的，接受广大人民群众的监督。

四、结语

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关键词：小产权；所有权；集体土地

中图分类号：DF4 文献标识码：A

文章编号：1005-5312（2012）24-0282-01

一、明确集体土地所有权

由于我国曾经实行城乡土地二元所有结构，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。但是由于我国的土地管理制度的限制，导致集体土地所有权管理主体比较混乱，土地价值没有得到广大农民的重视，农民的切实利益也无法得到保证。根据民法中法律主体的划分，“集体”不属于自然人、法人的类别，也不属于非法人团体。而民事法律制度对于民事主体的构造学说是建立在严格的法理分析和实践效果基础之上的，它能够使得民事主体对于民事权利的支配关系明确肯定，并且清晰透明，这才就符合了法律的公平正义的一般要求。而集体所有制度的权利主体设置并无法满足民法的一般要求，所以需要法律重新赋予集体经济组织一个特殊的法律地位。而在现实生活中，很多地方的村民委员会已经注册了企业法人，本集体经济组织下的村民就成为了企业的股东，在土地开发等经济活动中参与集体的管理与最终的利益分红。

二、明确集体建设用地使用权行使程序

明确了集体土地所有权，在此基础上，还需要建立保障集体土地所有权的程序。集体组织作为一个特殊的法律主体，其选举与运作需要法律加以明确规定，而农民作为集体经济组织的成员，其权利也需要法律程序对其进行明确化，以便于保障其权益，所以明确集体建设用地使用权的行使程序相当重要，其中可以将其具体划分为集体建设用地使用权的议定程序、执行程序和监督程序。对于议定程序，集体经济组织成员对本集体所有土地的征收和建设用地使用权行使享有决定权，并且有权请求村委会召开村民大会，关于土地征收和建设用地使用权等问题的议定均需要三分之二以上的表决才能通过。对于已经通过的决定，则由村委会等管理者负责执行。

三、建立和完善集体建设用地使用权的利益分配制度

我国集体所有土地涉及到全国接近8亿农民的生存问题，所以对于集体土地使用权流转制度建立之后，还必须要弥补由于土地的缺失而可能造成农民生活失去保障的问题。既然将农民从土地上脱离出来，那么就要为农民设计一套完善的社会保障制度，使其能够老有所养，老有所居。而保障制度的建立，不可能完全依靠国家来推动和扶持，还需要集体在利用土地使用权获得经济收益的同时，将收益按照一定比例提取出来，为全体村民买社会保险或者设立生活保障基金，只有这样，才能更好地实现农村的城市化转型，在利用集体土地的同时，也使村民们没有后顾之忧。

四、建立土地价值评估机制，完善集体所有土地流转制度

如果集体所有的土地能够进入市场流通，必然会导致在一段时间内，土地供给供大于求，造成土地价值被低估，损害集体经济组织的利益。所以需要建立集体土地价值评估的制度，在国家加强土地规划管理的同时，为集体土地的价值进行较为准备的评估，使集体组织的经济效益最大化。

在建立土地价值评估机制的同时，还需要完善集体所有土地流转制度。在土地二元所有结构下，集体所有的土地要进行非农业建设，或者进入土地交易市场，必须要通过国家征收，然后以国有土地的身份才能进入土地交易市场。如果国家为了公共利益而需要对集体所有土地进行征收的话，也需要提高征地补偿标准，按照土地价值评估机构的评估标准来对集体经济组织进行补偿。

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2008年1月3日国务院[2008]3号文《国务院关于促进节约集约用地的通知》再次强调提高土地利用效率的重大问题。十七大报告精神也明确指出，要按照科学发展观的要求，加强资源的节约利用，“把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”。

如何发挥开发区自身经济发展和社会服务优势，结合国务院和国土资源部相关文件精神，严格执行并有效落实这一关系可持续发展的宏观土地政策是摆在各级政府和开发区面前的头等要务。

