土地规划管理办法范文

导语：如何才能写好一篇土地规划管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

二、规划区内的土地由县国土部门依法统一管理。村、组申报，严禁任何单位和个人买卖土地、乱占滥建。农村村民宅基地审批、因灾和移民搬迁需要建房的须经本人申请。乡镇政府审核，县国土、住建部门复核，由县政府审批后统一规划建设。严禁规划区内各村社区组未经县政府批准擅自利用集体土地为本村社区本组村民居民划宅基地，对违反规定的由县国土部门依法处理。

三、全县土地利用和城乡建设规划区内。任何单位和个人不得擅自改变原有的国有土地用途，未经县政府批准。不得在空闲地上新建经营性房屋或住宅楼。

四、所有经营性土地的使用权必须经县政府批准后。由县国土部门严格按照招标、拍卖、挂牌方式出让取得。

五、全县土地利用和城乡建设规划区内。严禁擅自改变土地的农业用途。否则，任何集体土地承包人采取转包、出租等方式流转土地的必须报所在乡镇政府、县农业部门备案。严禁超过法定承包期限流转土地。由县国土、农业部门依法进行处理。

六、全县土地利用和城乡建设规划区内。必须符合城乡建设规划，任何单位和个人需新建、搭建、扩建、改建建筑物或构筑物。并按照法律规定在县住建、发改、国土、公路等部门办理相关手续。未经批准，擅自新建、搭建、扩建、改建建筑物或构筑物的由县住建、国土、公路等部门依法处理。

七、全县土地利用和城乡建设规划区内实行“一书两证”建设项目选址意见书》建设用地规划许可证》建设工程规划许可证》管理制度。必须服从城市规划管理，由县住建局严格按照规划审核发放。任何单位和个人在县城规划区内进行建设。严格按照程序依法取得“一书两证”后方可开工建设。凡相关手续不齐全开工的由县住建、国土部门依法予以。

篇2

现将首都规划建设委员会办公室、北京市城乡规划委员会《关于住宅电气设计标准的补充通知》（〔97〕首规委办规字235号）转发给你们，望遵照执行。

首都规划建设委员会办公室、北京市城乡规划委员会关于住宅电气设计标准的补充通知

（97）首规委办规字第235号  一九九七年十二月十七日

各有关单位：

首都规划建设委员会办公室于1996年8月颁布了“住宅电气设计通用标准”，其各项技术参数和指标基本适用。为适应住宅发展需要，满足居民家用电器增多对用户需求的增加，经首规委办、市供电局和市建筑设计院共同研究决定对北京市“住宅电气设计通用标准”作以下补充，请遵照执行。

一、电度表的选用

每户户用电度表的有前线应采用不小于6平方毫米的绝缘铜芯导线。

二、户内电路应按照明、空调及其它电器用插座分三路以上设计，各支路线均采用BV？2.5平方毫米的绝缘铜芯导线。

三、其它

篇3

近年来,一些地区相继开展了以撤并乡镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作。行政区划调整意味着土地利用方向的调整和区位改变,对土地资源配置影响深远。

乡镇行政区划调整改变了土地利用区位,有利于小城镇(即新镇政府驻地)土地集约利用和土地生态保护,农户的土地利用行为也将进行一定的调整。但由于没有突破县(市)行政区划的限制,不能在更大经济区域实现资源优化配置。由于规划的改变、发展战略的调整,被撤乡镇政府驻地往往没有作为新镇的重要组成部分,土地利用效率不高,基础设施和生态环境有待改善。同时,乡镇区划调整后,外迁集镇人口和企业的房产涉及的土地流转缺乏相应的规范。所以,从乡镇行政区划调整的实际状况来看,其对区域土地资源优化配置的积极作用远远没有得到发挥。

(南京农业大学公共管理学院邹伟)

地下空间有偿使用方式亟需明确

国务院31号文件规定工业用地必须以招拍挂方式出让,工业用地的资源资产价值得以显化。地下空间同样具有的巨大资源资产价值也越来越为人们所认识,地下空间有偿出让已是大势所趋。但相对于工业用地供地方式的改革,国家还没有对地下空间有偿使用作出明确的规定,只是少数大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相关法规,立法层次低,且规定不够明确,尤其是对地下空间有偿使用方式的规定比较模糊,可操作性不强。如何抓住工业用地使用制度改革的契机,根据地下空间自身的特点,建立起适合地下空间的有偿使用方式,是目前大规模开发利用地下资源急需解决的问题。

(南京农业大学公共管理学院杨庆伟梁亚荣)

地租征收难在哪里

在国有土地收益中,地租收益所占比例相对较小,但从法理上进行考察,地租不仅是一种土地收益,更是国家行使土地所有权的外在标志,是国家出租土地使用权应得的收益。目前地租征收工作实践中还存在征收难的现象,损害了国家利益和土地法律法规的严肃性。

地租征收难的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序还很不明确,相关法律依据不够完善。二是一些缴纳义务人是国有企业、行政机关甚至政府,他们往往利用自身的地位与关系抵制地租征收。三是一些企业经营困难,没有地租缴纳能力,或者由于国有企业改制过程中对土地使用权进行了多次不规范甚至不合法的转让,地租缴纳义务人难以确认。从总体上看,地租征收的相关法律法规的规定比较原则,部门规章和地方性法规的相关规定也很不完善,而土地行政机关出台的规范性文件中的相关规定又往往不能找到上位法的相关规定,其合法性难以确定。实践中地租征收的主要依据是效力相对较低的地方性法规甚至土地行政管理部门的规范性文件。在这些位次较低的法规和规范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其对于拒不缴纳地租的行为的处理,很难找到明确的程序依据,使地租征收程序很不规范,发生纠纷后更是难以顺利实施征收行为。

(山东省莒南县国土资源局郭丽)

严格规划管理却成了修编护身符?

