基层政权建设和社区治理范文

导语：如何才能写好一篇基层政权建设和社区治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、国家与社会：混沌中的强弱势纠缠

20世纪末，因社会转型而加剧的“三农”问题突出，乡村治理遭遇新的挑战。在此过程中，税费征收成为一个突出问题，它以农民负担成为影响国家和农民的关系及“农民真苦，农村真穷，农业真危险”为表述特征[1]，引发政学两界对“三农”问题的高度关注。正是在这样一个历史背景中，《小镇喧嚣》选取了最能代表这一历史时刻特征的一组故事来展示底层政治的实态。这些故事细致繁复，曲折生动，却又镶嵌着始终为学界所关注的问题，即现代国家治理中国家与农民的关系，从而让这部以解释见长的“小叙事”作品承载了许多人力图在大视角下探讨的问题。

进入“小镇”这一“乡域政治”的场景，我们发现作者所呈现给我们的几乎处处是理不清剪还乱的权力“倒置”图景：

征收让基层政权成为讨要者，而农民则成了施舍者，所谓“要钱的成了孙子，欠钱的是大爷”。既然孙子向大爷要钱，干部除了自我矮化和套近乎，几乎找不到制度化的征收办法。[2]（p.608）这种奇特现象出现的背景在于国家为了政治形象的塑造而三令五申不准强制征收，这样，基层政权与农民之间围绕征收而建立起来的日常互动的主动权转向农民，制度结构上的强者（基层政府）转化为微观乡域政治行动场景中的“弱者”。

农业结构调整让“政府”成了“包工头”，农业结构调整本来是基层组织积极引导农业经济转型的利民措施，但是当这一利民措施成为上级考核指标与各级领导的升迁挂钩，就转变为一项所有风险都须由政府来承担的行政“工程”，政府由引导者变成了“包工头”。诸如小镇的藠头种植：乡镇政府承包了所有花费，保证所有风险都由政府承担，在乡村干部多次动员，工作做足的前提下，藠头下种了，一年转眼而过，结果仍然延续“工程”的“宿命”：大部分的村庄颗粒无收。农民的反应很“合理”：一年的收成没有了，咱只有找“非”要咱种的“政府”，“政府”不解决就要闹到区里。小镇“政府”虽然认为责任不能全怪在自己，不愿意赔偿，但是又害怕问题闹大，只好赔偿了农民的全部损失，“赔了夫人又折兵”。积极行政的政府要为农民的不配合和所有风险兜底，这几乎成为农业结构调整的必然前提，效果好自然皆大欢喜，出现问题“政府”就是必然的“冤大头”，——政府因为强势和主动要为弱势和消极买单。

农民与基层政府的强弱势纠缠是中国“社会”的某种常态：一方面，农民从无数的历史经验和现实教训得出的一个颠扑不灭的真理，“民不与官斗”，自认弱势；另一方面，他们也从弱势的角度出发，发展出的一系列日常权力技术—抗争术，讲“理”不讲“法”。“反正我没有钱，就这么了，看你们能把握怎么样？”这里“不讲理就是讲理”，你又能怎么办呢？基层的强势权力在自认弱势者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其对弱势者“耍赖”的相对无奈。这种纠缠使得诸如“依法治理”和“送法下乡”等作为国家政权建设一部分的治理活动在具体操作层面上没法进行。当基层组织的正式治理技术失效，农民再进一步借助国家大政策“以弱逼强”，基层政府捉襟见肘就不难理解。但是这种表面上“官权退—民权进”的农民反制现象，并不意味着“民权”真的进了，“社会”真的强了，而是农民在当前特定“社会”条件下，以自认弱势为前提对制度裂隙与政策不接轨的利用[2]，相应的，只要基层政府做出适当调整，放下身段，当当“青皮手”，农民在争取到一定利益之后还是要配合的。

在小镇开发过程中，上述逻辑表现的尤为突出：

当前政策规定土地属于集体所有，但是实际上村级组织根本没有能力在土地开发中集合全体村民意见，代表他们与开发商谈判，而单个农民与开发商谈判成本太高，所以乡镇政府进入成为了主导者，成为介于开发商和农民之间的真正主角。由此在各种经济开发的利益分配中由政府掌握主动，呈现出政府得大头、农民得中头，村庄得小头的利益分配格局[2]。农民可以对土地出让过程中自己利益没有得到最大化不满，但是只有找到合适的政策借口才能跟政府“耍赖”，政府适当让步之后就完全可以对“无理取闹”者置之不理，他们自然会散去。

石场老板和基层政府的土地纠纷故事中，尤其能够感受基层政府对“青皮”手段的运用。纠纷发生于一群合法经营的采石场业主与从事土地开发的区、镇政府之间。政府原来出于发展经济的角度支持采石，后来发现土地出让利益更大，采石破坏了开发区的生态环境，影响到土地出让，遂由原来的支持采石转为关闭石场，并屡次反复。最后政府下定决心真正执行时，石场老板感觉投资过大关闭又不合情理，政府也不愿意承担赔偿责任，遂致纠纷。石场老板们也知道依靠诉讼会失败，就联合起来通过上访来使问题扩大化，自然政府也是应对有方。当石场老板上访有理、有节，依据“规则”来进行时，政府进行了适当让步；当老板们一再反悔，希望分次满足自己的利益，并“撕破脸皮”上访时，政府变得强硬，凭借其背后的制度支撑，与老板们较劲，一方面不断地说服教育，表明早关闭有奖励，晚了就强行拆除，概不赔偿，另一方面分化精英集团，优厚精英代表，“一把钥匙开一把锁”，最终得以瓦解老板联盟。

可见，基层政府在化解当下诸多内外矛盾时被逼从原来的“权力持有者”转换为“权力经营者”[3]角色，所谓的权力关系的“倒置”实际上并不存在，“倒置”言论只是某种理论谱系固化的思维模式下对角色和行为反差不理解的表现[2]（p.614）。当小镇的农民和政府官员已经直面现实生活，发展出新的权力运作方式，我们很多理论工作者还出于理论高度而断言权力关系出现“倒置”。事实上，诚如小镇作者所言，农民的权力并没有增强，只是基层的治理能力在减弱，由此而出现了新的权力格局和运作模式。

这种局面的形成与国家政治治理内含的中央-基层-农民的三角关系有关，从权力角度而言，三者的强弱关系是顺序的，中央最强，基层政府次之，农民最弱；从政治合法性的角度而言，农民最强，中央次之，基层政府最弱。上述两种强弱关系的纠缠制造了税费改革中的各种倒置现象。税费改革意味着中央政府转变治理策略，以政治合法性诉求替代了原来具体的财政目标，相应的基层角色逐渐要从原来压力体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关。被剥夺了“暴力执法”的权力基础之后，基层政府“自然的”对强势的中央表示出“弱者”姿态，对中央的“倒逼”式改革进行“反倒逼”，通过“诉苦”、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过且过、“能捞一把就捞一把”、执行对自己有利的政策、消极对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务[4]。基层政府使用本来属于农民的“弱者武器”[5][1]，其前提是权力关系上对中央政府的弱势，正如农民对基层政府的弱势一样；不同的是，新时代的农民出于对中央政策宣传的敏感，还利用了税费改革中对政治合法性的重视，以上访等方式“以弱逼强”，让基层进退失据；面对权力关系相对中央的弱势和合法性方面的绝对弱势，基层政府只能以“青皮”待之，以对中央的示弱来消解权力的紧张，以对农民的自我矮化来消解合法性的紧张，以此为基础利用各种手段来包装相对农民的权力强势，以此来应对税费改革所造成的上下挤压。在这个过程中，农民的变强只是拥有了更多的道义资源，从权力关系上并没有根本性的变革，但是基层政府的在权力的暴力性和合法性方面被双重削弱之后，治理能力的下降是显而易见的，其主要精力都放在如何利用有限的权力和合法性来谋取税费改革后难以为继的自身组织运作。

市场因素的进入为上述权力关系运作开辟了新的空间。中央对经济发展的认定，基层对运作经费的渴求和农民对生活改善的需求，使得市场利益关系成为新的权力运作核心。税费改革破坏了原有的权力平衡，中央、基层与农民都在重新定位强弱纠缠，市场因素的进入更加剧了这种混乱。原来在税费征收中的反复谈判开始转移战场，而经济开发关键性因素——“土地”、“石场”的集体所有制使这种“谈判”有了广阔的运作空间。乡官、老板和乡民都希望在如土地开发中为自己谋取最大的利益，小镇也成了围绕利益进行权力博弈的竞技场，行政建制的机构成为各方利益谈判的最好平台，基层政府终于获得了新的生存基础。市场化因素进入之后，以经济发展为最高目标，原有压力体制下的全能“国家”被迫让出一部分利益空间交给“社会”来运作，而集体所有制让小农和村官们失去了与各级老板的谈判资格。在这个国家与社会的“空隙”中，小镇政府的介入就成为必然，又由于基层政府受制于上面谈到的“纠缠”关系，农民的反制技术也就有了用武之地。但是无论基层政府、农民还是老板，其实都没有土地等物的最终所有权，所以他们争吵的真正目标只能在于利用原有“国家”将“自己”的利益最大化，在这个过程中，基层政权治理效绩的削弱，社区公共利益的牺牲，其实都不难理解。在国家与社会难分难解的混沌状态中，被真正顾及的只有利益平衡，在公共目标上，政权治理者与被治理者陷入了一种双输的循环中[2]（p.610）。“强国家–强社会”的互动与双赢的目标在这里演变成了“弱国家—弱社会”的排斥与双输的局面。

以宏大的“国家—社会”的结构性框架，很难真正呈现国家与社会混沌状态中强弱势纠缠人物的生动表演，只有以“事件—过程”的分析把国家与社会的实体转化为具体的官员，国家与社会才可以出现其具体的原型[6]。通过作者这种具体的安放回溯，底层政治的真实得以展现，很多停留在表层的宏大话语被最终解构，我们看到了国家与社会混沌状态中，底层政治所受的侵蚀与混乱，官不官、民不民，“礼崩乐坏”的准“丛林”境地[2]（p.629），国家政权建设的最终目标任重道远。

二、政权建设：发生中的权力文化网络重建

源于欧洲近代经验的国家政权建设概念，意指多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构过程。实际上，国家建设始终贯穿于整个20世纪的中国现代化进程之中，甚至可以说，中国现代化是围绕着国家建设这样一项主题展开的。传统上人们也总是倾向于用国家权力不断深入基层这个视角来解释建国后基层治理的变化，但是，上述理论对当下基层治理现状的解读总显得有些隔靴搔痒。20世纪90年代以后，随着方法论上“事件—过程”分析策略的引入[7]，以及对乡村治理社会基础的深入研究[8]，我们发现基层政权并未按照现代国家政权建构的规则治理乡村，基层在治理中凸现的是一种乡土性和地方性。张静则认为国家只注重目标和结果，并不特意阐发一种不同于地方的治理原则，一切由地方创造——这种做法使得基层政权除了利用国家合法化之外，并未真正共享一种治理原则[9](p.294)。无论如何阐释，当下基层治理与国家政权建设的张力成为大家公认的一个事实。

从历史发展来看，西方社会的治理经历了一个从基督教牧师权力的发展到围绕国家理性治理术的转变，之所以可以实现这种转变，源于西方社会的自主法律传统系统化推进，并形成了一个强大的知识和制度系统，治理的展开亦以此为基础。市民社会的逐步发育，型构了国家与社会的两分，治理的形式理性逻辑在这种两分的前提下得以推进[10]。传统的中国社会则处于一种“皇权不下县”的集权体制下，对于分散的小农而言，“天高皇帝远”是常态。为使权威渗透于乡土社会内部，在帝国的体制下形成了“士绅社会”，成为国家治理的基层秩序基础[11]。基层士绅多出身于乡土社会内，面对的也是一个熟人社会，管治方式绕不开“乡里乡亲”的面子，法律相对失效。乡村内部日常事务的处理成为地方士绅的“俗务”，官方甚至可以不去顾及这些琐事，国家与地方形成了一种相对分割的管辖权力。与国家体制若即若离的士绅阶层，主要依靠熟人社会中形成的威望来治理乡村，社会秩序主要由、家族条规、乡村规约等地方文化支撑，帝国既依靠这些文化网络，又让其处于自身合法性体系之下，塑造了一种国家与地方士绅社会的分合系统。

建国后，尤其在时期，以现代民族国家为指向的政权建设急速行进，旧有的权力文化网络被打破，直接的政治权力无孔不入，整个社会生活高度政治化，20世纪的中国政治也从传统的权威主义系统转变为全能主义系统[12]。从空间上看，这一过程往往表现为国家政权对乡村社会的全面渗透和改造，原有的权力文化网络被拆解，新的以民族国家意识形态为核心的权力文化网络强势伸张。但是，全能型政治体制的种种弊端很难以相对简单的意识形态化权力文化网络支撑，20世纪80年代以来，随着改革开放中政治体系的自我调整，全能主义政治体制及其权力文化网络逐渐退出了历史舞台。

乡镇政府逐渐成为国家在乡村的人并获得正式的体制化权力，正是在全能主义体制逐步改革的过程中发生的。20世纪90年代村民自治的推行，是国家希望在现行体制下完善对乡村治理的新举措。有学者认为，村民自治是国家政权重建乡村社会的一种尝试，是国家有意识地利用、开发乡村传统资源，恢复乡村“权力的文化网络”的努力，冀望在其基础上重建政权合法性来实现对乡村社会的有效治理和整合[13]。有学者进一步指出，随着全能主义国家权力从农村社会的部分撤退，国家在农村的权力弱化，农村基层组织出现了大面积的瘫痪，在基层政治中出现了普遍的“正式权力的非正式运用”的现象，如税费收取中的软硬兼施，乡村诉讼案中的“炕上开庭”。在对这种现象进行解释时，学者们认为，基层官员通过对正式权力之外的民间权力资源的巧妙运用强化了国家权力，从而强化了国家政权在农村中的权力效用[14]。这些分析倾向于强调国家权力虽然受到削弱，却仍然在不断下沉中利用各种“文化网络”自我强化，国家政权建设中的“强国家—弱社会”的逻辑仍在推进之中。

《小镇》则通过一些故事的深度叙述与分析给我们描摹了另一种图景，随着新世纪之初税费改革的深入，国家政权建设中“正式权力的非正式运用”似乎呈现出“弱国家—弱社会”的新逻辑。试看以下比较：税费改革前，“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”；税费改革之后，“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”[2]。作者认为场景内涵的改变，表明在这场权力博弈游戏中政府和村组织是被牵着鼻子走的，干部在面对一些“打不湿，晒不干”的“油抹布”时，陷入了一种权力运作失效的境地[2]。权力的“非正式运作”意味着公共权力的去公共化过程，意味着公共权力治理权威的自动放弃或丧失[2]（p.101）。这种“正式权力的非正式运作”在这里并不是强化了国家权力，而是一种无奈的放弃。