从规划角度落实和衔接土地政策，重视开发区土地利用控制性详细规划

国务院通知第一条就明确指出要强化土地规划的整体控制作用，从国家和区域角度看，规划先行已经成为控制和解决建设用地无序扩张和低效利用的重要手段。就开发区而言，结合城市的土地利用总体规划，特别针对开发区制定土地利用控制性详细规划，可以更好结合开发区的发展远景和蓝图。规划和设计开发区发展功能区，规定禁止建设区域、限制建设区域，严格保护基本农田和耕地，落实不同区域的建筑密度、容积率和绿地率等标准和范围。总之，制定开发区土地利用控制性详细规划可从规划角度落实和衔接土地政策，是解决开发区建设无序的有效方法和手段。

天津经济技术开发区城市土地利用规划于2008年1月底，在分析土地利用现状的基础上，提出用地规划目标，将指标分解到具体地块上，并提出形成一个有影响力、有自身调节能力、经济发达、生态环境优良、集行政、商贸、居住、工业为一体的现代化综合城区。为土地节约集约利用提供了很好的政策依据。

结合城市发展和开发区发展，合理布局，统筹用地

开发区和城市的融合协同是当前开发区发展的趋势之一，根据赛迪顾问《2007－2008年中国经济技术开发区投资环境竞争力研究年度报告》研究，从园区的发展路径态势看，开发区已经纳入整体城市和区域发展的统一体系，区域和城市对开发区发展的影响不容忽视，开发区的空间规划必须建立在与区域发展和城市发展协同一致的高度把握。

因此在制定开发区土地利用规划上必须要注意和城市发展总体规划以及城市土地利用规划的高度协调统一，充分利用城市功能，并将自身的发展功能提供给城市和区域其他部分共享，强调城市乃至区域内的合理布局，统筹用地，协同发展是开发区提高用地效率重要方式。

深挖现有建设用地内涵提高开发区土地利用效率

结合现有建设用地清理整顿普查评价工作，特别注重对开发区内的闲置用地、低效率用地的盘活和再利用，是开发区提升用地效能，增强用地产出的重要手段，这也是国务院通知精神第二条和第三条所着重指出的。对于开发区来说，在这项工作中，积极发挥市场作用，将开发区土地储备和土地产权的流转工作切实运转好，可以极高的提升区内土地的利用效率。

在实践方面已经有很多开发区应用各种方式践行这一原则，如北京开发区在严格执行国土部《闲置用地管理办法》的同时，对不满足条件的闲置用地采取不同的经济手段收回。越来越多的开发区一方面通过帮助企业联系合作发展机会提升企业活力，从而用地效率；另一方面用“腾笼换鸟”的方法做到园区企业的升级和土地利用效率提升的共赢效果。

将新农村建设和安置农民就业结合，为开发区建设用地腾退发掘空间

对于农村土地管理方面开发区应利用其自身经济发展优势，从农民角度出发，结合社会主义新农村建设和解决农民就业问题的全局高度，整理农村居民点，腾退不必要的土地占有，盘活农村集体建设用地，为开发区建设用地发掘空间。同时在农民“上楼”问题上，必须尊重农民意愿，不仅要解决其居住和生活环境问题，更要充分利用园区企业的劳动力需求，通过就业培训等手段，解决好农民的就业问题，让农民的利益得到持续有效的保障，不能让农民“扛着锄头上楼”，或成为“无田无业无社会保障”的“三无”人群，从各方面真正实现农村的“城市化”和农民的“居民化”，这不仅关系到开发区的建设，更关系到区域的发展和“三农”问题。