国土资源部2004年12月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》规定:“属于《土地管理法》第二十六条规定情形,建设项目用地需修改土地利用总体规划的,应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。”该《办法》的实施,使土地规划修改管理进一步严格和规范。但是,我们也要看到,新《办法》的实施并没有完全抑制一些地方政府修改土地规划的“热情”。据了解,仅2005年一年内,江苏省大多数县(市)进行了三至四次土地规划修改,有的甚至更多,实际上2004年江苏省刚刚进行一次全省范围内乡镇土地规划调整完善。事实证明,新《办法》的实施并没有为土地规划修改加上“紧箍咒”,土地规划修改频繁问题依然存在,规划的权威性正在面临前所未有的挑战,特别是通过修改土地规划规避占用基本农田报批的问题十分严重。这一点从2006年有关文件的出台密集程度可以看出,5月30日,国土资源部了 《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》;6月14日,国土资源部办公厅了《关于严明法纪坚决制止土地违法行为的紧急通知》;8月31日,国务院了《关于加强土地调控有关问题的通知》。三个文件都反复强调“禁止通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置,以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批”。于是,人们不得不发问,新《办法》的实施,对土地规划修改是上了“紧箍咒”还是披上了“护身符”?

(南京农业大学公共管理学院胡传景欧名豪)

判定“公共利益”需要一定的程序

《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这个公共利益到底是一个什么样的范围,是很难界定的。在我们经历的征地拆迁项目中,有些涉及“回报用地”。如政府在修建道路、公园等公共设施时,由于缺乏足够的资金,将土地转让给开发商进行开发。那么,这些回报用地范围内的拆迁行为,是不是也是属于一种公共利益的行为?值得我们思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就规定得比较弹性,很难定义,在西方判例制的很多国家是授权法官结合不同时期的情况,来解释公共利益,法律上一般不作界定。其次,这个概念是不断发展的概念,几十年前理解的要比现在窄得多。再次,公共利益概念在某些情况下具有主观性,很难在法律上作一刀切的规定。所以我不赞成凡开发建设都不是公共利益的说法,有时两者可能会交织在一起。这种回报用地项目的征地拆迁行为,同样是出于公共利益的需要。毕竟,它存在的前提是为了更好、更快地加大政府对于城市基础设施的建设。但是,要求法律对于一个范围如此广泛的概念作出详细具体的规定是不切实际的。因此,是不是出于社会公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而这个程序,必须建立在现行法律法规的规定之上,同时,也必须建立在项目的内在客观内容上。

(长沙市国土资源局天心分局 肖 刚)

矿业用地管理存在“盲点”

随着我国经济社会的发展,国民经济对矿石的需求量越来越大,矿山企业迎来了难得的发展机遇,截至2005年年底,全国共颁发采矿许可证92582件。但是,在矿山行业一片繁荣的景象下,出现了一个让采矿权人困惑不解的问题,有的采矿权人持有采矿许可证却无法进入采矿区实施开采活动,并且这种情况多见于露采的矿山。在我国国土资源管理中,出现了矿业用地管理的“盲点”,至今未见具有可操作性的国家规范出台。这个问题挑战国家行政许可的权威性,影响市场经济的公平与效率。

由于不考虑矿业用地(采掘工业用地)的特殊性,没有把矿业用地从一般工业用地(加工工业用地)中独立出来,一味地套用现行的以土地的承载功能为理论基础的工业用地管理模式,就出现了明显的“肠梗阻”。实务中的办事逻辑是这样的:取得了采矿权,不能开采矿产资源,还必须取得土地使用权;矿业用地属于工业用地,工业用地必须出让,合同地价款就得按照《城镇土地估价规程》评估;《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后,工业用地必须招拍挂出让,那么矿业用地也必须招拍挂出让。按照现行的工业用地管理模式管理矿业用地,有些地方法理不通,情理不通,执行起来脱离实际,阻力重重。

(山东省枣庄市国土资源局市中分局杨树凌)

警惕三峡库区“假移民”违法用地

篇4

土地管理即土地管理制度，是国家对全国(或某一区域)的土地权属、地籍、土地利用、土地市场和土地税费等在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的总称。土地管理的范围，包括全部土地资源，涉及到所有土地利用单位。

一、主要内容有

①地籍管理。包括土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级和地籍档案管理。地籍管理为土地管理的各项工作提供基础资料和科学依据，是整个土地管理工作的基础。

②土地权属管理。包括土地所有权或使用权的审核和确认、土地权属变更(土地征用、划拨、出让、转让等)、土地权属纠纷的调处、对违法侵犯土地所有权与使用权行为的查处等。土地权属管理是为贯彻、执行基本国策、合理组织土地利用所采取的一系列法律的、行政的、经济的和技术的手段和措施。

