完整社区建设存在问题范文

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[关键词]社区矫正；法律监督；问题分析；完善

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）10 ― 0107 ― 03

一、社区矫正法律监督的实践探索

社区矫正法律监督，是指人民检察院运用法律赋予的职权、按照法律规定的程序，对公安、法院、司法行政机关等在实行社区矫正过程中的执法、司法活动是否合法以及是否维护了社区矫正对象合法权益进行监督，以保证社区矫正依法公正实施的专门性活动。〔1〕社区矫正法律监督是检察机关对刑罚执行监督的重要组成部分，也是新时期检察机关参与社会管理创新的基本途径之一。自从2003年社区矫正试点以来，最高检为适应社区矫正法律监督工作的实践需要，相继下发了《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》（2005年）、《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》（2006年）、《关于加强对监外执行犯罪脱管、漏管检察监督的意见》（2007年）、《人民检察院监外执行检察办法》（2008年）等一系列指导监外执行、社区矫正法律监督业务的文件，以实现社区矫正法律监督工作的规范化、有序化。与此同时，各地检察机关纷纷制定了加强本地社区矫正法律监督的实施办法和意见，并进行了积极的探索和实践。如北京西城区检察院为适时地了解社区矫正的情况，要求检察人员每周至少与一名社区矫正对象进行谈话，并经常深入到各司法所、派出所、社区街道办、公益劳动场所进行巡视检察。湖南省醴陵市检察院为强化社区矫正法律监督工作，通过问卷调查、抽样访谈对社区服刑人员的基本情况、人员结构、教育改造诉求等进行全面调研，抓好基础性工作的同时，加强与有关部门的沟通协调，注重社区矫正的全程动态监督，创新了社区矫正法律监督的长效工作机制。湖北省荆门市东宝区检察院探索通过“学习+分享+自省”的方式，开展法制教育，掌握社区矫正人员思想动态，引导服刑人员悔过自新，感恩社会，重新做人。山东省滕州市检察院定期与司法局就社区矫正人员名单进行相互核对，以确保矫正人员及时纳入监督范围。同时，该院还通过建立重大事项报告制度，完善内部协作机制，健全信息共享，畅通信息渠道。宁夏银川市上前城地区人民检察院于2013年3月成立了专门机构社区矫正法律监督办公室，负责对全市社区矫正法律监督工作的指导和协调，并于2015年3月底全市引进社区矫正检察管理系统，实现了社区矫正检察工作的信息技术化管理，同时在实践中推行创设了社区矫正检察“1237”工作模式①。这些有益的实践探索与尝试不仅符合各地的实际情况，丰富了检察监督实践活动，而且为检察机关社区矫正检察工作积累了丰富的经验。然而，根据的实践观，实践不仅是认识的来源和基础，而且是认识的真理性和客观性的标准。实践表明，社区矫正法律监督权机制在运行过程中存在诸多问题，急需解决。

二、我国社区矫正法律监督机制存在问题分析

经过近些年的实践，检察机关在社区矫正法律监督方面进展迅速，成效明显，但存在以下突出问题：

（一）机构人员不健全，影响了监督的有效开展

专门健全的机构，充分专业的人员是社区矫正检察监督权规范有效运行的基本保障。目前，全国大多数地方承担社区矫正法律监督任务的是基层检察院的监所检察部门，无监所检察部门的基层检察院由公诉科负责社区矫正法律监督工作。相比监禁刑检察，检察人员对于非监禁刑的社区矫正检察明显经验不足、重视不够。而公诉部门作为检察机关的主要业务部门，本身就面临案多人少的的矛盾，近年来随着社区矫正人员逐年增加，辖区社区矫正工作机构分布点多、线长、面广，客观上更加剧了社区矫正检察人员力量严重不足与社区矫正检察任务繁重的矛盾。因此，社区矫正检察工作处于两难境地，想做无力去做，不做职责又不允许。尽管近些年有些地方的检察院尝试设立了专门的社区矫正法律监督机关并配备专门人员，如社区矫正法律监督办公室、社区矫正检察官办公室，但这只是部分地区的尝试，在全国并没有形成规模。相对于复杂专业的社区矫正检察工作，实践中依然面临检察人员人手短缺、专业素养不高、监督的主动性不高等问题。由此，机构人员问题直接制约着社区矫正法律监督工作的有效深入开展。

（二）监督信息渠道不畅通，制约了监督的及时同步

人民检察院对社区矫正从决定到解除矫正的全过程都有法律监督权。检察机关履行社区矫正法律监督权的基础性条件是知晓、了解和掌握被监督主体的社区矫正执法过程及所有与此有关的信息。从最高检《人民检察院监外执行检察办法》的规定和检察实践看，人民检察院对社区矫正的交付执行、监管教育、变更执行、终止执行等的信息获取途径有书面检察、实地考察、与有关人员或组织谈话、接到申诉、检举和控告。事实上，实地考察和有关法律文书的送达均需花费很长时间，所以对矫正对象是否报到、矫正过程是否存在脱管、漏管现象错过了监管的最好时机。而与有关组织和人员的谈话在实践中也因为工作开展不广泛等原因难以获得及时有效的信息。由此，前三种方式获得的信息不仅时间上具有滞后性而且发现的问题只是少量，致使检察机关无法全面掌握对社区矫正工作的执法落实情况。检察实践中，被监督对象提供和接到申诉、检举、控告是获得社区矫正检察监督信息的主要途径之一，但该途径较为被动，很大程度上依赖于被监督对象的主动配合和矫正人员等自身的法律意识。无法获得及时有效的监督信息，社区矫正检察监督则成为无源之水，监督的预防、纠正和控制功能也将无从谈起。综上，检察监督信息渠道的不畅通，已经成为严重制约社区矫正法律监督工作开展的突出问题。

（三）监督方式手段不有力，消弱了监督的实践力度

权力需要具体的行为才能体现出来，法律监督权要通过法律监督机关的具体监督行为，才能发挥法律监督的作用。〔2〕立法所设定的监督方式是否科学合理，直接关系到检察监督行为的实际效用。

根据我国《刑事诉讼法》和最高检《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》的规定，检察机关对社区矫正执行活动的监督方式是发出检察建议书或纠正违法通知书。由于立法所规定的检察建议和纠正违法通知书对被监督单位均不具有强制力和法律执行力，其监督行为能否被采纳或者接受完全取决于被监督单位的配合，因此导致社区矫正法律监督在实践中的效果被弱化甚至虚化。从法理角度讲，法律监督行为要产生一定的法律效果，必须明确被监督者应当承担的责任。现行《刑事诉讼法》256条仅仅规定，批准决定暂予监外执行的机关收到人民检察院的书面纠正意见后“应当立即对该决定进行重新核查。”至于“重新核查”后如何处理，是否要以书面形式反馈给检察机关，被监督者对监督意见不予理睬是否会承担法律责任，法律没有作进一步的规定。因此，实践中，被监督机关抵触甚至对监督意见不作为的现象时有发生，社区矫正检察监督的成效大打折扣。法律监督意见得不到被监督者的接受，法律监督人员的履行法律监督职能的积极性也渐渐地淡化，进一步影响了法律监督机制的良性运行。正是由于立法所设定的监督手段的有限性和刚性不足，社区矫正法律监督的实效受到严重影响。

三、我国社区矫正法律监督机制的完善

社区矫正法律监督的根本价值和目的在于保障法律的正确实施，维护社会的治安稳定。完善社区矫正法律监督机制既是实现社区矫正价值法律监督目标的要求，也是解决当前存在问题的现实需要。

（一）调动社会力量参与，加强专门机构人员建设

在现有人手和编制有限的情况下，要保证社区矫正法律监督的专业性和规范化，笔者认为有以下途径：首先，设立专门监督机构。综观国外非监禁刑监督制度，虽然各国赋予非监禁刑执行监督权的监督机关各有不同，但均重视专门监督机构的设置，专业程度很强。结合我国部分地方的尝试，设立专门的社区矫正法律监督机构已成为学界共识。当然，根据我国各地的实际情况，专门监督机构的设立应在尊重现实的基础上有序推进，绝非一步到位。其次，提高检察人员的综合素养。社区矫正检察监督不仅要求检察人员熟悉社区矫正的法律法规，掌握法律规范的原意和基本精神，还要求具备良好的人际交往能力、沟通协调能力和丰富的实践经验等。因此，要重视和加强对社区矫正专业检察人才综合素质的培养和提升。一方面通过业务培训、技能比赛、经验交流等多种方式提高检察人员的社区矫正检察能力；另一方面，应以考评督促和激励检察人员自我提升。考评具有引导和导向的功能，以检察人员社区矫正检察工作业绩作为绩效考评的主要依据，不仅能激励检察人员主动学习、努力工作，而且能督促检察人员不断提升自我。再次，调动社区资源参与。社区矫正的本质特征和优势之一就是社会力量的广泛参与。矫正对象生活在社区里，因此充分发动社区群众参与社区矫正法律监督的积极性既是检察工作依靠群众原则的体现，也是解决人手不足的有效路径。具体的做法可以是随时走访社区居民，也可以是为社区居民提供一个专门的参与矫正对象考核的平台。〔3〕

（二）加强协作，构建社区矫正信息共享机制

基于上述获取矫正监督信息渠道不畅通的问题，笔者认为除应尽可能地完善现有信息渠道，如检察机关应坚持定期检察和不定期检察相结合，健全社区矫正检察人员与有关组织和人员的谈话制度，注重从谈话中发现司法行政机关等在社区矫正执法过程中的违法信息和线索。更为重要的是，依托科技手段，加强与被监督机关的协作配合。我们认为，监督关系与协作关系并存，监督并不排斥合作，要在合作中实现监督。实践中，检察机关与有关部门的联席会议制度、联合检察制度就是合作的体现，既解决了社区矫正工作中遇到的实际问题、查纠了违法情况，也充分显示了合作的合力和双赢。近些年，各地监所检察部门通过实现监管信息系统联网、监控联网、检察专网和视频会议系统联网，极大地提升了监所检察部门的监督水平和能力。同样，应构建社区矫正信息共享机制，检察机关应联合公、法、司建立社区矫正信息网络平台，实现社区矫正执法信息的互联互通和信息共享，及时发现违法信息，预防矫正对象脱管、漏管现象，从而实现检察机关对社区矫正各单位执法活动的同步动态监督，促进社区矫正的依法规范实施，维护社会治安稳定。

（三）刚柔并济，完善违法纠正机制

鉴于社区矫正检察方式手段缺乏刚性，无强制执行力的问题，学界普遍认为应从立法上完善社区矫正的违法纠正机制，赋予检察建议和纠正违法通知书以刚性效力。例如有学者认为首先应从名称上将“纠正通知书”改为“纠正决定书”，强化检察监督的强制性。〔4〕还有学者提出应赋予检察监督法律文书以程序性法律后果。社区矫正中检察监督的程序性法律后果应当包括纠正期限和回复制度。即被监督机关对检察机关发出的检察监督文书应在限期内整改并予以通报回复的制度。〔5〕对于改变检察监督法律文书名称的建议，笔者并不赞同。从法律监督权本身的性质来看，它是对被监督对象应当如何行为或者不应当如何行为所作的一种提示，是一种督促权而非决定权，因此将“纠正通知书”改为“纠正决定书”违背了法律监督权的本质。而关于赋予社区矫正检察监督以程序性法律后果的观点，笔者认为合理且具有可操作性。我国现有刑事诉讼法和有关司法解释中针对立案监督等有类似的规定②，而且实践中有些地方已经通过地方立法的形式确立了检察建议强制反馈制度，如福州、厦门等市检察院。〔6〕

事实上，社区矫正违法纠正机制的完善绝非一朝一夕能见效，在法律监督制度设计与监督机制保持目前状况不变的前提下，要突出和强化社区矫正法律监督的实效，当务之急主要是改变以往的工作思路，刚柔并济，强调柔性监督。也就是说，检察机关要在充分尊重被监督者的基础上，采取协商式的、建议性的监督，以“提醒”的方式引发被监督者的自觉行为。这既符合当前社区矫正工作情况复杂、存在诸多不确定因素的实际情况，也与检察机关采取纠正违法通知书、检察建议的方式纠正矫正主体的违法行为的现实相契合。〔7〕

〔参 考 文 献〕

〔1〕周伟.社区矫正法律监督问题研究〔J〕.人民检察，2011，（09）.

