社区服务中心建设的必要性范文

导语：如何才能写好一篇社区服务中心建设的必要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1 社区服务的内涵

社区卫生服务是以社区为基础,以社区大众的卫生需求为导向,综合经济、方便、可及的融预防、保健、医疗康复、健康教育和计划生育技术服务为一体的综合服务模式。社区卫生服务的理论体系为全科医学或称通科医学或家庭医学。在为数较多的城市,目前一级医院人浮于事,业务清淡,冗员负担沉重; 二级医院存在市场定位不准确,竞争力差,两个效益欠佳等问题;而三级医院防治的疾病,约有60%～80%是可以在社区解决的常见疾病和多发病。因此,首先 一、二级医院可抽出大量的医护人员经培养后到社区开展卫生服务, 其次社区工作者可以上一级医院进行全科医师的培训,从而更好的为社区卫生事业服务。

2 全科医学的内涵

与一般自然科学数百年所经历过的“综合一分析一再综合”的辩证发展道路一样,现代医学也同样经历了“通 一专科一全科”这样一个否定之否定的过程[1],也就是说,现代医学在分工越来越细、专业化程度越来越高的同时,随着医药、临床等科技因素,和老龄化、服务意识等社会因素的发展,又日益呈现出综合化的趋势。所谓全科医学[2],从严格的定义上讲, 是指一个面向社区与家庭,整合临床医学、预防医学、康复医学以及人文社会科学相关内容 于一体的综合性医学专业学科,属于临床二级学科;其范围涵盖各种年龄、性别、各个器官系统以及各类疾病;其主旨是强调以人为中心、 以整体健康的维护与促进为方向的长期负责式照顾,并将个体与群体健康照顾融为一体。

3 社区医院医院推行全科医学应用的必要性和可行性

3.1 社区卫生服务中心推行全科医学应用的必要性.从服务功能的角度分析,社区服务中心和中心医院、专科医院具有以下明显的区别。

3.1.1 防与治的区别 中心医院、专科医院的主要功能是对各种疾病进行诊断和治疗,着眼点在疾病,发力点在集中攻关;基层医院的功能主要是大面积的预防和康复,着眼点在健康,发力点在持之以恒。

3.1.2全与专的区别 中心医院、专科医院强调的是专、精、深。对人体器官的各个部分、对发生在人体上的各种疾病,分门别类地进行剖析,力求深入、透彻―这是医学分工发展的必然结果。社区卫生服务中心强调的是全、宽、合,对人体的各器官系统、 各种疾病进行整体研究,力求全面、周到―这是医学综合发展的必然结果。

3.1.3 长与短的区别 在人的生命周期中。大多数时间处于健康状况和亚健康状况。需要住院治病的时间相对短暂。所以,中心医院、专科医院的诊断和治疗,对于每一个个体的生命周期来说是很短的,社区服务中心所承担的预防和康复则覆盖了治病阶段以外的全部生命过程。因此,有必要在社区服务中心医院推行全科医学。

3.2 基层医院推行全科医学应用的可行性.与中心医院和专科医院相比,无论在设备、人才、技术、财力等主要方面、社区医院都处于弱势。但是,弱势并不是绝对的。从整个医疗分工体系来看,社区医院也有不可否认的相对优势。

3.2.1 医患关系相对稳定 以居民小区和周边学校为例,小区的居民和学校的学生基本上都是固定的,这就为医生了解患者提供了非常有利的条件。不仅对病史、病情、嗜好、习惯等, 甚至在人际关系、思想沟通、心理发展等方面,彼此的了解都相对较深,这一点是中心医院和专科医院所很难达到的。

3.2.2 专业范围相对较宽 社区医院“五脏俱全”并非绝对的劣势。从领导方面看,由于长期从事基层医院工作,积累了协调、沟通和整合各个专科的能力;从医生方面来看,虽然对某一个学科不很精,但是由于涉及的专业面多而广,对人体健康的总体把握和各种疾病的辨证论治上有很高的水平。事实上许多社区医院的医生能经常进行全科医师的培训,已经到达可以处理常见病,多发病的能力。

3.2.3 预控能力相对较强 基层单位相对稳定社区卫生服务有相对稳定的人员、相对稳定的地理位置、相对稳定的工作条件,加上各类人员的定期体检等,为医护人员掌握常见病、地区病、季节病、职业病等提供了丰富的病例和资料,进而为预测各种大面积疾病、控制各种流行性疾病等积累了丰富的实践经验。以小区居民为例,由于人员长期稳定,中老年人比例较大,社区服务防控心脑血管疾病、高血压、糖尿病等老年病的能力较强。因此,不难看出,在社区医院推行全科医学应用具有可行性。

4 存在问题和体会

社区卫生服务人才培养和队伍建设是发展城市社区卫生服务的重要内容和关键环节,缺乏高素质的全科医生和社区护理人员,已成为目前制约社区卫生服务健康发展的瓶颈。一是教学师资和教学经验不足。虽然培养了一支能承担社区实习带教任务的师资队伍,但社区卫生服务中心医护人员的整体素质偏低,在一定程度上影响了教学水平的提高和社区卫生服务中心的发展。二是工学矛盾比较突出。社区人员少,工作忙,学习时间难以保证。

为进一步建立社区卫生人才培养机制,应建立健全培养、考核、晋升一体化管理制度,加快社区卫生人才队伍建设。一是加强制度保障,将培训与职称晋升和年度考核相结合;二是采取有效措施吸引稳定社区卫生人才队伍。在师资配备与培训上,要体现群体合力,发掘教师潜能,以研促教,营造积极和谐的教学研究、课题研究氛围,通过多形式、 多渠道的研讨活动促进综合实践活课题的开发。将岗位培训及规范化培训作为从事社区卫生服务工作的必要条件,形成育人、选人、用人的一体化机制。

参考文献

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关键词：社会工作机构政府购买公共服务

一、实行“政府购买”的运营机制

先进的运营机制是社会组织发展的先决条件。大同和北斗星都是在广州市人民政府的支持下成立的，但是政府并没有采取“政府直接经营”的方式，而是采用“政府购买公共服务”的方式，按照政府出资，社工机构提供服务，百姓受益的方式完成运营过程。同时，为了保障服务质量，政府有专人负责社工机构的定期考察，服务跟进，实现社区资源的聚集和优化，让市民享受优质的社会服务。

二、探索“依托街道”的运营模式

2011年7月23日广州市委市政府发文《关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》，文件要求加快构建和完善广州市的多元化社区服务体系，提高社区服务水平，开展以街道、社区为单位的社会服务。大同和北斗星以此为契机，共依托广州市19个街道1个社区成立了多家家庭综合服务中心、社区学校、美沙酮社区门诊等多个子机构。这种“机构依托街道”的模式能够集中街道居民，利用社区优势，方便服务市民。

三、实现“持证上岗”的专业理念

广州市社会工作者必须“持证上岗”，所谓“证”，是指“助理社会工作师”、“中级社会工作师”和“高级社会工作师”资格证。不只“持证上岗”，还有“凭证领薪”，是指根据社会工作者资格证的不同级别领取薪酬，不同级别的社会工作师的工资标准是不同的，如员工级的社会工作人员指导薪酬为3000元，而助理级的大致分为两级：一级为3500元，一级为4000元。这种“持证上岗”的制度能够加强团队建设，提升团队专业素质，促使工作人员提高自身修养。

四、建立“统一与灵活共存”的环境管理

通过对北斗星天园街家庭综合服务中心③的探访，我们注意到北斗星不论在场地布置、员工着装，还是空间设计，甚至机构的PPT模板都有统一部署和规范。他们的环境设计采用橙色、绿色为主色调，色彩明快，清新活泼，符合机构服务具有亲和力的特点。大同的环境管理主要体现在充分利用空间，将机构的风采不遗余力地展示给所有服务对象。由于海龙街家庭综合服务中心 ④面积相较于其他中心较小，工作人员将天花板都作为项目宣传之用，使服务对象对中心的项目一目了然，宣传效果十分明显。

大同和北斗星对于环境管理的共同点有三个：一是“口号上墙”。“口号上墙”是指机构将服务宗旨、服务项目、机构目标、工作职责、团队展示等制作成宣传板，张贴上墙，时刻谨记团队的共同使命。二是巧妙利用卡纸。我们发现大同和北斗星的各个街道家庭综合服务中心都将色彩缤纷的卡纸运用到周围的环境中，如“请节约用电”等环保标语运用生动可爱的漫画方式加以展现，“12月第四周工作安排”也用卡纸剪贴而成，不仅环保，人们也更愿意接受。三是合理安排服务空间。大同和北斗星提供的服务包括长者服务、家庭服务、青少年服务、外来务工人员服务等多个项目，机构将空间合理安排，划分出专门的“长者乐园”“亲子乐园”“膳养乐园”“心灵乐园”等不同的功能区，方便多个区域同时工作，也能够针对不同对象分别进行空间设计。

五、强化“规范化”的制度建设

大同和北斗星的鲜明特点之一就是具有非常规范的制度建设。实验室制度包括《实验室守则》和《实验室管理制度》；管理制度包括《办公室管理制度》和《财务管理制度》岗位职责包括《副总干事职责》《总干事职责》《部长职责》和《社工职责》等。规范化的制度建设保证了机构项目的正常、高效运转，确保了服务品质，提高了科学性和可操作性。

六、对廊坊市社会工作机构的启发

社会工作是舶来品，进入中国大陆的时间不长，但是它依托社区开展综合服务的模式在当今以“保障和改善民生为重点”的社会建设中显现出其存在的必要性和重要性。广州市社会工作机构在五年时间内发展壮大，逐步完善的经验为我们在全国范围内进行推广提供了建议，特别是针对廊坊市爱翼行社会工作服务社⑤（下文简称爱翼行）这一刚刚起步的社会工作机构，广州经验具有不容小觑的力量。

1.机制理念为先导

先进的机制和理念是服务的先导。大同的服务理念是“助人自助，公益和谐”，北斗星的机构愿景是致力于创办一个“有信念、有灵魂、有良知、有专业操守”的服务创新型社工组织。因此，社工机构本着以人为本，需求导向的理念，按照受众的需求设置项目，提供服务，以服务对象的特征开展工作，建立服务效果导向的考评机制。

广州市“依托街道”的社会工作服务运作模式值得推广，特别是从去年开始廊坊市的广阳区和安次区每个街道都在建或已经建成了居家养老服务中心，在这一起步阶段，可以适当推广广州市以街道和社区为单位的服务模式。

社会工作者“持证上岗”的工作理念应该在廊坊市逐步普及并运用，鼓励社会工作专业的学生考取“社会工作师”资格证，实现专业就业。同时推动社区工作人员参加社会工作师的考核，实现社区工作人员“凭证上岗，按证领薪”。这一措施能够保证社区工作的专业性，也能够增加学生按专业就业的兴趣。

环境影响情绪，做好环境管理能够促进社会工作机构的顺利运行。无论大同还是北斗星，他们的每一个子项目，子中心都做到了合理安排空间。

爱翼行在成立之初面临一个困境：服务不被认同。此次广州之行，我们就此问题同社工进行探讨，他们的观点是：持之以恒，从义工做起。

2.服务内容是核心

服务项目丰富与否是机构吸引服务对象的核心。大同和北斗星的服务项目基本包含青少年服务、家庭服务、长者服务、残障服务和义工服务等。机构的服务内容全面，涵盖对象广泛。

机构推广特色服务，比如北斗星天园街的长者服务中“舌尖上的天园”这一服务，针对社区长者开展以家乡美食美为主线的聚会，让长者共聚及回顾生活乐事，项目从老人的需求出发，实现老人的共聚同乐，创造集体回忆。