有效利用开发区联合管理优势，加大节约集约用地监管力度

有效整合开发区经济发展、土地管理、金融税收的管理职能，利用开发区联合管理综合服务的优势条件，将节约集约用地和其他机构职能联动，整体解决企业实际问题。

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土地变更调查工作存在的问题

变更调查经费短缺

现行《土地管理法》规定，“国家建立土地调查制度。县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查”，明确了土地调查的职责。原国家土地管理局为加强土地详查后续工作，使日常地籍管理工作制度化、规范化，制定了《日常地籍管理办法(农村部分)》(试行)，对土地(变更)调查成果在初始土地登记、初始土地统计、变更土地登记、年度土地统计中的日常应用作出了比较全面的规定。但这两者均未对土地调查经费来源及使用作出规定，土地变更调查经费缺乏法律制度上的支持，致使一些市县对国家部署的土地变更调查工作采取应付态度，土地调查人才大量流失，严重影响了土地变更调查工作的开展及调查数据的准确性。

变更调查技术手段落后

由于土地变更调查采用部分遥感结合地面调查的技术体系，操作方式以手工为主，成果以纸介质为主，现代信息技术应用程度不高，给每年的变更调查工作带来很多不便。近些年来，我国城市化、工业化速度不断加快，造成土地利用变化也很快，特别是涉及横穿市县的公路、输水渠道的变更调查，将有数以千诉的图斑变更，原来的调查模式和技术要点难以做到数据、图纸的适时更新，已不适应新形势下国土资源管理对土地调查的要求。

变更调查成果与应用脱节

土地变更调查成果来源于土地变更登记和土地年度统计，也应用于土地变更登记和土地年度统计，同时应用于土地利用总体规划编制、基本农田保护、土地开发整理等。但实际工作中，土地变更调查成果与土地征收及用途转用审批、土地执法检查的有关资料相互脱节，增加了年度土地统计调查的工作量，造成不必要的重复劳动。

新形势下的新机遇

财政支持力度加大

近年来，我国经济持续快速发展，综合国力不断提高，为土地调查工作的开展提供了良好的发展机遇。全国大部分市县的测绘管理职能划归国土资源管理部门，基础测绘经费的统一使用为土地调查提供了资金保障；测绘产品汇交、测绘项目备案登记为土地调查提供了丰富的地理信息基础资料；GPS连续运行参考基准站的相继建立，为土地变更调查提供了密度适中的GPS控制网。土地变更调查的物质条件大大改善，使变更调查“月清季累”成为可能。

高新技术迅猛发展

目前，土地科技呈集成化、综合化、数字化和交叉融合的态势。天基和地基监测技术、计算机海量存储、信息交换技术的快速发展，给土地调查提供了难得的机遇。GPS全球定位技术特别是基于载波相位的实时差分技术(RTK)以其全天候、快速、灵活、操作简便和高精度的特点，为土地变更调查提供了准确的土地信息变化空间定位数据。GIS地理信息系统技术、计算机网络等技术的进步，使土地信息的获取、存储、更新、传输和共享服务等手段更趋完善。

加强土地变更调查的建议

加强测绘统一监管

充分利用现有法律法规规定，切实加强基础测绘，将基础测绘列入市县国民经济和社会发展计划，将基础测绘经费列入市县财政预算。增强对测绘市场的统一监管，使测绘的所有数据都能汇总到土地利用数据库。强化测绘活动备案制度和成果汇交制度，充分利用土地勘测定界、地形测绘等工程测绘资料进行土地变更调查，尽可能避免重复测绘。

拓宽土地调查成果的应用范围

任何技术有应用才有发展，要将土地调查成果的应用作为推动土地调查工作快速发展的强大动力，以应用促发展。不仅将土地调查成果应用到农村土地登记、年度土地统计、土地规划编制、土地开发整理等传统方面，还要应用到土地执法检查、土地审批、公共地理信息产品服务(电子政务、公众版地形图、车载导航)方面上去。推动土地调查成果在国土资源管理以外的社会公共事务管理中发挥作用。

创新土地变更调查模式

一个比较理想的土地变更调查模式是：充分利用GPS定位、GIS地理信息系统、计算机网络等技术，由国土资源管理业务人员、工程测绘技术人员将所有土地变更信息的空间数据采集回来，经图形数据编辑、图斑属性修改、面积量算，在GIS系统中实现变更数据的“月清季累”，确保土地调查成果图、数的一致。