〔2〕向泽远等.法律监督与刑事诉讼救济论〔M〕.北京：北京大学出版社，2005，（08）.

〔3〕王喜平，王潇.检察机关如何加强对社区矫正之执法环节的法律监督〔J〕.山西大同大学学报：社会科学版，2010，（06）.

〔4〕朱立恒.我国刑事检察监督制度改革初探〔J〕.法学评论，2010，（01）.

〔5〕周国强.社区矫正检察监督权运作研究〔J〕.学海，2011，（06）.

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关键词：电子社区公共管理电子政务

一、引言

信息化是当今世界发展的大趋势。作为信息化建设重点之一的电子社区，是国际上新一轮公共行政管理改革的时代特征，也是衡量国家竞争力水平的重要标志之一；它为规划社区、建设社区、调控社区、预测社区、监管社区提供了革命性的手段。20世纪末，西方发达国家电子社区发展非常迅速，美、英、法、加拿大、新加坡等国家的电子社区发展已相当成熟。我国由于计算机的普及程度和国民文化水平等一系列原因，社区的数字化、电子化、网络化进程起步较晚，目前尚处于起步阶段。但我国提出建设和谐社会的理念，正是发展电子社区的重要价值依据。目前，国家信息化管理与推进部门已经把电子社区纳入我国“十一五”社会信息化的重点发展领域，电子社区已成为建设和谐社会的重要举措之一，尤其是《2006―2020年国家信息化发展战略》明确提出，“作为我国信息化工作的重点，电子政务公共服务要延伸到街道、社区和乡村，推动服务型政府建设”。本文对电子社区的概念、功能、需求、建设模式等进行了综述，并总结了国内电子社区研究中存在的问题，以期进一步促进电子社区研究工作的开展。

二、国内学术界关于电子社区研究综述

⒈电子社区的概念及典型模式

⑴关于电子社区的概念

①电子社区的概念界定

如何给电子社区下定义，我国学术界对这个问题存在着不同的认识。最具代表性的观点有三种：第一，《2005年中国电子社区应用需求和市场机会分析报告》提出，“国家所关注的电子社区是指，以社区服务中心为主，联合政府部门、社区服务提供商业、银行金融机构和物业管理公司等相关单位，以网络平台、语音平台和平面资讯为载体，以政务服务、商务服务、金融服务、物业服务和资讯服务等为内容，整合各方资源，面向社区居民提供属地化服务的综合服务体系”。[1]第二，北京大学电子政务研究院网站指出，“电子社区从广义上是指社区信息化，实质上就是社区的数字化、网络化和智能化，也就是数字技术、信息技术、网络技术渗透到社区生活的各个方面。其本质是对传统社区及其相关现象的数字化重现和认识，是利用数字化的手段来处理、分析和管理整个社区，以促进社区的人流、物流、资金流、信息流、交通流的通杨、协调和高速发展”。[2]第三，《社区管理信息化应用技术指南》提出，“电子社区是由信息、通信技术和法律支持的虚拟社区，具有跨地域、跨机构的特性，是在政府、社会和公众之间建立的办公业务与信息服务体系”。

以上三种观点各有特点：第一种观点比较全面，界定了电子社区的主体、客体、载体以及服务内容等，使人们能够比较直观地认识和理解电子社区，被其他论文引用的次数较多，也是笔者较为倾向的观点。第二种观点从广义上界定电子社区，并指出了电子社区的本质，是对第一种观点的补充。第三种观点比较具有权威性，但是过于抽象，不利于形象且准确地理解电子社区。

②电子社区及相关概念辨析

电子社区、电子政务与电子商务之比较

国内学术界对于电子政务和电子商务两者的研究比较多，两者的区别和联系在一些专著论述得很详尽，笔者就不再赘述。本文主要总结归纳了两个概念与电子社区之间的关系：

首先，电子社区的服务对象是社区居民，服务范围、涉及的地域没有电子商务和电子政务的广泛，但电子社区提供的服务却包括政务、商务、金融、物业、资讯等方面的服务，服务内容比二者要广泛。

其次，电子社区将与电子政务、电子商务结合得越来越紧密，并成为电子政务和电子商务的重要补充[3]。这也将成为我国“十一五”期间信息化发展的趋势之一。第一，电子社区能够解决信息化建设“最后一公里”问题，并且能够激发城市居民的信息化应用意识，成为电子政务面向居民服务的“落脚点”。第二，电子社区的发展为电子商务进入社区提供了广阔的市场空间，同时社区综合服务系统的建立为电子商务B2C和C2C的发展提供了很好的平台。第三，电子社区通过社区服务平台实现电子政务和电子商务的融合，为电子政务和电子商务的“无缝”结合提供了试验地，有利于二者的协调发展。

电子社区与电子政务、电子商务的关系参见图1。

电子社区、数字社区与智能社区之比较

许多文章对电子社区、数字社区与智能社区的概念界定不清，从而导致文章内容与标题严重不符。因而在此非常有必要厘清这三者之间的区别和联系。

首先，电子社区与数字社区实质一样，只是考察的角度不同。电子社区广义上指的是社区信息化，和电子商务、电子政务并列为社会信息化的三大主题，是社会信息化的重要内容。电子社区的形式大到数字国家、数字城市，小到数字社区、电子城镇和电子村庄；而数字社区或数字化社区是和数字城市联系在一起的，数字社区是构成数字地球的一个组成区域，是构成数字社会的一个基层组织。数字社区是电子商务、电子政务和电子金融的有机结合点，是数字城市的重要应用设施之一。

其次，数字社区和智能社区又是不完全等同的，数字社区包括了智能化住宅小区。智能社区强调的是小区中提供“以人为本”高科技手段的智能化服务和管理；而数字社区在通常意义上智能小区的基础上更加强调数字信息资源共享，它的建设目标是在未来数字化信息社会里，实现人类共同的“无距离、无时差”的信息资源共享，同时实现住宅的智能化功能和管理。也就是说，数字社区是在智能社区概念的基础上，与整个“数字地球”、“数字城市”连在一起，是它们的一部分，具有更高的含义。两个概念的最大不同是，数字社区建设的出发点是把小区作为整个数字信息社会的一个基本单元来考虑。强调的是在小区内实现社会的信息资源共享，从而提供更多的社会化数字化信息服务[5]。

⑵电子社区的功能及需求

《2005年中国电子社区应用需求和市场机会分析报告》对于电子社区功能及需求的研究颇具代表性，它讨论了电子社区五大功能，并从功能角度给出产品结构的研究结果。电子社区的功能基本上可以概括为：管理功能、服务功能、商务功能、结算功能、资讯功能。该报告依据这5种主要功能研究了当前电子社区市场主要产品结构以及供给的状况，提供了我国电子社区市场现状的系统性研究成果。根据这5种功能，各种厂商包括硬件供应商、软件供应商、系统集成商、网络运营商等，将为电子社区的实现提供不同服务，从而形成了整个电子社区的价值链。同时，该报告还利用行为主体关系法，分析了政府、企业、居民对电子社区的三类应用需求。电子社区是以社区居民为主要服务对象的，必须充分整合政府、企业及社区内部的相关资源，以满足居民生活、政府管理、企业经营等三个方面的要求[1]。该报告根据这三类需求，将电子社区的功能服务进行领域分类，以便理解电子社区的体系框架。

此外，《数字社区的功能及定位》一文更加具体而详尽地论述了电子社区的基本需求：电子社区建设信息综合服务网络，具备行政管理、信息采集、便民利民服务等功能，提供法律、气象、医疗、教育培训、旅游、家政、娱乐等方面的服务。这些服务具体包括提供以下7方面的信息[4]:①便民利民公共服务信息。以居民需求为导向，采取热线电话、因特网网站、社区呼叫系统等多种形式，构建社区信息服务网络，以满足居民公共服务和多样性生活服务需求。②特困人员、失业人员和低保对象的信息数据。开展社区就业，为困难人员提供就业援助；促进社区救助服务，加强对社区失业人员和城市居民最低生活保障对象的动态管理，做到“应保尽保”。③企业退休人员信息数据。推进企业退休人员社会化管理，配合社会保险经办机构做好养老金发放和领取资格认证工作，为企业退休人员提供社会保险政策咨询和各项查询服务。④社区文化活动场所、社区体育设施信息。建设文化体育场所，开展社区文化活动，开展教育培训活动。⑤疾病预防及计划生育信息。加强社区卫生和计划生育服务，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗预防服务。⑥外来人口信息。面对城镇的流动人口，加强管理和服务是促进社会和谐的紧迫任务。⑦社区治安信息（出入口、停车场视频、家庭报警信息）。建立健全社区治安防控网络，积极推广运用物防、技防等现代科技手段和措施。

⑶电子社区的建设模式

电子社区建设的试点地区在实践中勇于探索，敢于突破，逐渐形成了颇具特色的电子社区建设的模式。最具代表性的模式有“杭州模式”、“北京模式”和“广州模式”[6]。

①“杭州模式”：政府搭台，企业运作

杭州电子社区建设采取政府不出一分钱，完全由企业投资并运作管理的商业化模式。杭州市已形成了以呼叫中心为社区信息化网络数据中心和全市便民服务中心平台，结合街道社区管理软件系统和家居信息终端的社区信息化模式。