究其原因，还是因为税费改革使乡镇基层政府陷入了新时期正式权力与权力文化网络的双重困境。从正式权力的角度而言，基层由原来全能体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关，失去了“暴力”合法性的唯一根源；从权力文化网络的角度而言，税费改革中乡镇基层是承担道义责任的唯一载体，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撑权力运作的文化网络资源可言？

过往的很多研究者都将政权建设被削弱的全盘责任归于基层政权，而乡镇政府在工作中面临的权力困境多被忽视，基层政府处于一种“失声”与“消失”的境地，这对于政权建设的正常发育是非常不利的。要理清乡镇的治理逻辑，就要去思考他们所面对的问题和境遇的真实性[2]（p.86）。

抱持此种姿态，我们对小镇“开发”中的种种作为就会有更清晰的认知。在以“土地征收”为主的开发过程中，各种不轨行为似乎来了一次总爆发：乡镇干部希望不断压低农民的补偿，自己可以获得更多的收益；农民们也不甘示弱，他们以“种房”来赌开发——利益博弈的喧嚣仿佛成为唯一的声音，公共利益的牺牲成为必然，治理能力被削弱，围绕利益的非正式权力运作成为主流。对此，小镇作者提醒我们不仅要注意到底层政治迈向以经济利益为中心的世俗化过程，更要注意到其中政权建设的新内涵。

税费改革完成后，作为国家一级政府的权力机构必须重新寻找正式权力和权力的文化网络的合法性来源。小镇政府已不再具有全能政治时期所具有的强制权力，国家的支持难以弥补税费取消农业税中损失的资源，在问题实在难以解决时，小镇政府寻求正式权力资源和权力的文化网络支持成为必然出路。搞开发、结构调整等经济发展，构成了小镇正式权力的合法性基础，而以此为导向，权力的文化网络则无所不用。对农民的“点发”，对石场老板的“一把钥匙开一把锁”，甚至包括对灰色势力的利用……“这些人一出现，农民立马就规矩了”[2](p.717）。

对此，我们可以认为新形势下政权建设过程中权力文化网络的重建正在发生，虽然灰色化肯定不应该成为其方向，但是对此的深入分析能够昭示出政权建设新的可能性。以往国家政权建设学说遮蔽了基层政权自身建构的治理逻辑，基层其实在不断的按照乡土社会的逻辑规则与自身的生存理念进行治理技术的重组，因为只有如此才能适应底层政治环境中的生存逻辑。在这个意义上，取消农业税并不能真正解决治理危机，只是提出了新形势下政权建设的新问题，同时也催生出政权建设的新方向和新思路。

总之，现代的科层体制在面对庞大而分散的小农时，要达到一体化的治理目标成本极高，目前国家政权建设中的基层治理，不借用底层的权力文化网络资源就难以达成任何目标，但是，过于依赖底层，尤其是“蛮”和“横”的底层文化，也许就会使各种灰色势力有机可乘，并最终改变政权建设的方向。对此，国家如何应对？是听任乡镇及底层文化自我浮沉还是逐步将其引入更加规范的发展轨道？正在发生权力文化网络重建的小镇还会有什么样的故事？这些故事如何延续？仍然是值得我们记录和思考的问题。

余论：小镇的故事还会继续，基层政治的前途仍然在徘徊中前行，也许如苏力所言：历史究竟如何发展，究竟会形成什么样的制度，如何形成，这类问题对于身在此山中的愿意思考并且有一点反思能力的当代人来说，大约总有某种无能为力之感[15]。但作品对治理过程的具体描叙，无疑使研究者推进了对当下乡村治理的认识。

参考文献：

[1]李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年。

[2]吴毅：《小镇喧嚣———一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，生活·读书·新知三联书店，2007年。

[3]马明洁：《权力经营与经营式动员——一个“逼民致富”的案例分析》载《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。

[4]李芝兰、吴理财：《倒逼还是反倒逼——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》，2005年第4期。

[5]斯科特：《弱者的武器》，郑广怀、张敏何江穗译，译林出版社，2007年。

[6]尹钛：《何处是归程？长亭连短亭——评《大河移民上访的故事》，《二十一世纪》，2005年6月号。

[7]参考孙立平主编《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。

[8]贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社，2003年。

[9]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年。

[10]强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社，2003年。

[11]吕德文：《治水：第三条道路—评《治水：国家介入与农民合作—荆门五村农田水利研究》，《中国图书评论》，2007年第7期。

[12]邹傥：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社，1994年。

[13]吴理财：《：村民自治与国家政权建设》，《学习与探索》，2002年第1期。

篇2

机构编制和人员是做好基层民政工作的基础，民政工作的重心在基层。为深入了解我州各乡镇民政机构编制人员情况，进一步加强民政基层基础工作，促进全州民政事业科学发展，州民政局组织专班赴全州各县市就各乡镇民政工作机构设置、人员编制及运行情况进行了专题调研，调研采取听汇报、召开座谈会、填写表格和实地调研等形式进行。现将情况报告如下。

一、州基层民政系统机构设置、人员编制及运行基本情况

民政机构设置情况为社会事全州共88个乡镇街道办事处。

其中男性120人，占55%女性98人，占45%从年龄层次上看，30岁以下的11人，占5%31岁至35岁的17人，占7.8%;36岁至40岁的29人，占13.3%;41岁至50岁的113人,务办公室78个,占88.6%独立的民政办公室10个,占11.4%乡镇街道办事处民政办行政编制数151专职民政工作人员218人。占51.8%;50岁以上的48人,占22%从学历层次上看，高中（中专）61人，占28%大专136人，占62.4%本科21人，占9.6%兼职民政工作者17人。长期以来，州民政工作者始终坚持“以民为本、为民解困、为民服务”宗旨，扎根基层，做了大量艰苦细致的工作，履行社会福利、社会救助、救灾减灾、优抚安置、基层政权建设和专项社会事务管理、慈善事业等社会保障和社会管理职能方面做出了重要贡献。

二、存在主要问题

一）个别地方领导对民政工作认识不足

部分乡镇民政机构人员编制不到位。全州88个乡镇街道办

民政机构平均编制配备数为1.7实际平均配备2.5名专职民政干部，事处。个别县市在每个乡镇仅仅配备了1名民政专职干部，人手严重不足，一定程度上制约了民政事业的发展。部分乡镇安排的民政工作人员年龄老化，有的长期兼职其他工作，精力分散。部分乡镇民政干部队伍不稳定，由于基层民政工作具有很强的政策性和业务性，人员更换频繁使得新上任的民政干部对民政法律、政策、业务知识掌握不够，影响了政策执行的连续性和持续性。

二）紧张的人员编制配备已不适应新时期民政工作要求

机构体制的调整使机构设置发生了较大的变化，特别是原属单独履行职能职责的乡镇民政办与综合治理、残联、计生、劳动保障、慈善组织等办公室进行了合并，全州88个乡镇街道办事处，独立的民政办公室仅10个,1机构设置与民政工作职责不完全适应。乡镇机构改革后。占11.4%绝大多数都归口于社会事务办公室，业务庞杂，实质上乡镇民政机构一定程度上受到削弱。而新时期的民政工作围绕着解决民生、落实民权和维护民利三大主题，领域不断拓宽，内涵不断丰富，外延不断扩展，肩负着社会保障、基层政权建设、专项社会事务管理等领域的重要职能。实现社会资源的再分配和维护公平正义上起着不可替代的作用，且每项工作都与人民群众的切身利益息息相关，事关社会稳定、社会和谐及社会进步，事关党和政府的威望和形象。社会事务办公室不能涵盖民政办的全部职能，也不能全面履行民政办的全部职责。

全州乡镇专职民政工作人员218人，2乡镇民政干部人员配备与民政工作任务不对等。从调研数据来看。兼职民政工作人员17人，构成了州基层民政工作全部队伍。州国土面积2.4万平方公里，全州总人口390万。目前，全州共有城市低保对象55877人，农村低保对象20万人，城乡大病医疗救助对象18万多人，各类重点优抚对象16514人，城市和农村低保边缘困难群众还有数十万，常年因灾造成需救济的灾民也在50万人次左右，基层民政工作任务十分繁重。特别是州属山区，交通不便，自然灾害频繁，众多的灾民、特困户以及优抚、伤残、鳏寡孤独等特殊困难群体需要得到及时的救助。随着经济、社会的快速发展，国家各项救助体系不断完善，民政工作担负着救灾救济、城乡低保、五保供养、基层政权建设、优待抚恤、双拥、收养、医疗救助、行政区划地名管理、民间组织登记管理等多项民政工作。基层民政干部因人少事多，长期超负荷工作，身心疲惫，这些都影响了民政政策的全面贯彻落实。

人员素质参差不齐

三）民政干部年龄老化。

40岁以上的民政干部占73%大专以下学历的还占据一定比例，州民政工作者年龄呈老化趋势。总体上看年龄结构偏大。本科学历的不足10%整体素质不高导致一些民政干部在解释政策和执行政策上水平低下。如低保工作，村支部书记“一个人说了算”现象还存在人情保”懒汉保”等现象在个别地方突出，引起了村民上访，形成了不稳定因素。同时，基层民政干部学习新知识、适应新形势下的新业务、探索新的工作方法还存在一定的困难。随着时代的发展，社会的进步，办公自动化、档案资料电子化迫在眉睫，要求基层民政干部必须熟悉微机操作，能及时准确录入、传送各种信息资料，适应办公自动化，实现资源共享。但目前，基层民政干部年龄普遍偏大，且有不少都是职函授学历，拥有计算机专业知识的更是少数，由于忙于日常事务等客观原因，组织民政助理员集中学习培训的机会很少，因此，许多老民政助理员的业务素质和新时期民政工作的要求有一定差距。

四）基层民政机构工作条件和办公设施与民政工作要求不适应

办公设施陈旧老化，州乡镇民政机构大部分工作条件十分简陋。狭小的办公室里两个人拥挤办公，要完成五大方面一百多项业务工作，接待民政对象和办理工作业务比较混乱，直接影响了民政工作的效率和质量。例如，乡镇民政干部身处抗灾救灾第一线，责任重大，要在第一时间了解和核查灾情；低保工作中，乡镇民政干部要建立各村及城镇低保对象档案，要如实掌握第一手资料，按照低保对象动态管理的要求，每年都要开展一次入户核查工作；要组织开展社区和村委会的选举工作等等，工作任务十分烦琐，工作量也较大。

三、对策和建议

进一步理顺乡镇民政机构和人员编制一）高度重视民生工作。

各级领导要从“保稳定，民政工作的重心在基层。促发展”政治高度，重视支持民政事业，为民政事业的发展创造良好的机构编制人员环境。各级领导要高度重视民生，关注基层民政工作，切实加强基层民政组织机构建设，要根据实际工作需要，采取适应我山区特点的办法，机构改革时，将民政办从社会事务办公室中独立出来，进一步彰显民政办工作职能，并在经费及办公设施等方面加大保障力度。各乡镇党委、政府要把民政工作列入经济社会发展的重要内容，定期研究民政工作，解决民政工作中的重点、难点问题。同时，由于民政工作涉及到社会的方方面面，而且政策性强，工作难度大，没有充实的民政工作力量是难以完成工作任务的所以，根据民政工作的内容、范围、工作量和工作对象适当增加人员编制，或采取以钱养事，以事聘人的办法，足额配备工作人员，减少兼职，强化职责，切实解决民政工作人少事多的矛盾，确保各项民政工作任务在基层得到有效落实。

二）强化民政干部队伍素质

篇3

2014年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神的开局之年，做好今年各项工作，对于推动河溶镇经济社会跨越式发展，具有十分重要的意义。

2014年工作的总体要求是：以科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十、十八届三中全会、市委七届四次全会及人代会精神，抢抓河溶镇作为全省行政管理体制改革试点镇、宜昌市统筹城乡发展试点镇机遇，先行先试，加快“四化”同步，重振沮漳古镇辉煌。

2014年的奋斗目标是：规模以上工业产值完成49亿元，增长 22.5%；农产品加工产值完成27亿元，增长22.1%；固定资产投资完成19亿元，增长27.5%；公共财政预算收入实现20__万元，增长32.5%；农民人均纯收入实现13221元，增长12%。

围绕上述目标，重点做好以下工作：

（一）深化“争高工程”，培植主导产业。继续实施招商引资“争高”工程。深入挖掘招商潜力，依托当阳发展环境，努力发展“飞地”经济。紧盯在谈项目，激活“双河”品牌。完善镇招商引资考核办法，加强对全体机关干部、镇直单位和村（居）负责人招商引资任务目标考核。全年力争新签约引进5个以上工业项目，其中投资过亿元项目2个，5000万元至1亿元项目3个。加大项目协调服务力度。督促宏尚服饰、润昌包装、楚源米业扩建项目、同成包装等在建项目加快建设进度，力争企业早日投产。实施骨干企业倍增计划。全力支持华利包装、中盈合成和豪展铝材等骨干企业做大做强。全年确保新增规模企业6家，限上企业4家。大力发展第三产业。积极支持和鼓励在汉宜路、河淯路沿线发展“郭场火锅鸡”品牌农家乐，在武汉、宜昌、荆门等地发展郭场火锅鸡连锁店。鼓励发展“河溶牛杂早酒”和“河溶牛头”特色小吃连锁店和农产品连锁超市、物流配送、农民网店。

（二）统筹城乡一体，打造美丽乡村。强化规划引领。进一步完善《当阳市河溶镇城镇总体规划》，明确“中心集镇—副中心集镇—宜居生态村—中心村”四位一体的宜居点建设格局，加大投/:请记住我站域名/入，加快建设。启动实施前合、民新、民合等宜居村庄建设，不断改善农民居住环境。完善城镇功能。拓展城市骨架，启动环镇东路（南段）和溶新路（北段）建设。采取市场化方式建设美丽新镇，充分利用民间资本，梯次开发集镇；适时启动漳东农贸大市场和镇便民服务中心建设项目。开展环境整治，建设美丽乡村。加强宣传力度，进一步规范集镇管理，培养集镇居民良好生活卫生习惯。严格落实门前“三包”责任制，开展环境卫生整治和绿化活动，完成造林任务700亩，义务植树8万株。加强村庄环境整治，认真完善、落实农村垃圾收集处理长效机制，改善镇村面貌。