1．新模式中的人员组成

在新的模式中，土地变更调查不必建立庞大的专门调查队伍，只需将数据采集融入国土资源管理日常工作中。例如，对土地执法人员进行一定的培训，就可以在日常巡查和办案过程中采集土地变更信息的空间数据；利用土地审批、登记、备案过程衍生的勘测定界成果、地籍测绘成果、地形测绘成果等测绘产品，作为土地变更信息的空间数据；数据的下载、编辑、处理由负责基础测绘信息、土地利用数据库的少量专业人员完成。

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1.新阶段农村综合改革的实质是构建“城市支持农村、工业反哺农业”的长效机制。

农村税费改革之后，我国于*5年开始部署以农村义务教育、乡镇机构和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。从近两年的实践看，全部免除了农村义务教育阶段的学杂费，向实行免费义务教育迈出了关键步伐，乡镇机构和县乡财政管理体制改革也做了重要探索。但总的来看，当前的农村综合改革与统筹城乡发展的现实需求还有很大的差距：

一是尽管财政支农资金的绝对量在增加，但整个财政支出的比例在下降，财政向农村倾斜的长效机制并未建立起来；二是建设现代农业的目标已经提出来，但与现代农业相适应的健全的市场结构、土地制度、金融支持制度建设还比较滞后；三是由于城乡二元的公共服务制度安排，农民和农民工在市场竞争中处于弱势地位，城乡居民收入分配差距仍呈现进一步拉大的趋势；四是尽管在中央层面把农村工作放在首位，但由于中央地方关系尚未理顺，涉农机构和政策缺乏整合和统一规划，影响了政策执行的力度。为此，新阶段农村综合改革应当按照构建“城市支持农村、工业反哺农业”的要求，在经济体制、社会体制、行政管理体制等方面破题。

2.新阶段的农村综合改革，既需要进一步推进农村市场化进程，也需要加快建立农村公共服务体制。

与改革开放初期的农村改革不同，新阶段的农村综合改革是在我国建立市场经济体制框架大背景下的改革，“城市支持农村、工业反哺农业”重在通过系统的制度安排来实现。

一方面，要通过进一步的农村市场化改革，确立城乡居民在市场竞争中的平等地位，解决过程公平或程序公平问题。新阶段的农村市场化要在城乡大市场对接方面有所突破：一是健全农产品流通体系，解决农户与大市场对接过程中利益受损的问题；二是解决农村土地产权主体虚置，农民难以获得财产性收入，难以灵活地实现农业产业组织创新的问题；三是建立适应农业发展需求的金融体系；四是解决农民工与城市居民同工同酬，消除就业歧视的问题；五是农业是弱势产业，应当按照国际惯例建立系统农业支持保护的政策体系。

另一方面，通过建立城乡统一的公共服务体制，确立城乡居民在基本生存、发展权方面的平等地位，以此来解决起点公平的问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色，关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前，许多地方在探索城乡统一的户籍制度，但如果不解决农村和农民工的基本公共服务问题，城乡户籍制度统一就只能是形式上的，不能从根本上解决权利平等的问题。为此，新阶段的农村综合改革还要从城乡制度统一入手，缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面的差距。