杭州电子社区建设主要分为三个阶段。第一阶段（2002-2003年初）：探索期。在这一阶段，杭州市构筑了一张社区“快捷网”（实现了朝晖街道及其下辖16个社区的联网）、开发了一套系统（“E家人”社区综合事务管理软件）、建设了一个网站（朝晖街道网站）、开通了一路热线（96345便民服务热线）、打造了一个样板社区（上城区）。第二阶段（2003年）：成长期。在这一阶段，以ADSL_VPN专网的社区信息化组网方案和以“E家人”社区综合事务管理软件为标志的社区管理信息化逐步成熟。通过这一阶段的发展，杭州电信与区政府及街道、社区共同合作，杭州电子社区建设独自摸索出一条自下而上进行网络建设的新路。第三阶段（2004年至今）：发展完善期。在这一阶段，杭州电信公司实施完成了杭州第一个区级政府单位的社区信息化网络工程建设――杭州市上城区社区网络工程。该工程的建设完成标志着杭州的社区信息化工作开始脱离街道试点的前期模式探索阶段，进入了全面推广的发展期。杭州社区信息化提高了整个社区的工作有效性和为民办事的效率，畅通了居民和政府、商家的联系渠道，为塑造服务型政府形象、创建和谐社区营造了良好的氛围。

②“北京模式”：政府统一投资管理

北京市最早提出电子社区建设新模式的北京石景山区金顶街街道办事处，在2002年开始实施区、街、居三级联网工程。该工程的实施，实现了区、街道、居委会三级的网络畅通、信息畅通与管理服务畅通，形成了以政府带动街道、社区的信息化建设新局面。北京社区信息化建设实行政府从上到下，统一规划、统一管理、统一建设、统一操作的模式。政府主持的95156北京社区服务呼叫热线系统是实现首都信息化的重要工程，是北京市社区服务信息网的重要组成部分。该热线系统联结全市170个社区服务中心，调动3000家系统服务商为居民提供以家政服务为主的生活服务。该热线系统的启用初步形成了以信息化带动社区服务产业化的局面，标志着以信息流为主体整合资源的崭新社区服务模式的诞生。

这种模式能够充分整合政府各个职能部门与社区服务的相关资源，实现了公众和政府的直接双向交流。但是，这种由政府统一投资管理的电子社区建设模式增加了政府的财政负担；而且由于政府力量过于强大而压抑了社区内生的自我调控和自我管理机制的成长，实质上模糊了行政组织与自治组织的行为界限，从而不符合社区自治的总体方向。

③“广州模式”：“条块结合、业务协同”

广州以开发和推广社区管理软件、社区综合应用平台、社区综合业务系统为主线，以“整合资源、协调行动、条块结合、各方共赢”为目标，对社区信息化建设进行了艰难的探索，最终形成了“条块结合、业务协同”的社区信息化建设模式。所谓条块结合，是指政府“条”一级，与地方社区“块”一级相结合；所谓业务协同，是指各级行政部门、各地方机构通力合作，彼此之间的业务相互配合。这种模式明确指出了社区信息化建设的“统一网络系统，统一系统平台”目标，并针对社区信息化建设存在的问题提出了相应的解决办法。“广州模式”之所以比较成功，确有其独到之处。该模式不仅很好地结合了前两种模式的优势，同时又弥补了它们的不足。就推广的程度和范围而言，“广州模式”的影响面最大。目前，除广州市各个社区采纳“广州模式”外，上海、江苏等地也纷纷对该模式展开调研，以借鉴和汲取其经验。

除了上述模式外，在全国范围内有名的社区信息化模式还有湖南“政府引导，部门指导，街道主导，社区参入”的社区信息化建设模式，安徽淮南的“民心网络”模式，天津的“社区信息连锁店”模式，以及大连西岗区“数字化社区”模式，牡丹江爱民区“数字社区服务网”模式，武昌区南湖街“社区服务网”模式等等。但这些模式只是在信息化要求下对以前社区建设模式的改进和功能上的延伸，基本上承袭了原有的特色，没有新的突破。

⒉研究中存在的问题

通过以上的综述，笔者发现在电子社区的研究中存在诸多问题，将其归纳如下：

⑴对电子社区的概念界定不清，存在术语不规范的问题

首先是关于电子社区、电子政务、电子商务等相关概念界定不清，其次电子社区、数字社区和智能社区等概念之间的混用。

⑵实证性研究不够

目前，我国学术界对电子社区的研究主要为学究式的，仍处于学习和吸收西方研究成果的阶段，立足于国内电子社区做调查的研究不多见。这种缺陷还导致了这样一个结果：尽管学术界在不少方面已经达成了共识，如建设电子社区的必要性与重要性等，但大都停留在“是什么”层面上，在“如何做”层面上缺乏深入研究和可行性见解。因此，如何立足于电子社区的状况，将电子社区建设的理论与我国电子社区建设的实际相结合，是今后相当长时期内电子社区研究的方向。

⑶跨学科研究不够

电子社区的服务对象以及范围决定了该领域的研究必须运用信息科学、社会学、公共行政学以及管理学等多学科理论与方法，而目前我国的研究主要局限于信息学和管理学等领域，这种情况在相当程度上导致了研究视角的偏狭，制约了新领域的拓展与学者研究的创新。

⑷对电子社区的研究还未形成一套完整的系统理论

目前，许多研究还是在单个问题或个别方法上进行探讨，还停留在对个别现象和问题的分析和阐述阶段，还没有把电子社区作为一个独立的分支从经验分析研究上升集成到系统理论高度。特别是对“电子社区”的一些基本问题，如电子社区的服务内容、电子社区的建设框架等的分析与研究，更应该引起足够的重视。

三、结论

国家信息化管理与推进部门已经把电子社区纳入我国“十一五”社会信息化的重点发展领域，电子社区已成为建设和谐社会的重要举措之一。通过以上的研究综述可知，目前我国学术界对电子社区的研究仍然存在问题。只有努力建立严格的电子社区话语体系，更多地进行实证性和跨学科的研究，才可以形成一套系统的电子社区理论，进而以此来指导和促进我国社会信息化建设的进程。

参考文献：

[1]中国电子社区应用需求与市场机会研究报告[EB/OL]．（2005-08-16）[2008-01-08]．省略.cn/20020417/ca310744.htm

[2]如何发展电子社区促进和谐社会的建设：电子社区[EB/OL]．（2007-04-28）[2008-01-09]．

kashi.省略/Affairs/Theory/200704/2224.htm

[3]电子社区将成电子政务和电子商务的重要补充[EB/OL]．（2005-08-19）[2008-01-07]．

e.省略/164/2078664.shtml

[4]程卫东，张永刚，方天培.数字社区的功能及定位[J].数字社区&智能家居,2007(7)

[5]贺桂和.虚拟社区、电子社区等相关概念的辨析[J].科技创业月刊，2007(5)

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民间组织管理工作计划

一年来，我县民间组织管理工作坚持以十重要精神为指导，从部门实际出发，认真执行《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理暂行条例》，坚持培育发展与督促管理并重的原则，使民间组织管理工作取得了一定的效果。

一、加强民间组织登记管理工作

根据《民办非企业登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》制定了相应的操作规程并进行公布，促进了登记管理工作法制化和规范化。全年新增登记农村专业经济协会1个、社团1个。继续加大民间组织登记管理力度。继续执行以印民字〔20XX〕28号文件下发了《关于开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的意见》。

二、加大对社会团体的监管力度

对全县56个社团加大监督管理力度，做好清理社团组织评比达标表彰工作。全县民间组织均无违法活动，评比出三个民间组织单位在会上进行经验交流发言。加强民间组织日常管理工作，规范民间组织档案管理，坚持重大活动报告制度和信息上报制度等日常管理工作，逐步建立和完善对民间组织管理体制。

三、认真开展民间组织年检工作

根据国务院《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》规定和地区民政局关于开展今年度民间组织年度检查工作的通知精神，我县今年度民间组织年度检查工作，以印民字〔2013〕37号文件对全县的民间组织年度检查工作进行了安排部署，并对时间、步骤等相关问题作了明确。到6月底年检工作全面结束。全县共有民间组织56个，其中社会团体20个、农村专业经济协会23个、民办非企业单位13个。年度检查工作中，严格按照年检的要求和标准逐条对照检查，年检合格率达100%。

四、存在问题

1、社会组织扶持政策不够完善。目前，我市没有一套完整的对社会组织扶持优惠的政策文件，缺乏相应的税收优惠政策，阻碍了民办非企业单位的发展，财政资助、人事管理等方面缺乏健全的政策规定。社区民间组织一般是由社区居委会来牵头开展活动，没有政策扶持，很能调动社区创办民间组织的积极性。

2、登记管理工作越来越重，今年开始行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意。这就大大增加了民间组织管理的工作量，我局现民间组织机构、编制、经费都没有保障，现民间组织管理人员还要兼任其他工作。

3、社区民间组织缺乏统一规划，发展不平衡。现有社区民间组织缺乏统一规划，设置布局不尽合理，发展也不平衡。据调查，有的民间组织是自上而下，或是有关政府部门为将职能延伸而在社区挂牌成立的，(如计生协会、残疾人协会等)，这些组织其实都是与社区居委会一套班子多块牌子。由于社区与社区之间存在基础、设施、地理区划、居民素质等差异，导致社区民间组织的发展无序、不平衡。目前，我区教育类的民间组织所占比例较大，其中90%为民办幼儿园，而家政和公益性民间组织所占比例偏低，影响民间组织在社区建设中整体效应的发挥。

五、几点建议

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关键词：城市规划；和谐社区；规划要点

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

21世纪的今天，和谐成为我们共同的生活追求。其实早在遥远的古代，安邦治国的思想中就已经富含了和谐的理念。和谐是一种均和的社会状态，包含了人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐等方面。城市规划在建设和谐社会中起到了重要的作用。我们必须清醒地认识到一点，城市规划是一把双刃剑，城市规划可以营造出宜居的绿色空间，也可以带来恶劣的社会影响。和谐规划是社会的良心发展之路，不和谐的规划是引发和激化社会矛盾。究竟怎样的城市规划才能称之为和谐呢？归纳起来，和谐规划的本质就在于通过适当的调节机制，分配有限的社会资源，综合考虑地方的社会价值体系，寻求满足多元主体利益的平衡点。与传统城市规划相区别的是，其更加尊重人性，提倡人文关怀，更多地将注意力关注在了一些普通收入阶层关心的社会问题上。

1和谐社区规划的必要性分析

社区这一概念最早起源于美国，指的是一定地域空间内形成的人与人相互依存的网络架构。随着时代的进步，社区这一理念被越来越多应用，社区开始成为城市社会的基层细胞，社区的和谐对整个社会的和谐贡献了重要的力量。在我国，社区作为汇集居住、工作、休闲等城市功能交织的基层单元,也是转型期各种利益关系矛盾突出的地方。在这里，社会的压力、矛盾和冲突可以得到消减，避免矛盾的进一步激化，和谐社区还肩负统辖区域发展,监督专业管理,完善公共服务,指导社区建设、平衡社会保障、维护安全稳定、营造良好环境、促进邻里友爱等多重职能。社区意识早已深入人心，在国外许多发达国家，规划和谐社区都被积极重视起来，社区规划强调寻找各方利益均衡策略，因此受到了社区群众的支持和配合，是社会和谐的基础。