③土地利用管理。包括土地利用总体规划、土地利用专项规划(土地的开发、整治、保护规划)、土地利用计划(中期和年度计划)、土地利用动态监测等。土地利用管理主要是合理组织土地利用，实现土地的宏观控制和计划管理，是土地管理工作的核心内容。在私有制社会中，土地管理的主要目的是维护和巩固土地私有制，维护大土地所有者对土地的私有权及买卖、出租土地的自由。社会主义制度下的土地管理，主要是维护和巩固土地的公有制，并根据客观规律的要求，对土地资源的分配、利用、保护和改造进行经常性的监督和科学管理，为保护和合理利用土地资源，发展生产力服务。

二、土地管理的基本依据及资料，包括

①土地法规

②全国各地区和各土地使用单位的土地利用现状图，土地利用现状的调查分析材料，土地面积调查统计资料，土地质量评价图及说明书

③土地权属证明文件。如土地证、土地划拨批件等

④有关土地纠纷和违反土地法行为的调查核实资料。

三、中国土地管理的任务体现在六个方面

①查清土地的数量、质量与分布，并进行综合评价。

②制定并贯彻执行国家的土地法规和地方行政机构的土地管理条例以及企业事业单位各项土地管理办法。

③确定和保护土地的所有权和使用权，主要是确定和保护各土地利用单位的土地所有权和使用权。包括国家对所有土地利用单位进行土地登记;进行土地证明、借用审批和土地的划拨工作;调整和处理土地权限的争议和纠纷，制止乱占滥用现象;调整土地利用单位的边界，消除土地利用缺点，如土地分散、土地插花、土地揳入等。新晨

④掌握土地的数量和质量状况及动态变化。用数字和图表资料系统地记载各类土地资源的数量、质量以及各单位使用土地情况，包括编制土地统计图和土地年报、建立土地登记簿和田块档案等。

篇5

我县历史悠久，文化遗产众多，在第三次全国文物普查中，共登录不可移动文物579处。近年来，随着城乡建设步伐的加快，文物保护任务日益严峻。为了进一步加强全县文物保护，避免历史文化遗产遭受破坏，保障重点项目建设工程、城乡基本建设工程的顺利进行，根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《山西省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》、《山西省文物考古管理办法（试行）》、《太原市文物保护条例》等有关法律法规，结合我县实际情况，现做如下通知：

一、各乡（镇）、各部门实施的建设项目，在项目选址、规划、设计和进行可行性研究阶段，须按程序征求文物行政部门的意见。上述选址、规划、设计的项目，涉及到文物保护单位的，需按程序报批。各建设项目立项后，项目建设单位应当按程序到县文物旅游局办理相应的文物保护手续。

二、所有建设工程必须实施文物调查和文物勘探。在进行工程建设时，建设单位应自取得建设项目选址意见书之日起20日内向县文物旅游局申请对工程范围内（包括采矿区和取土区）进行考古调查或勘探。经考古调查或勘探，确认建设工程范围内无文物埋藏后，县文物旅游局出具相关的书面意见书，方可开工建设。

三、文物勘探工作由县文物旅游局统一管理负责并组织实施。勘探结束后，应及时向建设单位提供勘探报告。对于文物勘探中发现的古文化遗址(迹)或古墓葬等，报请市文物部门实施发掘。发掘清理工作结束后，方可批准工程开工建设。

四、配合建设工程进行的文物调查勘探、发掘费用由建设单位或投资方列入工程预算并及时支付。

五、建设、土地、规划和文物等部门，要各司其职，通力合作，共同做好文物调查和文物勘探管理工作。土地、规划等管理部门应及时向文物旅游局提供建设单位的土地规划和征用计划等；建设管理单位应及时向文物旅游局提供建设单位或个人的建设项目情况，以保证各类建设项目不违背《文物法》和文物调查勘探规定要求。

篇6

【关键词】留用地 财产权 政策

一、研究背景

我国城市化的浪潮方兴未艾，城市的快速扩张带来城市周边大量农地并入市区，众多农民变为市民，由此而引发的土地征用和利用的问题。其中最主要的矛盾是失地农民的利益保障问题。为了解决失地农民的生活保障问题，各级政府探索了不少方法。其中之一就是留地安置。被征地农民的留地安置方式自20世纪80年代初开始探索以来，已在我国大部分省市推行，对于促进经济社会发展、保障农民合法权益、推进农村经济发展，发挥了重要作用。与此同时，留用地安置也面临一系列挑战。

海南省高度重视留地安置政策，2007年，海南省政府颁布了《海南省土地征收补偿安置管理办法》；2012年又印发了《海南省征地安置留用地管理办法》，留地安置制度得到进一步完善。但海南省农村集体土地留用地面临着落实困难的严重挑战，相当比例的留用地应留未留，或者已留但难以办理相关开发手续，很大程度上“口惠而实不至”。

二、海南省留用地现状与问题

（一）留用地历史欠账问题未解决

海南近年发展迅速，建设用地规模不断扩张，用地需求量的增加与土地利用规划产生较大的矛盾冲突。土地利用规划以严格保护耕地和基本农田为原则，受其建设用地规划控制下，每年下达的农转用指标甚为有限，并且大都优先考虑重点项目的农转用手续，导致留用地的农转用指标非常有限，难以及时落实。

这是基层普遍反映的问题。受建设用地规模限制，农转用指标分配重心偏移，留用地指标往往被忽视。大部分行政村都存在留用地遗留问题，政府征地之前承诺预留留用地用于农村发展集体经济，但是征地以后不少不了了之。主要原因是受农转用指标限制。征地遗留问题长期得不到解决，影响农民对政府的信任，不利于后续征地工作的开展。