3.统筹规划，深化和拓宽新阶段农村综合改革的基本内容。

当前，我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新阶段。在这样一个发展新阶段，城镇和工业发展加速的势头很迅猛，总体上在与国际接轨，向信息化时代迈进，而农村还保留着某些原始的生产方式和生活方式。如果没有系统的规划和安排，城乡之间的差距会越拉越大，农村最终会边缘化。面对统筹城乡发展的巨大压力，新阶段的农村综合改革的视野还不宜过窄，尤其是不能就农村而论农村，而是要从整个国家发展战略来考虑，从整个上层建筑的变革和调整来考虑，从工业化、城镇化的趋势来考虑。在过去的几年中，我国农村综合改革选择了免除义务教育阶段学杂费这些比较有条件做的事情，很快取得了实际效果，但在乡镇机构改革、县乡财政体制改革等方面尚处于探索阶段。这些问题的最终解决虽然在很大程度上取决于基层政府变革的实际效果，但更重要的是还涉及到中央地方关系、整个公共财政体制框架的建设，涉及到自上而下涉农机构的统筹安排。因此，要充分认识到新阶段农村综合改革的复杂性，制定长期规划，上下联动、综合配套、循序渐进地推进。

统筹资源在城乡之间的配置推进农村市场化进程

4.赋予农民具有物权性质的土地产权，使农民能够获得财产性收入。

*6年，农民居民家庭财产性收入平均只有100元，仅占全部收入的2%。在工业化、城镇化新阶段，土地增值的幅度非常大，但并未为农民带来多少收益。我院*7中国改革调查问卷报告显示，72.39%的专家认为，使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权是农业适度规模经营的重要条件之一。

(1)明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据调查，中国农民的土地所有权，91%是归村民小组所有，但这一级组织却没有独立的法律地位，致使土地所有权主体虚置，这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体(乡、镇、村或村小组)享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。

(2)尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产，但我国的法律体系中尚无不动产登记法。国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势，加快推进《不动产登记法》立法研究工作，为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时，各地方也可结合本地区土地登记的实际，加快制定本地区的不动产统一登记办法，为国家立法积累经验。

(3)建立对农民土地权益纠纷的法律援助制度。由于土地制度变革相当复杂，需要一个较长的过程。当前要尽快建立农村土地纠纷的法律援助，使农民土地权益遭受侵害时，能够方便地获得法律救助。

5.以发展小额信贷为重点，培育民间金融组织。

我院*7中国改革调查问卷报告显示，对于如何构建农村金融体系，专家们主张扩大国有商业银行对新农村建设的支持力度、扩大农信社职能、发展外资农村银行的比例分别为19.57%，13.94%和10.99%。65.42%的专家认为，应该以小额信贷为重点，发展农村民间金融。

(1)放松市场准入管制，允许直接为“三农”服务的多种所有制的金融机构进入农村金融市场。目前，国家调整和放松了农村银行业金融机构市场准入政策并开展了试点工作，已经有24家村镇银行贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构开业。以此为契机，应继续扩大试点范围，放松市场准入管制，引导和规范民间融资行为，允许新设机构进入农村金融市场，兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，有效发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。

(2)创新农村信贷抵押担保形式。在现有的信贷条件下，农村贷款难的根本原因之一在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行不动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分。

(3)大力发展适合农户需求的“草根性”小额信贷组织。实践证明，乡村自发产生的“草根性”的金融组织具有发展小额信贷的比较优势，比国有商业银行和其它城市商业银行更有信息优势，更能够了解农户借贷需求和辨别还贷风险。因此，应当尽快出台鼓励和规范“草根性”小额信贷组织发展的法规和政策。

6.以发展农村专业合作组织为载体，构建现代农产品流通体制。

我国农户在市场流通中的弱势地位，关键在于农业产业流通中的组织化程度低，分散的农户应对市场风险的能力弱。据调查，目前42%的农户自己销售农产品，45%的农户将农产品卖给个体商贩，只有2.7%的农户通过订单销售农产品。国际经验表明，政府扶持、培育和发展农村专业合作组织，可以有效地保护农民在农产品流通过程中合法权益，使职业农户在农产品市场价格形成过程中更有发言权，更有机会参与利润平均化过程。

(1)认真贯彻落实《农民专业合作社法》。*7年1月1日，我国已经开始实施新的《农民专业合作社法》。但要把这项法律落到实处，还需要组织协调国家有关部门加快制定和完善农民专业合作社登记办法、财会制度、农民专业合作社示范章程等配套法规和统一的管理办法，和法律一起实施。鼓励地方制定实施细则，因地制宜推动农民专业合作社的发展。加强对法律实施工作的组织领导，为法律的实施创造良好的环境和工作条件。加强跟踪研究，不断总结实践经验和发现问题，为改进法律的实施和今后进一步完善法律提供支持保证。