2从城市规划学角度看和谐社区规划的理念拓展

构建和谐社区，不可避免地要依赖城市规划设计人员。首先设计人员要从狭隘的住宅规划理念中走出来，转变思想，扩展思路，积极关注与住在社区有关的各个领域，在全面审视当前住区建设存在问题的同时，全面把握和谐居住社区的内涵，实现理念的拓展。

2.1从孤立的生活片断到连续的住居生活

快速的生活节奏，加大了每一个城市居民的生活压力，人们越来越少的休闲娱乐，繁忙工作一天后，回到“封闭”的住宅。当前的住宅区大多数都脱离了城市的整体功能，住宅是孤立封闭的，人与人之间的沟通和联系越来越少。本该在住宅区解决的社会矛盾被无情地抛给了城市，同时又无视城市的外部功能配套。在处理住宅环境时，很多住宅设计的卖点都是清净安宁，忽视了日常生活的完整和连续性。居民社区是为了解决居民日常生活需求而建立的，居民生活需求应该被完整地加以考虑，而不是经过切片式的处理。居住社区的规划必须要做到回归生活、回归主题，以完整的提倡生活为线索，确定社区的功能体系，在此基础上进行功能分区、空间布局，让社区从单一的功能中走出来，先自上而下的分析生活、分析功能，再自下而上的创造功能、创造生活，有了便利性、连续性，才可能有舒适性、宜居性。

2.2从单一的物质空间规划到物质空间社会文化统一体

城市规划学理论明确指出住区规划分为物质与非物质两个部分，但是据调查研究表明，在社区规划中，物质空间规划被列为主要的考虑对象，非物质空间规划常常被较少考虑甚至被忽略。目前社区规划的主要问题就是孤立设计，往往关注的是使用者个体行为，忽视了群体间的互动，造成了住区规划“见物不见人”的普遍现象。另外，随着房价的上涨，住宅作为高门槛的市场消费品，这使得居民很难顾及到本该有的人文精神和文化需求，这样的需求导向进一步使得社区规划过程过分看重物质空间规划。随着时代的发展，物质生活条件的提高，居民的需求也在日益增长，社区不单单是居民的居住地，更应该成为居民的精神家园。

人类需要的不仅仅是一个栖息地，更要求满足心理、精神、文化等诸多方面的需求。我们每个人都是社会的一员，不能脱离社会而存在，我们需要与家庭之外的其他社会成员交流感情，这样才能良性发展。综上，社区的规划必须两手抓两手都要硬，要统筹兼顾物质与精神两种属性，社会规划必须走出原本狭隘的物质空间领域，走向物质空间社会文化的统一体。

2.3从封闭的内部结构到开放的球形结构

城市规划应该着眼于大局，和谐社区最终是要服务于和谐社会的。当前和谐社区的规划就缺乏大局意识，开发商都在自己的“一亩三分地”的封闭区域打造风格迥异的住宅区，城市的统一管理面对这样的格局总是显得苍白无力。城市规划理论告诉我们，规划区域要充分考虑其规模、区位、形态与周边城区、自然环境的关系，建筑、道路、绿化景观都需要参考周边环境的风格。

三、和谐社区规划要点分析

3.1“集约高效、资源共享”的紧缩型布局结构

和谐社区的规划要考虑到城市整体和长远发展，紧缩性的布局结构为宜，规划要注重土地的集约高效利用和社区资源的共享。规划分区一直是规划工作的重中之重，既要反对简单的几何功能分区，又要综合考虑各功能的有机联系和资源共享，从而形成一个理性、有秩序的紧缩型布局结构。在环境承载能力范围内，社区规划要加强开发强度，减少土地资源的浪费，社区管理开放化，资源共享可以在更大的社区空间实现。

3. 2“邻里同质、社区复合”的居住区空间格局

经济快速发展，人民收入上涨很快，但是人与人之间的收入差异也在逐渐拉大，不同收入层的人居住环境差异也越来越明显，有距离要防范，有防范就必然产生隔离的鸿沟。另一方面，当今以社会分异(主要为经济地位)为基础的择居行为是导致了城市居住的分化的直接

成因，因为一定范围内居民的同质性是促进邻里交往、强化社会认同和促进地区稳定的重要保障。因此和谐社区在主张多元阶层混居的同时也要考虑到这一点，尽量使内部的组团或邻里的社会阶层适当同质化。

3. 3住房的多样化与场所的包容性

和谐社区规划要充分考虑到不同人的精神、物质需求，倡导住房的多样化，满足不同人群入住从而达到人口的融合目的。不仅住宅种类要多样，包含商品住宅、廉租公寓以及老年公寓等，套型设计也应各有不同，并应在土地拍卖合同明确规定中、小套型比例，以满足低收人家庭需要。但户型多样化是对整个社区范围而言，而在单栋楼或单个组团内差别不要太大。公共空间的设计要具有一定的包容性，避免过于功利，要人性化，要努力使得各个收录阶层的人都满意，并存有改造余地以适应未来生活方式的变化。

参考文献：

[1]高文博.小议城市和谐社区公共设施的规划[J].山西建筑.2007(27)

[2]林道友.构建现代文明的居住社区――浅谈温州市中心区杨府山居住区规划理念[J].小城镇建设.2006(04)

[3]谢静.居住社区公共设施设计中存在的问题及对策[J].建筑学报.2007(04)

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一、上半年度社会事务办工作情况：

(一)民政工作

1、社会救助体系持续完善。

一是扎实做好扶贫帮困工作。上半年度新增低保4户，现有112户，累计发放最低生活保障金37万余元；累计发放临时救助2.33万元，救助13人次；累计发放无业重残金23.1万元，救助432人次。二是有序开展居家养老工作。龙山、桃源社区积极开展“幸福餐厅”建设，为确保通过社区居家养老服务中心省标“3A”级达标评估做好准备；桃源、勤新社区积极开展“区级敬老文明号”创建工作。

2、社区建设水平持续提升。

一是扁平化长效管理到位。制定了扁平化管理自查机制，上半年街道进行了2次不定期抽检，及时发现存在问题、提出整改措施，作为年终评分考核依据。二是天马苑小区接管到位。5月份，街道正式接管该小区，双方就移交事宜进行协商，并签订接管协议，由梁溪社区对该小区进行日常管理。三是居委换届选举准备到位。专门成立荣巷街道社区基层组织换届工作领导小组，由街道党工委书记担任组长、办事处主任担任副组长，切实加强对社区基层组织换届工作的领导。

3、老龄服务能力持续加强。

一是累计发放尊老金67.94万元，10128人次；免费为1657名社区老年人办理“安康关爱险”，为92名老年人安装安康通；二是组织开展各类敬老助老爱老活动，累计开展30余场，2000余人参与；三是配合区社会福利中心做好上门走访、宣传推广工作。

4、双拥优抚、殡葬整治工作持续推进。

一是全面落实优抚政策，按时足额发放各类优抚补助金55.21万元，为14名企业退休参战退伍军人发放2.24万元，桃源社区伤残军人活动室改造一新。二是殡葬整治长效管理，除太康、梁溪外，各社区严格开展山区林地日常巡查工作，确保辖区内无私埋乱葬等回潮现象

(二)计生工作

1、强化考核，落实计生工作职责要求。

积极贯彻区人口和计划生育目标管理责任制考核和计划生育“一票否决制”要求，围绕年度考核要点，制定街道计生工作考核办法。并与各社区、辖区各单位签订《人口与计划生育目标管理责任书》，做到目标明确，责任到人，街道上下形成横向到边，纵向到底的目标管理体系。

2、依法行政，切实保障群众权益。

一是严格二胎审批，做好政策引导公示工作，接受群众的监督。上半年共上报38对符合再生育一个孩子条件的对象，办理及发放独生子女证269张、生育服务证271张。做好2012年独生子女父母企业退休一次性奖励的登记工作，共计登记人数为338人，目前已完成网上审核321人。

3、以人为本，提升优质服务。

开展已婚育龄妇女孕环情监测和生殖道感染综合防治工作，以街道集中组织和部分单位自行组织的形式，从4月1日起―4月底对全街道已婚育龄妇女（包括流动人口育龄妇女）进行每人十个项目的RTI检查和孕环情检测及两癌普查，全面提高育龄妇女的生殖健康水平，育龄妇女真正享受到政策优惠、优质服务。据统计，上半年有9976名已婚育龄妇女参加了B超、5723名已婚育龄妇女参加RTI检测、3691名已婚育龄妇女参加两癌普查检测。

（三）、卫生工作

1、开展行业专项整治，提高群众健康意识。

强化食品卫生安全监管，严格规范操作。开展食品卫生安全专项大检查，共检查大、中型以上餐饮店及单位食堂140家次，杜绝了食物中毒事件的发生。

2、加强领导班子建设，提升社区卫生管理。

一是6月份对中心领导班子进行调整，目前班子成员已到位，正常开展工作。中心积极推进“作风建设提升年”活动的开展，中心成立了以中心主任、书记为组长的作风效能建设领导小组，制定了中心作风效能建设工作实施方案。层层落实责任状，严格规范诊疗服务行为，端正服务态度。二是上半年安排2名卫技人员到上级医院参加三个月以上的进修，中心95%以上的卫技人员参加了省、市卫生部门组织的各类业务培训，并获取了相应的学分。三是加强社区责任医疗服务团队建设，深入社区开展形式多样的服务。上半年管理高血压病人8116人、糖尿病病人2033人，规范化管理率大于90%，管理质量有了提高。

（四）、文体工作

1、文体阵地正常运行

一是街道文体活动中心新址位于安置小区梁湖南苑23-1号，目前活动中心内部各功能设施基本完善，图书馆、阅览室、绿色网吧、乒乓室等均按要求向居民开放。二是图书馆组织20篇征文参加今年的“我的中国梦”征文比赛。三是体质监测室免费开放，集中组织900余人参加国民体质监测，建立电子健康档案，开出健康处方。组织街道机关工作人员64人参加城镇非体力劳动者体质抽样监测，在一天内完成监测工作。

2、文保申报积极开展

一是协助太湖民间艺术团、荣巷古镇历史文化研究会等申报小额资助。二是“评曲”申报省级非遗补助资金。三是王志熙、张荷娣等人申报“评曲”、“荡湖船”等7项市级非遗的传承人。

3、文化市场秩序井然

一是每月对辖区内网吧、音像店等文化经营单位进行例行检查，并完善检查的台帐制度。二是积极配合区文体局以及街道安委会做好文化市场专项检查工作，组织安全督查人员开展夏季文化市场安全隐患排查工作，对辖区内网吧和歌舞厅进行了隐患排查。