（二）安置留用地缺乏整体规划

规划与选址时有冲突，部分留用地由于不符合规划而难以落实。部分用地的选址，虽然经过了村集体、镇政府共同研究同意，并提交区有关职能部门审批通过，但最终由于城市总体规划与留用地选址有冲突而难以落实。有关部门在征地过程中缺乏与村民的沟通，随意改变征地位置、导致征地选址很难定下来。留用地在选址落地时面临较大困难，许多村倾向于在本村选址留地，而本村留地往往不符合土地利用总体规划或城乡规划。

此外，农村留用地普遍存在闲置浪费现象。由于海南省农村基层组织经济基础薄弱、缺乏经营管理经验，没有足够的资金和能力独自开发利用、经营留用地，造成大部分留用地处于闲置浪费状态。

（三）产权权属尚不清晰

留用地权属问题不清，土地流转混乱，村集体经济组织开发留用地的灵活度受到极大的限制。2012年的《海南省征地安置留用地管理办法》明确严禁将留用地用于商品住宅建设；留用地一般不得转让，诸多限制使得经济实力薄弱的集体经济组织难以充分利用留用地。此外，农村集体经济留用地的产权分割政策不明确。在《海南省征地安置留用地管理办法》中，没有明确农村集体经济用地的产权问题。只是规定留用地原则上保持集体土地性质，而在本村集体所有土地范围外选址的，应当征收为国有土地。已安排的集体土地性质留用地，被征地农村集体经济组织要求征收为国有土地的，可以按本办法及有关规定办理。

（四）留用地比例标准不统一，增加落实难度

根据2012年《海南省征地安置留用地管理办法》的规定，留用地面积不得超过被征地总面积的8%，市、县、自治县人民政府可以根据实际情况规定具体比例。从实际看，留用地比例存在不同时期标准不一、相同地区级别不同的执行标准等问题。除了极少村以8%的标准预留留用地，大部分已经落实的留用地都是按照5%的标准。不同标准的做法，引发各地互相攀比的心理。

三、海南省留地安置政策落地难的根源分析

（一）制度层面

土地增减挂钩制度和留用地制度的矛盾。土地增减挂钩就是城镇建设用地增加和农村用地减少相对应，保证各类土地面积平衡的前提下，对土地进行合理开发以期最大化地提高土地使用效率，使城乡规划更科学合理。我国各地城市建设征地实行严格的指标控制，但还留有一个口子，那就是通过“占补平衡”获得征地指标，这使基层政府获得土地开发指标更容易。然而实践中，“占很容易，补却麻烦”。

失地农民补偿安置制度不完善。对失地农民进行有效的安置是政府的责任。根据近年相关数据显示，当前我国对失地农民的安置途径主要为货币安置和留地安置。由于农民自身的知识水平和技术水平的局限，安置费仅能暂时改善农民的经济生活，无法持续解决农民的生活问题。而留地安置制度也存在问题，例如存在预留的留用地地块不具备耕种条件的情况，并不能有效的达到留地安置的预期目的及社会保障功能。

（二）法律层面

留用地的法律法规滞后。作为一项新生事物，留用地在全国已经取得一定成效，但是由于相关法律没有详细的安置办法和保障措施，法律效力不高导致各地政府在落实留用地工作中存在偏差，不利于保障农民的土地财产权。留用地的所有权能缺失。尽管法律赋予农村土地的所有权属于农村集体所有，但是农村土地所有权主体的实际缺失局面，致使村集体土地使用权的收益被忽视。农民只有简单的知情权，缺乏农村征地留用地的议价权和定价权。

（三）执行层面

不同利益主体的矛盾导致留地安置政策的落实存在障碍。土地征收问题和地方经济及官员晋升有很大关系，因此官员会推出各种优惠政策来吸引投资，同时会尽可能地扩大征地面积，但各级政府征用地需要发生相应的成本，由此激励地方政府减少留用地等低成本土地供给，增加商业用地和房地产用地。

此外，留用地的开发难度较大。农村集体经济组织缺乏管理和专业技术人才来开发经营留用地，留地开发经营存在资产流失和增加腐败的风险；其次，在留用地开发上没有一个明确妥善的经营方式，导致留用地荒废，浪费土地资源；最后，留用地开发资金紧缺，招商资源难以共享。目前海南省留用地的开发利用大多只停留在各单位独立发展、摸索的状态，相互之间缺乏交流，没有形成资源共享。投资者对这部分招商资源和合作方式并不了解，难以开展深入合作。简政放权尚未到位。存在办理手续繁琐，审批时间长等问题。

四、加快海南省留地安置政策落地的建议

（一）留用地指标单列，不纳入“增减挂钩”范围

在制度上明确留用地指标不纳入土地增减挂钩范围。只有把留用地指标从土地增减挂钩中单列出来，留用地政策才能得到有效的落实。从海南省实际情况出发，在上级政府出台留用地指标单列政策之前，建议省政府从转用指标中每年安排一定比用以解决留用地遗留问题；同时，对暂时没有征地或征地没有达到要求的村庄，允许预支一定比例用地指标用以发展农村经济。在办理征地手续的同时办理留用地手续，切实保障农民利益。