（三）加快转型升级，发展现代农业。以当阳市创建国家现代农业示范区为契机，加快转型升级，发展现代农业，持续促进农业增效，农民增收。强化农业基础。通过政策引导稳定种植面积，依靠科技进步提高单产，推进粮油高产创建和粮食产能提升工程，力争粮食总产达到9.5万吨。完善农业基础设施。全面完成 1.5万亩陈场片基本农田治理项目建设任务，积极申报5万亩河溶片基本农田整理示范项目。持续推进农村水、电、路、气、房等基础设施配套建设与改造，协调实施沮漳河防洪近期治理、农田水利、生态示范村、环保安全饮水、林业等项目工程建设。实施传统农业的优化升级。大力培育花卉苗木、大蒜、清平猪等优势特色农业，推进“一村一品”强村富民工程，加强动植物疫病防控，大力发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品。抓好测土配方施肥技术推广，力争完成测土配方施肥面积8万亩，智能终端配肥示范面积1万亩。支持当阳市晶穗水稻专业合作社建设育秧工厂，工厂育秧覆盖1万亩。加快构建新型农业经营体系。引导土地经营权向专业大户、家庭农场、农民专业合作社有序流转，形成以联户经营、专业大户、家庭农场、生态农庄为主的农业生产模式。走品牌化、规模化路线。积极引导粮油加工企业实行战略重组，整合优势资产和品牌，提升企业竞争力。

（四）坚持统筹兼顾，发展社会事业。认真落实社会保障。深入推进就业援助与城乡居民养老

保险全覆盖。进一步健全和完善临时救济、医疗救助、教育救助、法律援助等体系，切实解决困难群众的生产生活问题。创新社会治理方式。全面落实社会管理综合治理各项措施，深入开展“平安创建”活动，坚持不懈开展严打整治，高度重视群众来信来访，加大矛盾纠纷排查调处力度，全力化解积案。进一步加强应急体系建设，提高突发事件处理能力。按照“城乡一体、全域覆盖”的总体部署，在全镇19个村，1个社区推行网格化管理服务工作。推进基层民主和基层政权建设，做好村（居）“两委”班子换届选举工作。深入推进“六五”普法。加强文化教育工作。稳步推进素质教育，巩固九年义务教育成果。引导鼓励开展文体活动，丰富群众生活，提高群众文化素养。继续抓好全国第三次经济普查。全面加强国防教育，支持各民兵连“两部一家”建设，扎实抓好民兵预备役人员调整工作，确保完成实装实弹演习。全面落实安全生产责任制，健全长效机制，着力推进重点行业、重点领域安全隐患排查治理，从源头上消除事故隐患。扎实开展食品药品安全整治，让群众吃上放心、安全食品。

（五）切实转变职能，加强政府建设。认真落实中央、省委关于改进工作作风、密切联系群众的各项规定，进一步转变干部作风，提升行政效能，切实增强政府公信力和执行力，努力建设法治政府和服务型政府。

改革创新。加快推进全省行政管理体制改革试点镇、宜昌市统筹城乡发展试点镇建设，按照上级统一要求，高标准完成“规定动作”，做到不抢跑、不掉队。加强与上级部门沟通与衔接，在“自选动作”上先行先试，勇当改革的领跑者、引路人，力争在小城镇建设、农村新型社区建设和农业产业化等方面取得突破。

廉洁从政。遵循“为民、务实、清廉”的要求，加强党员干部的思想政治教育和反腐倡廉教育，严格落实廉政建设责任制和党风廉政建设“一岗双责”，推进反腐倡廉建设。依法依规加强重点工程、专项资金和农村“三资”管理等重点领域监管，规范权力运行，坚决纠正不正之风，严肃查处损害群众利益行为，努力打造廉洁政府。

篇4

一、思想认识要从重点突破向求新求深提升。思想是行动的先导。今年是实现“三基”工程建设三年为期目标任务、全面体现工作成效和社会效果的决战之年，各级公安机关特别是领导同志要把进一步深化思想认识作为推进“三基”工程建设的首要任务，全局一盘棋、上下一条心、各方一股劲，全力投入“三基”工程建设的决战。要以党的十七大精神为指导，深刻领会党的十七大报告中关于“加强基层政权建设”、“改革和加强城乡社区警务工作”等论述对公安“三基”工程建设赋予的新内涵、提出的新要求，进一步拓宽思路，开阔视野，突破局限，不断推动“三基”工程建设更好更快地向前发展。要紧紧抓住市委、市政府将公安“三基”工程建设纳入“好字当头，先行先试”的经济社会发展总体布局，各地党委政府对公安“三基”工程建设的重视程度和支持力度持续加大的难得机遇，按照“巩固硬件、深化软件、体现实效”的目标要求，乘势而上、奋发作为。同时，要充分认识“三基”工程建设的动态性、发展性，不局限于已然格局、不满足于已有成绩，抓住警务机制改革、信息化建设、社区和农村警务建设、社会治安防控、流动人口服务管理等重点工作认真研究和解决如何深化和长效化的问题，以新理念应对新情况，以新思路探求新举措，用新办法解决新问题，推动“三基”工程建设不断取得新突破、新成效。

二、硬件建设要从攻坚克难向规范长效提升。硬件建设是一个长期过程，硬件建设要与时俱进、硬件设施要管好用好。各级公安机关要在对硬件建设补缺补漏的同时，着重在建立硬件建设的长效保障机制和硬件的管理使用制度上下功夫，以更好地服务工作、推动工作。在落实县级公安公用经费保障标准的基础上，建立完善基层所队经费保障机制，并推动和促进建立随地方财政收入增长逐年递增的公安经费保障机制。积极争取和落实国债资金、中央补助资金及各级财政补助资金，进一步改善公安基础设施建设。统筹更新基层所队办公用房，已经确定的建设改造任务要加快进度，有条件的地方可以根据本地实际新建一些所队用房，但要合理规划，综合考虑资金、选址等因素，不能出现“半吊子”工程。在装备建设方面，继续抓好民警执法执勤必需的武器警械、防护器材等装备配备，力争达到基层民警人均一套。对照公安部《公安单警装备配备标准》和《福建省公安派出所装备配备三年规划实施方案》，全部完成08年派出所装备配备规划。努力改善民警的办公条件和办公设施，今年上半年，实现全市公安民警人手一台电脑。与此同时，要建立健全办公生活设施，警营警区的管理、维护制度，强化警用装备、武器警械的使用技能培训，让硬件充分发挥功效。

三、软件建设要从被动适应向主动跟进提升。软件建设永无止境。各级公安机关要把更多的精力投入到软件建设中，不断探索创新公安工作和队伍建设的体制、机制，提升公安工作水平。建立健全社区(农村)警务运行机制，进一步规范社区(驻村)民警的工作职责、勤务方式以及绩效考核、警务监督制度，落实警务保障和政治、经济待遇，真正让民警“动起来”、警务室“活起来”，发挥最大效能。继续深化基层警务机制改革，以建立扁平化指挥体系为龙头，以信息主导警务为核心，以社会治安防控体系建设为载体，以科学的警力下沉机制为保障，健全完善适合基层所队工作需要、适应动态治安需求的警务运行机制，提升基层所队的打防控效能。深入推进平安建设，完善社区村居、街巷路面、内部单位和虚拟社会四个防控网络，加紧公共视频监控网络的升级改造，严密社会面治安防控。以构建“大教育”、“大培训”工作体系为目标，合理配置、充分利用市县两级教育训练资源，健全分级分层分类的训练科目和考核体系，全面推广“战训合一、轮训轮值”的练兵模式和网络教学、案例讲评、实战演练、比武竞赛等练兵方式，全面落实“三个必训”、“逢晋必训”及基层一线民警15天集中教育训练，推动苦练基本功常态化、科学化、规范化、实战化，不断提升民警队伍的素质能力和执法水平。

四、信息化建设要从侧重投入向强化应用提升。信息化建设是提升公安工作水平的增长点。目前，我市已建立起比较完备的公安信息化基础硬件，现在的问题不是财力、投入的问题，关键是应用的问题。要以科技强警示范城市建设考核验收为抓手，推进科技强警实现新飞跃，并以此为动力推进科技强警示范县(市、区)建设，启动科技强警示范所队建设工作，全面提高公安工作的科技含量。积极开展警务信息综合应用平台、公安情报信息综合应用平台和部门间信息共享与服务平台“三大平台”建设，抓紧监所十二大技术系统、印章和二手手机治安管理信息系统建设，提高各类业务系统和信息数据的共享性、应用率。进一步加大刑事技术、行动技术和网侦技术等侦查破案“三大支柱”建设，加快引进和转化先进实用的现代科学技术成果，把更多、更好的科技手段和技术人才用于打击刑事犯罪的主战场，着力在“精确打击”上出效益。今年将重点抓好指纹自动识别系统升级和DNA数据库建设。以完善“派综”系统和刑侦5.0系统等支柱性业务系统为载体，以“基础工作信息化、信息工作基础化”为目标，健全完善各种基础信息的采集、录入、更新、维护与管理机制和情报信息研判机制、信息化应用工作考评机制，逐步形成“网上侦查、网上追逃、网上管理、网上服务、网上办公”的信息化工作常态。

五、工作摆布要从督导落实向整体推动提升。决战之年更要有抓落实、抓提升、抓效果的决心、规划和办法，要继续争取党委政府的重视和支持，以制度的形式把“党政主导、部门参与”公安“三基”工程建设的良好局面稳固下来、持续下去，不断提升公安基层基础发展的战略地位。全面细化目标任务，逐一明确责任领导、责任单位和责任人员，实行跟进督导、跟踪问效、跟事问责，确保各项工作落实到位。按照孟部长对“三基”工程建设督导工作提出的新要求，改进和创新督导方式，通过专项督查、蹲点指导、对口帮扶、评比通报、活动竞赛等形式，进一步加大系统指导和明查暗访力度，提升督导实效。根据去年全市“三基”工程建设考评情况，划分一、二、三类地区，巩固第一类、提升第二类、狠抓第三类，推动全市“三基”建设水平的整体提升。

六、示范带动要从树立典型向打造品牌提升。近年来，泉州市相继推出了晋江刑警大队、石狮市公

安局凤里派出所等一批“国字号”的公安品牌，有力推动了公安工作和队伍建设的发展进步。泉州是一个“品牌之都”，生动而极富成效的品牌实践也为公安工作和“三基”工程建设提供了有益的启示。为此，在“三基”工程建设中，要实施品牌战略，精心培养品牌，悉心经营品牌，充分发挥品牌的带动效应。各级公安机关、各业务部门要经常深入基层，了解基层情况，善于从基层生动鲜活的实践中发现闪光点，善于从基层最原始的素材中挖掘出深层次的内涵，并把这些闪光点和深层次内涵进行系统的研究梳理，与时代特征、先进元素结合起来，提炼成特色鲜明、具有普遍指导意义的经验做法，真正把各个层次、各项工作中那些具有时代性、具有坚实群众基础、具有较强影响力的先进典型树起来，进而完善、升华成品牌。同时，要充分利用报刊、电视、电台、网络等新闻媒体，把握好正确的宣传导向，把具有泉州公安特色的品牌宣传出去，大力营造争先创优、比学赶帮超的浓厚氛围，形成立体式、全方位、大范围的舆论宣传声势，进一步提升品牌的影响力，为基层树立起可亲可敬、可信可学的标杆和样本，充分激发队伍活力，促进公安工作和队伍建设的全面发展进步。

篇5

关 键 词：结构/制度，过程－事件，权力分析

在中国国家与农民关系（或者说农村中国家与社会的关系）的研究中，长期占主导地位的方法是结构/制度的分析方法，即偏重于从社会结构与制度方面寻求对中国农村中国家与社会关系的理解，或者认为农村社会的问题是国家权力渗透造成的，或者认为是国家政权建设的结果。这样的认识有一个前提，即国家是一个更强大的力量，国家可以对农村社会进行塑造和改变。也可以说这是一个事实，我们目睹了中国农村社会在近百年来的现代化过程中的各种问题，不能不承认国家力量的强大，它对农村社会形塑的影响是深远的。

但在改革开放之后，中国社会的变化之快是出乎我们意料的，农村社会同样也在经历这样一个变化，学者们把这样一个变化称之为市场转型或者是社会转型。这样一个转型是全面而深刻的，因此对我们研究方法的使用也提出了挑战。

一、结构/制度分析方法的局限

按照沃特斯的定义，结构是“在直接感受到的经验之下潜藏的各种社会安排所体现出来的模式”；制度或称“系统”，是“集体性的社会安排似乎有它自己的逻辑和方向，独立于参与者的主观意向。这些社会安排表现为整合成整体的形式，可以描述为系统”（沃特斯，2000：13）。结构强调的是现实经验背后的安排，制度强调的是秩序、功能，在此我们把与此相关的分析方法统称为“结构/制度分析方法”。

“结构/制度”分析方法一直是主流社会学的一个重要方向。涂尔干的“集体表象”让我们看到了一个强大的外在于我们的力量的存在，个体在其中是微不足道的。一直到帕森斯那里，更是把结构与功能发展到极致，虽然后来的冲突理论对此做出了批评，但它仍没有逃出结构/制度的框架，它只是对帕森斯的结构功能主义进行一些必要的修补。韦伯提出对社会行动的分析代表了社会学的另一个方向，但其后继者们并没有把对社会行动分析深入下去，而是走向了两个方向：一个是现象学的方向，这是一个极端，完全忽视了社会结构的限定因素；另一个方向就是后来的吉登斯所做的，他把行动的概念与结构结合起来，编织成了他的新结构主义理论。同时我们看到更多的学者强调的是韦伯的理性行动，典型代表就是交换理论。

具体到中国的国家与农民关系的实证研究上，传统的研究多侧重于整体社会结构及其变动。、张仲礼（1991）在对传统社会进行结构研究时，都用“士绅阶层”这一概念来反映传统的社会结构，强调的是宏观的社会结构的特征。杜赞奇（1995）和黄宗智（2000a；2000b）的研究重点分析现代国家政权向乡村社会渗透的过程，虽然杜赞奇提出了“文化的权力网络”的概念，但在其中我们也看不到行动者的影子，他们的研究也是在结构/制度框架下的。在这些研究中，重视的都是国家权力的实现，对于基层社会力量重视是不够的。

近些年的研究开始重视基层社会自身的力量，如张静（2000，2002）强调基层社会的力量对国家权力的影响，她把基层社会冲突的根源归之于基层政权。她的研究多是侧重于乡规民约、基层财税、乡村干部的地位分配等，并没有涉及到村民的权力，她自己也坦承她的研究是结构/制度的方法。王铭铭（1997）的研究更多的是对现代性进行反思，他采用历时性的描述方法，对一个村落的变动历史进行描述，从而揭示社会结构的变化。虽然他采用了个案研究方法，但他并没有探讨行动者在社会变动中的能动作用。这些研究虽然开始把目光转向了基层社会自身，但这种研究更多的仍是探讨国家权力的实现，只是换了研究的角度，所以仍旧没有摆脱结构/制度框架的限定。

应该说这种结构/制度的分析方法具有一定的分析力，特别是对传统社会的分析，在社会结构变动不大的情况下，这种分析方法是强有力的，有助于我们对传统社会结构的认识。但结构/制度分析存在一种明显的滞后性，它总是在社会结构变动后才能对社会结构有一个清楚的认识，然后再用这些得出的结论去认识新的正在变动的社会。因此对于处于转型期的中国社会来说，这种分析方法的效力就要大打折扣。