(2)建立农民合作经济组织发展的政策支持体系。要加强基层政府服务意识，积极引导农民合作经济组织健康发展，避免行政命令式的干预。切实取消有关部门对农民合作组织依法组建和开展活动的不合理限制。各级政府应加大对农民合作组织的支持力度，制定更加优惠税收、贷款、担保政策，增加财政投入，促进农民合作经济组织在开展农资采购、新品种引进、信息传播、技术培训、农产品加工储藏、市场营销等经营活动。

(3)完善内部治理机制，加强农民合作经济组织能力建设。要规范并实施农民合作经济组织的章程和制度，引导建立合理的组织结构，加强组织内部治理机制建设。通过与大专院校、国际合作组织联合，拓展其教育、研究、培训、咨询功能，加强农民合作经济组织能力建设。

把建立城乡统一的公共服务体制作为新阶段农村综合改革的重点

7.统筹城乡基本公共服务是新阶段实现起点公平的根本途径。

近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的制度因素，在于城乡分割体制强化了二元结构，延缓了社会转型的进程，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，是提高农村人口素质的路径依赖。随着农村市场化改革的进一步深入，城乡居民将面对同一个大市场，在这个大背景下，建立城乡统一的基本公共服务制度，可以为改变城乡二元结构，实行城乡统一的经济社会政策奠定最重要的制度基础。

8.从统一城乡基本公共服务制度入手，使农村综合改革从义务教育拓展到新型农村合作医疗、公共就业服务、基本社会保障等领域。

我院农村基本公共服务现状与问题入户调查显示，当前，农民最关心、最需要解决的基本公共服务依次是：看病难、看病贵问题；子女上学难、费用高问题；养老问题；就业问题；最低生活保障问题，认同度分别达到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。

(1)全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。建议贫困县义务教育阶段的所有费用，包含杂费，原则上由中央及省级财政支出。以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点，鼓励有志青年投身农村教育事业，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，提高农村学校教师待遇。对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度，尽可能地保证有志青年不因交不起学费而辍学。加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金的现象，杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

(2)全面推行新型农村合作医疗制度，建立医疗救助制度。中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合费，提高参合率。尽快建立医疗救助运行机制，增加财政投入，合理确定救助对象，提高救助效果。进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地。增强农村基本医疗服务能力，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合条件的医院就医，然后凭相关证明到参合地报销。加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制。规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。从目前合作医疗筹资标准低，不足以抵抗大病的现实出发，探索建立全民医疗信用保障制度，保障农民先看病，后还款，帮助贫困农民暂缓医疗支付困难。

(3)全面落实农村最低生活保障。中央和省级政府应当尽快制订农村最低生活保障的相关法规和条例。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例。考虑到县乡财政的实际困难，尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。

(4)在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务。当前，城乡基本公共服务的失衡，集中地体现在农民工群体上。农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。比如，基本社会保障问题因受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约，无法有效运作。这就需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。农民工的基本公共服务供给问题比较复杂，既要考虑城市的承受能力，又要照顾到不同类型农民工的基本需求。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。农民工流入地政府应承担更大的责任，统筹规划解决。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。未来几年，应当加强政策规划，全面解决农民工子女义务教育的问题，探索解决农民工基本医疗的有效途径，建立农民工的基本社会保障制度，加强农民工的公共就业服务。