美沙酮⑥社工项目是广州市社区药物维持治疗门诊社会工作服务项目。社工介入美沙酮项目是专为海洛因吸食人士及其家庭提供专业的深入辅导和提供戒毒及美沙酮维持治疗的知识。主要目标是促进艾滋病防治工作的发展，减少因吸毒感染艾滋病的比率。

大同龙洞街的长者服务分为“老有所爱，老有所乐，老有所为”三个项目，老有所为的目的是提升自我，其中有一个子项目是长者义工队，这就将长者服务与义工建设联系在一起，老人既是服务对象，也是义工，一体两位，使老人找到自身的价值感。

3.专业依托为保障

机构背后高校资源的支持是机构运行的保证。正如大同得到广东工业大学的支持，北斗星得到华南农业大学的支持一样，爱翼行是依托廊坊师范学院社会工作专业的优势建立的社会工作机构。

比如，广东工业大学的社会工作专业是广州社会工作方面的“领头羊”。他们为促进专业发展组织开展了一系列社会工作活动。其中，常规活动包括：第一，讲座。社工系不定期邀请在社会工作、社会学、心理学等相关领域的专家学者为学生开讲座，丰富学生知识，开拓视野，并增加对社会工作的了解以及社工技巧的深入研究，对社工实务以及相近学科有更多的认识。第二，社工沙龙。社工系不定期举行社工沙龙，指导学生的社会工作实践以及分享实践收获与感受等。第三，常规活动。社工系学生长期并经常性地参与各种形式的志愿服务活动，其中包括义工、义教、义演等。

学校的社会工作活动促进了专业发展，也促使高校同机构合作。但是机构并没有完全依附于高校资源，机构和高校是互依共存的关系。这种互依共存的关系体现在：第一，社会工作机构离不开高校。机构依托高校专业优势，吸纳高校培养的社工专业毕业生作为工作人员，实现团队高素质建设。同时，社会工作机构利用高校专业资源，为机构的社工开展定期培训。社会工作机构的理事、干事以及督导都来自于高校的专业教师，能够指导社工机构的专业化进程。第二，高校社工专业需要机构支持。大同和北斗星分别是广东工业大学和华南农业大学社工专业毕业生的实习基地，学生可以将四年的所学理论应用于实践，从而成为真正意义上的社会工作者。

注释：

①大同社会工作服务中心（下文简称大同），是广州市首家社工机构，创立于2008年6月，依托广东工业大学社会工作系的专业资源，伴随我国社会工作人才队伍建设的大潮应运而生。

②北斗星社会工作服务中心（下文简称北斗星）于2008年9月成立，依托华南农业大学社会工作系，致力于向广州市有需要的个人、家庭、组织和社区提供人性化、专业化的社会工作服务。

③天园街家庭综合服务中心是由广州市天园街道办事处和北斗星社会工作服务中心合办的社区综合服务机构，旨在立足社区需要，开展专业社会工作服务，为天园街十个社区所有居民提供涵盖家庭服务、青少年服务、长者服务、残疾人服务、义工、企业、学校等专业化、综合性、一站式的社会公益服务。

④海龙街家庭综合服务中心是2011年1月，广州市荔湾区海龙街街道办事处为提升居民的幸福而特别举办的社会公益项目。该项目由海龙街道办事处通过政府购买服务的方式，把中心交给广州市大同社会工作服务中心运营，主要由专职社工为海龙街居民个人、家庭、群体、社区提供多元化的服务。

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论文关键词：人口老龄化；社区居家养老；社区服务

中国已经进入老龄社会。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国60岁及以上的人口为14408万人，占总人口的11.03%，65岁及以上的人口为10045万人，占总人口的7.69%同时，老龄人口正以年均3%的速度持续增长。在“未富先老”的社会经济背景之下，面对如此庞大的老龄人口、如此迅速的增长速度，如何解决好城市家庭照顾功能的弱化与社会养老负担的问题，探索适合我国国情的城市社区居家养老服务体系，以满足城市老年人日益增长的日常生活照顾需求，就成为当务之急。

一、社区居家养老服务概述

社区居家养老服务是指老年人居住在家中，以社区为中心，养老服务由社区为依托的各种社会力量来提供的一种养老模式。它是介于老人家庭照顾和老人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老人照顾方式；由正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在其熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离。社区居家养老服务的对象主要是那些日常生活能够自理或部分能够自理的老年人。

社区居家养老服务体系的结构主要包括：(1)老人日间护理中心。主要是为白天缺乏家人照顾的体弱及行动不便的老人提供护理、生活照顾等方面的服务，如膳食、个人卫生、健康护理、护送看病等。(2)老人医疗保健中心。为老人提供送药、体检、心理咨询及疏导、康复护理、健康调查跟踪及养身保健知识教育等方面的服务。(3)老人家务服务中心。到老人家中提供各种家务服务，如做(送)饭、居家清洁、料理家务、帮助购物、维护维修等。(4)应急救援中心。主要是开通24小时老人服务热线，并建立事故预警系统，以便及时发现并紧急处理老人遭遇的各种意外生活事故，有效地进行危机的干预。(5)老人综合性社区服务中心。是集文体、教育、社交与日常生活辅助于一体的服务场所，满足老年人对文体保健、休闲娱乐等方面的需求。

二、我国城市社区居家养老服务的现状及存在的问题

二十世纪八十年代以来，城市社区养老服务得到日益重视，政府先后出台了《关于加快发展社区服务业的意见》和《关于加快实现福利社会化的意见》，财政部、国家税务总局还专门下发了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，民政部门以社区服务为平台，致力于推广社区老年福利服务事业，鼓励社会承担部分养老责任，为社区养老创造了良好的政策环境。目前，我国已经初步形成了一套较为完备的社区居家养老服务运作体系，各地区的街道办事处、居委会在管理、服务方面也已经具备了一套比较系统、规范的管理方法。各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在部分大中城市已初步形成了设施服务、定点服务和上门服务为主要服务形式，以生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会以及权益保护为主要服务内容的社区养老服务格局。截至2002年，我国的社区老年服务设施已达到23．8万个，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。根据2005年全国范围的城乡老年人口的抽样调查，71.9%老人希望建立健全社区服务体系。

我国的社区居家养老服务体系还只是刚刚起步，处于初级阶段，各项职能还不完善。存在的主要问题有：

(一)法律法规不健全，不完善

社区居家养老缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑。比如非营利组织的社会地位尚未得到承认(如在登记注册方面受到限制)、相关的法律法规不完善、扶持非营利组织发展的相关政策不够完善。此外，为了促进民间资本对社区养老服务的投入，政府应制定相关优惠政策。

(二)社区居家观念落后，服务意识相对薄弱

一些职能部门和社区管理服务部门对开展和加强社区养老服务的重要性和迫切性认识不足，观念落后。没有认识到我国城市养老职能已经由以家庭为主逐步转变为以社会为主；没有认识到社区居家养老是未富先老国情的需要；对社区居家养老服务事业提高人民生活质量、构建和谐社会的必要性认识不够，服务意识相对薄弱。

(三)政府职能不清，政社未能真正分开

由于我国的改革正在进行，社区服务发展在总体上仍属于政府推动型，社区养老服务还带有浓厚的行政管理色彩。同时，政府在社区养老服务中也出现职能缺位的现象。表现在：第一，基层社区组织责权不一致，街道办事处作为区一级政府的派出机构，承担了许多本不应该由它承担的职责，又把居委会当作政府部门的延伸，经常给居委会分配任务，致使居委会没有精力为居民办实事。第二，政府职能缺位。从目前社区养老服务发展的状况来看，政府对社区养老服务的支持力度是不够的，主要表现在对非营利组织的培育不到位、投资社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策不完善等。

(四)资金短缺，资金来源方式单一

从目前的情况看，社区管理资金来源有限，主要是民政局投入，资金严重缺乏。这些经费对居家养老工作的启动，为一部分老人购买居家养老服务起到了一定作用。但若要提供较为全面的居家养老服务，无疑是“杯水车薪”。

(五)社区养老服务机构及设施不完善

居家养老服务机构尚未形成一定的规模，设施不完善，主要体现在以下三个方面：首先，老年服务设施设计不合理，适用性较差；其次，服务设施不够齐全，无法满足老年人需求；第三，基础设施较差，配备也比较单一。

(六)社区养老服务专业化水平低，服务内容过于简单

主要表现为以下几个方面：第一，社区管理及服务人员文化水平普遍偏低，缺乏社区管理的专业知识和技能；第二，社区工作的岗位培训缺乏系统性和连续性。第三，专业化的服务项目较少，医疗护理、心理咨询、临终关怀等专业化服务迫切需要开展。

三、完善我国城市社区居家养老服务的建议

针对目前社区居家养老服务中存在的问题，应采取以下措施加以解决。

(一)健全法律法规，完善相关政策措施

应加快老年人权益和老年社区建设的立法，对其发展做出长期规划。同时，在我国的现实国情下，社区养老服务的发展在很大程度上取决于政策的支持程度。政府应从宏观的角度制定各项支持社区养老的政策，如社区养老服务设施用地、用房优惠政策、养老服务设施收费优惠政策、减征或免征社区兴办老年服务福利事业企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费等，政府应建立为社区养老服务设施和项目的财政支持计划、城市公建配套法规、社区养老服务管理规章以及社区养老服务实施管理规章等。

(二)加强社区居家养老的理论研究，改善居家养老的观念

养老方式的实践需要科学理论的指导，应投入必要的人力、物力加强养老方式，尤其是新型居家养老方式的研究，从科学的角度和发展的眼光去审视分析其内在的发展规律，提供预测和规划的工具。同时要转换思维，改变居家养老的观念，增强对社区的主体感和责任感，使社区内的居民对自己所居住的社区产生一定的感情和归属感，自觉将自己融人到社区的集体中，并对自己居住的社区的发展做出自己的贡献。这种社区服务的思维模式的培养和转变将更有利于社区居家养老的健康发展。

(三)明确政府在城市社区养老服务中的定位，政社分开

政府应退出社会福利服务生产领域，其角色转换为社会福利的推动者、提供者和监管者。政府要明确自身在开展社区养老中的职责，充分发挥其主导功能。同时，政府应摆正自己和社区的关系，政府只能是参与，并且其参与行为应该是启发式、动员式的政策引导，而不是替代。政府应当从不该管的职能中退出来，并将这些职能还给社区组织。政府要把社区养老服务所划拨的资金真接交给社区自己管理，政府只对资金的使用情况进行监督。社区要积极协调社区中各个主体之间的关系，负责管理社区养老服务的总体事务，自主地开展各种活动，调动社区中的财力、物力、人力发展社区养老服务，而非单纯地完成政府指派的任务。

(四)拓宽养老资金筹措渠道，形成多元化和多渠道投入的发展机制

要建立以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多渠道的投资发展体制。继续扩大宣传力度，鼓励社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务。同时政府应在国民收入的再分配中适当加大对社区养老的资金投入比例，兴建养老服务机构的设施，为老年人提供服务给予相应的资金支持。社区居家养老服务机构可根据老年人的实际承受能力，形成不同档次的服务标准，实行有偿服务、抵偿服务。这样既实现了政府购买服务，又满足了社区不同层次老年人的服务需求，同时也能吸引私人投资，拓宽资金来源。