同时这样的研究侧重于宏观结构的角度，着眼于国家政治组织变革对基层社会的影响方面，“它将国家和农村社会假定为强制和反应的关系，国家为主动强权的自变方，而基层社会在其中的位置是被动（弱方）或反应性的因变方。这种视角强调了基层社会变动的外部影响力量，有助于我们观察到基层变化的大背景，但在解释上容易产生的问题是，过高地假定国家组织的控制，而忽略基层社会取外部因素为我所用的方面，特别是忽略基层社会以不同的方式——通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空间或防卫来自外部的“管辖权”竞争方面。事实上，由于这些活动的存在，很多外部的变迁，对于基层而言，不过是改装了旧现实的新形式。”（张静，2000：253）

结构/制度分析重视行为的社会规则，而这种规则是行动者力图确立的。结构/制度分析方法并不是关注问题本身，而是认为问题背后的制度因素对事件具有决定意义。因而这样的分析方法就有目的论之嫌，因为他们总是试图发现“事件”背后的制度因素，正是因为这些制度因素才导致类似事件的发生。但实际上，结构（制度）与事件是共生的，而不是前在的，因此我们不能在传统意义上来理解结构，而应该把结构看成是流变的。

张静也意识到这种分析框架作为分析工具引导思维有另一面的作用，即容易使事件成为“定义”意义上的真实（张静，2000：15）。为解决结构/制度分析方法的不足，张静所采取的方法是通过对制度的重新定义试图对此框架有所突破，而且许多学者通过建立一系列新的概念体系来弥补其不足。以吉登斯为代表的新结构主义强调社会行动的弹性，充分考虑行动者的能动性和社会结构的结构化一面。但这种“社会行动的‘完成’观仍然是一种变相的结构观，只不过寄托在一种主客观的二元结构上面”（李猛，1996：28）。所以这样一种新结构主义也没有彻底摆脱结构主义的不足。

结构/制度分析往往从现实的材料中选择有利于说明的材料，而对于其他表面上看似无关的材料则予以舍弃，从而用这些材料重新建构了另一个世界。但现实生活是丰富而全面的，一些看似无用但却在乡土社会重复着的历史也许是打开社会隐秘的密匙。孙立平（2000）认为这样的分析方法具有静态性，他们所提供的只能是连续的断片。但问题是中国社会正处于一个市场转型期，农村社会同样处于这样一个背景下，农村社会的变化之大已经模糊了学者们的眼睛，用结构/制度分析方法去分析农村社会总有一种谜团。针对这种情况，孙立平提出了用一种动态的分析方法来取代这种静态的分析方法，这就是“过程-事件”的分析策略。

转贴于 二、事件分析的策略

“过程-事件”分析策略的一大特点是针对“事件”的分析，真正把“事件”本身作为分析的对象，把过程作为一个相对独立的解释源泉或解释变项，对其中的逻辑进行一种动态的解释，以期发现社会生活的隐秘。这种解释因而跳出了传统的因果关系的传统视野。他们认为，农村社会复杂而微妙的关系并不是在类如“小社区－大社会”、“国家－社会”这样的结构中，而是通过许多偶然的事件特别是冲突性较强的事件才得以充分地展现或调动起来的（孙立平，2000；应星，2001：339）。

这样一种对事件分析的策略把事件本身突显出来。我们看到，在过去的研究中，学者们多是从各种事件中抽取一些共同的或者是对研究假设有用的材料，而忽略了事件的完整性，在这样的分析中，一个完整的事件被切割，事件中的一些“似乎不相关的因素”也被割舍。而事件分析的策略重视事件的完整性，事件中的各种因素都被考虑进来，同时也只有在一些事件中，生活中经常被忽略的因子暴露出来。把事件作为独立的分析对象，也是彻底摆脱“大事件因果性”的限制，走向真正的社会学分析之路（李猛，1996）。

在孙立平那里，权力仍是传统意义上的，即一种被拥有、被占有的物。应星（2001：393）甚至认为他的权力还带有极权主义理论的痕迹。它重视的仍是国家权力的实现，而对于农村或农民的行动对国家的影响我们几乎是找不到的。同时，“过程-事件”批判国家与社会二分法过于简单化了，但我们看到，它仍然没有跳出国家与社会这个大的框架，而只是更加重视国家与社会中的其他因素。应该说这种分析策略并没有摆脱李猛（1996：5）所说的“深度模式”的不足。而且在实际的农村生活中，农民的逻辑是不存在国家与社会这样的框架的，他们的生活可以说很简单，他们会在遇到问题的时候解决问题，但正因为这不符合学术框架的生活逻辑在我们的学术分析中却变得相当复杂，我们会感到无从下手，不知道把他们的做法归为哪种行为。在这样的情况下，任何分析框架却又显得过于简单化了。“过程-事件”分析方法试图进入行动者的隐密世界，但从现有的研究来看，过程-事件没有做到这一点，他们只是停留在行动者层面上，并没有对行动者本身的思维逻辑进行解构。

受中国社会现实情况及理论研究现状的困惑，一批学者开始探求运用权力分析方法，以求对中国社会的理解有一个突破。苏力（2000）、李猛（1996）、李康（1999）、应星（2001）、强世功（2002）、赵晓力（2000）等就是这种方法的实践者，他们的研究为学界注入了一股新鲜的气息，也让我们的眼睛开始更加全面地来审视中国社会。这种权力分析的直接理论来源是福柯对权力的认识。

三、权力分析的方法

谈到权力，我们有必要对传统的权力观念进行简单的梳理，因为在福柯这里，权力完全是另一种形态。最早重视权力并对之进行分析的是马克思，他所提到的权力是社会层面的。他的权力观念是与阶级、物质资源的占有、压迫、斗争等概念联系在一起的。这种权力不是某个人所有的，而是某个阶级所共同拥有的。

到了韦伯那里，权力就是不顾他人意志而实现自己意愿的机会。从他这个定义中我们看到了他对行动者的重视，但他更多强调的是这样一种支配关系。后来的米尔斯的“权力精英”，阿伦特的“合法支配型”权力，帕森斯的权力体系，达尔的权力决策，卢克斯的多维权力等等，在这些权力概念中，我们看到的权力都具有相似性，即它们都是政治领域的权力，这种权力是被一部分人所拥有的。因此这样的权力概念对社会的分析范围受到了很大限制。

而福柯则提出了具有颠覆性的权力概念。福柯（1999，2000）认为，权力是在过程中形成的，在人们的互动关系中形成的。因而，他提出应当在关系网络中，在不断处于紧张状态和活动之中的关系网络中，来理解权力，而不是把它看作人们可能拥有的一项特权。权力与其说是被占有，不如说是被行使，权力的支配效应不应归因于“占有”，而应归因于调度、计谋、策略、技术、运作，我们不应该把权力视为一种所有权，而应被视为一种战略。同时，权力是生产性的实践，而不是压制性的外在控制，权力渗透于整个社会肌体，应该重视微观权力的运作。权力与反抗密不可分，同时权力与知识之间存在着复杂的关系，没有知识领域的相关构成就没有权力，没有权力关系作为前提，也不可能有任何知识。

同时，福柯认为，权力是多形态的，既有国家机器自上而下的运作，也有自下面上的微观权力，而且在现代社会中，微观权力运作成为权力运作的主要形式。因此，在乡村社会研究中，应该重点分析微观权力及其权力运作中各种技术的使用。

孙立平、郭于华（2000）在研究华北征粮时提出了“正式权力的非正式运作”，那么是不是这种非正式运作的权力就不是政府应有的权力策略（技术）吗？福柯在研究监狱的全景敞视主义时就提出了“温和原则”，他认为以最小的代价来行使权力而使权力的效用最大化是规训的一种技术手段，在现代社会普遍表现为传统的暴力原则被“温和原则”所取代（1999：244-5）。在华北征粮事件中，我们看到的就是这样一种权力的行使，同样，在强世功（2002）看到的民事调解那里，我们看到的也是这样一种“温和原则”的行使。这并非是“正式权力的非正式运作”，而是一种权力策略的调整，更是一种权力渗透的方式。在征粮中，乡镇干部之所以采取种种策略，他应该是基于这样的理性计算：使用什么样的方法才能最有效、成本最低，而且对以后的征粮工作的开展更为有利。以这样一种成本更低，却效果更好的方式完成了国家的征粮任务，乡镇干部又何乐而不为呢？如果政府轻易就动用暴力的手段，一方面征粮实际成本会增加，另一方面象征成本也会增加，对于以后的征粮工作开展仍留下许多隐患；但用这样一种方式，一方面政府留下了亲民的形象，另一方面对于以后征粮工作的开展也奠定了良好的基础。试想，经过多次这种类似方式的征粮，每次国家都达到了自己的目标，那么村民还会不会平白无故的拒交粮呢？恐怕更多的是在无特殊社会情况下（无自然灾害、无不合理摊派），村民会自觉地完成这个任务。

就是通过这样一种方式，在这种与村民的“亲密”接触中，权力关系得以形成，国家意志得以贯彻。那位拒不交粮的老人，通过此事他自己对自己就形成了一种规训约束，他明白如果他再不交粮自己就会处于不利的地位。这其实就是一种权力的再生产过程，也是权力扩充的过程（福柯，1999：234），是从肉体的控制转向了知识（表现为话语权的争夺）的控制。通过这样一种权力的生产，国家权力的合法性得以确立。

所以在农村社会中发生的大量国家与农民的关系不能仅仅用一系列新的概念进行简单的解释，而是应看到在这些策略背后权力的行使。用这样一种微观物理学的方式来观察农村社会，这并不是忽视大的社会结构变动的背景，而是让这些社会结构背景在这些微观技术层面得以显现。“任何一个现实、具体的权力关系都同时涉及制度、组织和这些制度组织交织在一起的日常生活以及作为这些场合中的实践活动的前提和产物的自我－主体型态……权力分析所能够探索的正是这些成为技术的权力运作方式，它虽然只是权力运作的冰山所露出的小小尖角，却使我们可以感受到在话语的水面之下所隐藏的权力运作的无穷无尽的可能性。”（李猛，1996：27）

在事件分析中运用权力分析的方法，就是要发现真正隐藏于行动者背后的深层奥秘。但目前我们对权力分析方法的运用却存在不少问题，主要是对权力概念的理解存在分歧，还有就是对历史及文化因素的作用认识不足。福柯所强调的权力是一种分析工具，与传统意义上的权力概念是完全不同的，但在目前的研究中，却往往出现权力概念的混用，特别是他们用动态的权力分析来得出静态的权力结果，而这种转换缺乏有效的环节，因而说服力不够（萧瀚，2002）。同时权力分析往往忽视国家在权力运作中所持有的理念，对国家权力的理解较为狭隘。应该说国家也是一个行动者，而且是一个更加理性化的行动者。

目前权力分析作品缺乏对历史的联系与社会背景资料的分析。权力分析侧重于微观权力的运作，对历史及社会背景的强调似乎有结构化之嫌，应该说有意避开结构主义的影响，保持这样一种自觉是必要的，但也不应该走向现象学的极端，不应该忽视历史及文化的影响。虽然在福柯那里历史是有断裂的，但不可否认的是，历史及社会文化背景都对当地民众的生活及他们的思维产生影响，而他们的权力技术的采用也跳不出这个大背景。这样讲，似乎有结构化之嫌，但实际上，结构是处于流变之中的，但社会文化却具有相对的稳定性（布洛克，转引自王铭铭，1997：8）。因此，在实际的研究中并不能一概抹杀历史的延续及地区文化传承的意义及影响。

我们的研究应该去发现那“沉默的大多数的生命颤动”（应星，2001：342）。权力分析完全打破了原有框架的约束，国家、社会等概念只是用来分析的工具，而不是限定分析的框架。在具体的分析中注重处理好微观权力与传统权力概念的差异，相信权力分析的方法会对发掘社会生活的隐秘具有重要意义。

参考文献：

杜赞奇，1995，《文化、权力与国家——1900－1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社

福柯，1999，《规训与惩罚：监狱的诞生》，刘北成、杨远婴译，北京：三联书店

2000，《性经验史》，佘碧平译，上海：上海人民出版社

黄宗智，2000a，《华北的小农经济与社会变迁》，北京：中华书局

2000b，《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局

强世功，2002，《乡村社会的司法实践：知识、技术与权力——一起乡村民事调解案》，《中国社会学（第一卷）》，上海：上海人民出版社，第173—195页

李康，1999，《西村十五年：从革命走向革命——1938-1952冀东村庄基层组织机制变迁》，北京大学社会学系博士论文

李猛，1996，《日常生活中的权力技术：迈向一种关系/事件的社会学分析》，北京大学硕士学位论文

苏力，2000，《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京：中国政法大学出版社

孙立平，2000，《“过程－事件分析”与当代中国国家－农民关系的实践形态》，《清华社会学评论》第1期

孙立平、郭于华，2000，《“软硬兼施”：正式权力的非正式运作的过程分析——华北B镇定购粮收购的个案研究》，《清华社会学评论》第1期

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2002，《村庄自治与国家政权建设——华北西村案例分析》，《中国社会学（第一卷）》，上海：上海人民出版社

篇6

【关键词】 社区;社区管理

一、社区及社区管理

1.社区及社区管理的概念。“社区Community”一词,源于拉丁语,意思是共同的东西和亲密伙伴关系。首先将Community译为中文的“社区”者,是20世纪30年代以为首的燕京大学学生。从中国的实际情况看,“社区”一般是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区管理是指在党和政府的领导下,依靠社会力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区管理是一项新的工作,大力推进社区管理,是我国经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是面向新世纪我国现代化建设的重要途径。

2.社区的功能分析。社区工作在不断满足社会需求的进程中所发挥的基本功能有五个方面:一是自治功能。主要是社区组织和社区成员通过自我教育、自我管理、自我服务、自我约束,加强对社区公共事务和公益事业的管理和服务;二是整合功能。体现在通过对社会利益的调整和社区资源的整合,满足社区成员的物质和精神需要,融洽社区和谐的人际关系,增强社区居民对社区的亲和力和归属感;三是服务功能。主要是为社区居民各方面的生活需求提供服务和资源,包括生活服务、医疗服务、教育服务、咨询服务等;四是保障功能。具体指在通过挖掘社区资源和实行社会互助,协助政府承担社会保障的具体事务;五是监督功能。主要体现在社区居民对社区自身日常工作的监督和对政府部门及其派出机构的监督,监督的目的是为了增强社区组织及其工作人员的自我约束力,促进政府部门工作的务实、规范、廉洁、高效,更好地为社区居民服务。