9.建议在国务院成立地方事务部，明确界定中央地方公共服务分工，负责制定城乡基本公共服务均等化的全国规划。

建立城乡统一的公共服务体制必须统筹中央地方关系，尤其是要明确划分各级政府的公共服务职责，并在此基础上配置财力，建立以基本公共服务均等化为导向的公共财政制度。从国际经验看，许多国家如澳大利亚、挪威等国家，其城乡和区域关系并没有我国复杂，但都在中央层面设置一个地方事务部来解决地方财力不均衡的问题，负责在全国范围内推行基本公共服务均等化。从我国的实际出发，在进一步明确中央地方职责分工的基础上，可以在目前西部办、东北振兴办、中部崛起办的基础上成立地方事务部，负责在全国范围内制定区域发展战略、基本公共服务均等化的规划和实施。由地方事务部统筹中央地方关系，制定基本公共服务全国最低标准，设置明确的时间表，使基本公共服务覆盖到城乡全体社会成员，并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省(市)、不同部门各自制订政策，政策口径不统一、方向不明确，跨城乡、区域对接困难的问题。

深化县乡财政体制改革着力提高基层政府公共服务能力

10.以城乡基本公共服务均等化为目标推进县乡财政体制改革。

我国农村基本公共服务供给不到位，在很大程度上在于多数县级财政基本上属于“吃饭财政”，加之历史欠账多，发展农村基本公共服务捉襟见肘。要解决这一问题，需要在统筹中央地方关系的同时，加快推进县乡财政管理体制改革，提高基层政府的基本公共服务能力。

(1)积极探索推进省直接管县的财政管理体制。在条件成熟的地区，可以由省直接调整与县的财政关系，减少政府间财政关系的层级，避免地市一级对县级财力的集中与控制，使县级政府能够将更多的财力用在农村公共服务上。

(2)积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法；对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式；对经济较发达、财政收入规模较大的乡镇，可以保持现行财政体制不变，并鼓励集体经济投资本地公共产品供给。

(3)按照城乡基本公共服务均等化的要求，强化省级政府调节地方财力分配的责任。增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

11.以为农民提供基本而有保障的公共服务为目标，解决乡镇政府职能定位。

农村税费改革后，全国各地都在探索乡镇机构改革，但到目前为止尚未有根本性的突破。乡镇一级政府到底是撤消还是保留，或者演化为一个自治体，还没有明确的说法。其中重要的原因在于乡镇政府改革战略目标的模糊性，使得许多方面的传统关系如党政关系、县乡关系、乡村关系、乡镇政府与上级部门的关系、部门与部门的关系、财权与事权的关系等缺乏一个明确的方向。在市场经济条件下，政府有四大职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实上，经济调节职能在中央，市场监管发展的方向是垂直管理，至于社会管理和公共服务，在统筹城乡发展的背景下，主要的决策和规划至少应当在县级以上政府。在这种情况下，乡镇政府是只能是公共服务的执行者和社会事务的管理者。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。在这个前提下，才能够结合本地实际情况，决定乡镇机构的去留，决定乡镇机构组织形式、管理机制和运作机制。

12.优化农村公共资源，上下联动，整体设计乡镇机构改革。

篇7

[关键词]生态文明；循环经济；法律体系；建设

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.16.076

党的十八届四中全会提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展，循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。建立健全自然资源产权法律制度，促进生态文明建设。”法律体系是法律的有机统一整体。生态文明也是一个完整的体系，我国循环经济法律体系的构建具有重要指导意义。针对循环经济法律体系存在的不足，要从纵向和横向的不同视角来完善循环经济法律体系。

1 我国循环经济法律体系存在的问题

近些年来，我国初步建立了促进循环经济发展的相应的法律规范，促进了循环经济的发展。然而，我国的循环经济立法还处于初级阶段。

1.1 循环体系建构的理念与生态文明理念的距离

在建构循环经济的法律体系上，主要存在两个方面的问题。一是以行政管理手段为主要内容的立法理念。我国循环经济立法突出对循环经济某些领域的“行政管理”，而不是以法律、经济、技术手段为主，行政手段为辅。在立法上呈现明显的“行政管理”法倾向，不符合生态文明理念下对立法的整体性、系统性和促进性要求。二是以部门立法和利益分割为主要程序特征的立法理念。一些循环经济立法并不是从循环经济本身固有的经济规律和生态规律出发，而是从部门角度和利益出发，设计立法的结构和逻辑，各个部门都试图通过立法和政策制定来为本部门争取更多的管理权限，有利益的事情各个部门争着做，没有利益的事情各个部门则互相推诿。这一立法程序特征显然与生态文明的理念要求不相符合。