(五)完善社区养老机构的设施建设，尤其是医疗康复设施

完善社区养老机构的设施建设，应从以下几方面着手：首先，改善社区养老服务设施的使用功能；其次，要完善医疗保健康复设施，开展保健康复、常见病预防等知识讲座；再次，完善社区老年文化体育设施。

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关键词:农村社区;服务供给;农村社会组织;优化路径

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)21-0104-01

农村社区服务的供给直接关系到农民与农业的生存和发展,关系到整个农村社会的长治久安,因此,重视农村社区服务供给对我国现阶段新农村建设有着积极作用。结合我国农村现阶段发展,发挥独立于政府权力之外的农村社会组织这个权力中心的力量,对农村社区服务供给事业将有重要意义。

1 农村社区服务供给中存在的问题

农村社区服务也称作农村公共服务,学者张云开认为,能有利促进社区农业发展和提高社区农民福利的公共服务,都是现阶段农村社区应有的公共服务,其中包括义务教育、医疗卫生、社会保障、农民培训、就业服务、农业技术推广等 。随着改革开放兴起的城乡二元结构导致了国家对农村社区的公共服务供给严重缺位,直至今日,农村社区服务供给依然存在诸多问题。

1.1 服务供给总量不足,质量不高

农村义务教育教师素质不足,社区医疗水平、医生素质差。广东省哲学社会科学“十一五”规划学科项目调研组在我国东部、中部大范围的调研中得出,48.5%的被访问者认为农村义务教育中教师素质差;同样,有48.5%的人认为农村社区医务人员素质差,社区医疗服务质量不高。

1.2 服务供需结构失衡

农村社区供给结构失衡指农村社区服务供需不匹配的现象。从需求层次上看,社区农民的需求由生存(如何活下去)需求转向了生活需求(如何提高生活质量,包括安全、社交、尊重、实现自我目标等);从需求内容上看,服务需求由单一的需求转向了文明的综合需求。但我国农村社区服务供给主体依然是自上而下的供给决策模式,这种供给模式已经不能适应改变了的农村社区服务需求结构,致使农村社区服务供给与社区居民的需求不匹配,导致供需失衡现象。

1.3 服务供给主体单一,投入效率不高

当前社区服务的供给模式仍沿用传统计划经济下的政府和农民(集体组织)共同供给模式。这种单一的供给主体造成两方面问题:一方面,政府在农村社区服务供给上的财政压力较大,其投入一直处于较低水平,致使农村社区服务供给运行经费少;另一方面,单一供给主体的垄断供给也导致了社区服务供给投入效率不高 。政府由于其公共性和垄断性,缺少必要的竞争机制,政府官员本身缺乏服务效益最大化的动力,因此政府单一主体供给必然产生低效率。

1.4 社区居民对社区服务满意度不高

农村社区居民对农村社区服务满意度低具体表现在:农村社区居民急需的服务供给得不到满足。同样是上述广东调研组报告显示,53%的受访者认为教育是他们最关心和最急需的社区服务,但其中超过1/3的受访者表示教育问题并没有得到满足;另外,笔者2009年在河北省农村社区调研时发现,大多数农村社区居民对社区卫生环境、垃圾处理表示不满。

2 农村社会组织在社区服务供给中的作用

2.1 有利于提高农村社区服务供给的质量和效率

(1)农村社会组织不以营利为目的的公益性,决定了其在农村社区服务供给中是以实现社会利益基准,而不是为单纯的追求利润,因而能保证其提供高质量的社区服务;

(2)由于农村社会组织的组织结构以及运行采取企业化模式,能够以较低的成本,较高的效率实现社区服务的供给;

(3)农村社会组织维护农民利益的特点使其在第一时间了解社区农民的诉求,并做出快速反应,这在一定程度上能够弥补政府部门行动迟缓的弊病,提高农村社区服务供给的质量和效率。

2.2 有利于促进农村社区服务的供需平衡,提高居民满意度

随着城乡交流的增多,农村居民的需求发生了改变。从供给决策机制来看,农村社会组织,作为农民利益的诉求代表,其源于农村扎根农村的组织特性,决定了组织的供给决策程序是从下而上,基于农民的真实诉求而做出服务供给决策,从而有利于实现社区服务供需之间的匹配,提高社区居民对农村服务供给事业的满意程度。

2.3 有利于提高政府在社区服务供给的投入效率

我国正处在社会主义市场经济的完善时期,财政面临着转型和发展的双重压力。农村社会组织参与到社区服务供给领域中使得政府花很少的钱,民众却得到了较大的服务,实现了相对较大的社会利益,在一定程度上有力的缓解了政府的财政压力,提高基层政府用于农村社区服务的财政投入效率。

3 农村社会组织在社区服务供给中作用的优化路径

效益和公平是公共服务供给事业基本原则之一,公共服务的效益体现在为满足公众基本生活质量和促进社会公共利益的发展而提供优质、足量的公共服务。优质足量涉及效率,而保证公众基本生活质量和促进社会公共利益则涉及公平。

3.1 提高农村社会组织社区运行能力,实现其服务效率最大化

3.1.1 实现农村社会组织运作资金多元化

(1)建立以公益项目为导向的筹资网络。社会组织可以通过某一项公益项目,以关注项目的人群重点,寻求捐助,并将其积极的吸纳进入项目,并发挥其社会资源,与社会组织共同形成网络,宣传公益项目,寻求更多捐助者;

(2)建立以人员为导向的筹资网络。社会组织可以形成本组织专门的、以筹资为内容的营销人员,通过营销筹资人员的个人社会资源筹集资金。

3.1.2 实现农村社会组织结构一体化

建立“大部门”的工作机制。社区服务项目分类适应了行政体制的“大部门” 制改革需要。农村社会组织在提供服务供给的过程中也可以遵循“大部门”的工作体制。即,农村社会组织遵照服务供给项目的分类设置职能部门,要使每个服务项目的开展打破部门垄断、条条运行的工作机制,以每个项目的性质和以人为本为工作出发点,实现单一管理向综合管理、单一服务向综合服务的双项转变。

3.2 注重农村社会组织在农村社区服务供给的公平性

3.2.1 建立信息沟通渠道,完善需求表达机制

总理说过:“只有体民之情,才能遂民之愿”。完善农村社会组织的社区服务供给决策程序,实现农村社会组织社区服务供给决策程序由“自上而下”向“自上而下”与“自下而上”相结合转变,形成体现广大社区居民对社区公共服务需求意愿的需求表达机制。从制度上确立由农村社区、社区居民的内部需求来决定社会组织提供服务供给范围和供给方向的制度,建立由内部需求决定社区服务供给的机制。

3.2.2 建立农村社区居民满意指标,实现服务供给结果公平

按需分配,是正确理解的一种结果公平,但结果公平不仅仅意味着一种公平的分配方式,还从道德上要求人们更深地意识到自己的社会性存在。“不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾站等公共事务达到与城市一样的标准,这是不切实际和不现实的。”因此,在追求公平的道路上,农村社会组织应充分了解农村社区居民的真实需求,将居民对社区服务的需求及满意程度进行标准化。“生活满意指标”,就是衡量农村社区居民对社区服务满意的具体程度的主观指标数,主要是测量人们对其生活质量的满足感。例如:经济收入水平、健康状况、家庭生活方式、居住环境、邻里关系、个人价值的自我实现等等都可以作为影响生活满意指数的相关标准。

参考文献

[1]张开云.农村基本公共服务:现状评价与路径选择[J].公共行政,2010,(3).

[2]贾智莲,孔春梅.公共服务供给机制创新研究[J].公共行政,2009,(7).

[3]吕微,唐伟,韩晋乐.基于多方合作的农村服务体系供给研究[J].中国行政管理,2010,(6).

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关键词：吉林市 智慧社区 建设典型培树 问题研究 探索

中图分类号：D6693文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）11-0001-02

现阶段，“智慧城市”的概念已经在国内逐步得到关注和重视，未来城市建设与智慧电子网络等结合将更为突出，智慧城市建设将是重点体现。智慧社区建设是城市智慧化的重要环节，随着新技术、新的管理方式以及先进经验的引进，其已经成为社区发展的重要选择。基于当前吉林市社区管理薄弱，社区服务不够深入，社区参与意识不强等状况，综合国内外智慧社区典型培树经验的基础，有的放矢地针对存在问题进行对策探索。在借鉴国内外智慧社区典型经验的基础上，进行典型培树分析，建设有针对性的智慧服务平台。提出植于政府宏观调控下，构建新型管理方式，发展智慧服务理念；同时结合社区社会层面，通过建设社区信息服务中心等多功能服务系统，整合社区资源，切实调动社区的积极性；从社区自身来说，社区内智慧平台建设应结合新一代信息技术，发展智慧服务体系，创建智能服务系统。

目前，我国智慧社区建设以及其治理模式还处于探索时期，成功运行的只在北京、上海、广州等一线城市的部分社区，智慧社区建设促进了现代基层社会治理结构的转变，也创新了社会治理观念、手段乃至内容，终将为提升社会公共服务能力提供契机。

一、智慧社区建设典型培树研究现状

（一）智慧社区信息化建设内涵

智慧社区信息化建设，其定义是基于街道、镇、村等地理区域范围内，利用信息技术整合社区资源，为社区居民提供高效、便捷和智慧的服务，提升社区居民对智慧城市的体验度和感受度。因此，智慧社区建设首先要以社区居民的需求为导向，突出为民、便民、惠民的基本要求，通过智慧化的社区管理与服务，打造安全、便捷、宜居的社区；其次要统筹考虑、整体规划、分步实施智慧社区的建设目标和建设内容，因地制宜，扎实推进智慧社区建设工作，并做好与市级层面社会事业、公共服务项目的衔接工作，减少重复建设；最后探索智慧社区的建设模式和运维模式，充分发挥市场作用，积极利用社会各方资源，合力推进智慧社区建设，建立长效运行机制。

（二）智慧社区建设典型培树基本概况

智慧城市综合了资源多样化、信息交互无障碍化以及信息程序的自动运行化等特点，以实现城市便捷、高效发展和运行为目标。我国从2012年12月开始国家层面的智慧城市工作，主要在北京、上海、广州和深圳等一线城市，以及江苏、浙江等经济发达省份进行试点开展。2014年12月底，在试点的基础上，我国智慧城市建设已达90多个，涉及了全国大部分省份，同时越来越多的城市和地区加入到智慧城市建设中来。智慧社区是智慧城市的重要环节，起到承上启下的作用，它密切联系智慧建设的受众――社区和社区居民。智慧社区建设，在我国尚处于初级阶段，经验借鉴有限，有必要进行必要的探索与研究。

社区是城市组合的基本单元，也是社会的基本单位，更是党和政府加强智慧城市建设注重的基础。十八届三中全会就已经提出推进社会治理创新要率先从社区入手，基层社区的创新管理与建设事关我国发展的根本，随着社区的拓展以及新要求的提出，社区管理模式改革迫在眉睫，结合新时代下新型信息技术以及电子商务技术的发展与融合，社区管理职能要不断提高，管理模式要进行创新，服务平台也应拓展和创新建设。基于这样的基础下，将“智慧化、数字化和网络化”作为社区建设的发展目标，并在全市部分社区启动了智慧社区建设，是吉林市进行智慧城市和智慧社区建设深入研究的根本所在，一方面可以为智慧社区建设提供参考和借鉴，另一方面对推动社区治理创新研究，具有必要性与重要性。