加快农村土地制度改革。在尊重“土地回老家”的基础上，加快农村土地确权，整合小面积的留用地指标。前期可以明确禁止异地农民参与指标交易，只允许同一集体经济组织内的农民进行调剂。按照“国有出让或者国有划拨”的相关政策和规定，加快办理农民留地安置的房地产权证手续。改革建设供地制度。允许农村建设用地在符合规划的前提下直接进入市场，允许农业用地在列入规划后自行进行非农流转，增加建设用地的供给主体。

（二）进一步完善留地安置政策

明确留地安置政策的适用范围和执行时间。在全市范围内实行统一的留地安置制度，政府应考虑予以采纳，城区同新制度衔接，其他镇乡不纠缠历史旧帐，按新制定的规定执行。同时建议省一级政府以规章层面出台留用地有关规定予以规范，使指导更具权威性。在实践中，省、地级市可规定一定幅度的留用比例供各县市选择，但各县市留用地比例要明确。

完善政策保障体系。在不违反上位法的前提下，出台各市县留地安置的实施细则，明确留地安置的适用条件、规划用途、土地权属、利益分配等。

（三）留用地开发建设综合考量

积极引导开发，推进整体招商。要加强留用地相关利用单位及相关审批部门间的联系和业务交流，畅通信息渠道，促进招商。对各单位留用地的开发落实到人，定期进行交流培训。设立留用地开发小分队，组织村民培训交流，对招商项目包装、对接；抓紧进行土地规划报批手续的同时，利用互联网进行留用地项目推广宣传，整合包装引进投资；对国内外知名企业、世界500强企业、房地产开发公司主动“上门推销”，介绍留用地资源情况和合作方式，争取在招商上有所突破，产生新的亮点。

优化整合留用地资源。目前，有项目无指标或有指标无项目是城郊型农村地区集体经济组织在发展过程中普遍存在的问题。留用地指标分散在各村，没有形成规模，无法得到利用。对此，政府应出台相应鼓励各地区统筹整合留用地的政策，以保证留用地分配的合理。同时，以创新方式合作开发留用地，优化留用地资源配置，使留用地价值最大化，获得更高的经济效应，实现共赢。

参考文献

[1]张占录.征地补偿留用地模式探索――台湾市地重划与区段征收模式借鉴[J].经济与管理研究，2009，09：71-75+95.

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[3]王惠.留地安置政策存在的问题及法理分析[J].农业经济，2008，09：26-29.

[4]张云华.城镇化进程中要注重保护农民土地权益[J].经济体制改革，2010，05：87-92.

[5]杜茂华，汤鹏主.农村征地留用地模式分析及政策建议[J].西南农业大学学报（社会科学版），2012，01：1-5.

篇7

内容提要: 土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。

一、引言

建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。

《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。

关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。

关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。

《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。

二、分析与评论

(一)关于土地储备制度的功能和定位

关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]

(二)土地储备机构的法律地位和功能

土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。

(三)储备土地的取得方式

储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。

(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论

已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!

(五)建设用地使用权的标的物

土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。

(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系

1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心

土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。

虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。

2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门

如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。

3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者

前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。

三、涉及土地储备的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市国土资源管理局从乙单位收回A号建设用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与W市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证A号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。

在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的A号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对A号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得A号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:

(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体

建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。 转贴于 本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是W市土地交易中心代表W市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是W市国土资源管理局，有证据《W市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到W市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，W市土地整理储备中心受W市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，W市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。

(2)甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为

第一，W市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。

第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于W市国土资源管理局的出让行为而取得。

根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得A号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《W市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的A号建设用地使用权是W市国土资源管理局出让的建设用地使用权。

第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得A号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。

2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，W市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在A号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《W市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由W市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，W市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的A号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。

上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的A号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。

3.甲公司有权向乙单位中止付款

根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将A号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。

4.乙单位无权解除合同

一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、W市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了W市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中W市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了W市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。

注释:

[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[J].上海土地，2006，(1):26.

[2]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京:中国法制出版社，2009.29.

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一、指导思想

全面贯彻落实科学发展观，配合合肥市工业立市战略和北部组团发展战略，加快长丰南部经济崛起和全面奔小康步伐，为开发区“二次创业”提供用地承载，以项目整合、二次用地为抓手，一事一议、先易后难、长短结合的推进土地利用整理，盘活存量土地，优化工业布局和产业结构，保障重点项目用地，建立具有开发区特色的以工业项目为载体的土地清理模式，促进我区经济又好又快发展。

二、清理范围和重点

此次项目土地清理涉及全部入园项目，包括以划拨或有偿出让方式获得国有土地使用权的未建、在建、建成和新签约但尚未办理前期手续的项目。清理重点是：

（一）土地闲置项目（因不可抗力、政府行为或动工开发前期工作造成动工开发迟延的除外）。包括以下情形：

1、以出让方式取得土地使用权后，超过出让合同约定动工开发期限满1年未动工开发的（出让合同未规定动工开发日期的，自出让合同生效之日起算）或以划拨方式取得土地使用权后，自建设用地批复颁发之日起满1年未动工开发建设的；