4、文体活动蓬勃开展

半年来，荣巷街道开展了“金乡邻”社区文化艺术节、职工摄影大赛等活动，同时积极参与省、市、区各类文体培训和活动。举办荣巷街道第二届“金乡邻”社区文化艺术节开幕式暨全民健身节启动仪式，在开幕式后的文艺表演中，12支群众文化团队通过唱歌、舞蹈、诗朗诵、民乐合奏等丰富多彩的表演形式，展现了荣巷地区居民饱满的生活热情和充实的精神文化生活。获得了以下荣誉：

1、联合街道宣传、工会、团委、妇联等部门合作开展康辉杯“聚焦荣巷、感知幸福”职工摄影大赛，作品《千锤百炼》、《魅力荣巷》、《聚精会神》等多幅作品分别获得特等、一、二、三等奖和优秀奖。

2、街道老年人体育协会荣获市体育局、市老龄办、市老年体协颁发的优秀组织奖。

3、太康社区郑百奋家庭在去年获得省“书香之家”的基础上，申报首届全国“书香之家”。

(五)、教育工作

1、圆满完成六一儿童节的学校走访工作，街道班子分五路走访了学校和幼儿园，给孩子们送上慰问金并给予节日的问候。共计发放慰问金45000元，赠送书籍价值3000元。

2、配合街道安监部门对辖区内的育红实验幼儿园、庆安小剑桥幼儿园和勤新实验幼儿园进行消防安全的检查，做好节前和夏季校园的消防安全检查工作，健全安全台帐，拿出整改意见，并且签订了消防安全和食品安全承诺书，进一步加强对校园安全的监督和管理。

3、积极配合区开展“省学前教育示范区”创建工作，通过自我剖析，问题整改，完善台帐，区成功创建“省学前教育示范区”。

二、下半年度工作重点

（一）、民政工作

1、以换届选举为重点，进一步巩固民主建设成果。严格按照换届选举有关规定，按期顺利完成新一届社居委换届选举工作；拓展基层民主自治形式，全面落实四会制度，规范推进居务公开，依法民主自治水平不断提高。

2、是以公益创投为抓手，进一步推进社会组织发展。认真开展街道残疾人服务中心“阳光家园残疾人托养”、新峰社区“一茶一坐居民茶馆”、龙山社区“一米阳光社区图书馆”，依托街道助残社会组织服务园，积极培育辖区公益服务社会组织。

3、是以低保年审为突破，进一步完善社会救助体系。按照“应保尽保、分类施保、动态管理、社会化发放”原则，加强和规范7月份的低保年审提标工作。加快慈善事业发展步伐，拓宽救助资金募集渠道，加快慈善基金解缴进度，力争年底解缴到位。

4、是以节日走访为契机，进一步做好双拥优抚工作。认真组织春节、“八一”拥军优属走访慰问活动，继续深化重点优抚对象结对帮扶机制和涉军群体稳定工作，积极争创双拥模范单位。

（二）、计生工作

1、完成各类创建任务。龙山农贸市场要争创“市流动人口集中区建设先进单位”，桃源社区、梅园社区争创“市人口服务管理先进社区名称”，下半并确保检查达标。

2、继续推进流动人口服务均等化，大力开展“七免一普及”服务工作，即：免费发放宣传资料、发送避孕工具、孕环情监测、基本技术服务、办理生育服务证、孕前风险评估和优生检测，普及计划生育知识。

3、贯彻落实《关于做好0—3岁婴幼儿早期教养工作的实施意见》精神和《13—36个月散居婴幼儿教养服务的工作实施意见》，做好13－36个月婴幼儿的排查工作，摸清辖区内13－36个月婴幼儿的数量，制订好年度免费早教体验计划、落实免费早教体验服务阵，做好前期准备工作。。

4、做好免费药具流入市场情况摸底，加强药具设备的日常管理，确保信息及时、准确、完整。并根据锡滨人口计生（2013）6号文要求进行自我排查，群众评议，整改总结，迎接区计生局专项检查。

5、做好两人口平台的数据清理，数据质量监督管理，为“十二五”中期评估作好准备工作。

（三）、卫生工作

1、下半年创建市健康社区2家，健康步道1家。

2、继续加强地区行业卫生的检查监管，重点突出对单位食堂、大中型饮食店、食品加工场的检查力度。做好食物中毒的预防工作，有针对性地开展食品卫生安全专项整治活动。

3、100%完成2013年无偿献血任务，做好红十字会人道救助工作。

4、加强社区卫生服务中心规范化管理，提升社区卫生服务中心医护人员素质，完善社区卫生服务中心服务功能。

（四）、文体工作

1、6月21日，在新体中心南广场，街道文化站自行创作的舞台类节目“春天在招手”将参加市“群芳奖”评奖活动区专场汇演，目前筹备工作已基本结束。

2、6月29日晚将在勤新社区广场举办百姓大舞台勤新专场演出活动，目前演出，的14个节目正在紧张的排练中。

3、做好“红领巾读书征文”活动的上报工作。

4、做好9月底10月初全民健身趣味运动会6个比赛项目的各项筹备工作

5、根据上级主管部门要求，做好流动图书点的创建工作。

（五）、教育工作

1、健全学校安全管理体系，加强校园安全管理，确保所属学校无重大安全、卫生责任事故和非正常集访事件发生。

2、做好创建“市学前教育现代化街道”的筹备工作，争取圆满完成创建工作。

篇6

这次召开全县毛绒玩具文创产业领导小组推进会议，主要任务是全面学习贯彻来陕来安考察重要讲话重要指示精神，按照中央和省市关于精准落实搬迁后续产业就业措施要求，深入研判疫情防控常态化背景下，毛绒玩具文创产业发展面临的形势和存在问题，扎实推进全县毛绒玩具文创产业持续健康发展。刚才，两个部门、两个镇和四家企业作了发言，县毛办通报了工作情况，并就今年重点工作进行了安排。大家的发言都非常好，特别是四家企业的发言，给我们今天参会的各位领导、各个镇和部门与企业面对面交流的机会，听企业的心声，听企业自己说发展存在的一些困难和需要帮助的一些问题，各镇和各有关部门在日常工作中要以这些问题为导向，有针对性的做好工作，实现我们共同的目标。下面，我再强调几点意见。

一、坚定信心，认清形势，加快发展毛绒玩具文创产业

4月21日，在平利县老县镇考察时，对“山上兴产业、山下建社区、社区办工厂”的发展思路给予肯定，寄予“乐业才能安居。解决好就业问题，才能确保搬迁群众稳得住、逐步能致富，防止返贫”的殷切期望。省委省政府高度关注社区工厂发展情况，成立了工作专班，由省发改委牵头，制定出台支持社区工厂发展的一揽子政策，为发展社区工厂提供政策支持。市委、市政府将毛绒玩具文创产业作为全市新兴支柱产业，制定出台了5条支持措施、6条保障措施，全力打造“中国毛绒玩具文创产业新都”。两年多来，我县按照省市要求，毛绒玩具文创产业从无到有、从少到多，目前全县已建成各类新社区工厂66家，其中毛绒玩具类35家，累计投入建设资金1.2亿元。2019年，全县新发展毛绒玩具25家，兑付房租水电及岗前培训补贴529万元，新建标准化厂房8处17000平方米，改建9处9500平方米，实现了300户以上搬迁社区标准化厂房全覆盖，提前完成100户以上搬迁社区新社区工厂全覆盖，吸纳就业1450人，其中贫困人口413人;实现出口2830万元，在全市毛绒玩具出口产值排名第二;玩具、玩具、玩具3家工厂跻身规模以上企业，占全市毛绒玩具规模以上企业的21%;在市政府奖励100万元的5家企业中，我县就有和2家企业获奖。如果没有肺炎疫情影响，这个产业发展应该会越来越顺，越来越扩大。在全市毛绒玩具文创产业发展领导小组会上，从市人社局、市税务局通报看，毛绒玩具文创产业发展的第一年，税收只有4500余万元，到2019年达到4亿元多，今年虽然受疫情影响，但一季度就实现税收收入4亿元，当然这主要是因为之前的存量订单;二季度由于疫情影响，订单量明显减少。我们可以看到，毛绒玩具产业是一个蓬勃发展、迅速成长的产业，打造毛绒玩具文创产业之都未来可期。

但是，所有事情的发展都会经历波折，毛绒玩具文创产业发展也与全球经济脉动相通。要看到，毛绒玩具文创产业发展在，特别是在仍处于初级阶段，基础比较薄弱，抗风险能力小，特别是突如其来的肺炎疫情冲击，所有企业都面临巨大挑战。一是复工复产率低。全县毛绒玩具企业几乎全部属于“两头在外”的加工型企业，80%产品依靠出口。当前境外疫情爆发增长态势仍在持续，各国经济都遭到严重冲击，作为非生活必需品的毛绒玩具企业，复工复产难度加大。已复工复产企业由于用工、防疫、物流、资金和产业链条不完整等因素推升了生产成本，企业难以满负荷生产。二是履约接单困难。疫情导致国际物流受阻，清关难度加大，企业原有订单有的无法按期完成、有的被取消，新订单数量骤降，目前国际贸易活动还不能正常开展，出运和收汇被迫推迟，许多企业订单暂停、减少甚至被迫取消，面临资金链断裂等风险问题。三是企业经营信心不足。受疫情影响，企业再投资空间受到挤压，短期扩大投资意愿下降，在谈项目延缓，在建项目放慢，原有分厂也在收缩集中。与此同时，我县毛绒玩具文创产业还存在发展水平低，加工点多，物流成本居高不下，产业配套进展不快，招工稳岗办法不多等诸多困难和问题，需要我们高度重视，采取针对性的措施加以解决。