（三）智慧社区建设典型培树研究的内容

1.智慧社区的信息化建设

在基于物联网、下一代互联网、云计算等新一代信息技术基础上进行应用、整合和再造，通过主动感知和网络互连的方式，建立吉林市智慧社区生态化服务和运行平台。

2.智慧社区的系统化建设

智慧社区强调信息的采集、互通、处理和应用的系统化，通过建立一套符合智慧社区要求的现代化、精细化和标准化的社区公共服务系统。

3.智慧社区的治理化建设

主要是把社区中各主体，即政府公共部门、社区机构（企事业单位和社会组织）和社区居民围绕社区公共事务充分协商的互动过程，综合建构智慧社区基层社会治理结构和基层共同体的发展方向，转变到以社会为中心的治理结构，培育社区共同体，重构社区共同体。

二、吉林市智慧社区建设典型培树培养措施

根据发改委、工信部、民政部等部门《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》等文件要求，吉林市现阶段要结合社区智慧型信息化建设的基本情况，开展智慧社区建设典型培树网格化策略探索。

（一）信息基础设施“树”的网络化

吉林市要基于规划引导、集约建设、资源共享、规范管理、满足需求的原则，依托通信运营商全面开展智慧社区的信息基础设施建设，增强信息网络综合承载能力和信息通信集聚辐射能力，提升信息基础设施的服务水平和普遍服务能力，满足居民对通信质量和服务的要求。

当前，吉林市信息基础设施建设主要从光纤宽带网、无线局域网、第四代移动通信（4G）网络、下一代广播电视网（NGB）以及应用终端等五个方面着手开展，为社区居民提供高速、安全、优质的上网服务，保障通信质量，为广大社区提供高清电视、高速数据接入和语音等三网融合业务的能力，并借助电脑屏、手机屏、电视屏、社区屏等多种载体，面向不同群体和推送具有针对性的公共服务信息。

（二） 生活服务“树”的便利化

吉林市要以社区居民生活服务需求为出发点，建立完善的服务网络，推进社区生活服务建设。

吉林市的生活服务树主要从生活信息、便捷服务开展，汇聚社区周边生活信息，通过多种渠道，及时、准确地提供给社区居民，积极创新为居民服务的方式、方法，为居民提供方便快捷的服务。

（三） 社区管理与公共服务“树”的信息化

吉林市要以居民需求为导向，完善社区管理与公共服务功能，推进广覆盖、易使用的社区管理与公共服务信息化应用，提高社区管理与公共服务水平。

社区管理与公共服务“树”主要从社区管理、医疗卫生、社区文化、关爱救助、教育体育以及交通出行六方面着手实施。结合家庭医生制度，创新社区居民就医模式，为家庭医生提供随访、诊疗服务的信息化支撑，并建立完善的预约挂号服务流程，实现实时查看联网医院挂号就诊情况，同时为社区居民建立涵盖个人基本信息和主要卫生服务记录的电子健康档案，以及提供远程医疗服务，实现远程医疗会诊、远程健康监护等，构建社区远程医疗服务模式。充分发挥社区文化中心的公益文化服务功能，丰富社区居民的文化生活。加强关爱救助信息管理，助力社区帮扶救助和养老助老工作的开展。关注社区学生教育和居民体质，营造社区和谐教育、健康环境，同时为社区居民提供全方位、高品质的公共交通出行服务，创建有序、便利的出行环境。

（四）小区管理智能“树”的建设

吉林市可以因地制宜，根据实际情况通过运用多种技术手段，打造安全、舒适、高效的智能化小区，主要做好居住区周界、重点部位和住户室内的安全防范，提高居住区整体安全防范水平，可以通过访客对讲、周界防越报警、闭路电视监控、电子巡更、管理与监控（物业运营管理、公共设备监控和小区门禁管理）、车辆出入与停车来进行管控。

（五）家居生活智能“树”的建设

吉林市可以引用先进技术，实现家居生活设备设施和家庭生活环境的智能化管理和监控，使居家生活更加舒适、安全、低碳，主要从家庭设备监控、家庭安全防范入手，利用各种探测工具和手段，对居家环境进行监控，保障人身和家庭财产安全，提升居家生活品质和安全。

三、吉林市智慧社区建设典型培树问题探索的意义

智慧社区是一种全新的社区生态模式，是智慧城市建设的重要内容体现，它需要结合到社区民生服务、公共安全、社会保障和社区管理等一系列基层社会治理，进行创新建设。吉林市通过智慧社区的建设来重构社区新型管理和发展建设，结合存在的背景和发展的时代性，吉林市智慧社区建设典型培树问题研究具有重要的理论和现实意义。

1.智慧社区建设研究的理论意义

智慧社区在吉林市来说是一个全新的概念和视角，纵然有理论研究和学术分析基础，但

真正的因地制宜的研究依然处于初级摸索阶段，原有的部分理论概念不能适应新型信息时代背景下社区管理。因此，吉林市智慧社区建设需要通过网络背景下，结合网络管理理论，依靠多元治理理论进行合作和自我契合。通俗来说，就是结合时代和信息发展要求，进行新型治理拓展，以更便捷、高效服务和管理为目标。

2.现实意义

智慧社区是社区的高级阶段，在信息化手段的基础上，重构“线下”现实社区和“线上”虚拟社区的结合体。把政府公共部门、私人部门、第三部门和个人等都囊括进智慧社区平台上进行互动和协商，共同参与治理社区公共事务。

首先是，政府通过信息化平台技术，建设一系列的智慧服务平台，更加高效地提供了社区服务，可以更全面地把握整个社区的服务建设，及时提供社区的必要服务，通过技术化手段进行监控和分析。

其次是，通过智慧社区建设，把社区资源全面整合，把社区的卫生、人文、教育、信息化搜索以及电子商务都进行互联共享，促进了社区的网络化和服务化。

最后是，通过智慧社区建设，激发了市场和社会活力，形成社区治理合力。通过打造现代化社区“智慧综合体”，创造社区成员之间的沟通空间和平台，从而为拉近社区成员之间的距离，提供了技术上的可行性。

通过此课题研究，分析吉林市智慧社区建设的典型培树的优势和未来对基层社会治理的现实意义，最终目的是实现信息化时代基层社区的科学管理。

参考文献：

[1]张永民. 智慧城市总体方案[J].中国信息， 2014，05：145-156.

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关键词：社区建设；政府；职能转变；角色定位

如今，“社区建设”已成为我国社会建设的重要内容和着眼点。随着我国社会转型进程的不断加快，一方面，政府日益重视社会管理方面的改革。另一方面，社会管理的难度将会不断加大。在这种背景下，社区建设仍然需要政府不断地引导和推动才能良好运行。

一、我国城市社区的发展历程

中国城市社区服务自1986年提出并在全国大中城市倡导开展已经22年了，目前我国城市社区服务大致经历了以下三个阶段：起步阶段、发展阶段、成型阶段。

（一）起步阶段

在起步阶段，政府利用自己的经济和社会管理职能，解决转型社会带来的各种负面问题，初步构建起适应社会主义市场经济需要的政府主导或领导下的社区管理体制和运行机制。相应地，这一阶段政府的目标主要在于启动和发动社区建设，主要任务是发动各个方面的力量积极参与社区建设，要让社会各界认识到社区建设的必要性和重要性。

（二）发展阶段

发展阶段就是社区建设的成长阶段。在这一阶段，我国多数城市开展了社区服务，不少城市社区服务形成了系列发展的态势。1992年国务院的《关于加快发展第三产业的决定》中，首次出现“社区服务”，并将之放入社会化服务体系中。1993年8月，民政部联合中央其他13个部委局《关于加快发展社区服务的意见》，明确了社区服务是社会保障体系和社会化服务体系的一个重要行业，是具有福利性质的第三产业，第一次提出社区服务要向社会化、产业化方向发展，要建立自我积累和自我发展的运行机制，要强化“以服务养服务”的意识，即以有偿服务（经营）养无偿服务（福利服务）。因此，在这一阶段，社区中的社会因素明显增长，新型社区组织体系基本形成，政府和社区关系逐步理顺。通过转变社区管理方式，权力下放，即上级政府向下级政府分权，各职能部门向社会放权，从而逐步将基本管理方式从直接变为间接，从微观转向宏观。

（三）成型阶段

城市社区发展到成型阶段主要体现在以下两个方面：其一，社区服务的服务领域更为宽广，服务职责更为全面，从最基本的社会保障到高档次的社会化服务，几乎无所不包；其二，社区服务的科技含量不断增强。随着符合公共管理社会化取向的政府和社区关系的确立，新的城市治理体系基本形成。这时，政府参与社区事务的目标定位于最终实现社区建设目标，政府不再干预社区的具体事务，而要做的也逐步集中到对社区自治体系的运行进行保障和引导，并承担必须承担的某些直接的管理责任。

二、借鉴国外经验，构建政府与社区合作的模式

（一）借鉴美国社区建设经验

第一，社区警察。在美国社区警察相当普及，大致的做法是在居民区设立了多个管理点，把大部分警官分派到居民区，而警官与教会、企业、学校和其他社区组织建立强有力的联系。社区警察的基本点就是使治安成为社区的责任，而不只是警察这支专业队伍的责任，通过警官和社区合作以帮助社区解决犯罪隐患的问题。

第二，社区赔偿委员会。首先是受害人讲述其经历，陈述需要什么赔偿，接下来，鼓励犯法者对所犯罪行承担责任，使之明白其行为对社区幸福的伤害，最后犯法者参加讨论如何做补救。这种社区赔偿委员会试行，打破了政府层级和行政控制机构的支配，将控制权转移到了政府外部，交给了以社区为基础的实体，而不是在政府层级内部重新分配权力。

（二）借鉴英国社区建设经验

英国政府是于1950年正式提出要发展社区照顾的。社区照顾是在人们所生活的社区内为弱势群体提供的赡养措施，包括由亲属和邻居非正式提供的和由福利部门正式提供的照顾。20世纪80年代，撒切尔夫人执政后，英国政府更以社区照顾为主要的福利，鼓励社区内更多非正规服务及私有化服务的发展，充分动员社区资源，运用社区支持网络开展服务，以减轻政府的负担。

三、我国社区建设中政府角色定位存在的问题

（一）政府职能的“越位”

政府角色的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，即超职责地行政。在社区建设和社区发展的实践中，政府特别是街道办事处的这种“越位”问题在现阶段非常突出。主要表现在三个方面：其一，政府在行政过程中超越了本来的职能和权限，包揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能。比如许多地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任，并直接任命居委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常活动，直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈善活动、自愿者活动、科普活动等。其二，沿袭计划经济时代的传统做法。政府已经习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自利。其三，“费随事转”的原则未能贯彻。如社区服务中心、社区文化馆、社区图书馆（站）的大多数工作人员应当以合同的方式，聘任各类社会人员，而现实情况却多为在编的事业性单位职工，造成了政府有限财力的过度性投入。

（二）政府职能的“错位”