2、已动工建设，但已开发建设面积占应动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的。

（二）未履行或未全部履行入园投资协议或土地出让合同，不符合容积率、建筑密度、投资强度、产值税收和开竣工时间等规定指标和相关约定之一的项目。

（三）不符合合肥市北部组团总体规划，需调整土地规划用途的项目。

（四）因工艺技术落后、不符合国家产业政策，需“关停并转”或调整用地的项目。

（五）厂房长期闲置或出租，无真实项目、无产值、无税收且占地面积较大的项目。

（六）已签订投资协议，但未能履行协议约定条件且未办理任何前期手续的项目。

三、处置方式

（一）对超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，或自划拨用地批复颁发之日起满2年未使用，且非因不可抗力或政府行为造成闲置土地的，一律无偿收回土地使用权。

（二）对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，或自划拨用地批复颁发之日起满1年未使用的，一律按土地出让金20%收取土地闲置费。同时，土地使用者必须对项目用地限期开工建设作出承诺。

（三）对未按投资协议或土地出让合同履行容积率、建筑密度、投资强度、产值税收和开竣工时间等要求的，责令其追加投资，并作出书面承诺，限期达到相关要求。

（四）对因规划调整等不适宜在原址继续生产经营的项目进行搬迁，对其土地及地上建筑物和构筑物进行评估折价，给予适当补偿。对其中具有发展潜力的项目给予另行选址，小企业整合进入孵化器。

（五）对现确无真实项目，厂房长期闲置或出租，低产值低税收项目，按国家土地供后监管的有关规定，要求项目单位签订承诺书，限期达到有关经济指标要求。逾期达不到要求的，收回其土地使用权，对其土地及地上建筑物和构筑物给予适当补偿。

（六）对已签订投资协议但未能履行协议约定条件且未办理任何前期手续的项目，解除投资协议。

（七）其他未尽类型项目另行处理。

四、组织领导

成立开发区项目土地清理领导组，县委副书记、开发区管委会主任汤传信任组长，县政府分管领导任副组长，县法制办、国土局、建设局、规划局、财政局、房产局、法院主要负责人、开发区管委会主要负责人及分管负责人为成员。领导组下设办公室，区土地分局牵头，规划、经贸、财税等相关部门抽调专人集中办公，负责清理日常工作，确保清理整顿工作取得实效。

五、预期目标和实施步骤

此次清理工作涉及77个项目（占地总面积3871.05亩），力争两年内完成，实现我区三条主道两边土地利用结构优化，土地集中化管理程度提高，入园项目经济贡献率提升。

2012年，拟通过收回闲置土地、要求追加投资和搬迁置换等方式重点清理35个项目。自4月10日开始至12月20日结束，分三个阶段推进清理工作。

（一）调查摸底阶段（2012年4月10日至5月10日）

对项目土地使用、规划建设和主要经济指标情况进行逐一摸排和全面核查，对照投资协议相关约定、土地出让合同有关要求和规划批准要求，查清违法、违约、违规现象，逐一建立档案，确定清理重点和处理办法。

（二）宣传处理阶段（5月11日至8月20日）

向被清理单位宣传土地政策法规、各级政府关于节约集约用地的文件精神和本次项目土地清理办法，按照一事一议的原则，下达处置通知书，贯彻实施清理方案和实施细则，依法处理每宗土地。

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关键词：城乡土地增减挂钩；两规耦合；土地级差收益

严格保护耕地是我国的基本国策，也是现实发展的客观要求。在当前快速发展时期，发展对土地需求巨大，耕地快速流失；保障农业、粮食安全又要求切实保护耕地。深入分析这一矛盾的根源，协调土地利用规划和城市规划，实现两规耦合，具有重要的理论和现实意义。

1 已有文献的研究

关于两规耦合问题，由于在现实中的普遍性引起广泛的关注，也有大量这方面的研究，主要内容可归类为如下几个方面：

1.1两规冲突的主要原因

两规冲突的原因，主要体现在技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等方面。

首先，两规的规划内容和用地分类的不同（萧昌东，1998；朱才斌，1999），这是两规冲突的基本前提；两规工作路线不一样、两规预测的方法不一样、现阶段的两规均为静态规划，难以在动态发展中进行协调（朱才斌，1999）。其次，由于编制方法和目的的差异，城市规划与土地利用总体规划在城市建设用地规模的确定上有差异，在规划城市建设用地范围的确定上两者不尽一致，建设项目可行性研究阶段可能出现分歧（吕维娟、杨陆铭、李延新，2004）。第三，由于从属于两个不同的管理部门，部门职能、管理目标不一样，从而加大了两规耦合的难度，如两规在法律层面、规划体系层面存在不协调（谢杰琦，2008），面对冲突时缺乏有效的协调程序（吕维娟、杨陆铭、李延新，2004）。

1.2两规耦合的对策

针对两规耦合存在的问题，关于如何促进两规耦合，从技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等多个方面进行了探讨（萧昌东，1998；朱才斌，1999；曹荣林，2001；吕维娟、杨陆铭、李延新，2004；谢杰琦，2008）），尤其是2008年5月17日中国土地学会、中国城市规划学会在北京共同举办的“城乡统筹与‘两规’协调”小型高层论坛，可以说是多年来研究与实践的经验总结，形成了如下主要对策：形成“两规”互认制度；统一用地分类标准，建立年度基础数据统计制度；明确“两规”保护的底线；市县级土地利用总体规划要进行分区，设定分区管制规则，与同级的城市（乡）规划分区以及主体功能区规划相协调；完善规划编制和管理体制；将“两规”协调报告列为两个规划必备的前期专题研究报告，作为国土资源部门和建设部门督察的依据；建立部门联合工作机制；建立每5年进行一次规划实施评价的制度等对策，可以说这是多年来研究与实践的经验总结（中国土地学会、中国城市规划学会，2008）。