1.2 循环经济纵向体系存在的问题

从纵向来看，循环经济立法存在的问题主要表现在以下方面：一是相关配套立法缺乏。《循环经济促进法》作为基本法已经实施，但是发展循环经济仅仅靠这一部法律还不够。从法律体系构成来看，某些领域还是立法空白，无法可依。二是地方立法明显不足。我国各地区对循环经济发展的重视程度差异较大，循环经济发展水平也各不相同。与循环经济相关的地方性法规和规章在不同地区的数量、质量和层次也是参差不齐。很多地方性立法都不同程度地存在着立法用语不规范、不准确、容易产生歧义。从立法层次上看，一些地方立法形式为政府或部门规章，而由地方人大或人大常委会颁布的地方性法规为数较少，而地方政府又一般委托地方行政主管部门负责起草工作，由于在起草工作中没有行之有效的立法监督，受地方部门利益的影响，往往使这些规章烙下地方部门利益的痕迹。因此，地方有关循环经济的立法明显不足。

1.3 横向体系存在的问题

横向的循环经济法律体系除了《循环经济促进法》外，还包括环境保护、资源、能源、生产、流通、废物综合利用等领域的法律。这些法律与《循环经济促进法》之间的相互重合和不协调问题比较突出，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突。《循环经济促进法》与循环经济法律体系中的其他法律法规的不协调体现在与生态环境保护领域立法的不协调；与资源开发利用保护领域立法的不协调；与清洁生产领域立法的不协调；与废物回收和循环利用方面立法的不协调。而不同部门出台的规章、政策或文件也存在一定的冲突，在一定程度上制约和阻碍了循环经济立法的协调性、统一性及有效实施，影响了循环经济的发展。

2 完善循环经济法律体系的主要措施

2.1 生态文明理念指导下纵向体系的完善

健全和完善循环经济法律体系，从纵向的效力等级看，要建立和健全由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、标准和规范性文件所组成的循环经济法律体系。

第一，建立和完善相关配套法规。由于我国的国情和立法特点所决定，无论是《清洁生产促进法》，还是《循环经济促进法》，均具有原则性特点，可操作性不强。因此，加强配套立法成为落实基本立法中规定的各项制度、措施的重要途径。在循环经济配套立法方面，要加强资源的节约使用和综合利用及环境保护的立法。要抓紧制定节约用水、节约用地、节约原材料、资源综合回收利用、节约能源等专门法规。第二，制定相关标准规范。标准规范是循环经济法律体系的重要组成部分。加快相关标准规范的制定，是完善循环经济法律体系的重要工作。通过标准规范的制定和实施，有助于保障资源节约、污染预防、废弃物减量化措施的贯彻实施。第三，加强地方立法。我国各地区发展水平很不平衡。法律公布后，各个地方根据法律的原则性规定制定相应的实施条例或者实施细则是非常必要的。加强地方立法，必须在国家立法的框架内，结合本地区的特色和实际情况，制定促进循环经济发展的地方性法规或政府规章。

2.2 生态文明理念指导下横向体系的完善

从横向领域看，循环经济法律体系需要完善几个方面的立法：其核心要求是循环利用和无害利用。该思路是以循环经济的物质流动规律为标准并符合循环经济发展的客观要求。完善循环经济立法体系，重点需要以生态文明理念为指导，以促进循环经济发展为指针，协调好相关立法与《循环经济促进法》的关系问题，适时修订相关立法，使各项立法相互协调配套，发挥整体合力。