政府角色的错位是指政府在行政过程中行使了其本来不应承担的职能与权限，即强管或错管。主要表现在以下两个方面：一方面，社区居委会功能错位。目前社区组织职责模糊，实际上处于自治组织与党委、政府的职能部门之间的地位，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作，几乎成了上级党委和政府的“派出机构”，没有时间和精力来办理社区自治这些分内的事，难以发挥社区群众自治组织的作用。另一方面，街道功能错位。“政经合一”、“政社不分”的体制现状，造成了街道办事处功能的“错位”，严重阻碍了办事处积极作用的发挥。

（三）政府职能的“缺位”

在实践中，政府的这种“缺位”现象也十分常见。主要体现在三个方面：首先，政府对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门的培育还不到位。一些政府官员已习惯于“以政代社”，直接包办代替许多社会事务，而不懂得自己的重要角色之一就是培育社会及其相应的组织要素。其次，对社区自治性组织政策上的指导不到位。大多数的基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对居委会、自愿者协会和业主管理委员会等社区居民的自治性组织进行政策上的指导。最后，政府对介入社区发展的专业性社会团体和社会工作机构的“资投入”不到位。

四、我国社区建设政府职能转变的角色重塑定位

目前，低碳社区作为21世纪城市可持续发展的理想范式，已在上海、北京、保定等城市率先试点，这些城市大多采取以低碳化节能示范性项目为先导进行社区节能实践。虽然低碳社区建设的示范效应正逐步显现，但从总地说来，我国社区建设尚处于起步阶段，在实践过程中仍突显出一些问题，其形势也是相当严峻的。如何把社区建设逐渐引向深入，建立一个和谐、有序，充满活力的基层社会管理体制是亟待解决的问题。能否切实转变政府职能，进一步完善和提升社区功能，决定着社区能否持续健康的发展。政府在社区建设中的目标角色应定位于引导，而其参与社区建设的目的也只是为了推动社区建设的发展和向社区提供强而有力的资源和政策支持。合理定位不同时期的政府职能转变的角色定位显得尤为重要，具体可归结为以下几个方面：

（一）在起步阶段政府是社区建设的倡导者和设计者

在社区建设的起步阶段，主要是以政府为主导的行为，在政府倡导下，由政府起推动作用，进而且形成的一种自觉的过程。在此过程中，社区建设离不政府的合理规划。首先，制定法律，用法律保障和规范社区居民自治活动，实现有序的政治参与。其次，制定政策，通过科学的政策为社区建设和居民自治创造良好的生态环境，以此引导社区建设和自治。如减免税收、优先办理营业执照、贷款倾斜等优惠政策，以促进社区各项服务事业的发展。再次，加强培训，使基层政府和社区成员迅速有效的适应社区建设和自治这一新的发展要求和制度环境。

而在受到长期以来的“大政府，小社会”关系模式的影响，社区中的民间组织还不发达，有关组织仍然缺乏参与社区建设的热情。政府应充分运用大众传媒等多种手段宣传社区建设的重要意义和基本知识，创造有利于社区建设的舆论氛围，培养和提高社区居民、机关单位和社会团体等对社区建设的责任感和参与意识，实现现代社区建设的目标意蕴。

（二）在发展中期政府是社区建设的协助者和推动者

在社区建设中期，政府角色是协助者和推动者，即引导不干预。社区建设不仅要求地方政府起到引导推动作用，更重要的是要求地方政府授权于民，扩大社区居民自治权利。地方政府要创造各种条件，让居民学会如何自治，让他们接受自治的基本理念，具备相应的行为能力和习惯。

在此过程中，扮演角色的有限性要求政府把更多的权利和职责通过“政府购买服务”或“委托管理”等方式将那些社会事务转交给各类非盈利社会服务机构去运作和管理。其协调角色主要体现在两个方面：一方面，政府是各种非政府、非营利组织的协调者，包括协调社区内存在的企事业单位、民间团体和中介组织等之间的关系；另一方面，政府还要协调各级政府职能部门之间的关系，主要包括市、区政府以及街道办事处等之间的关系。总之，政府主要担当协调角色，理顺各行各业的关系，使之形成合力，共同建设社区。

（三）在成型阶段政府是社区建设支撑者和监督者

政府在社区成型阶段担当行政监管和财政支持的角色。在社区建设规划中，政府必须高瞻远瞩，统筹安排，必须认识到，社区的实际情况不尽相同，居民需求也各有相异，因此社区建设规划也应该各有特色，这就要求政府把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化工作的着眼点，将工作重心下移到社区，为社区提供有效的公共产品服务，以社区居民满意不满意、拥护不拥护为工作的出发点。换句话说，就是政府必对社会建设进行宏观指导及规划，而不是对社区建设进行微观细节的事必躬亲、事事过问，而是以行政监管和财政支持的身份参与社区的治理。其一，建立社区建设投入机制，完善社区建设的财力支撑体系。社区建设需要有大量的资金，而目前社区建设普遍缺乏资金，其来源不稳定，影响了社区建设的开展和社区生活环境的改善。政府要建立稳定的社区建设投入机制，完善社区建设的财力支撑体系，按照经济与社会协调发展的原则，建立社区建设财（政）务年度预算制度，保证社区基础设施建设、社区工作人员培训、社区专职工作人员的工资福利待遇以及社区组织开展管理与服务工作必要的经费。其二，要加强对社区的监督力度。随着社区建设进入成型阶段，社区内的各种社会组织团体以及非政府组织开始良性运作，政府在社区建设中的影响会逐渐减小，不再起领导作用。而此时的政府更多地是扮演监督者的角色，对社区建设中许多重要环节进行监督，确保社区建设能够更快更好地发展。

参考文献：

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2、徐永祥.政社分工与合作:社区建设体制改革与创新研究[J].东南学术,2006(6).

3、向德平.社区组织行政化:表现、原因及对策分析[J].学海,2006(3)．

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今天。主要目的以党的届五中全会精神为指导，这里召开全镇卫生工作会议。贯彻落实中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和省、市、区农村卫生工作会议精神，部署我镇当前农村公共卫生工作，加快推进“卫生强镇”建设，积极落实公共卫生工作各项任务，不断提高农民健康水平，促进经济社会的全面、协调和可持续发展。稍后主要领导还要作重要讲话，现在根据会议安排，讲三方面内容：

一、明确农村公共卫生工作的总体思路和目标任务

各村（居）和有关部门要充分认识新形势下抓好农村卫生工作的重要性和必要性，加强农村卫生工作是落实科学发展观的具体体现。进一步增强工作的责任感，开拓进取，全面提高我镇农村卫生工作水平。今后一个时期我镇卫生工作的总体思路是坚持以人为本，坚持预防为主，把加强和改进农村公共卫生工作作为落实科学发展观和全面建设小康社会与和谐社会，统筹城乡经济社会协调可持续发展战略方针的重要任务，从我镇实际出发，加强“卫生强镇”建设，实施“农民健康工程”统筹城镇卫生事业发展，完善我镇公共卫生服务体系；加大公共卫生投入，优化卫生资源配置，着力改善农村医疗卫生条件，不断加强和改善直接面向全镇的各项公共卫生服务，从整体上提高农民的健康水平和生活质量。

总体目标是：到年底，建立健全农村公共卫生管理体制，建立健全适应本镇经济社会发展需要的镇卫生院（社区服务中心）社区服务站（驻村医生）、村卫生室（乡村医生）三级公共卫生服务网络，建立健全农村公共卫生的投入保障和考核机制。基本建立具有预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育服务等“六位一体”的新型农村卫生服务体系。进一步推进农村疾病控制、妇幼保健、爱国卫生、卫生监督和基本医疗工作，使全镇群众人人享有初级卫生保健。到年，使我镇农村公共卫生得到进一步改善，主要健康指标达到全区前列。

根据上述目标，我镇明确了当前直接面向全镇农民的公共卫生服务内容，共分三大类十二项。

（一）第一类是保证农民享有卫生服务，包括健康教育、健康管理、基本医疗惠民服务、合作医疗便民服务4个项目。为农民家庭提供健康宣教、健康随访，社区巡诊和连续方便的基本医疗服务。大力宣传新型农村合作医疗制度，改进医疗服务水平，稳定农村居民新型合作医疗参保率。加强对健康体检工作的领导为参加新农村合作医疗的农民免费提供两年一次的健康体检，并逐步建立家庭和个人健康档案

（二）第二类是保证重点人群享有重点服务，包括儿童保健、妇女保健、老人和困难群体保健、重点疾病社区管理4个项目。为农村儿童提供系统保健和预防接种；为农村妇女提供孕产期保健和妇女病检查；为农村特困残疾人、低保家庭、五保户等困难群体和60岁以上老人提供定期随访服务，实行动态管理；为农村结核病、爱滋病和精神病患者提供社区管理。

（三）第三类是保证农民享有基本卫生安全保障，包括公共卫生信息收集与报告、环境卫生协管、卫生监督、协助落实疾病防控措施。落实对农村学校、企业、医疗机构等的巡查监管，加强对农村食品、饮用水卫生监测和集体聚餐的指导和管理。建立健全《蓬街镇突发公共卫生事件应急预案》，有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，指导和规范各类突发公共卫生事件的处置工作。进一步提高农村公共卫生信息报告及时率和卫生监督覆盖率，努力避免因信息报告不及时、控制措施不得力而造成的损失。

二、强化各部门、单位工作责任的落实

农村公共卫生工作作为一项复杂的社会系统工程，任务重，涉及面广，制约因素多，需要各单位、村（居）切实负起责任，齐心协力、齐抓共管。为真正把这项民心工程抓好抓实，我们必需强化各部门、单位的责任，建立职责分明的公共卫生工作管理体制。现将各部门、单位的职责明确如下：

（一）镇政府职责

镇政府作为公共卫生工作的行政管理部门，着重抓好政策支持、经费保障、组织协调等方面工作。一是将发展农村卫生事业列入政府经济和社会发展总体规划组织实施，将工作绩效纳入村居和有关部门干部的考核内容，负责起全镇各村居农村公共卫生工作的开展，落实专职干部负责公共卫生管理工作。二是着眼于长远打算，建立健全适应本镇经济社会发展需要的社区服务中心（镇卫生院）、社区服务站（驻村医生）、村卫生室（乡村医生）三级公共卫生服务网络平台。依托现有的镇卫生院、防保所，在全镇设立四个社区卫生服务站，形成“一中心四站”的工作格局；全镇按五个工作片划分九大组，每人驻村医生负责一个组，在“一中心四站”的指导下组织开展公共卫生工作，为农村居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育服务指导“六位一体”的医疗服务。

（二）镇卫生部门职责

卫生部门是全面实施全镇公共卫生工作的职能部门，主要职责为：

1、负责指导和管理全镇公共卫生服务人员，定期对辖区内驻村医生、乡村医生、村级公共卫生联络员开展业务指导，提高从事公共卫生服务工作人员的业务素质和服务质量。

2、负责辖区内群众的健康体检，开展好健康宣教工作，对群众的健康档案进行收集、整理，协助政府做好农村合作医疗政策宣传。

3、负责辖区内妇幼保健、疾病控制、儿童免疫、卫生监督及重点疾病管理等工作；在辖区内开展疾病监测工作，及时收集、上报有关传染病疫情，并采取相应的消毒、隔离、治疗等有效措施；组织对突出公共卫生事件进行应急处置。