1.3小结

从以上的研究可以看出，关于两规耦合存在的问题主要是集中在法律主体、管理方法以及规划方法、技术标准等方面展开的，相应的应对措施也主要是从这些方面展开的。

但应该看出，从一个实施性的规划角度入手，利益平衡是其得以顺利实施的重要前提。当前这些对问题的剖析和提出的对策都是自上而下来分析的，多着眼于政府的视角。而在市场经济体制下，作为“被调整”的微观主体，公平的利益待遇是其必然要求，因此需要从平衡利益的视角来对落实两规耦合的对策进行全新的分析。

2 城乡土地增减挂钩——落实两规耦合重要手段

由前面的分析看出，从技术手段来看，落实两规耦合已经有了一套比较成熟的方法。但难以落实的主要原因在于土地在空间上的流动受到很大的阻力。根本原因在于土地空间流通缺乏一个有效的利益平衡机制，使得土地难以从低收益用途转向高收益用途。在当前城镇化的大背景下，落实“城乡土地增减挂钩”是重要的对策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。

2.1政策基础

关于促进农村土地节约集约利用方面，国家有一些规定，如一户一宅制度。但关键是如何来落实这些目标。从根本上讲，这是一个利益协调问题，即如何实现对农村补偿，以退出农村不集约的用地。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土资源部在2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步给出了实施办法。这为我国城乡土地增减挂钩提供了制度基础。

2.2土地级差收益

在我国当前的二元土地制度、经济水平状况下，城乡土地价格呈现巨大的价格落差。而根据国家的有关政策，若能从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，这个指标可以拿到城里来用，置换出的土地用于非农业建设，则土地出让、房地产、工业开发等方面可带来巨大的升值空间。而置换出的土地所用的费用相对很小。较大的土地级差收益是保证城乡土地流转挂钩得以实现的经济机制。

3 城乡土地增减挂钩与两规耦合

两规耦合在政策上、在利益机制上都具有可行性，因此配套合理的规划方法，对于推进两规耦合具有重大意义。

3.1合理分配置换出来的土地指标

土地指标分配重点要考虑给村庄本身和所在乡镇的分配问题。1980年代，乡镇企业异军突起，1990年代以后很多地区衰落，即使在21世纪入世后的大发展时期，乡镇企业也并未重现当年的辉煌；后来发展起来的乡镇更多的表现为城市功能向乡村的延伸，而非乡镇自身的成功。造成这种原因，除了在规模经济、技术水平等方面的客观因素限制外，歧视性的政策是重要原因，如用地指标的分配优先供给高等级的城市。其实当前许多村镇仍有很多非农产业，如民间工艺品、农副产品加工等，这类企业往往污染低、集聚要求低、地方性强；若能给予村镇一定比例的生产性用地指标，自用、出租或转让，可为村镇提供重要的经济保障，对于村镇发展具有重要的意义。

3.2合理分配用途转换带来的土地增值

在当前各地的操作中，一些地方往往仅按成本价给予宅基地和房屋以补充，由此衍生的土地增值农民往往分享较少。在这种情况下，被流转的农民获得补偿往往少于即使按低价出售的新居，不利于未来的社会稳定。其实，由于区位的变迁、用途的转换，流转的土地指标将带来土地价值的大幅度增加。立足于社会和谐和可持续发展，至少应按宅基地面积×当地一般商品房价格的额度给予合理补偿。

3.3从技术层面推动两规耦合

首先，要建立“一图划”管理信息平台，作为“两规”协调的空间信息基础平台。“一图划”管理信息平台可配合规划建设部门与国土部门审批机制的改善，成为政务平台的构成部分。

其次，重点落实乡镇层面规划的两规耦合。以乡镇域总体规划的形式，统一编制两个规划。县级规划中的经济社会、人口与城镇化、基础设施建设、土地规划目标分解到乡镇；在乡镇域总体规划中统筹安排各项建设，规划撤村并点后的村镇体系，按照城乡土地增减挂钩的原则，确定土地复垦、整理、开发的目标和措施，既保证用地要求，又实现耕地占补平衡。

再次，加强城市总体规划编制过程中的协调。城市总体规划要在城镇体系规划的指导下编制，土地利用总体规划要与城镇体系规划协调、统一。城市规划区范围划定要协调，充分考虑城市房地产管理法、城市绿化条例、建设项目选址规划管理办法等法律法规的实施范围，与土地管理部门充分衔接，兼顾发展和管理能力。

参考文献：

[1]萧昌东.“两规”关系探讨[j].城市规划汇刊.1998（1）：29-34.

[2]吕维娟，杨陆铭，李延新.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调[j].城市规划.2004（4）：58-61.

[3]朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制[j].城市规划会刊.1999（4）：10-14.

[4]谢杰琦.镇级土地利用总体规划与城镇总体规划的协调衔接——以东莞市谢岗镇为例[j].热带地理.2008（6）.561-564.

[5]尹向东.“两规”协调体系初探[j].城市规划.2008（12）：29-32.

[6]曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[j].经济地理.2001（5）：605-608.

[7]中国土地学会、中国城市规划学会.“城乡统筹与‘两规’协调”——中国土地学会、中国城市规划学会高层论坛综述[j].中国土地科学.2008（7）：78-81.