二、当今社区管理中的问题分析

1.社区自治难以实现,社区管理混同于基层政权建设。改革开放以来城市管理体制变化不大,这已成为阻碍社区发展的一大因素。一些城市在强调管理重心、管理权力下移时,不是强化社区的社会职能,而是片面地扩大街道编制,扩展社区组织的政府职能,使政府在社区管理中仍然担当“包办代替”的角色,造成社区的社会职能不是强化,而是萎缩、弱化,使社区居民委员会工作难于开展,不能适应形势发展的要求,无法实现真正的社区自治。政府的理想角色应是“主导者、组织者、指导者和参与者”,应该主要做好管理规划、组织协调、政策引导、资金扶持和教育培训等工作。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定了居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是,当前政府部门却过多地干预社区居委会的工作,居民委员会的自治性一直没能得到落实。居民委员会本该首先对居民负责,现实中却是首先对政府负责。

2.居民社区观念及参与公共事务的意识薄弱、社区归属感差。长期以来所形成的由政府控制单位、单位管理社会成员的体制及观念,影响了居民对所居住社区管理的参与。社区提供居民参与的渠道和机制并不健全,社区居民对所居住区的社区环境、社区治安以及其他社区公共事务的处理有参与的愿望,但没有参与的渠道。与此同时,居民参与社区管理,缺乏利益保障和实际诉求的动力。居民的参与是建立在对社区共同利益的追求上,社区居民利益的维护需要组织和制度上的保障。再加之社区和社区管理还是一个新生事物,社区管理的内涵、范畴及为什么要搞社区管理等问题,广大群众并不了解熟悉。许多社区居民仍把社区管理工作完全看作是政府、街道办事处和居委会的事,依赖心理和领受意识强,对社区的管理工作不关心甚至不配合,在大多数情况下只是参与社区具体事务的运作,尤其是社区内所出现的临时性活动,例如文化娱乐性活动,很少参与社区事务的决策和管理,这样就制约了社区管理全面地、纵深地发展。

3.社区管理中人才缺乏。社区工作者及其素质高低是搞好社区工作的重要前提,社会、经济的快速发展,不但要求扩大社区工作者的队伍,而且对社区工作者的各方面综合素质、道德修养、政策水平、工作能力等也提出了更新更高的要求。现实情况是社区工作者普遍学历较低,综合素质不高,使得社区管理与高速发展的社会经济文化不相适应。虽然现在许多社区也吸纳大学毕业生进社区工作,往往好景不长,人才很快流失。这主要由于:第一,社区工作者的薪酬相对于其他政府部门来讲偏低,更无法与那些白领相比,无法吸引人才;第二,提及社区工作者,人们首先想到的是戴着红袖箍的老大妈,每天处理社区家长里短的各种纠纷,这种偏颇的认识造成很多人因此不愿参与社区工作;第三,社区管理工作在我国出现时间还比较短,在培养社区工作人才,以及提供长远职业生涯规划方面还缺乏制度保证。

4.我国法制建设的实际情况和社区立法的复杂性,决定了当前社区立法滞后。社区管理是一个比较新的观念,要让人们更新固有观念,投入到社区管理和管理中:要借助于教育宣传,更重要的还是要靠健全的法律制度来规范和调整城市社区发展中的一系列问题。到目前为止,我国还没有形成一部较完整的社区管理方面的法律规范,社区管理活动仍旧依靠行政命令,缺乏充足的法律依据,同时,在执法过程中也存在着执法队伍不健全,缺乏专业化人员,执法主体多元化等问题。这主要由于:一方面我国在社区管理中,理论知识和实践经验都有所欠缺,并且我国幅员辽阔,民族众多,又是处在高速发展、高速变化的时期,所以想要制定一套适合于我国城市社会的社区管理法律制度,是需要经过长时间的理论研究和实践探索的;另一方面我国当前的民主法制进程虽然发展很快,就总体情况来说,还是落后于发达国家。需要立法来规范和管理的领域还有很多,要针对城市社区制定一套完善的法律制度,是一项复杂的系统工程,需要进行循序渐进的工作,所以,社区立法就会表现出相对滞后的情况。

三、完善和发展我国社区管理的对策

1.转变政府职能、加强社区民主建设。一方面对政府职能部门来讲,要摒弃固有的传统观念,真正还权于社会,把属于社会和社区的职能还给社会和社区来履行,把管理社会公共事务的权力由政府独揽变为与社区非营利组织和市场组织的合作分享。政府的治理理念也要转变,即由强制、控制到沟通、协调与管理,政府充当全能的角色应该从根本上进行转变,构建一个“小政府、大社会”、“轻管重理”的新型政府体系应是政府改革的方向。要通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区,从而为社区“松绑”,让社区组织有更多的精力、时间来实施即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束,通过放权让利,既减轻了政府压力,也规范了政府行为。另一方面扩大社区决策的民主参与程度。通过基层民主选举、民主议事、民主监督,让居民了解社区、关心社区。在街道办事处和居委会分别建立“民意调查”、“居民议事会”和“民主活动日”等制度,加强与社区居民的交流与沟通,赢得居民群众的理解与支持。实施街道办事处和居委会政务、财务、服务等内容全部公开,建立社区居民直接评议街居工作和街居干部制度。要激发广大居民参与社区管理的热情,提高社区的民主自治水平。

2.增强居民的社区归属感。所谓社区归属感是指社区居民把自己归入某一地域人群集合体的心理状态,这种心理既有对自己社区身份的确认,也带有个体的感彩,主要包括对社区的投入、喜爱和依恋等情感。要增强社区居民的归属感,就要了解与社区归属感相关的因素。据南京大学社会学系周晓虹教授研究,影响居民社区归属感的主要原因有五大方面:一是居民对社区生活条件的满意度;二是居民的社区认同程度,居民是否愿意把自己看成是社区这一亚文化群体的成员及社区生活的组成部分,直接影响到其对社区的喜爱和依恋;三是居民在社区内的社会关系,研究发现,居民在社区的同事、朋友和亲戚越多,其社区归属感也就越强;四是居民对社区活动的参与;五是居民在社区的居住年限,就一般而言,居民在社区内居住年限越长,其社会关系就越广泛、越深厚,其社区归属感就越强。由此可见,我们要增强居民的社区归属感,主要就要从建立和完善社区服务体系着手,使社区管理成为沟通居民间关系的纽带,让人们能够相信社区、依赖社区,要,“进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”,为辖区群众造福,使广大群众参与社区管理。

3.完善社区管理中人才管理机制。社区管理的实践需要大批有志于从事社区工作的人才,因而要努力造就一支专业化、高素质的社区工作者队伍,为和谐社区管理提供专业人才支撑。可以通过公开招聘、组织下派、部分条件较好的居委会干部留用等形式,择优录用、加强培训,配足配强社区工作人员,积极调整优化队伍结构。进一步健全社区工作者持证上岗制度,逐步建立起应聘持证、择优上岗的用人机制,推动社区工作者队伍年轻化、知识化、职业化。要切实改善社区居民自治组织的工作条件和社区工作人员的生活条件,建议适当提高社区专职工作者待遇,进一步规范、细化社区工作者培训、考核、评价、奖惩、辞退等制度。加强社区志愿者队伍建设,广泛动员社会力量参与社区管理,通过以自愿报名为基础,以项目招募和活动招募为主要方式的志愿者社会化招募机制,逐步建立起完善的志愿者组织网络,使之成为推进和谐社区管理的重要支撑和保障。

4.加快社区管理方面的法制建设。社区管理能够健康积极的发展,就离不开相关法律的支撑,进一步加强社区的法律法规建设已经刻不容缓。社区管理模式创新要求我们政企分开、政事分开,其目的是为了进行更为有效的管理,在社区管理内容上由直接干预变为依法间接管理。要建立这种崭新的社区管理模式,就必须尽快加强与社区管理相关的规范、决策、组织、管理等方面的法制建设,使区域内各组织团体和个人呈现一种协调发展的良性态势。有了完善的法律法规作保证,社区管理才能在有序、法制的轨道上正常运行。在执法过程中,执法必严、违法必究,这样才能树立政府威信,使社区管理走向自律与自觉。国外的社区管理就很注重运用完整有效的法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为,协调社区内各种利益关系,并为社区成员民主参与提供制度保障。法律法规还可以规范政府自身的行为,使政府依法行政和社区依法自治相结合,从而全面推进社区管理的法制化。

参考文献

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关键词村民自治民主国家市民社会

20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。

本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”视野

村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。

一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。

后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。

上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。

有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。

持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。

二、“国家与社会”视野下的村民自治

运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。

科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。

1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”

持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。

而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。

那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。

由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。

三、村民自治研究的新进展

以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”

前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。

萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。

邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。

那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。

其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。

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挖掘自身优势农业增效农民增收全面实现小康乡镇

我们界牌镇位于天长市东面高邮湖畔，与江苏省菱塘回族乡毗邻。距县城25公里。三面环水，水资源非常丰富。全镇共有11个行政村，其中南尖村是全市唯一的回民村，136个村民小组，总人口15294人。辖区内总面积63.66平方公里，其中可耕地面积达3万亩，可水产养殖面积1.3万多亩。全乡境内有5个自然形成的小湖泊和2个人工小水库，总蓄水面积1800亩，容量500万立方米。

全镇水资源丰富，具有浓郁的江南特色，土质肥沃，尤其是水资源在全市28个乡镇中条件得天独厚，适应鱼、虾、蟹、田螺等各类水产养殖以及粮食、制种、蔬菜、花卉等多种农作物生长。

近年来，围绕市委、市政府全面建设小康社会的目标进程，我们利用自身优势，水陆一起来，搞两栖作战，党委政府主要起到了引导、组织、协调、服务的作用，以专业村建设，基础设施建设，乡镇企业和村民自治建设为重点，以增加农民收入，村级集体积累和乡级财政收入为目的，加快改革开放步伐，巩固乡镇机构改革成果，积极调整产业结构。大力推进产业化进程，放手发展非公有制经济，不断加大基础设施建设力度，确保了我镇农业的可持续发展。

一、积极探索，不断深化乡镇机构改革。

乡镇一级机关要继续按照依法行政、精简、效能的要求，继续转变政府职能，切实改进工作作风，大力推进政务公开，简化行政审批手续和办事程序，增强为“三农”服务的意识，做好政府该做的事。要积极稳妥地开展区划调整工作，通过科学合理地调整乡镇区划，加强基层政权建设，提高乡镇行政管理效率，促进农村经济和社会的全面发展。积极推进事业职能运作模式创新、所有制形式创新和法人治理结构创新。对于那些承担社会公益职能，必须由国家举办的事业单位要坚决稳住，政府要在人力、财力、物力上予以重点保障；对那些可由市场配置资源、社会力量承担的经营性事业单位，要坚决放开，促使其与财政脱钩，在追求经济效益的同时，实现社会效益，决不能再走全部由政府包揽的老路。通过机构改革，我觉得我们实现了以下几个方面的转变：

1、创新了乡镇行政管理体制，加快了政府职能转变步伐

乡镇综合配套改革，在理顺职责的基础上，建立新型的机关、事业机构运行体系，加快了政府职能转变步伐，促进了机关作风转变，提高了行政效率。一是机构交叉重叠问题得到了有效解决，部门职能界定明晰、工作职责明确。二是实现了精兵简政，提高了工作效率。经过了精简机构、精简人员、竞争上岗磨练，乡镇机关干部执政为民的责任意识、上下一致的服务意识、只争朝夕的效率意识明显增强，深入基层、深入群众、深入实际的工作作风蔚然成风。三是乡镇工作节奏明显加快，行政效能明显提高。改革后，乡镇行政机关和事业站所减人不减事，一个萝卜一个坑，有的一人身兼数职，每人每岗都有明确的职责、严格的考核，容不得推诿扯皮、敷衍塞责，从而加快了工作节奏，提高了工作效能。

2、切实减轻了农民负担，有效巩固了农村税费改革成果

有调查材料显示，我国目前县乡两级财政收入只占全国财政收入的21％，但县乡两级财政供养的人员却占了全国财政供养人员总数的71％，乡镇平均每68个农民就要供养一名机关干部或事业人员，农民负担由此可见一斑。乡镇综合配套改革后，乡镇减少支出超过20万元。减轻农民负担、巩固农村税费改革成果迈出了坚实的一步。

3、调整优化了干部队伍，激发增强了乡镇发展活力

长期以来，乡镇机构设置过多过滥、领导职数设置过多过滥、财政供养人员过多过滥，已严重阻碍了农村经济社会的发展，而在全市城乡一体化进程中，乡镇发展的快慢，直接决定全市发展的快慢。本次乡镇综合配套改革在调整机构设置、优化人员队伍的基础上，建立充满活力的乡镇行政、事业管理运行体系，使得乡镇行政资源、人力资源和社会资源得到优化整合，使得经济社会加速发展的活力得到全面激发。乡镇新一届党政领导班子立党为公、执政为民的理念更强了，干部群众抢抓机遇、团结拼博的干劲更足了，乡镇统筹协调、快速发展的势头更猛了。

二、强化村民自治，进一步推进农村民主法制建设

农业、农村和农民问题历来是党和政府十分关注的重大问题。为解决"三农"问题，中央相继推出了诸如实行家庭承包责任制、发展乡镇企业、推行村民自治、实行税费改革等重大举措，有力地促进了农村经济发展和社会稳定。其中，村民自治发挥了不可或缺的重要作用。

依法治国是建设社会主义法治国家的基本方略，村级民主是社会主义民主的基础性工作，而农村村级民主法制建设的首要问题是以什么组织形式为基础，针对哪些事务，由谁来主导。但在国家《村委会组织法》修改之前，乡镇政府与村民委员会是领导与被领导的关系，村民自治组织没有摆脱政府附属的性质，国家仍可直接具体管理、控制自治组织的活动。在这种体制下搞民主法制建设的首要目的当然是保障和维护这种体制。1998年修订了《村委会组织法》，把乡镇政府对村民委员会的"领导"关系改为"指导"关系，政府不再干预村民自治范围内的事务，彻底实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，自治组织民主决定自治范围内的各项事务。这一修改肯定了广大农民的自治实践，为推动新型的村民自治提供了政治体制上的条件和法律上的保障。至此，村级民主法制建设的切入点和基本途径就找到了，即建立于村民自治这一基础，其核心问题是建立自治性质的民主组织形式，主体是全体村民，重点是关于自治的制度建设，主要任务是农村经济和社会事务管理的民主化和法制化，主要目标是扩大农民的直接民利，为农村的政治文明建设创造良好的环境。