4、协助镇计划生育部门共同做好辖区内的计划生育工作，严禁在辖区内出现胎儿性别鉴定、非法行医、非法引产流等现象。

（三）村（居）职责

村（居）是农村卫生管理的枢纽和落脚点，村两委要负责做好管理本村范围内的公共卫生管理工作。1、村（居）要负责组织实施辖区范围内的新型农村合作医疗、环境卫生、改水改厕、健康宣教、健康体检及流动人口卫生管理等工作，督促村卫生室履行公共卫生工作及基本医疗服务有关职责。2、落实一名专职人员作为村公共卫生联络员，专门负责本村公共卫生宣传服务及相关信息的收集、上报等日常工作，协助卫生部门开展公共卫生工作。

三、突出抓好当前几项重点工作

（一）加强村卫生室建设。村级医疗机构和卫生工作联络员是三级公共卫生网络的网底，是整个农村公共卫生工作的基础。因此，要加强村卫生室建设，改善村卫生室的医疗环境。每个村要确定一位热心公益事业、一有定文化基础和工作能力的人员为村卫生联络员，具体负责公共卫生工作，做到有情况早发现、早报告。村卫生室和卫生联络员要在有关部门和卫生院的管理和指导下，认真履行收集与报告公共卫生信息、健康教育和常见病初诊等工作职责。

（二）加强医疗卫生队伍建设。医德问题是当前社会的热点之一。卫生部门要进一步加强从业人员职业道德教育，树立救死扶伤、病人至上、热情服务、文明行医的行业风尚，建立符合广大人民群众要求的新型医患关系。在任何情况下，都必须坚持为人民服务的宗旨，要正确处理好社会效益与经济效益之间的关系，不能把医疗服务变成谋利的工具，片面追求经济效益。要有计划、分步骤地开展家村卫技人员业务培训，提高公共卫生和医疗服务水平，不断适应新形势下农村卫生工作的要求。

（三）组织好农民免费健康体检。市政府已将农民健康体检工程列为年政府为民办实事十件大事之一。我区也已经建立了区、镇两级考核机制，把农民健康体检工作对列入镇（街道）和有关部门党政领导干部工作目标责任制考核范围。从年起，将为参加新型农村合作医疗的农民提供两年1次的免费健康体检。体检工作采取群众到定点医疗机构体检和医务人员下村体检，集中体检和分散体检相结合的形式，以发放“健康体检券”、凭券参检的方式运行。在实际操作中，我镇此次免费体检的对象突破参加农村合作医疗的范围，实行全民免费体检。部分近期安排到体检的村（居）已经领取了“健康体检券”；未领取的村（居）可以到社会事务办领取。

农民免费体检工是一项实事工程，但我镇在实施过程中，将面临着工作量大、任务重、现有医疗条件有限、群众不理解、参检积极性不高等问题。为切切实实把这项实事办好办实，卫生院要认真负起责任，成立农民体检工作小组，合理按排好人力、物力，落实好免费体检工作；各村（居）干部要深入每家每户进行宣传，发好“健康体检券”，按照集中体检的时间安排组织好本村群众到卫生院，努力提高村民免费健康体检政策的知晓率和参检率。村（居）在通知群众体检时，要注意根据本村安排到时间段分上、下午或分两天分批通知，以免造成参检群众过于集中，影响工作开展。

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（一）能有效解决传统刑罚的一些弊端1.自由刑的弊端。（1）罪犯间交叉感染现象。对惯犯来说，相互交流犯罪经验，使犯罪手段有了进一步的提升，释放后可能犯下更严重的罪行。对于偶犯、初犯来说，在罪犯谈论“犯罪心得”的氛围中可能变得更具犯罪倾向。（2）发挥不了刑罚的威吓效果。对惯犯来说，短期自由刑起不到应有的威吓作用；对偶犯、初犯、过失犯来说，短期自由刑就过重了。2.缓刑、假释、管制等刑罚制度起不到教育惩戒作用。社会服务刑作为一种非监禁刑，既起着对罪犯教育矫正作用，又能避免残酷的监禁刑。3.社会服务刑优于罚金刑。中国罚金刑一是存在执行难问题；二是由于经济实力不同，罚金刑的效果差别也很大。对富人来说，少喝次酒吃顿饭的事，根本起不了惩戒作用；对穷人来说可能就是一个月的生活开支，惩戒作用深刻，产生“同刑不同罚”的问题。4.社会服务刑可填补对未成年人犯罪惩罚的空白。中国刑法第16条规定14~16岁之间的未成年人，犯八项罪名的应当负刑事责任。除此之外还有一些“暴力犯罪行为”危害着社会的安全。家长管教效果甚微、政府收容教养等于打上“烙印”。中国刑法若将这些“暴力犯罪行为”处以社会服务刑罚，将有效弥补对未成年人惩罚教育的空白。（二）社会服务刑符合刑罚经济的要求根据中国司法部预防犯罪研究所的专家评估：中国关押一名犯人的平均每年管理费用可能要超过10000元人民币，若算上监狱的建造资金，这个数字可能要超过14000元人民币。中国在2004年时监狱在押犯人高达150万人，目前监狱系统在物力人力上已经是超负荷运转了，消耗了大量社会财富。增设社会服务刑，轻微犯罪人就可以服社会服务刑不再关入监狱，将大大减轻了监狱的人力、物力消耗，并通过服刑者的无偿劳动能给社会带来一定的收益。（三）社会服务刑是行刑社会化、预防犯罪的必然要求刑罚的目的在于惩罚犯罪，使罪犯能改过自新，出狱后能融入社会正常生活，不再犯罪。行刑社会化避免打上“烙印”，行刑的过程、方式、环境与社会生活相一致，不受“一日行窃，终生是贼”的歧视。使罪犯在社会劳动中重塑罪犯的思想与人格，达到教育感化的目的。

二、社会服务刑的可行性

（一）中国对社区服务的尝试2001年河北省石家庄长安区人民检察院，根据河北省出台的《关于实施“社会服务令”的暂行规定》，从2001年5月26日至6月28日进行了4例“社会服务令”的探索。该院将“社会服务令”定位于“不前的考察方法”，社会服务令适用对象为未成年人，期限为“一个半月，100小时”。检察机关对拟作相对不处理的未成年犯罪嫌疑人，根据其主观恶性相对较小、可塑性强的特点，提出适用社会服务的建议；在征得其本人及法定人同意的基础上，安排其以“社区服务志愿者”的身份在规定时间内到社区中进行无薪工作，由社区服务中心负责安排工作并对其监督，服务期满，由被服务对象、辅导员、社会服务中心对其工作表现和思想情况作出鉴定，最后由检察机关结合各方意见，决定对其是否适用不。2003年上海市长宁区人民法院也宣布正式推行“社会服务令”。即在未成年人刑事案件中，法院可以责令被告人完成一定期限无偿劳动服务。社会服务的期限一般为一至三个月，最长不超过六个月，适用于暂缓判决、免于刑事处罚或缓刑的未成年被告人。社会服务令在长宁法院试行半年的时间里，已有13名未成年被告人在完成一定量的社会服务后，因表现良好，获得免刑或大幅度的从轻处理。（二）社会服务刑可能存在的困难第一，缺少适当的社区服务刑执行场所。从各国司法实践来看，社区服务刑的执行场所一般定位于学校、医院、敬老院、孤儿院等公益性单位，但中国的社区发展还处于较低水平阶段，还不能满足执行社区服务刑对场所要求。第二，相关的配套制度尚需完善。社区服务制度是一个综合体系，它的运行必须依靠其他制度的配合，如帮教人员的培养与选拔、犯罪人改造评价体系等措施。大多数国家，社区服务刑都设有督导官，由假释官或缓刑执行官担任，其中绝大多数属于政府雇员，例如加拿大、日本、英国和瑞典。第三，非监禁刑非刑罚的观念需要改变。人们大都认为只有剥夺犯罪人的自由关到监狱里才是真正的惩罚，这与现代的刑罚理念不相符。

三、社会服务刑配置构想

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医养结合型的养老服务是当前老年长期照料服务的发展方向。对医养结合服务性质的界定和服务范围的划分，是保证其健康发展和完善的重要前提。本文从公共物品理论出发，将医养结合服务界定为准公共物品，认为各类服务提供主体在不同条件下提供的服务内容会具有不同的公共物品性质;从公共物品的生产与提供的视角对医养结合的紧密型模式和松散型模式进行了解读;最后提出应从促进多主体供给、加强制度配套和服务管理、重视人才培养以及信息网络建设等方面来完善我国的医养结合服务。

关键词

医养结合;养老服务;准公共物品

医养结合养老服务是指医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭，与养老资源相互融合、促进，以满足老年人的医疗卫生服务需求，进而提升养老整体水平［1］。它以基本养老服务为基础，在做好生活照料、精神慰藉等服务的基础上，着重提高疾病诊治护理、健康检查、大病康复、临终关怀等医疗服务质量［2］。对医养结合服务性质的界定与服务范围的划分，是服务提供的前提依据和有效实施的重要保证，影响着决策者、实施者和消费者对医养结合服务的认识，从而影响医养结合养老服务政策的制定和实施效果。因此，笔者从公共物品与服务的理论出发，对医养结合服务的性质进行界定，同时分析不同医养结合服务模式的生产与提供方式，探索能够促进我国医养结合服务良性发展的对策。

1开展医养结合养老服务的背景

截至2013年底，我国60周岁及以上老年人口数量逾2．02亿，老龄化水平达14．3%。其中，高龄、失能人口数量超过3750万人。这些老年人需要不同程度的日常生活照顾和医疗护理服务。一方面，伴随着计划生育基本国策的实施以及经济社会的转型，家庭规模的缩小和结构变化使得家庭养老功能不断弱化，老年人对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增;另一方面，医养分离的照料模式，导致许多养老机构的医疗服务层次偏低，不能满足老年人的就医需求，而医疗卫生机构有限的医疗资源无法为老年人提供长期住院服务。老年长期照料专业性、长期性、连续性的特点，使得养老服务在护理和医疗方面的供需矛盾日益突出，亟需医疗机构与养老机构资源共享、优势互补。我国于2013年在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》中，明确提出积极推进医疗卫生与养老服务结合发展，加强医疗机构与养老机构合作，增强医疗机构为老年人提供便捷、优先、优惠医疗服务的能力。目前，各地相继开展了医养结合服务试点工作，做法不一，运行过程中面临着资金投入不足、转介与评估机制缺乏、照护人员素质不高与数量不足、政府多头管理等突出问题［3－5］。如何推动医、养资源的全面融合，搭建起长期、连续、专业的医养结合养老服务体系，从而为老年人切实提供综合、便捷、有效的服务，成为目前迫切需要研究的课题。

2基于公共物品理论的医养结合属性分析

2．1医养结合服务性质界定经济学中将至少具有非排他性和非竞争性特征的社会产品称为纯公共物品，将部分具有上述特征的社会产品称为准公共物品，将不具有上述特征的社会产品称为私人物品［6］。医养结合，是整合医疗资源和养老资源于一体的老年照料服务模式与服务产品。就其内容和特征来看，可以将医养结合服务界定为准公共物品。首先，医养结合服务具有非排他性。医养结合服务是针对全社会的产品，无论是家庭养老与社区居家养老形式下的老年人，还是机构养老形式下的老年人，都可以通过一定的渠道和方法，获得医养结合这种资源整合服务带来的好处。其次，医养结合服务在某些形式下具有竞争性。医养结合服务在供给充足的情况下不具有竞争性，但当某些医养结合服务出现拥挤时，如社区居家养老形式下提供上门生活照料服务和医疗服务的人员不足，或机构养老形式下提供的床位数不足时，医养结合服务就具有竞争性。再者，医养结合服务具有明显的正外部性。无论是政府、市场还是非营利组织提供的医养结合服务，都可以改善老年人群健康状况和生活质量，减少家庭成员的照料负担。