作者简介：

篇10

关键词：城镇边缘地带；土地利用；问题；解决措施

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-10-0040-1

0 前言

城镇边缘地带（即城乡结合部）是一个比较特殊的土地区域，目前所受的关注程度也较高。城镇边缘地带距离城市较近，是城市发展后必然接触和融合的一个特殊区域[1]。随着我国经济的迅速发展和城市化进程的不断加快，城市范围扩大之后必然会与城镇边缘地带交融。因此，城镇边缘地带的土地资源利用工作的重要性逐渐显现出来。当然，随之而来的是复杂的土地利用问题，采取合理的方法解决城镇边缘土地的利用问题迫在眉睫。本文通过认真分析吉林城镇边缘地带（即城乡结合部）的土地利用问题以及问题产生的原因，结合作者的实践经验提出了一些较为合理的解决措施。

1 吉林城镇边缘地带（即城乡结合部）土地的主要利用问题

1.1 城市建设规划未能与土地利用总体规划相互协调

就吉林目前诸多城镇边缘地带的土地利用总体规划而言，新时期的城市建设规划与土地利用总体规划相冲突。由于我国城市发展迅速，城市规模扩大速度逐渐加快，许多土地利用总体规划制定时间较早，已经不能够满足当代城市发展的土地需求。因此在新的城市规划中由于城市发展方向和规模的变化，导致了城市建设规划与土地利用总体规划相互冲突，出现了许多问题[2]。比如，城市建设规划中某些项目是城市发展的必要设施建设，但是在这一段时期的土地利用总体规划上却将这一块土地发展成为基本农田，这就造成了冲突。也有的地方在进行征地时未将土地利用总体规划考虑在城市建设规划中，导致征到的土地是不合法的，虽然支付了农民应有的补偿，但是在进行建设时不能够被审批。

1.2 城镇边缘地带土地资源浪费现象十分严重

在城市发展的新形势下，城市扩建必然会融合城镇边缘地带的土地，随之而来的是这些土地价格的上涨。这些地带的农民由于考虑自身利益，开始通过各种方式占取土地资源，但是占取之后又不加以利用，白白浪费了许多土地资源。而且城镇边缘地带的农民建房现状也不容乐观，由于缺少统一的规划，导致农民建房占地面积不合理，破坏了土地的完整性，也大大浪费了城镇边缘地带的土地资源[3]。这就造成了城镇边缘地带的土地资源利用率很低，浪费现象比比皆是的情况。

1.3 集体土地使用权的流转不符合法律规定，不能受到法律的保护

城镇边缘地带的土地中集体非农建设用地的使用权是属于集体的，农民在进行土地交易的过程中已经违反了相关的法律规定，虽然交易已经成功，买卖双方也互相承认土地使用权的转让，但是不能够受到法律的承认。土地权限购买方也不能够拥有合法的土地使用手续，在土地的实际使用过程中不能够受到法律的保护，很可能会发生意外的风险情况，导致利益受损。

2 解决城镇边缘地带土地利用问题的有效措施

2.1 加强土地管理法律、法规的宣传力度

由于城镇边缘地带的农民本身缺乏法律意识，不能够清楚地认识到自身的违法行为，因此，大力宣传土地管理的法律法规是十分有必要的[4]。只有从思想观念上改变农民只考虑自身利益，不重视土地合理利用的旧有思想，才能够从根本上解决城镇边缘地带的土地资源浪费现象。政府需要健全和完善现有的土地管理法律法规，采用新的土地管理办法，逐步统筹规划，建立符合土地利用总体规划的管理体系，减少土地资源浪费现象的发生。

2.2 严格执行土地的储备和收购制度

对于农民胡乱占地的行为严加制止，严格按照相关的法规控制农民建房用地的面积和范围。农民建房用地只能够在村内的空闲地进行，不能够占用为城市发展预留和储备的土地。统一规划和储备城市建设预留土地，需要的时候采取公开招标的形式拍卖或者出售，这些土地在没有被城市建设征用之前，仍旧能够被农民种植，不能不顾实际情况够空闲下来，造成不必要的土地资源浪费。

2.3 加大执法力度

加大执法力度是土地规划顺利实施，杜绝非法占地，非法交易以及严重浪费土地资源行为的保障。城镇边缘地带的土地资源利用非法行为较多，一味的警告和罚款处理并不能够起到杜绝这些非法行为的效果。执法时需要加大惩处力度，抓住几个行为较为严重的严厉惩处，给其他有非法行为的顽固分子以警示，用法律的威严制止违法行为的发生。

3 结束语

随着城市发展速度的加快以及城市规模的不断扩大，城市规划的重心已经开始向城镇边缘地带转移。吉林城镇边缘地带的土地利用的现状目前不容乐观，问题也比较多。但是相信在政府部门的努力下，从产生这些土地利用问题的根源出发，采取积极的措施，及时处理这些问题，能够为吉林未来的城市发展铺平道路。相信在不久的将来，城市的建设将会取得新的进展，农村的生活也将更加美好。

参考文献

[1] 杜兆民.城乡边缘带土地利用研究[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2009，（12）：171-172.

[2] 郝立静.丁婕.城镇边缘地带（即城乡结合部）的土地利用问题研究——以柳河县为例[J]. 吉林农业大学学报，2010，32（S）：75-76.

[3] 李勤志.城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策研究[J].生态经济，2006，（5）：297-299.