根据广大农民的自治实践，需要特别强调两个问题。第一，民主组织形式是个关键。虽然土地承包关系和家庭承包责任制以及农民的承包化经营，为农民自我管理提供了充分的物质条件，但农村基层民主政治体制不会自然而然地产生。由于农村土地集体所有制的特点，特别是乡镇一级习惯于任免村干部、下达各种指令干预农民承包关系和生产经营活动，农民以个人力量保障其经济利益是十分困难的。我国农村的生产力还处在不发达阶段，而农民的民利则更落后一些。他们不仅离参与国家管理尚有很大差距，甚至还没有真正达到管理自己事务的程度。之所以如此，关键就是没有建立起实现农民民利的组织形式，版权所有使农民的民利和其他权利无法具体落实。因此，应当依照法律把村民自治组织建立起来，把素质高、能力强、有水平、有威信的人推选进村委会，这是农村基层民主法制建设的前提。第二，强化直接民主是个核心。虽然有自治组织形式，但不能实现村民的直接民利，也是徒有其名，没有民主的作用。例如有些村委会还是个别人说了算，甚至理解成村民自治就是村主任自治或村委会自治，这就偏离了自治的性质。必须把"四民主两公开"作为实现村民自治的基本标准，让农民通过直接行使民利，在自治的形式下统一起来，克服分散性，积聚群众的力量，切实管理自己的事务。有了村民自治这个基础，才能为农民进一步介入管理国家事务提供政治条件，发挥农民在国家政治和决策中的作用。这就是村民自治在国家整体民主法制建设中的伟大意义。以上说明，村民自治不仅是农村基层民主法制建设的基本途径，而且搞好村民自治对于推进国家政治体制改革具有非常重要的作用。

经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。村民自治属于上层建筑的范畴，这几年的村民自治实践证明它对农村经济体制改革的保障作用是非常明显的。农村经过20多年改革，确立了集体土地家庭承包制和统分结合的双层经营体制、农民成为市场主体等伟大成果。为了保障农村经济改革的成果，控制政府过度干预农民的权利，防止退回计划经济的老路，抵制少数农村干部违背党的政策的和违法行为，必须强化农民捍卫自己合法权益的权利。另外，因共同的土地和经济关系而联系起来的农民，受深厚的农村文化和社会传统的影响，比城市居民更容易接受社区自治所形成的权威，也更倾向于经济和社会关系的稳定。由于这两个因素，农民有自发组织起来的强烈愿望，共同保护其经济利益。这种背景使村民自治必须要把农村一些最重要的权利作为村民自治的核心内容：农民作为市场主体的资格和权利；自行决定其市场活动的权利；作为村集体经济组织成员有民主管理的权利；作为农村社区成员有管理本社区事务的权利。显而易见，村民自治是农民要求在市场经济中身份独立的一个明显标志。村民自治保障了农民的这种独立，也就保障了农民的经济利益。因此，村民自治不仅是农民追求民利的活动，而且还是把民利作为保障其经济权利和经济利益的重要手段。一旦经济权利成为村民在自治组织中的基本权利，村民自治的框架就基本建立起来了，因为自治组织统一承担了经济管理和社会管理的双重职能，有条件使农村实现协调发展。

根据这些情况，评价一个村的村民自治搞得是否成功，不是只看其制定了多少规章制度，关键要看它对农村经济发展所产生的实际效果。这至少有以下几个方面：首先，是否巩固了农村改革的成果、稳定了党的农村经济政策、维护了农民的利益、理顺了农村的生产关系、调动了农民的积极性；其次，是否巩固了农村家庭承包制度、保障了农民的经营自、保证了农民的市场主体的权利、分散了农民的市场风险、深化了农村的社会化服务；第三，是否为农村经济的进一步发展和深化改革提供了宽松的环境、鼓励农民为发展农村生产力创造新模式、促进了农村经济和社会协调发展。

从民主政治建设的角度看，实行村民自治的最重要意义是为改变政府以各种形式直接管理农民的传统模式提供了新的经验。我国两千多年以来，这个传统模式基本上处于一个超稳定状态，没有受到根本触动。即使最近20年农村实行经济改革，人们已经发现这个传统模式影响了农村经济的发展和稳定，却仍在普遍沿用，这已成为农村进一步发展的障碍。因此，村民自治的重要意义不仅在于树立了一个严格法律实施或把法律作为治理工具的典型，更重要的是创造了一种在今后很长时期都将具有代表性的农村基层社会管理模式。应当指出，搞依法治村是把实行村民自治作为一个重要任务和主要标准之一。在这个特定实践范围内，依法治村在一定程度上是实现村民自治的手段，是通过依法建立村民自治为农民的直接民主创设一种组织形式。由这个视角观察，依法治村显然比依法治县或依法治省的口号具有更深刻的意义。因为后两者没有为社会提供新的民主组织形式，也没有改变组织法所设定的国家管理体制，主要是强调国家行为以法律为依据，其重点对象是国家行为的规则和方式，如依法办事、依法行政，等等。可见，它们与村民自治基础上的依法治村模式有明显区别。一种是国家行为方式及其观念的转变，一种是农民民主组织形式的转变。前者属于国家管理体制问题，后者是社会政治基础建设问题。总之，村民自治顺应了我国农村向社会主义市场经济体制转变的时代要求，农村基层由国家管理向社会自我管理转变已成必然趋势，村民自治将成为农村基层社会自我管理的基本组织形式。这种基层社会管理模式的出现是农村社会形态已处在转型时期的一个重要标志。由于农村家庭承包制在我国农村将作为基本经济关系长期存在，它为实行村民自治提供了产生和发展的基础，因而在农村从温饱到小康再到现代化的长期历史过程中，村民自治型社会管理模式都具有普遍适用性。村民自治的实践为正确处理农村中国家管理模式与自我管理模式之间的矛盾，促进农村政治、经济和文化的协调发展，提供了非常成功的经验。

三、大力发展农村合作经济组织，组织引导农民入市场版权所有

当前，我国农村正处在一个关键的时期，这决定了农业生产必须实现专业化生产，规模化经营，科学化管理，标准化运作，社会化服务，才能适应现代农业发展的要求，才能实现农产品的商品化，最终使农产品由商品转化为货币。农村合作经济组织是以专业化生产，专业化技术服务为合作基础的，要起好步，开好头，强筋壮骨，加快发展。一是要实现千家万户的小生产与千变万化的大市场的有效对接。长期以来，农产品卖难始终是农民群众头疼和担扰的一个问题，农民开发市场的能力低，农户分散经营，抵御商场风险的能力差，也始终是众多农民收入增长缓慢的一个重要原因。发挥农村合作经济组织的作用，可能形成强大的市场开发，产品推销，价格协调能力，让千家万户的农产品集合成大批量市场畅销货源与千变万化的市场对接，获取较高的利润。“农合会”要增强市场意识和竞争意识，熟悉和掌握市场经济的游戏规则，以市场为导向，引导农民生产出更多更好的适销对路的产品，建立农民利益保护机制，增强市场竞争能力，有效规避市场风险，在市场的浪潮中做好“舵手”和“航标”。强化销售手段，不断加强销售网络建设，培育起一支实力强大的农民经纪人队伍，担负起及时销售农产品的责任，切实解决好农产品卖难问题，积极应对国际市场竞争的压力，通过交易的联合形成“航母效应”，实现国内市场和国际市场的对接，提高农民在国际经贸活动中的主体地位，加快农业和农村经济对外开放的步伐。二是实现企业和农户的有效对接。发展行业经济和特色区域性产品，是农业发展的重要方向，大力培育龙头企业，提高农产品的附加值，同时，在联合会与有实力龙头企业对接的同时，注重农民企业家的培养。在农业产业化经营活动中，由于经营条件不同，经营内容不同，经营的方式也不同；至于什么样的经营规则能把双方的博弈关系处理好；全凭企业家，特别是农民中成长起来的企业家，与农民在多次的市场交易中磨合确定的。在实践中，农业产业化出现的特点之一是，很多龙头企业由过去带动千家万户，逐渐变成带动大户、优势农户、企业与大户之间分工分业，许多大户在这种分工与协作中成长为企业家。在农业产业中成长起来的企业家。有强大的优势力量，知道怎样和农民打交道。合作经济组织在培养农民企业家的过程中，便能逐步形成行业发展的壮大。使农民在生产，加工和流通等各个环节中获得利润，促进农民增收。

建好一个“桥梁”。提高农民的组织化程度，发展龙头企业，专业合作组织，专业协合等的市场主体，成为农村经济结构战略性调整的一个重要的任务。解决这个问题就必须在家庭承包经营基本制度的基础上，进一步推进农村的体制创新。造成新的市场主体，一靠市场，二靠政策。靠市场就是靠利益机制。只要有利可图，农民就会在技术，信息产品销售等方面自发地合作起来。而靠政策就是要为其健康发展提供更宽松的环境。进一步鼓励农民和企业创新农业经营机制。而农村合作经济组织，正是有效地把这些组织融入到这个阵营里最好时机。也是政府和农民沟通、协商的“桥梁”性组织，它们都是代表农民的利益的，而在我国正是缺乏这样一个好的“桥梁”。为此，合作经济组织的建立和发展，使其真正成为农民心声与利益的代言人，与政府一道共同维护好农民的合法权益。使农业产业化的各个行业都融会到农村合作经济组织中来，不断壮大行业发展的队伍，开创出一条形之效的，真正有内容的合作经济组织与大市场的对接之路。

四、从当前乡镇角度看存在的几个问题

1、乡级财政基础薄弱，运行极度困难。

在财政运行方面，由于受地理区域限制，我镇乡镇企业发展还不十分令人满意，农业基础设施还相对落后，历年陈欠债务给乡镇带来了非常大的负担；乡镇机构改革后政府机构虽然得到了精简，但是文教口仍然存在人员过多、人头费用基数大，加之近年来逐步提高工资、补贴，乡镇财政刚性支出不断增加。而另一方面，农村税费改革后取消了涉农收费，农业税逐步降低以致全面取消，对乡镇财力影响很大。乡镇财政赤字增多，有的乡镇负债重重，工资不能及时发放，县市补贴长期拖欠，难以维持正常运转。

2、优化乡镇资源配置，避免重复建设与投入。

目前，我国乡镇初级卫生保健条件得到了基本的改善，乡镇医院基础设施建设日趋完善。而计划生育服务设施的建设造成了资源的重复浪费现象，96年我省开始建立乡级计划生育服务机构，为了迎接各级考核检查，乡镇计划生育服务所每年要花好几万的投入，有的几乎成了一所小医院，与现有的计划生育服务所工作人员不配套，每个乡镇只有两至三名计育员，又要人流、上环，还要承担大量的生殖健康检查及孕环检工作任务，试想，一所医院只有两名医生，工作又能如何循环？县级要求乡镇必须在规定时间内使乡镇计生服务基础设施达到一定的要求，并纳入年终乡镇人口目标考核，致使乡镇每年在计生投入上达到了乡镇财政无法承担的程度。我们认为此类重复建设的现象完全可以避免，乡镇应利用现有的医疗条件，在医院开展生殖健康及育龄妇女的生殖技术服务，避免乡镇服务所重复建设的资源浪费。

强化功能，推动改革。本着“少花钱、多办事，重管理、求实效”的原则，提高项目建设质量，提高资金投入效益，克服过去项目建设中重建设、轻管理的倾向，实现运行效益最大化。以体系建设推动管理体制和运行机制改革，按照精简、统一、效能的原则，切实解决现行管理体制存在的层次过多、职能交叉、职责不清等问题，积极探索提高体系运转效能和支撑能力的新方法、新途径，合理调整管理机构和职能，理顺相互关系，提高运行效率。

3、建立和完善与村民自治相配套的法律制度

篇9

一、坚持以人才工作为核心,人才瓶颈制约正初步得以突破

人才瓶劲制约是*经济发展的核心障碍,破解人才制约是人事编制工作的重点目标。*书记在市二次党代会报告中明确指出“人才危机是*最大的危机。要着重研究制定和落实培养人才、留住人才、引进人才、重用人才的激励措施和办法,让人才留得住、引得进、受重用。”按照这一要求,以“能干事、肯干事、干成事”为标准,坚持“科学用人、规范用人、有序用人和公然用人、公平用人、公正用人”,两眼向外抓引进、两眼向内抓盘活,着力优化人才环境,缓解人才需求矛盾。一是创新人才引进政策。围绕“让能干事的有机会、给肯干事的以舞台、使干成事的得重用”的用人导向和坚持“以待遇吸引人才、以感情留住人才、以事业成就人才”的要求,在*书记的强力主导和高度重视下,在对我市人才队伍现状、人才开况进行认真分析和广泛征求听取各界人士意见建议的基础上,出台了《*市引进硕士研究生等优秀专业人才试行办法》,采取“给编制、给岗位、给待遇和营造良好人才环境”的8条优惠政策,引起了良好的社会反响,全国各地各院校毕业的研究生踊跃报名,志愿到*发展。已登记志愿到*工作的优秀人才36名,其中硕士研究生15人、“211工程”学校重点专业本科生21人。特别是开启引进优秀人才的“绿色通道”之后,在20*年11月*师范大学举办的面向*省第三届高校毕业生就业服务月人才招聘大会上,我市引进人才的8条优惠政策吸引了2000余名高校毕业生排成长队咨询和应聘。省委常委、常务副省长魏宏等领导亲临我市展区,与应聘学生亲切交谈。华西都市报等媒体对高校毕业生踊跃应聘我市职位的壮观场面给予了报道。当天现场登记705人,其中硕士研究生10人、“211工程”学校重点专业本科生8人,其他本科生687人,涉及13个专业。二是优化人才选用环境。坚持以市场化配置人才为导向和考试选人用人为手段,逗硬坚持公务员“凡进必考”、事业单位补充工作职员“凡聘必考”、公务员提升职务“凡升必考”、专业技术职员职称评审“凡评必考”的“四必考”制度,构建了公然公平公正的用人机制,切实规范了用人环境,促进了人才资源公道配置和人才队伍结构优化。全年共组织录用公务员、招聘事业单位工作职员考试和职称评审考试37次,参考人数19724人。通过网络、现场报名共有8530名高校毕业生应考我市机关事业单位职位和村(居)岗位,其中硕士研究生1人、本科生2604人(重点本科生114人)、专科生5052人,市外生源1305人分布于23个省(区、市)。已录用到岗2009人,其中硕士研究生11人、重点本科生37人,其他本科生337人,市外生源421人。“三支一扶”计划录用242人,“一村一名大学生”计划录用141人、“西部志愿者”计划录用45人,招考公务员33人、招考人民*290人、招考教师1017人、其他事业单位招考209人。三是激发人才内在活力。在抓好人才引进、优化人才环境的同时,着力加强对现有人才的治理。积极组织实施机关中层干部及重要岗位工作职员轮岗交流工作,已有市规划和建设局、财政局、林业局、民政局、政府办、农机局、农业局、发改委等8个单位全面完成了内设机构和重要岗位负责人的轮岗交流,其他部分正在抓紧思想动员、方案制定,酝酿实施,预计20*年3月底前可全面结束。同时按照建设规范化责任型政府要求,开始研究思考完善行政机关公务员考核机制,改进公务员考核办法,建立分类分级考核制度,充分发挥人大代表、政协委员、新闻媒体和服务对象在评价公务员业绩中的重要作用,切实进步公务员考核的针对性、实效性和社会公认度。四是统筹城乡人才开发。主动把人事人才工作的服务领域向农村延伸,服务对象向农村人才延伸,服务重心向农村人才开发延伸,充分发挥牵头抓总开发农村人才的职能作用,建立农村人才开发工作联席会议制度,有效整合组织、人事、劳动保障、科技、科协、教育等部分职能,全面开展职称评审进农村、培训教育进农村、科技智力进农村、就业服务进农村、表彰激励进农村的“五进农村”活动,为新农村建设提供了人才保障和智力支持。全年共评审认定农民(农业)技术职称7405人,其中农民技师46人,开展农民工职业技能鉴定4*8人;组织培训贫困农民5.7万人次;派遣科技特派员进村300人;选派高校毕业生499人到村“三支一扶”;下派优秀干部到乡村任职1184名;建立农村人才开发示范乡(镇)10个、示范村60个、示范岗870个;推选优秀农村实用技术人才153名,从优秀村(居)干部中公然考录公务员13名。我市“五进农村”助推新农村建设的做法,得到省人事厅充分肯定,并在全省推广。