2．2医养结合服务形式与服务内容界定一般来说，影响公共物品边界形成的相关变量有:与人民生命、财产的相关程度及危险危害程度，市场供给的难度和成本，资源稀缺程度等［7］。医养结合服务是养老服务资源与医疗卫生服务资源的整合。养老服务可划分为家庭养老、社区居家养老和机构养老，医疗卫生服务则包括公共卫生服务、基本医疗服务和非基本医疗服务。各类医养结合服务提供主体，在不同养老场所提供不同的生活照料服务和医疗卫生服务内容，进而具有不同的公共物品性质。家庭养老和社区居家养老以社区为平台，整合社区内的各种服务资源，为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务。该形式下的养老服务，针对所有居家老年人，具有非排他性，但在消费过程中具有一定的竞争性，可界定为准公共物品。机构养老场所包括政府民政部门主办的社会福利院、敬老院等福利与救济性质的养老机构，也包括民办老年公寓和民办敬老院等营利与非营利性质的养老机构等。前者提供的养老服务，由于对入住老年人设政府有准入标准，具有一定程度的排他性，但考虑到此类机构及服务由市场提供的难度和对于维护老年弱势群体生存权的重要意义，可界定为准公共物品。后者提供的养老服务，由于资源的稀缺性、收费性质等特征，具有排他性和竞争性，可界定为私人物品。医养结合所提供的医疗卫生服务中，公共卫生服务包括疾病预防控制、应急救治、采供血、卫生教育、卫生监督等，由政府直接提供或政府出资购买服务的方式提供，是社会成员共同享有的，服务的受益具有非排他性，服务的消费具有非竞争性，属于纯公共物品。基本医疗服务包括医疗诊断、临床服务、药物使用、医疗保障等，由公立医疗机构、股份制医疗机构、民营医疗机构等联合提供，在服务受益上具有排他性，但不具备消费上的竞争性，是准公共物品。非基本医疗服务则是以特定人群为服务对象，包括服务类项目、非疾病治疗类项目、诊疗设备及医用材料类项目和一些特殊治疗类项目等，如医疗美容、减肥、高级护理等，一般由营利性医疗机构提供，价格放开。医疗机构提供的服务根据市场供需关系决定，具有使用上的排他性和消费上的竞争性，属于私人物品［8］。

3基于公共物品生产与提供理论的医养结合模式分析

公共物品的生产与提供，在公共管理理论中是两个不同的概念和环节。为了清晰界定政府职能，提高资源配置效率，需要对公共物品生产和提供进行区分。公共物品的生产，是在一定生产资料所有制下，将投入变成产出的技术化过程，通常制造出一个产品或给予一项服务。而公共物品的提供则是一个制度或资金的安排过程，根据谁出资谁是提供者的原则，政府的责任应更多地体现在对公共物品的供给上，特别是公共性程度越高的物品，政府所起到的作用应该更大［8］。目前，各地开展的医养结合做法，根据医疗机构和养老机构合作是否涉及产权调整、机构法人是否独立，主要可划分为紧密型和松散型两类。现以此划分方法，利用公共物品的生产与提供理论，进行医养结合模式分析。

3．1紧密型模式分析该模式主要是指养老机构和医疗机构的合作涉及产权的调整，调整后的医、养机构法人不再独立，属于同一法人。该模式具体可分为3种做法。①由养老机构自办医疗机构，以长沙市第一社会福利院为代表。该院1987年与长沙市老年科协、老年协会合作成立了长沙市老年康复医院，2009年建立了芙蓉寿星公寓，功能上分为病理区和养老区，病理区又分为内科、外科、老年痴呆科、康复科等，养老区则分为自理区、介护介助区和专护区［2］。②由商业化的养老社区自办医疗机构，以北京太阳城养老社区为代表。太阳城集团于2004年在太阳城社区内开设北京太阳城医院，方便该社区老年人就医。医院组织专属医疗护理团队全职负责北京太阳城国际老年公寓安养老人的医疗护理工作，急诊科紧急呼叫监控系统连通社区每一户家庭;老年心脑血管疾病诊疗、慢病安养理疗康复和特色中医理疗康复是医院发展的重点学科;太阳城还与安贞医院合作，开辟绿色通道，方便老年人转诊［2，9］。③医疗机构依托自身医疗资源建设护理院或养老院，以安徽省合肥市滨湖医院、北京胸科医院改建的老年病医院等为代表。合肥市滨湖医院老年科成立于2010年3月，主要面向需要长期间断、不间断治疗的老人、长期需要提供专业护理服务的老年群体、各种疾病后需要康复理疗的患者、各种因长期卧床等引起的压疮患者、病情稳定的恢复期患者、临终患者［10－11］。从紧密型模式的做法来看，无论是养老机构自办医疗机构，还是医疗机构举办养老机构，其典型代表的举办主体都存在政府的身影。由公共物品性质分析可知，医养结合服务是介于纯公共物品与私人物品之间的准公共物品。机构养老服务领域对低收入、无家可归、孤寡等处于弱势群体的老年人进行养老收容救助和医疗救助，正外部性高，非政府力量往往不愿或无力提供，由政府直接主办此类型的医养结合机构较为合适。但对于有收入保障和社会保障、有支付能力和自主需求入住机构养老的老年人，政府在医养结合服务的生产或医养结合机构的举办上，显然承担了更多的责任。目前各地不少公立养老机构和公立医院进行大规模改造升级，将改造后的机构定位于医养结合服务示范性机构。但实际运行中普遍存在真正有机构养老需求的老年人支付能力与服务定价脱钩的情况，表明地方政府重视对医养结合生产环节的投入，而忽视了对于医养结合提供环节的政府责任。换言之，如果政府旨在解决更多老年人群的医养结合机构养老服务需求，关键要在公立医养结合机构中体现出服务项目与服务内容的非营利性，使得公立医养结合机构服务定价低于市场价格。政府财政投入的方向应立足于此，而非片面追求医养结合机构的建设规模。紧密型模式中的第二种做法，由商业化养老社区自办医疗机构，属于市场机制对于医养结合服务的供给，符合当前鼓励各种形式的社会资本参与医养结合服务市场供给的政策倾向。政府则主要发挥鼓励、支持、引导和监管的作用。

3．2松散型模式分析该模式主要是指养老机构和医疗机构通过签约合作的形式开展服务，不涉及产权调整，医、养机构仍分属不同的法人。该模式具体可分为3种做法。①医疗机构与专业化的养老社区合作，以北京市双井恭和苑养老社区为代表。双井恭和苑老年持续照料生活社区与北京市急救中心合作，在社区内设立120急救站，并与定点医院建立双向转诊机制［2，9］。②医疗机构与养老机构合作，以河南省老年医养协作联盟和海南省海口市普亲老年养护中心为代表。河南省老年医养协作联盟成立于2012年12月，由郑州市第九人民医院发起，与郑州市31家养老机构开展医养协作。养老机构老年人患病时，医院免费接诊、老年病科及时诊治、出院后定期回访。在海口，普亲集团下属的海口普亲老年养护中心与海南省老年病医院合作，在养护中心内设立家庭病床。由医院为老人建立健康档案，医务人员定期来养护中心开展上门巡视、健康检查、保健咨询等服务;建立相互转诊制度，开通预约就诊绿色通道，当老人出现紧急病情时，可以第一时间得到救治，术后康复阶段，则重新回到养护中心［12－13］。③医疗机构或社区卫生服务机构与社区养老服务中心合作，为社区居家老年人提供健康服务。具体又分为两类。一是由政府主导，以山东省青岛市李沧区和湖南省长沙市天心区为代表。青岛市李沧区卫计委、民政局和残联联合建立了8处老年人康复指导站，为社区老年人提供社区康复服务。区属医院及社区卫生服务机构设立老年病门诊，实行了惠民医疗服务。社区卫生服务机构每月至少开展一次社区健康教育讲座，并为居家养老的60岁以上老年人建立了健康档案，开展老年慢性病患者指导用药、定期随访等健康管理工作。二是由社会主办，以普亲养老服务中心和瑞普华居家养老服务中心为代表。在长沙，普亲冯家冲社区养护站与附近的医疗机构开展合作，一方面建立家庭病床和双向转诊机制，另一方面，依托社区养护站的辐射能力，针对周边居家养老的老人，也以家庭病床的形式，建立家庭医疗契约，由医疗机构安排专门的家庭医生与普亲的护理人员定期上门，为老人提供医养服务［14－15］。松散型模式中，公立医疗卫生机构在政府的组织与协调下，分别以合作、输出等方式，为机构养老的老年人或社区居家养老的老年人提供公共卫生服务和基本医疗服务，属于政府在医养结合提供环节上的制度安排，强调医养结合服务的政策性、公益性、服务性和普遍覆盖性。此外，不少非营利组织举办养老服务机构或居家养老服务中心，为老年人提供各种形式的医养结合服务，对医养结合供给中政府和市场的缺失部分是一种有益的补充。其供给的外部性主要体现在公益性方面，政府可通过税收减免、财政补贴等手段保障其非营利性。

4公共物品视角下完善医养结合养老服务的政策思考

基于以上对医养结合服务的公共物品性质界定和各种类型医养结合服务生产与提供方式的分析，笔者从政府所应承担的角色与责任的角度，提出完善医养结合服务的政策建议。

4．1促进医养结合服务多元化供给完善医养结合的资源配置和服务供给，离不开多元化供给主体的互补与合作。在医养结合领域，政府要生产和提供这样几类公共服务:对弱势老年人群进行社会福利救助和医疗救助补偿，为社区居家养老的老年人提供助餐、助行、助洁等基本生活服务，为各种养老形式下的老年人提供公共卫生服务和部分基本医疗服务等。此外，以公建民营形式适当开展紧密型模式的医养结合机构硬件建设工作是现阶段弥补机构养老缺口的有效途径。针对市场投资，可以给予医养结合服务生产与提供企业税收上的减免、准入与扶持政策以及资金上的支持等。同时探索多元市场化的形式，如合同出租、公私合作、公私合营等，充分发挥市场优化资源配置的积极作用。而对医养结合中的非营利组织，政府则可以通过降低准入标准、财政补贴、协助筹资、法律法规规范、税费减免等措施来帮助其发展，以满足更多老年人的医养结合服务需求［4，16－17］。

4．2加强医养结合的制度建设政府对医养结合服务这一准公共物品的提供，除资金投入的形式外，也可以表现为政府主导下的制度安排。建立、完善老年人医养结合服务的制度与管理规范，是发展各种机构养老和社区居家养老医养结合服务的基础，也是行业科学管理的需要。要结合各种类型医养结合服务机构的功能和任务，规划好各类医养结合服务的机构数量、建设布局和人力资源配置，防止无序发展。要建立、完善医养结合服务的标准与规范，包括制定各种医养结合模式下统一的老年人服务标准、服务操作规范、收费标准和考核评价标准等。要通过制定老年人照护需求评估制度和各类医养结合照护机构转介制度，促进各类医养结合服务平台的有效衔接及资源的高效利用。要在医疗保险和医疗救助介入医养结合服务的基础上，参照国外经验和国内试点做法，推行老年人长期照护保险制度，以满足老年人口享受医养结合长期照护服务的需求［17－19］。