面对当前的严峻形势，我们仍然需要提高站位，统一思想，增强“帮助中小企业就是稳就业、保民生、促发展”的意识，善于化危为机、危中寻机，在捕捉和创造机遇中进一步坚定发展信心，努力把风险和损失降到最低。一要发挥好区位优势。在月河川道城镇经济带的中心位置，在今年全市毛绒玩具文创产业布局调整中，提出推动毛线玩具文创产业向高速路、316国道、汉江生态经济带沿线聚集，在布点规划上作出重大调整。无论是月河川道城镇带还是汉江生态经济带，都符合市上布局，我们要充分利用好人口、区位优势，利用好产业转移、扶贫协作机遇，把现有的资源、区位、交通、空间等诸多优势转化为发展优势和现实优势。二要用好劳动力资源。2011年以来，全县已建成100户以上的移民搬迁安置小区30个。据最新数据反馈，全县农民工共计14.41万人，常年外出务工6.5万人，这部分人群都是相对优质的劳动力，对毛绒玩具等劳动密集型产业具有天然优势。刚才，几位企业负责人介绍，这一批技术工人是企业最大的财富，是最吸引企业的地方，这也是地方最大的财富。这不仅对于毛绒玩具产业是最大的财富和吸引的基础，在这次疫情防控中，也是我们重要的资源。在疫情防控期间，医用物资和口罩面临短缺的时候，我们就考虑到毛绒玩具企业有很多的缝纫工人，具备生产口罩基础条件。三是夯实发展基础。全县移民搬迁社区在规划、建设的同时，就提前考虑了标准厂房、加工车间等配套设施，水电路等基础设施到位，新社区工厂建设在全市名列前茅。而且几乎所有布点的大型社区工厂都和居住区有一定距离，相对独立，消除了消防安全隐患，也得到了市消防部门和市毛办的肯定。同时，我县的营商环境在去年全省138个单位包括107个县区中位列优秀，在全市第一名。企业注册、员工招聘、岗前培训、补贴兑付、贷款申请等工作都有“保姆式”“一条龙”服务，免去了企业发展的后顾之忧。四是用足用好当前利好政策。省上出台了支持社区工厂发展的一揽子政策，市上从完善补贴支持、完善投融资、落实税收优惠、用活就业补贴、完善人才培养方面出台了5大支持政策，今年为应对疫情影响稳定新社区工厂和毛绒玩具企业发展，市上又出台了7条专项政策，围绕提补贴、抓贸易、拓市场，为企业“输血”“止损”。我县在积极兑现省市政策的基础上，加大县本级承接力度，就毛绒玩具新社区工厂出台了专门的政策兑付文件。此外，毛绒玩具产业是情怀产业，物质不是第一位的，即便国际市场受阻，国内仍有一定空间。因此，大家既要有面对困境的清醒认识和科学研判，也要有化危为机的坚定信心和前行动力，努力在克难奋进中谱写新时代追赶超越新篇章。

二、突出重点，精准施策，推动毛绒玩具文创产业高质量发展

今年是毛绒玩具文创产业发展的第三年，市上提出新增企业200家(点)、产值突破30亿、加快实施5个重点项目的“235”发展规划。我县结合实际，提出“2132”的目标任务，即新建22家毛绒玩具企业、建设毛绒玩具重点镇1个、实现产值3亿元、出口额2000万元。围绕上述目标，我们要结合当前产业发展的阶段性特征和工作实际，科学统筹、精准施策，多措并举推进毛绒玩具文创产业稳健成长。

(一)切实抓好援企纾困。当前，全球疫情和经贸形势不确定性很大，企业发展面临很大挑战。我们必须高度重视和关注新社区工厂、毛绒玩具企业的健康运行，真心实意帮助企业纾困解难，把企业的事当成自己的事，用心用情用力去帮助企业共度难关、共克时艰。在企业登记办证、建设施工、进驻厂房、供电给水、招工用人、申报纳税、金融服务、涉外贸易等环节予以大力支持。刚才，几位企业代表和几家单位发言时反映了一些问题，会后，由县人社局牵头梳理，逐项研究解决。县发改、财政、人社、经贸等部门要积极与省市对接，加快制定我县的配套政策和方案，争取各项政策更快更好更多的在我县落地。在订单不足、外需减弱、内需不足的情况，县毛办要指导企业保稳定、保运行，引导企业加强行业内部交流，做到抱团取暖、互通有无。刚才，几家企业提出的问题比较多的是培训方面的问题，各镇和人社部门要加强研究，在培训内容上进行调整，注重柔性培训，培养搬迁群众从农民向产业工人转换应具备的基本素养。持续做好技能培训，在培训时间上，争取在6个月内实现盈亏平衡，培养出熟练工人。涉及到补贴和资金周转的问题，各镇各部门要落实好省市县各项支持政策，同时，县上参照市上成立了毛绒玩具文创产业发展基金1000万元，对于需要支持、补贴的企业做好进一步支持，特别人南北两山所在镇提出的物流补贴的问题，要有针对性提出意见。

(二)创新方式招商引智。要抓住疫情过后产业链重构的重要战略窗口期，坚定招大招优招强思路，瞄准国内毛绒玩具行业龙头企业和知名企业,采取以商招商、产业链招商等方式，围绕毛绒玩具生产加工、原辅料生产、线上平台、国际贸易等环节进行全方位招商，全面提升毛绒玩具文创产业的整体竞争力。同时，要抓住肺炎疫情对人们择业观带来的变化，吸引外地毛绒玩具企业的骨干和熟练工投身我县毛绒玩具发展大潮。县人社局要充分利用大数据平台，对、籍外出务工人员中从事玩具、服装行业的人员进行统计筛查，动员他们返乡就近就业创业。要密切关注毛绒玩具产业集聚区发展的变化，想方设法把倒闭、关停企业的管理人才、技术人才引进到来，解决我县毛绒玩具文创产业发展人才匮乏的现实问题。

(三)优化产业发展布局。按照全市“一核两带多点”的产业空间布局，市上将推动毛绒玩具文创产业向人口密集、交通便捷的月河川道聚集，集中财力、物力和精力，打造一批毛绒玩具文创产业重点镇。我们要抢抓机遇，特别是川道5镇要与县人社、发改、经贸等部门积极创造条件，加强与市直有关部门沟通对接，全力培育创意设计、产品加工、原辅料生产、贸易销售、电子商务等关联产业，争取更多毛绒玩具及相关产业链在我县落地实施。县发改局要牵头抓好易地搬迁后续扶持工作，加快推进社区公共配套建设，消除员工后顾之忧。县人社局要抓好统筹，积极支持各镇根据实际发展产业，加快推进毛绒玩具等社区工厂产业发展，形成以毛绒玩具文创产业为主，多种产业共同发展的产业发展格局。

(四)积极主动拓展市场。要更好发挥政府作用，加强对毛绒玩具文创产业的政策支持、市场调节和服务引导，以积极作为对冲疫情消极影响。一方面，要全力完成全年新增毛绒玩具企业20家的目标任务。另一方面，要着力提升发展质量。县发改局要用活用足现有政策支持及苏陕协作政策，县财政局在鼓励支持毛绒玩具文创产业方面给予足够的资金支持，县经贸局在企业进出口、提升企业上规模上做足文章，县搬迁办在搬迁社区建设规划时要为新社区工厂留足空间，县招商服务中心要紧盯毛绒玩具行业龙头企业和知名企业，实施“点对点”“一对一”精准招商，让更多行业龙头企业和知名企业落户。同时，要积极组织参加毛绒玩具产品巡回展销、新品推介、供需对接等活动，帮助企业扩产促销。要充分利用淘宝、抖音、快手等新兴销售平台，以直播带货、限时秒杀等多种营销手段，打通线上销售渠道，多渠道、全方位占领市场。

(五)千方百计招工稳岗。充分发挥镇社保站、驻村工作队、帮扶干部及村级劳务扶贫公司的作用，常年为各类新社区工厂和毛绒玩具企业做好招工引才服务。进一步加大职业技能培训力度，用足用活职业技能提升行动补贴政策，不断提升员工技能水平和职业素养。充分发挥行业协会的桥梁纽带作用，指导企业建立月薪制、日薪制、时薪制等多元化薪酬制度，既保护新社区工厂员工的合法权益，又激励员工埋头苦干。引导企业逐步建立完善现代企业经营管理制度，全面提升发展质量和水平，继续培育一批规模以上工业企业和文化产业龙头企业，今年的培育毛绒玩具规上企业目标和吸纳就业人数，会后县人社局要提出具体目标。

三、强化保障，实干担当，确保各项任务全面完成

一要压实工作责任。各镇各部门要牢固树立一张蓝图绘到底的思想，持续发力，久久为功，推动毛绒玩具文创产业健康发展。要树立危机意识，强化责任担当，倾其所能帮助企业纾解困难。要深入企业调研，了解企业的困难和问题，体谅企业难处和痛处，以坚定有力的帮扶支持助力企业增强信心、坚定决心。县毛办要继续发挥统筹协调和推动落实作用，县发改、财政、经贸、自然资源等部门，要按照任务分工，积极主动作为，强化协调配合，形成强大工作合力。

二要形成政策合力。各部门要将毛绒玩具文创产业作为易地搬迁后续扶持发展的核心产业，作为劳动密集型、解决就业的产业给予重点支持，统筹各类资金，重点用于新社区工厂、毛绒玩具文创产业发展。县毛绒玩具产业办公室牵头，各成员单位负责，对毛绒玩具文创产业资金奖励、房租水电费补贴、税收奖励、培训就业补助等各项支持政策进行全面梳理，加快研究制定优惠政策期满后的衔接办法，确保足额兑现到位。对抗击疫情出台的各项政策，要精准快速落地见效，让政策早落地、企业早得利，真正发挥雪中送炭作用。

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一、当前乡镇政府管理存在的问题及原因

乡镇政府管理目前正面临着发展空间缩小、发展动力衰减、原有优势减弱等挑战，也面临亟需提高政府效能，以更少的成本提供更多更好的公共服务等一系列紧迫问题。

1、政府科学管理意识淡薄。乡镇政府管理者往往缺乏规划意识、决策缺乏科学评估和论证，实际工作中仍存在“拍脑袋”式的决策方式，表现为追求短期效益，重建设、轻规划，重投资、轻管理等。政府运作的成本意识淡薄，缺乏降低成本的激励机制，尤其在管理效率和效益上考虑较少，比如领导干部的职务消费较高等现象，无疑增加了政府管理的成本，挤占了乡镇财务的公共支出。

2、政府管理的方式亟待转变。政府的职能定位和管理方式不能适应市场经济发展的要求，政府公务员的官本位意识比较强，政府管理中运用行政命令较多，而不擅长运用法律、经济等手段管理社会事务。这在乡镇一级政府的表现尤为突出，乡镇政府中的多数公务员习惯于传统的经验型管理，不熟悉和精通现代管理方法，对现代信息技术掌握不够，造成沟通困难，影响办事效率。甚至有时处理问题的方式比较简单粗暴，不利于做好群众工作。

3、政府预算体系不健全。乡镇的财力来源有限，支出随机性大，非公共支出占较大比例，容易造成浪费。虽然政府每年向人代会作预算执行情况报告，但预算体系仅是个框架，执行不严格。

4、政府对自身的服务职能把握不准。宏观经济管理职能主要是由中央政府行使，地方政府处于微观层面，面对基层，主要应承担起具体公共服务职能。但我国地方政府，尤其是乡镇政府，在发展经济的同时，往往忽视了为社会提供公共服务的职能，在市场监管、社会管理和公共服务方面投入少，影响了社会事业的协调发展。

5、公务人员的素质亟待提高。乡镇政府的领导干部和工作人员大都来自本乡镇或附近农村地区，素质参差不齐。一是政治意识不强。具体表现在群众意识、责任意识较为淡薄，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立。近几年虽然在服务机制和工作作风上有所改进，但是在深入群众、了解群众、服务群众上做得还不够。二是公共管理理念缺乏。对政府管理理论知之甚少，致使乡镇政府行政改革和提高行政效能缺乏思想动力，这已成为制约乡镇政府提高效率的“瓶颈”。