二、坚持严格规范治理,依法行政进程有了明显加快

始终把坚持规范化治理,作为提升部分形象,优化工作环境,构建公然公平公正的用人机制和推进依法行政、依法治理的重头戏和杀手锏。一是以实施公务员法为重点,有效规范公务员治理。按照公务员登记规定,严格坚持登记范围、登记对象、登记程序、登记纪律,全面完成公务员首批集中登记。针对公务员法实施反映出的突出矛盾和题目,组织气力,先后多次深进县(区)、深进基层单位专题调研,认真梳理和研究分析存在的题目,提出切实可行的处理建议,稳妥地化解了矛盾。对参照公务员制度治理的事业单位进行了全面清理和审核。在公务员进轨登记基础上,积极启动集编制实名制治理、身份现代化确认、财政供给规范化治理于一体的公务员实名制治理办法,建立了动态的公务员治理数据库。为提升公务员科学化、规范化治理水平奠定了坚实基础。二是以实行职(务)级(别)工资制为重点,有效规范工资收进分配制度。在公务员登记的基础上,全面完成了机关事业单位工资制度改革和离退休职员增加离退休费工作。会同财政部分积极做好机关事业单位工作职员各项津补贴清理规范工作。积极指导和探索事业单位搞活内部分配的办法,在广电总台、*日报社和规划、卫生等部分的事业单位试行打破档案工资、推行绩效工资制度,推动了收进分配向关键岗位、优秀人才和突出贡献人才倾斜的激励分配机制与导向的形成,切实搞活了内部分配。三是以优化职能配置为重点,有效规范机构编制治理。围绕市委、市政府中心工作,科学破解影响经济社会发展的体制机制障碍。按照新形势下党委、政府中心工作前移和快捷高效服务要求,超前思维、事先谋划、精心预备,顺利设立了市委常委办和市政府应急办两个机构;整合市委办、市政府办和群众工作职能,设置市委市政府和群众工作局,在市纪委、人事局、市法院等20个与群众利益密切相关的部分设立了群众与工作科;强化和完成了政务服务工作机构的职能配置,对铁路、防雷防雹、人才和老干部治理等职能进行了明确,积极理顺市区广电机构治理体制,促进了部分职能更加明晰、治理机制更加科学、事业发展更有保障。推进“三项改革”,不断健全行政和事业单位治理体制和运行机制。积极探索行政体制改革,对全市行政部分和政府直属事业单位履行职能情况进行全面清理,清理出2个部分职能偏移;对职能交叉、重叠的国资治理部分予以职责回位;对建设、国土、民政、农业等7个部分的25项职能纳进政务服务中心窗口集中办理;对2个部分履职不力而引发的群体矛盾进行协调化解。全面启动乡镇机构改革,按照省委、省政府关于推进乡镇机构改革的同一部署和要求,狠抓工作汇报、政策宣传、情况摸底、意见反馈、方案上报等“五个到位”,及时编报了全市乡镇机构改革方案,做好了全面实施的各项预备。拉开事业单位分类改革序幕,按照“规范、发展、搞活”的改革思路,积极稳妥地开展事业单位分类改革试点,完成了社区卫生服务体制改革的前期4个机构设立和编制调整、卫生执法编制分解核定等,积极鉴戒外地经验,研究界定具有公共事务治理职能办法,着力整事事业单位公共事务治理资源,逐步推进事业单位职能社会化。创新事业单位治理、机构编制治理、机构编制监视检查等“三大体制”,对事业单位走向市场、走向社会进行跟踪治理,坚持依法登记、变更、注销、备案、审批、公告、治理“七到位”;出台《行政机构设置和治理办法》,在办事程序、协调机制、治理方式上全面系统界定,严格执行机构编制治理“三个一”制度,使机制编制治理形成了体系;就机构编制治理三个法规执行情况,会同人事、监察、财政等部分历时5天,深进三县一区,以随机抽查完成对1个党委工作部分、7个政府工作部分,2个政法执法机构、2个事业单位等12个机关和事业单位进行了一次全面深进检查,对超编进人、职员编制混用、行政机关职员在下属事业单位兼(任)职、超职数配备干部、吃财政“空饷”、分流职员反弹等题目进行了查纠,对整改不力的单位进行了通报,维护了机构编制治理法规的严厉性。

三、坚持统筹兼顾重点突破,各项工作围绕*发展有序开展

在抓好重点突破的同时,努力把各项工作置于构建**的大局中来思考、来部署、来安排。一是广开就业渠道,有效缓解高校毕业生就业矛盾。坚持把促进高校毕业生就业与吸引人才、用好人才和维护社会*稳定紧密结合,采取腾出岗位公然招考、出台引进人才办法公然引进、组织现场招聘会搭建就业平台、择业指导咨询提供职业导航、开展人事给予倾力帮助、鼓励自谋职业和自主创业等多种措施,有效促进了高校毕业生就业,全市机关事业单位公然招考录(聘用)高校毕业生2009人,通过人才市场推荐就业和引导自谋职业实现就业2375人。二是强化帮扶责任,有效解决企业干部实际困难。为实现企业干部“零上访”、“零赴省”、“零进京”这一目标,层层签订《企业干部解困维稳帮扶工作目标责任书》、做到责任到部分、责任到人头;加大政策宣传和思想疏导力度,深进企业、深进企业干部家庭宣讲政策、排解矛盾、做到政策宣传到家、走访慰问到家、困难解决到家、心里话儿说到家;坚持重点稳控,对企业干部维稳重点人实行“定领导、定科室、定职员、定措施、定时限、定责任、包稳控”和“六定一包”责任制,采取“一对一”、“一

帮一”办法,落实包案责任,确保稳控对象不脱控;坚持典型引导,开展向转业干部林强学习活动,引导干部顾大局讲团结。通江县企业干部自觉主动向该县遭受洪灾的农民群众捐款3万余元,并表示不上访、不串联、不成立维权组织;坚持排查化解,树立居安思危、防患未然和积极主动的维稳观,变被动处置为主动排查、变转业干部上访为主动下访,认真排查隐患,依法、依情、依理解决企业干部的生活困难和公道诉求。巴州区企业干部代表白明顺曾两次到京,是有名的上访典型,在该同道生病期间,帮扶领导经常到家看看问候,帮助解决困难,使其非常感动,现已转化成为维护企业干部稳定的政策宣传员、矛盾化解员、维稳信息员;坚持依法处理,对个别长期违法违规上访的“重点人”,依法予以训诫,并收集、把握、固定证据,收到了“教育一个、引导一片”的良好效果。我市企业干部解困维稳做法得到了省委办和省办的高度重视和充分肯定,并分别用专刊先容通报全省。三是维护公平正义,切实加强人事争议仲裁。针对社会不*因素逐渐增加、人们的法律意识和自我维权意识普遍增强的实际,我们成立了人事争议仲裁中心,从机关内部选配工作职员,配强班子、充实队伍、加强培训,为依法开展人事争议仲裁,及时公正受理人事争议案件,化解人事争议矛盾奠定了基础。四是强化内部治理,确保人事编制工作有序推进。为认真落实*书记提出的“严格遵循政策法规,做到科学规范有序;全面推行阳光人事,做到公然公平公正”的要求,我们全面实施了以打造“阳光人事”为核心的“阳光人事”、“法治人事”、“人秀士事”、“*人事”建设,在全市人事编制系统着力开展了“全面推行阳光人事,争做人民满足公务员活动”。以开展领导讲党课、专家讲理论和警示教育到监狱、法制讲谈到机关、作风纪律到军营、廉政教育到家庭、扶贫济困到农村等“七个一”活动为载体,强化廉政建设;以贯彻“能干事、肯干事、干成事”的十条意见和开设职工互动学习讲堂为抓手,强化能力建设;以落实人事编制机关“八个坚持、八个不准”规定和人事编制工作规范为重点,强化制度建设;以编制实施《*市人事人才和机构编制工作行政审核审批和服务事项办事指南》为途径,强化效能建设,以树立人事编制干部十种意识为导向,强化思想作风建设,以开通人事人才网、人事考试网为平台,强化阳光党务政务建设,切实加强部分自身建设,提升了治理服务水平。为使干部懂得监视、习惯监视、自觉接受监视,邀请市人大常委会领导和市法制局长到机关给职工专门讲授监视法和行政许可法;建立了人事编制工作监视员制度,从各界人士和人事编制工作服务对象中择优选聘一批监视员,切实加强了对干部职工及其行政行为的监视。深进扶贫村宣讲省九次党代会、市第二次党代会精神,第一时间深进抗洪救灾第一线为灾民送往救灾物资和现金,并指导抗灾自救、恢复生产。按照“六个一”要求,投进2万多元建起“关爱留守学生之家”1个,41名干部结对关爱41名留守学生。中秋节日当天,局领导率领机关干部,邀请市卫生局、团市委领导和市妇幼保健院7名医师为留守学生送月饼、送亲情、送热和、送健康,与留守学生共度中秋佳节,受到广大村社干群和留守学生的欢迎和好评。大力支持平昌县基层政权建设和为加快通江发展尽心出力,开展军民、警*谊活动,学习军营好作风好纪律,支援驻巴部队建设。先后在局机关有限的业务经费中分别挤出5万元、1万元支援平昌乡镇建设和驻巴武警支队营房建设,协助配合市委组织部为通江县选派干部30多名,有力支援了通江发展。

四、加强队伍建设,切实提升治理水平

为建设一支高素质的人事编制干部队伍,不断提升机关治理服务水平和机关形象,更加注重加强队伍建设、制度建设、规范机关治理,围绕构建“阳光人事”、“法治人事”、“人秀士事”、“*人事”这一总体目标,在全市人事编制系统着力开展了“全面推行阳光人事、争做人民满足公务员”活动。以开展领导讲党课、专家讲理论、警示教育到监狱、法制讲座到机关、廉政教育到家庭、扶贫济困到农村等“六个一”活动为载体,强化廉政建设;以贯彻“能干事、肯干事、干成事”十条意见和开设职工讲堂为抓手,强化能力建设;以制定人事编制机关“八个坚持、八个不准”规定和人事编制工作规则为重点,强化制度建设;以编制实施《*市人事人才和机构编制工作行政审核审批和服务事项办事指南》为依托,强化效能建设;以树立人事编制干部十种意识为导向,强化思想作风建设;以办好“*市人事局”网站为平台,强化阳光政务建设。特别是今年来我们牢牢捉住领导干部作风整顿建设有利契机,按照市委*书记、*市长、*常务副市长、光远部长等领导对人事编制工作提出的新要求,以打造“阳光人事”为抓手,围绕人事编制干部社会形象更加良好、阳光人事运行更加规范、人事编制工作全面推进“三大目标”,扎实开展互动学习设讲堂、为民服务到基层、开放公务强监视、警示教育到监狱、法治讲座进机关、公务运行重规范、开门纳谏查题目等一系列主题教育实施活动,丰富活跃了机关作风整顿建设内容和形式,突出了作风整顿建设的针对性、实效性,进一步增强了全局干部职工廉洁意识、法制意识、进取意识、自律意识和依法执政、科学执政、为民执政、廉洁执政能力,进步了人事编制工作的治理服务水平和社会公信力,为圆满完成各项工作目标任务提供了坚强有力的保证。

五、加强*集中制,切实增进班子团结

个人的聪明和气力究竟有限。工作中,我十分注重团结,象爱护自己的眼睛一样爱护团结。十分注重发挥全局干部职工整体气力和作用。在班子中,我认真坚持*集中制原则,从不搞个人说了算。无论是局党组会、局长办公会、局务会研究各项事项,还是出台一项大的政策或规定,事前均充分预备,深进调研,广泛听取班子成员及干部职工的意见建议,尽力做到科学决策,*决策,开门纳谏,集思广益,以*的作风、务实的态度,增强了班子和队伍的团结,促进了机关*。

篇10

市委、市政府的坚强领导下，年。团结和带领全局干部职工，紧密围绕市委、市政府中心工作，全面贯彻落实科学发展观，遵照书记提出的严格遵循政策法规，做到科学规范有序；全面推行阳光人事，做到公开公平公正”人事人才工作理念，紧紧围绕市委、市政府“构建大交通、培育大产业、争取大政策、促进大和谐”和“五个突破”工作中心，按照“突出三个重点、把握三个热点、破解三个难点、打造三个亮点”工作思路，大力实施人才强市战略，围绕中心、服务大局、求真务实、开拓进取，公务员管理、人事制度改革、工资收入分配制度改革、人才队伍建设、人才市场化配置、机构编制管理和企业干部解困维稳等诸方面都取得了新的成效。现将一年以来本人履职情况述职如下：