4．3重视医养结合服务人才的培养人力资源是医养结合服务的重要支撑，建设与完善医养结合服务人才队伍，是政府保障医养结合服务健康发展的必要条件。根据我国各地推行的“9055”或“9073”养老规划，社区居家养老是医养结合服务的重要载体，应加强社区老年服务人才建设。政策层面应建立一定的激励机制，吸引高层次的护理人才到社区服务，并促进其对社区居家非正式照料者的培训指导以及对社区助老服务队伍的管理和培训。要尽快建立养老护理人才培训体系，建立老年医养结合服务人员的继续教育机制，实行持证上岗。此外，对于医养结合服务机构中的从业人员，要加强对管理队伍的培训和提高，提升管理队伍的素质;在《养老护理员国家职业标准》的基础上，实行养老护理员持证上岗和分级管理;效仿医疗卫生行业的做法，逐步建立养老护理队伍的职称评审机制，加强对专业养老护理人才、老年医学人才和全科医学人才的培养，提升医养结合服务队伍的工资待遇［19－20］。

4．4加强医养结合养老服务的信息化建设及时有效的信息沟通与传输系统是保障医养结合养老模式运行的重要依托。社区卫生服务中心和乡镇卫生院应建立与完善面向家庭医生上门服务的信息化网络平台，并与上级卫生行政管理部门建立专用通道;医养结合养老机构应建立面向医养结合养老服务的信息化网络平台，并与上级行政机构建立绿色专用通道。在家庭医生服务和医养结合养老服务网络平台之间建立专用通道，实现养老资源和医疗资源共享，一方面有利于医疗机构和养老机构及时全面了解管辖范围内老年人的健康状况，从而提出相应的应对和提高措施，另一方面有利于上级行政机构对养老服务状况进行统筹管理［21］。此外，老年人能够通过信息透明的网络平台了解自身的健康状况以及利用养老、医疗服务资源的状况，从而达到“三赢”的局面。

参考文献

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［2］王素英，张作森，孙文灿．医养结合的模式与路径———关于推进医疗卫生与养老服务相结合的调研报告［J］．社会福利，2013(12):11－14．

［3］米红，袁晓航．医养结合养老机构面临的内忧外患［N］．中国劳动保障报，2013－12－20(03)．

篇10

2009年全州民政工作的指导思想和总体要求是：深入贯彻党的十七届三中全会和州委七届五次全会、全省民政工作会议精神，认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕保持经济平稳较快发展的中心任务，以提高困难群体、优抚群体、孤老孤残孤儿等特殊群体生活保障水平、加速民政公共服务设施建设、发挥民政在构建和谐社会中的基础作用为着力点，以保民生、保稳定、促发展为目标，在服务大局中实现民政事业的新发展。根据这一总体要求，今年全州民政工作的主要任务是突出三个重点，抓好八项工作：

(一)突出三个重点

一是突出民政基础设施建设工作。我们要抓住中央和省、州党委政府出台一系列拉动内需、保障民生的政策机遇，积极争取各级党委政府的重视和支持，加强与有关部门的沟通、协调，努力将民政公共服务设施建设项目纳入当地民生工程和当地投资项目的总盘子，还没有立项的敬老院、儿童福利院、烈士陵园、救助站、殡仪馆和城乡社区服务中心(站)、社区信息服务平台、地名信息化服务平台等公共服务设施建设项目，要抓紧做好用地选址、设计规划、可行性研究等前期工作，争取早日立项开工建设，使民政公共服务设施不断完善，布局趋于合理，综合保障能力不断增强。已审批通过的项目，要尽快启动，抓紧建设。特别是州救灾物资储备中心、州流浪未成年人救助保护中心，大姚、牟定殡仪馆等在建项目，要强化监督管理，切实保证工程质量，争取年内建成投入使用。

二是突出深化殡葬改革工作。要以《*州殡葬管理办法》颁布实施为契机，加大殡葬改革的宣传力度，完成各县市火化区的划定、上报审批工作，完成大姚、牟定殡仪馆的建设和双柏殡仪馆的立项审批、开工建设等工作。加大殡葬改革的执法力度，与国土、林业、*、工商等部门配合，对乱埋乱葬及丧葬活动中的封建迷信活动进行严厉打击，确保殡葬改革工作的顺利进行，争取全州火化率达到15%。

三是突出做好民政统计工作。今后，省民政厅及州民政局在安排项目、分配物资、配套资金时均以民政事业统计台帐上报的数据为依据。各县市要充分认识民政统计工作的重要性和必要性，切实采取措施加强民政统计工作。要抽调熟悉民政业务、熟悉计算机操作、有较强责任心的干部为专职或兼职统计人员，改变以往各业务科室各自为阵上报民政数据的方式，实行业务对口分工、科室协同作战、统计人员统一上报的运作方式，确保各类数据数出一门。要加强对民政电子统计台帐的管理，做好数据的适时更新和日常维护，为民政工作的决策提供准确的依据。

(二)抓好八项工作

一是抓好救灾救济工作。要做好“8·30”地震民政福利设施、村委会及“11·02”特大自然灾害民房恢复重建工作，做好救灾帐篷的回收管理;要在总结去年救灾工作经验的基础上，进一步完善救灾应急预案和救灾工作分级负责、救灾资金分级负担责任制，健全与财政、水利、气象、交通、粮食、卫生、红十字会等部门在救灾工作方面的合作机制，实现救灾工作在信息、数据、物资等方面的资源共享;要进一步加强救灾工作人员的业务培训，做到报灾及时准确、核灾公平合理;要在年内完成州救灾物资储备中心和禄丰县救灾仓库的新建任务，科学布局救灾物资储备，在灾害较多、路程较远、交通不便的乡镇民政所增设救灾物资储备点，扩大仓储，提高救灾应急能力。

二是抓好城乡低保和城乡医疗救助工作。要进一步完善城乡低保制度，在加强服务管理、提高保障水平、认真落实配套资金和工作经费三个方面下工夫，切实保障城乡困难群众的基本生活;要全面落实五保供养政策，切实做到应保尽保、按标施保，积极探索五保供养社会化新路子，充分动员社会力量，多方筹集资金，搞好敬老院的规划建设，提高敬老院的管理服务水平，努力提高五保对象集中供养率，着力解决好分散供养五保对象的住房、医疗困难等问题;要大力推进城乡医疗救助体系建设，规范救助对象、救助病种、救助标准、申请审批程序，积极争取政府相关部门的支持，努力促进各项救助制度与就业、医保、住房、教育、法律等专项救助制度的相互衔接，努力推动各项制度在内容和操作上的对接，充分发挥各项救助制度的综合效能。

三是抓好优抚安置工作。要围绕国防和军队建设，认真做好新时期的双拥工作，巩固和发展军政军民团结，大力开展创建双拥模范城(县)和军民共建活动，以创建、共建活动为重点认真抓好双拥政策法规的落实，强化激励竞争机制，提高创建、共建质量;要抓好优抚对象的待遇落实，不断完善义务兵家属优待金财政保障机制、优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，有效解决优抚对象的实际困难和问题，确保优抚对象生活水平略高于当地群众平均生活水平;要进一步加大退役士兵安置改革力度，继续完善双考安置与货币化安置相结合的安置办法，认真落实各项优惠政策，不断拓宽安置渠道，探索开展城乡一体化的退役士兵就业培训，努力提高退役士兵的培训率和就业率;要加快军休工作改革步伐，改进服务方式，进一步落实好军休人员的政治生活待遇，积极探索军供保障和军休服务管理社会化的新路子，不断提高管理、保障水平。

四是抓好基层政权和社区建设工作。要健全和完善村务公开制度，强化村务管理的监督制约机制，保障农村群众的知情权、决策权、参与权和监督权，推进基层民主的制度化、规范化、程序化，使村委会无人管事、无章理事、无钱办事的问题逐步得到解决;社区建设工作要以社区服务为核心，以构建和谐社区为目标，加强社区组织建设，完善社区各项工作制度，加大社区基础设施建设力度，不断完善社区准入制度，切实解决好社区无权理事、无钱办事、无人做事的问题。在*市试点的基础上，全面推进一站式服务和爱心超市建设，努力提高社区服务水平;要认真抓好城市社区志愿者队伍注册建设制度，开展好社区志愿者队伍的培训和登记工作;要进一步加强农村社区建设的试点工作，不断探索符合我州实际的农村社区建设的内容和形式，推动农村社区建设的健康发展，更好地为社会主义新农村建设服务。

五是抓好民间组织管理工作。要积极进行民间组织结构性调整，加大对行业协会、社区民间组织和社会公益性组织的培育发展力度，重视农村专业经济协会的培育发展;要不断规范登记审批程序，落实年检制度，提高审批和年检质量。加强社会组织管理执法监察，打击非法结社，查处社会组织违法活动，妥善应对突发事件，维护社会稳定;要加强社会组织内部的规范化建设，指导社会组织完善落实工作报告制度、信息披露制度、民主办会制度、财务管理制度，不断提升社会组织的社会公信力。

六是抓好区划地名工作。要全面理顺地名管理体制，抓好地名标志设置和地名数据库建设，推进地名管理科学化、规范化。扎实做好我州与*市4条县界及与丽江市3条县界的联检工作，大力推进依法治界和平安边界建设，建立健全维护边界地区社会稳定的长效机制。

七是抓好老龄工作。要积极争取政府的重视支持，将养老服务事业列入当地经济社会发展规划，加大对新建、改建、扩建养老服务设施的投入，制定和完善扶持社会力量兴办养老服务机构的政策措施，推行民办公助、公办民营和政府购买服务等多种养老形式，加快我州养老服务社会化进程;要加强向政府的汇报和与相关部门的沟通，争取尽快出台我州贯彻落实《云南省老年人优待条例》的实施意见，使老年人免费乘坐公交车、80周岁以上老年人享受健康补贴、100周岁以上老年人享受长寿补贴的政策尽快得到落实。

八是抓好福利彩票的销售发行工作。福利彩票所筹集的公益金是社会福利和社会救助的重要资金来源，在保障和改善民生中发挥着重要作用。各级民政部门要加强对福利彩票“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”发行宗旨的宣传，让社会各界了解、支持福彩事业。要坚持“安全运行、健康发展”的工作方针，积极应对市场竞争和各种挑战，以加强销售终端的规范化建设和管理为基础，以加大宣传力度、搞好销售培训、拓展乡镇市场、创新营销方式为手段，进一步提高服务质量，扩大彩票销售量，力争在全省销售排名上有所上升，为全州公益事业作出更大的贡献。

三、狠抓自身建设，努力提高民政工作整体水平。

作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，民政工作是关系群众利益最直接、最重要的工作，民政部门是接触百姓最多最密切的部门。因此，民政部门的形象和民政工作的好坏直接影响党和政府与人民群众的关系，决定着群众对政府的信任程度。所以，我们要在提高民政执行力和公信力上下功夫，通过“内强素质、外树形象”，不断加强民政自身建设。