乡镇政府管理存在问题的主要原因是：

1、公共管理观念滞后。受计划经济条件下思维方式的影响，政府公务员的官本位意识比较强，认为自己是老百姓的“父母官”，自身职能定位不明确，缺少以民为本的理念，政府管理方式尚未转变。此外，行政责任淡化、行政思维方式落后等也在深层次上制约着行政效率的提高。

2、行政环境的不利影响。在维护群众利益的同时，也需要加强对群众的宣传、教育和引导。但现在少数群众对政府的职能作用和运行过程不了解，遇事仅从自己的角度出发，存在比较严重的“等、靠、要”思想，甚至对政府提出无理和过分的要求，与政府形成对立。

3、部门与乡镇关系没有完全理顺。县一级部门对乡镇工作干预过多、过细，各线的工作都需要乡镇落实，使他们疲于应付、顾此失彼，难以根据本地实际有针对性地开展工作。虽然部门权力在逐步下放，但下放的是事权，相应的财权和人事权却没有下放，或者仅把无利可图的权限下放，而土管、城建规划等权限都上收。这些现象已成为乡镇政府管理中的障碍，加重了乡镇政府的经济负担，不利于乡镇对区域发展的统筹和管理，影响了乡镇工作的积极性、创造性和行政效能的提高。

4、条块管理权责不明确。部门与乡镇的行政管理在权责上仍然存在错位，条块之间的关系、上下级之间的权限都需要进一步理顺和界定。同时，乡镇政府作为最基层的“块块”，担负着区域内政治、经济和社会各方面的具体管理工作，但分布在乡镇的“几大员”，却大都接受“条条”领导，基层政府看得见却管不着，使基层政府的综合管理和协调能力受到削弱。

二、提高乡镇政府公共管理水平的几点思考

乡镇政府所处的政治、经济和文化环境日益复杂，在日趋激烈的竞争中，政府的作用至关重要。乡镇政府管理要加快从传统型的政府行政管理向现代型的公共管理转变，必须转变政府的行政理念和行为方式，创新乡镇政府公共管理，提高政府的公共管理水平，为实现经济社会的全面、协调、可持续发展提供保障。

1、转变政府管理理念。政府所行使的权力是公民委托的公共权力，其来源是公民权力的让度，人民才是这一权力的所有者。公共权力的最终指向是公共利益，政府必须向人民负责，并接受人民的监督。对政府属性和来源的深入理解，有助于公务员树立正确的政府管理观念，有助于公务员正确对待手中掌握的公共权力，摆正自己与公众的关系，增强服务意识和责任意识。20世纪末，在西方国家行政改革的浪潮中，出现了公共管理这一新型的社会治理模式。这一模式对于我国的政府管理改革同样有借鉴意义。乡镇政府要确立现代公共管理的思维模式，动员社会各方力量，从而最大限度地维护社会公共利益。实践证明，只有实行公共管理，才能顺应市场经济不断深入的形势，迎接社会发展变化的挑战。因此，要树立政府公共管理的理念，实现政府角色定位和职能的转变，使政府由传统的行政管理向公共管理转变。

2、准确定位政府职能。乡镇政府的基础性和微观性决定了其执行性和直接面向公众的务实性，同时也决定了其职能的管理型和服务型。乡镇政府公共管理总的思路应是加强管理，突出服务。实现政府管理的现代化，提高政府管理水平，必须处理好战略、规划、建设的关系。从战略、规划、建设相统一的高度，在研究制定城镇科学发展战略的基础上，实现城镇发展战略和城镇规划的衔接，充分发挥政府的主导作用，使城镇建设纳入统一有序的进程中。政府职能的重心要放在发展经济、城乡基础设施建设和社会公益事业上，培育经济增长点和提供各种公共服务等，为公众提供良好的工作生活环境，培育各种市场要素等。以贯彻《行政许可法》为契机，推进乡镇政府由原来的全能政府向有限政府转变，从原来的管制型政府向服务型政府转变。

3、不断增强政府管理能力。倡导公共治理，是提高政府管理能力的有效途径。在实现治理的过程中，政府要做到“掌舵”而不是“划浆”，要在管理方式上采用广泛的授权或分权方式进行管理，让公众和社会各个方面共同参与公共事务的治理，形成政府与市场、企业之间的良性互动关系，加速形成“小政府、大社会”的模式，从而实现政府的公共治理。同时，引入企业政府概念，借鉴现代企业管理技术，重视成本，以尽可能低的公共资源消耗向社会提供尽可能多的公共服务，提高管理效率，提高政府管理质量。在政府投资方面，除了公共事业以及其他宜于政府统一管理的公共产品、半公共产品外，各级政府一般都不宜直接充当市场投资的主体。对政府性重大投资项目，要通过招投标的方式，形成竞争局面，优中选优，化解投资风险。对于非政府性投资项目，政府要进行激励并提供相关服务。

4、有效转变政府管理方式。在计划经济体制下，政府的行政管理往往异化为行政管制，以“指令”、“指示”等为手段。市场经济要求政府行为必须由管制向管理和服务转变，意味着政府要以民为本、满足人民群众的需要。作为与人民群众联系最为密切的乡镇政府，尤其要以更有效的行政活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务。一要注重提高乡镇政府的社会回应性。越是基层政府，越要对老百姓的要求能快速反应，越要体现高效和快捷。要建设和完善回应社会和公民需求的有效载体，畅通民意反映渠道，倾听群众的呼声；二要建立对镇域内突发事件的快速反应机制。比如成立政府的应急处理协调小组，建立相应的组织网络，实现应急状态下的资源整合和快速处置，提升政府的应急反应能力和处置能力；三要逐步推行公共服务市场化。借助民间资本，借助市场机制的力量，帮助政府提高公共服务的供给能力，实现政府从“划浆者”向“掌舵者”的转变。要为中小企业发展创造良好的环境，帮助本地中小企业做大做强。对事业单位的投入上要合理引导社会力量参与，共同支持公益事业的发展，壮大政府公共服务的能力；四要实行政务公开，增强政府的透明度，可信度。要建设“信用政府”，加强对政府管理的公共监督，包括上级机关、乡镇党委、乡镇人大及社会组织、人民群众、新闻媒体的监督等；五要推进农村社区自治进程。大力发展社会中介组织，形成农村社区公共治理结构。乡镇政府要引导、鼓励广大农村居民参与和推进农村社区建设，培育和发展社会中介组织和群众性自治组织，充分利用社会中介和自治组织的力量为群众排忧解难。

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【关键词】民族地区；农村小学；留守儿童教育

为了生存和发展，大量的农村青壮年外出务工，把孩子留在农村，形成了改革开放以来最为特殊的社会现象：农村出现众多的“留守儿童”。在边远民族地区，小学阶段的留守儿童存在的问题尤其突出，他们多数与祖父母、外祖父母或者伯叔姑姨等亲属一起生活。由于年龄小，自理能力差，缺少父母的关爱，从而引发了生活、教育、情感、心理等一系列问题。如何做好小学留守儿童的教育工作是小学教育工作者应当积极面对和主动思考的重大课题，这对推动社会主义新农村建设，促进农村经济发展具有重大的意义。

一、民族地区农村小学留守儿童教育现状及存在问题

民族地区经济发展相对滞后，生存环境恶劣，教育条件较差，而且认为“穷人的孩子早当家”实属天经地义。况且民族地区婚育年龄普遍提前，许多年轻的夫妻总是让自己的父母帮助带孩子，一旦结婚有了孩子，就认为已经对父母有所交待，然后把孩子交给父母自己就踏上了打工之路。孩子从出生到上学都与祖辈在一起生活，没有良好的生活习惯和家庭教育的坚实基础，使小学留守儿童的教育存在许多问题，严重制约了乡村教育的和谐发展，更影响了孩子的健康成长。其问题主要表现在：

（一）祖辈和临时监护人对留守儿童的教育力不从心，使其良好的学习和生活习惯没有养成，学习成绩一般。

留守儿童多与祖辈或亲戚在一起生活，祖辈大都文化程度偏低，思想观念与孙辈有很大差距，对孩子宽容、放任，他们认为：能让孩子吃饱、穿暖、健康就行了，而对于他们的学习、日常行为、心理状况根本没有办法去管教，而作为临时监护人的其他亲友也有所顾虑：不是亲生儿女，不好严格管教，这很容易养成儿童任性的心理行为。加上留守儿童本身自控能力较差，厌学、逃学甚至辍学的现象时有发生，学习成绩普遍较差。

（二）父母外出打工，家庭教育不到位，导致孩子性格发展不健全。父母不在身边，致使部分留守儿童长期缺少亲情和家庭教育，养成任性、放纵、随意的性格。

他们大多内向、孤僻，胆小怕事，遇到问题不敢向老师或亲属反映，长期积压在内心深处，心理压力很大，容易造成心理障碍。另外，在缺乏父母关爱和正常家庭氛围的环境下成长起来的儿童，往往缺乏安全感，人际交往缺乏主动性，大多数留守儿童表现出对家庭经济、父母健康、安全的忧虑，承受了较大的内心压力。

（三）学校无法做到对“留守儿童”的课余生活进行有效的教育和监管，没有形成有效的监护机制。

民族地区教育教学条件较差，师资缺乏，许多教师还得兼顾自己的家庭，对“留守儿童”的教育感到无能为力。由于认识不足，教育方法不当，很容易打击学生的自尊心，从而加重了他们的叛逆心理。一些留守儿童的家离学校很远，需要走很远的山路才能到学校上课，在学生上学、放学的路上老师没办法对学生进行管理，再加上老师与家长之间缺乏应有的交流与沟通，对“问题儿童”难以管理，造成一些老师对他们失去信心，干脆把责任又推给孩子父母的身上，对他们放任不管。

二、影响农村小学留守儿童教育问题的主要因素

（一）留守儿童的年龄特点和性格、心理因素。

小学阶段留守儿童由于年龄较小，自治自律能力很差，他们生活在无限制的环境中，无形中助长了自私任性、蛮横霸道、逆反心理重、以自我为中心等的极端性格。同时，也会造成孩子自身的心理障碍，引发各种心理病症，如感情脆弱、自暴自弃、焦虑自闭、缺乏自信、悲观消极等。最后，导致他们的价值扭曲，极易形成孩子功利主义价值观和享乐主义价值观，养成好逸恶劳、奢侈浪费、乱花钱摆阔气等恶习，并直接导致“读书无用论”、“拜金主义”等错误思想萌芽。

（二）留守儿童的家庭教育的缺陷等因素。孩子的第一教育场所就是家庭，这是很重要的一个环节。如果在这个关键脱环，孩子的身心健康成长就不能有完全的保证。孩子的第一任老师就是父母，现在这第一任老师没有了，他们的行为习惯教育、传统美德教育、父母亲情教育、家庭劳动教育都是不完整的。而一般祖辈对孙辈都是宠爱有加，而严教不足。这必然会让孩子存有一定的依赖思想和惰性。 亲戚对非亲生孩子的教育总有一定的顾虑，这会让留守儿童得不到与亲戚亲生孩子同等的家庭教育，尤其是挫折教育和劳动教育。