人才瓶颈制约正初步得以突破

一、坚持以人才工作为核心。

破解人才制约是人事编制工作的重点目标。书记在市二次党代会报告中明确指出“人才危机是巴中最大的危机。要着重研究制定和落实培养人才、留住人才、引进人才、重用人才的激励措施和办法，人才瓶劲制约是巴中经济发展的核心障碍。让人才留得住、引得进、受重用。按照这一要求，以“能干事、肯干事、干成事”为标准，坚持“科学用人、规范用人、有序用人和公开用人、公平用人、公正用人”两眼向外抓引进、两眼向内抓盘活，着力优化人才环境，缓解人才需求矛盾。一是创新人才引进政策。围绕“让能干事的有机会、给肯干事的以舞台、使干成事的得重用”用人导向和坚持“以待遇吸引人才、以感情留住人才、以事业成就人才”要求，书记的强力主导和高度重视下，对我市人才队伍现状、人才开况进行认真分析和广泛征求听取各界人士意见建议的基础上，出台了巴中市引进硕士研究生等优秀专业人才试行办法》采取“给编制、给岗位、给待遇和营造良好人才环境”8条优惠政策，引起了良好的社会反响，全国各地各院校毕业的研究生踊跃报名，志愿到巴中发展。已登记志愿到巴中工作的优秀人才36名，其中硕士研究生15人、211工程”学校重点专业本科生21人。特别是开启引进优秀人才的绿色通道”之后，年11月四川师范大学举办的面向四川省第三届高校毕业生就业服务月人才招聘大会上，市引进人才的8条优惠政策吸引了2000余名高校毕业生排成长队咨询和应聘。省委常委、常务副省长魏宏等领导亲临我市展区，与应聘学生亲切交谈。华西都市报等媒体对高校毕业生踊跃应聘我市职位的壮观场面给予了报道。当天现场登记705人，其中硕士研究生10人、211工程”学校重点专业本科生8人，其他本科生687人，涉及13个专业。二是优化人才选用环境。坚持以市场化配置人才为导向和考试选人用人为手段，逗硬坚持公务员“凡进必考”事业单位补充工作人员“凡聘必考”公务员晋升职务“凡升必考”专业技术人员职称评审“凡评必考”四必考”制度，构建了公开公平公正的用人机制，切实规范了用人环境，促进了人才资源合理配置和人才队伍结构优化。全年共组织录用公务员、招聘事业单位工作人员考试和职称评审考试37次，参考人数19724人。通过网络、现场报名共有8530名高校毕业生应考我市机关事业单位职位和村（居）岗位，其中硕士研究生1人、本科生2604人（重点本科生114人）专科生5052人，市外生源1305人分布于23个省（区、市）已录用到岗2009人，其中硕士研究生11人、重点本科生37人，其他本科生337人，市外生源421人。三支一扶”计划录用242人，一村一名大学生”计划录用141人、西部志愿者”计划录用45人，招考公务员33人、招考人民警察290人、招考教师1017人、其他事业单位招考209人。三是激发人才内在活力。抓好人才引进、优化人才环境的同时，着力加强对现有人才的管理。积极组织实施机关中层干部及重要岗位工作人员轮岗交流工作，已有市规划和建设局、财政局、林业局、民政局、政府办、农机局、农业局、发改委等8个单位全面完成了内设机构和重要岗位负责人的轮岗交流，其他部门正在抓紧思想动员、方案制定，酝酿实施，预计年3月底前可全面结束。同时按照建设规范化责任型政府要求，开始研究思考完善行政机关公务员考核机制，改进公务员考核办法，建立分类分级考核制度，充分发挥人大代表、政协委员、新闻媒体和服务对象在评价公务员业绩中的重要作用，切实提高公务员考核的针对性、实效性和社会公认度。四是统筹城乡人才开发。主动把人事人才工作的服务领域向农村延伸，服务对象向农村人才延伸，服务重心向农村人才开发延伸，充分发挥牵头抓总开发农村人才的职能作用，建立农村人才开发工作联席会议制度，有效整合组织、人事、劳动保障、科技、科协、教育等部门职能，全面开展职称评审进农村、培训教育进农村、科技智力进农村、就业服务进农村、表彰激励进农村的五进农村”活动，为新农村建设提供了人才保障和智力支持。全年共评审认定农民（农业）技术职称7405人，其中农民技师46人，开展农民工职业技能鉴定4078人；组织培训贫困农民5.7万人次；派遣科技特派员进村300人；选派高校毕业生499人到村“三支一扶”下派优秀干部到乡村任职1184名；建立农村人才开发示范乡（镇）10个、示范村60个、示范岗870个；推选优秀农村实用技术人才153名，从优秀村（居）干部中公开考录公务员13名。市“五进农村”助推新农村建设的做法，得到省人事厅充分肯定，并在全省推广。

依法行政进程有了明显加快

二、坚持严格规范管理。

作为提升部门形象，始终把坚持规范化管理。优化工作环境，构建公开公平公正的用人机制和推进依法行政、依法治理的重头戏和杀手锏。一是以实施公务员法为重点，有效规范公务员管理。按照公务员登记规定，严格坚持登记范围、登记对象、登记程序、登记纪律，全面完成公务员首批集中登记。针对公务员法实施反映出的突出矛盾和问题，组织力量，先后多次深入县（区）深入基层单位专题调研，认真梳理和研究分析存在问题，提出切实可行的处理建议，稳妥地化解了矛盾。对参照公务员制度管理的事业单位进行了全面清理和审核。公务员入轨登记基础上，积极启动集编制实名制管理、身份现代化确认、财政供给规范化管理于一体的公务员实名制管理办法，建立了动态的公务员管理数据库。为提升公务员科学化、规范化管理水平奠定了坚实基础。二是以实行职（务）级（别）工资制为重点，有效规范工资收入分配制度。公务员登记的基础上，全面完成了机关事业单位工资制度改革和离退休人员增加离退休费工作。会同财政部门积极做好机关事业单位工作人员各项津补贴清理规范工作。积极指导和探索事业单位搞活内部分配的办法，广电总台、巴中日报社和规划、卫生等部门的事业单位试行打破档案工资、推行绩效工资制度，推动了收入分配向关键岗位、优秀人才和突出贡献人才倾斜的激励分配机制与导向的形成，切实搞活了内部分配。三是以优化职能配置为重点，有效规范机构编制管理。围绕市委、市政府中心工作，科学破解影响经济社会发展的体制机制障碍。按照新形势下党委、政府中心工作前移和快捷高效服务要求，超前思维、事先谋划、精心准备，顺利设立了市委常委办和市政府应急办两个机构；整合市委办、市政府办和群众工作职能，设置市委市政府和群众工作局，市纪委、人事局、市法院等20个与群众利益密切相关的部门设立了群众与工作科；强化和完成了政务服务工作机构的职能配置，对铁路、防雷防雹、人才和老干部管理等职能进行了明确，积极理顺市区广电机构管理体制，促进了部门职能更加明晰、管理机制更加科学、事业发展更有保障。推进“三项改革”不断健全行政和事业单位管理体制和运行机制。积极探索行政体制改革，对全市行政部门和政府直属事业单位履行职能情况进行全面清理，清理出2个部门职能偏移；对职能交叉、重叠的国资管理部门予以职责归位；对建设、国土、民政、农业等7个部门的25项职能纳入政务服务中心窗口集中办理；对2个部门履职不力而引发的群体矛盾进行协调化解。全面启动乡镇机构改革，按照省委、省政府关于推进乡镇机构改革的统一部署和要求，狠抓工作汇报、政策宣传、情况摸底、意见反馈、方案上报等“五个到位”及时编报了全市乡镇机构改革方案，做好了全面实施的各项准备。拉开事业单位分类改革序幕，按照“规范、发展、搞活”改革思路，积极稳妥地开展事业单位分类改革试点，完成了社区卫生服务体制改革的前期4个机构设立和编制调整、卫生执法编制分解核定等，积极借鉴外地经验，研究界定具有公共事务管理职能办法，着力整事事业单位公共事务管理资源，逐步推进事业单位职能社会化。创新事业单位管理、机构编制管理、机构编制监督检查等“三大体制”对事业单位走向市场、走向社会进行跟踪管理，坚持依法登记、变更、注销、备案、审批、公告、管理“七到位”出台《行政机构设置和管理办法》办事程序、协调机制、管理方式上全面系统界定，严格执行机构编制管理“三个一”制度，使机制编制管理形成了体系；就机构编制管理三个法规执行情况，会同人事、监察、财政等部门历时5天，深入三县一区，以随机抽查完成对1个党委工作部门、7个政府工作部门，2个政法执法机构、2个事业单位等12个机关和事业单位进行了一次全面深入检查，对超编进人、人员编制混用、行政机关人员在下属事业单位兼（任）职、超职数配备干部、吃财政“空饷”分流人员反弹等问题进行了查纠，对整改不力的单位进行了通报，维护了机构编制管理法规的严肃性。

各项工作围绕和谐发展有序开展

三、坚持统筹兼顾重点突破。

努力把各项工作置于构建和谐巴中的大局中来思考、来部署、来安排。一是广开就业渠道，抓好重点突破的同时。有效缓解高校毕业生就业矛盾。坚持把促进高校毕业生就业与吸引人才、用好人才和维护社会和谐稳定紧密结合，采取腾出岗位公开招考、出台引进人才办法公开引进、组织现场招聘会搭建就业平台、择业指导咨询提供职业导航、开展人事给予倾力帮助、鼓励自谋职业和自主创业等多种措施，有效促进了高校毕业生就业，全市机关事业单位公开招考录（聘用）高校毕业生2009人，通过人才市场推荐就业和引导自谋职业实现就业2375人。二是强化帮扶责任，有效解决企业干部实际困难。为实现企业干部“零上访”零赴省”零进京”这一目标，层层签订《企业干部解困维稳帮扶工作目标责任书》做到责任到部门、责任到人头；加大政策宣传和思想疏导力度，深入企业、深入企业干部家庭宣讲政策、排解矛盾、做到政策宣传到家、走访慰问到家、困难解决到家、心里话儿说到家；坚持重点稳控，对企业干部维稳重点人实行“定领导、定科室、定人员、定措施、定时限、定责任、包稳控”和“六定一包”责任制，采取“一对一”一帮一”办法，落实包案责任，确保稳控对象不脱控；坚持典型引导，开展向转业干部林强学习活动，引导干部顾大局讲团结。通江县企业干部自觉主动向该县遭受洪灾的农民群众捐款3万余元，并表示不上访、不串联、不成立维权组织；坚持排查化解，树立居安思危、防患未然和积极主动的维稳观，变被动处置为主动排查、变转业干部上访为主动下访，认真排查隐患，依法、依情、依理解决企业干部的生活困难和合理诉求。巴州区企业干部代表白明顺曾两次到京，有名的上访典型，该同志生病期间，帮扶领导经常到家看望问候，帮助解决困难，使其非常感动，现已转化成为维护企业干部稳定的政策宣传员、矛盾化解员、维稳信息员；坚持依法处理，对个别长期违法违规上访的重点人”依法予以训诫，并收集、掌握、固定证据，收到教育一个、引导一片”良好效果。市企业干部解困维稳做法得到省委办和省办的高度重视和充分肯定，并分别用专刊介绍通报全省。三是维护公平正义，切实加强人事争议仲裁。针对社会不和谐因素逐渐增加、人们法律意识和自我维权意识普遍增强的实际，成立了人事争议仲裁中心，从机关内部选配工作人员，配强班子、充实队伍、加强培训，为依法开展人事争议仲裁，及时公正受理人事争议案件，化解人事争议矛盾奠定了基础。四是强化内部管理，确保人事编制工作有序推进。为认真落实书记提出的严格遵循政策法规，做到科学规范有序；全面推行阳光人事，做到公开公平公正”要求，全面实施了以打造“阳光人事”为核心的阳光人事”法治人事”人才人事”和谐人事”建设，全市人事编制系统着力开展了全面推行阳光人事，争做人民满意公务员活动”以开展领导讲党课、专家讲理论和警示教育到监狱、法制讲谈到机关、作风纪律到军营、廉政教育到家庭、扶贫济困到农村等“七个一”活动为载体，强化廉政建设；以贯彻“能干事、肯干事、干成事”十条意见和开设职工互动学习讲堂为抓手，强化能力建设；以落实人事编制机关“八个坚持、八个不准”规定和人事编制工作规范为重点，强化制度建设；以编制实施《巴中市人事人才和机构编制工作行政审核审批和服务事项办事指南》为途径，强化效能建设，以树立人事编制干部十种意识为导向，强化思想作风建设，以开通人事人才网、人事考试网为平台，强化阳光党务政务建设，切实加强部门自身建设，提升了管理服务水平。为使干部懂得监督、习惯监督、自觉接受监督，邀请市人大常委会领导和市法制局长到机关给职工专门讲授监督法和行政许可法；建立了人事编制工作监督员制度，从各界人士和人事编制工作服务对象中择优选聘一批监督员，切实加强了对干部职工及其行政行为的监督。深入扶贫村宣讲省九次党代会、市第二次党代会精神，第一时间深入抗洪救灾第一线为灾民送去救灾物资和现金，并指导抗灾自救、恢复生产。按照“六个一”要求，投入2万多元建起“关爱留守学生之家”1个，41名干部结对关爱41名留守学生。中秋节日当天，局领导率领机关干部，邀请市卫生局、团市委领导和市妇幼保健院7名医师为留守学生送月饼、送亲情、送温暖、送健康，与留守学生共度中秋佳节，受到广大村社干群和留守学生的欢迎和好评。大力支持平昌县基层政权建设和为加快通江发展尽心出力，开展军民、警民联谊活动，学习军营好作风好纪律，支援驻巴部队建设。先后在局机关有限的业务经费中分别挤出5万元、1万元支援平昌乡镇建设和驻巴武警支队营房建设，协助配合市委组织部为通江县选派干部30多名，有力支援了通江发展。

切实提升管理水平

四、加强队伍建设。

不断提升机关管理服务水平和机关形象，为建设一支高素质的人事编制干部队伍。更加注重加强队伍建设、制度建设、规范机关管理，围绕构建“阳光人事”法治人事”人才人事”和谐人事”这一总体目标，全市人事编制系统着力开展了全面推行阳光人事、争做人民满意公务员”活动。以开展领导讲党课、专家讲理论、警示教育到监狱、法制讲座到机关、廉政教育到家庭、扶贫济困到农村等“六个一”活动为载体，强化廉政建设；以贯彻“能干事、肯干事、干成事”十条意见和开设职工讲堂为抓手，强化能力建设；以制定人事编制机关“八个坚持、八个不准”规定和人事编制工作规则为重点，强化制度建设；以编制实施《巴中市人事人才和机构编制工作行政审核审批和服务事项办事指南》为依托，强化效能建设；以树立人事编制干部十种意识为导向，强化思想作风建设；以办好“巴中市人事局”网站为平台，强化阳光政务建设。特别是今年来我紧紧抓住领导干部作风整顿建设有利契机，按照市委书记、洪金市长、延荣常务副市长、光远部长等领导对人事编制工作提出的新要求，以打造“阳光人事”为抓手，围绕人事编制干部社会形象更加良好、阳光人事运行更加规范、人事编制工作全面推进“三大目标”扎实开展互动学习设讲堂、为民服务到基层、开放公务强监督、警示教育到监狱、法治讲座进机关、公务运行重规范、开门纳谏查问题等一系列主题教育实施活动，丰富活跃了机关作风整顿建设内容和形式，突出了作风整顿建设的针对性、实效性，进一步增强了全局干部职工廉洁意识、法制意识、进取意识、自律意识和依法执政、科学执政、为民执政、廉洁执政能力，提高了人事编制工作的管理服务水平和社会公信力，为圆满完成各项工作目标任务提供了坚强有力的保证。

切实增进班子团结

五、加强民主集中制。