（三）社会环境的影响因素。从社会整体发展来看，农村劳动力大规模流动与城乡壁垒存在矛盾。流动人口的数量不断扩大，家庭化流动的趋势日益明显，但城乡二元结构使进城打工的农民工无法长期将子女带在身边给予照顾，农民工无法承担子女入学的高昂费用问题、在简陋的农民工子弟学校入学无法解决升学考试问题等问题，民族地区留守儿童处在一个很无助的环境中。在社会上有很多对少儿成长不利的因素，最容易受到影响的就是那些缺乏父母管教的留守学生。农村留守儿童由于没有父母照顾，也成了不法分子侵害的对象，特别是父母双方双出的“留守儿童”受到侵害的事例可以说是屡见不鲜。还有一些家长因为不在孩子身边，在物质上常常尽可能满足他们的要求，致使不少留守儿童养成乱花钱、摆阔的气、与同学互相攀比的坏习气，容易误入岐途，甚至犯罪。

三、改善农村小学留守儿童教育问题的思考

（一）父母要转换教育观念，重视孩子的全面健康发展。在很多缺乏良好家庭教育的孩子，往往在成绩和行为习惯表现两方面都比较差。因此，在孩子的成长过程中，父母的关怀与教育不可缺失。如果需要外出务工，务必留一位家长在家做好孩子的监护人。教育、引导孩子健康成长，做到孩子有纰漏及时纠正，孩子孤寂及时抚慰，孩子进步及时鼓励。让他们更以积极和健全的心态去对待生活和学习。有条件的可把孩子接到打工地上学，为孩子的健康成长创造条件，一时无法把孩子接到身边的，要从孩子成长需要的角度出发，落实孩子的监护权，并且要创造更多时间与孩子谈话沟通，努力创造并优化留守儿童学习成长的教育环境。

（二）农村小学要发挥自身优势，建立关爱留守儿童的监护和教育机制。学校教育是孩子教育中的关键一环。教师作为专门的教育人才，能根据孩子们身体和心理的特点，有效的采取各种措施，做到有的放矢，全面的高效的关注留守儿童，让他们健康成长。一是构建学校督导网络，对于农村留守儿童这个特殊群体，学校要为他们设置家庭背景档案，老师要定期找学生谈心，了解孩子们情绪的波动变化，做好孩子的“亲情家长”，深入到孩子心灵的深处，掌握孩子心的成长脉搏，体会到他们的内心感受。二是有目的有计划的开设丰富多彩的课外活动，让孩子在丰富的学习生活中淡忘亲情的欠缺，以热情积极的态度投入到学习中去。三是采取教师与家长签订增强了解留守儿童信息的家访协议、开通家长热线， 方便家长及时了解孩子的思想动态，以弥补亲子关系缺失对其人格健全发展的消极影响。

（三）社会要创造和谐的社会环境，关注留守儿童的成长教育过程。

我们生活在这个社会大家庭中，时刻感受到环境对自己的影响，如果人人都来关心留守儿童，就可以减少他们心理的疾病，让他们坦然的面对这个世界，以良好的素质走向以后的人生。一是社会各界要广泛动员，利用电视、网络等宣传手段呼吁全社会对留守儿童的关注、关心与帮助。二是乡镇政府及有关部门要高度重视留守儿童的教育问题，把做好留守儿童教育工作作为解决农民工子女教育问题、推动新农村建设的有效措施，列入重要议事日程；加大政策支持力度，加强农村社区建设，完善社区服务功能，建立学校、家庭、社会三结合的留守儿童监护网络，不断优化农村留守儿童生存、保护和发展的社会环境。要加大农村义务教育投入，发展农村寄宿学校，对无人照看、学习和安全得不到保障的留守儿童，可到寄宿学校读书，给予他们更多的关爱，弥补留守儿童家庭教育的缺失；二是教育留守儿童自立自强，教会留守儿童学会自立自强，学会平平安安、开开心心地过完留守的日子，学会开朗、大方、乐观地看待世界。做到身心全面、健康发展。

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关键词：和谐社会；体育公共服务；建构路径

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2013）02-0020-04

作者简介：巩东超（1978- ），男，江苏徐州人，硕士，讲师，研究方向体育人文社会学。

作者单位：江苏师范大学体育学院，江苏 徐州 221116

进入21世纪后，我国从全面建设小康社会的全局出发，明确提出了构建社会主义和谐社会的战略目标，党的十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出，其意义不言而喻。体育事业作为党和国家事业的重要组成部分，是以满足广大人民群众的日益增长的体育需求为根本目的，与人民的物质和文化生活息息相关，地位越来越重要，作用越来越显著，是政府执政为民的重要体现。建立体育公共服务内涵不仅是满足最广大人民群众对日益增长的体育需求的需要，也是实践和谐社会理论的需要。2011年4月1日，我国体育“十二五”发展规划提出了“以科学发展为主题，以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，以建设体育强国为目标，以转变体育发展方式为主线，以建立完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的体育公共服务体系为重点，以改革创新为基本动力，坚定不移地走中国特色体育发展道路，全面提高我国体育的综合实力和国际影响力，促进我国体育事业全面协调可持续发展，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出积极贡献”的建设目标，标志着构建符合国情的体育公共服务已成为我国和谐体育的战略抉择。

1 和谐社会体育公共服务内涵

2005年2月19日总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中明确指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在构建社会主义和谐社会的进程中全面把握和体现。体育公共服务是以政府、企业以及第三方为供给主体，为满足公众体育需要而提供体育公共产品的过程[1]。那么体育公共服务的定义就是政府等组织为满足其公民的体育需要，为公众提供的体育产品和体育行为的总称。其内容应包含看得见的公共产品，以及公民参与体育、接受体育教育的机会等。

构建和谐社会体育公共服务体系，多元供给主体在依据法律和充分发扬民主的基础上，为社会公众提供最大范围、机会均等的体育公共产品，并在提供公共产品的过程中让提供主体与社会公众做到互帮互助、诚实守信、秩序良好、发挥创造才能以及维护好自然生态环境。其特征为在有法可依的基础上，供给主体在最大范围内为社会大众提供循序渐进的最基本的体育公共产品并保证公众得到最基本产品的机会均等。

2 现阶段我国体育公共服务存在问题

2.1 相关法规政策不健全、落实不到位

从20世纪90年代初期我国《全民健身计划纲要》到《十二五体育事业发展规划》，国家和体育主管部门不断实践体育公共服务体系建设内容，20多年来国家和地方政府以及体育主管部门出台了一系列的法规政策，这些法规政策对体育事业的发展和构建体育公共服务体系都起到了重要的推动作用，但是通观所有的政策和法规都表现出明显的滞后和不健全，缺少相关的法律责任条款，并没有指出违反规定的相应处罚，缺少对各级政府和各级体育主管部门的考核和评价规定。另一方面，政策法规落实不到位，缺乏监督机制。就“十二五”规划中提出进一步推动体育场馆向公众开放来看，并没有细致划分出体育场馆拥有者和公众的责、权、利，导致现有的体育场馆依然利用率不高。在社会体育指导员的制度方面，我国已经启动了社会体育指导员考级制度，而且公众健身也渴望得到指导员的指导和帮助，但是大多数的指导员并没有发挥应有的作用。江苏省的数据表明： 60%以上的公众认为不能满足健身指导的需要，20%的人认为基本能满足，20%的人认为能够满足健身指导[3]。

2.2 公众的实际需求和政府提供的资源不相符

随着“全民健身路径工程”、“雪炭工程”、“农民体育健身工程”等工程的实施以及“全民健身活动中心”和“全民健身户外活动基地”等场地的建设，我国城乡社区建设了一定数量的健身场地。但是看看广大农村的健身场地和健身器材大多就是一片篮球场或是简单的健身器械，一个地区或者一个市全部统一配置相同的场地和器械。体育场地和体育器材的配备往往是政府和供给方的主观行为，并不是公众的实际需求。对江苏省苏北部分社区和农村调查发现，对政府提供的场地器材城市社区37%的人表示满意，农村13%表示满意。这充分说明政府提供的场地器材与公众需求严重不相符。另一方面，农民对体育场地和器材、体育指导员、体育知识技能获得、体质监测、组织体育竞赛、体育组织等持续性得不到保证。而当前政府为农村体育文化所提供的产品仅有体育场地和器材和偶尔一次体育竞赛[4]，因此，公众的实际需求与各级政府提供的资源还不吻合。

2.3 公众服务差异大、人均水平低

一方面，体育公共服务城乡投入不对称。首先是政府建在农村的体育公共场地偏少。据资料显示全国仅有8.18%的体育场馆分布在乡（镇）村。其次是体育场地设施不规范，基本没有符合标准场地与设施。第三是农村进行体育活动的经费不足。以浙江省为例，2005年省和市级群众经费是2.5亿元，而农村体育经费仅有7 860万元[5]，我国体育公共服务的城乡发展不均等矛盾突出[6]。另一方面，区域提供体育公共服务内容上差距明显。我国区域经济发展的非均衡性致使体育场地建设呈现出比较明显的差异。东部地区无论是在场地数量、规模还是在资金投入上，均高于中部和西部地区。第五次全国体育场地标准和非标准两类场地普查数据显示：东部地区拥有386 017块，中部为205 281块，西部仅为193 742块。再以体育消费为例，2000年我国东部地区人均体育消费为74.27元，西部人均体育消费为47.52元[7]，东部地区几乎是西部地区的两倍。当然“雪炭工程”的重点援助对象也很能说明问题。

除此之外，行政事业单位人员和部分经济条件较好企业人员利用行业优势占据大部分体育设施；经理人员阶层、私营企业主阶层等则利用经济优势占有大部分体育俱乐部等有偿消费的体育公共服务资源，农民、下岗工人等群体需求的体育场地设施严重不足，导致体育公共服务呈现出明显的阶层不公。同行业的不同部门，同部门的不同单位，个人收入差距日渐扩大，在体育公共服务上也表现为不均等。

2.4 体育公共场地资源总量短缺、结构不均衡

根据全国第五次体育场地普查数据显示，“三少”是我国体育场地发展现状的主要问题。一是体育场地设施总数量少，质量不高。我国体育场地达85万多个，体育场地面积达13.2亿平方米，仅从数量上来看，已具有一定规模，但是相对于我国13亿多人口而言，每万人仅拥有6.58个体育场地，人均体育场地面积仅1.03平方米，与美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地的状况更无法相比，而且现有体育场地大多数设施简陋，质量普遍不高。二是体育场地的开放和利用少。我国体育场地总量的65.6%属于教育系统，对外开放率仅为29.2%，同时开放的体育场地中利用率也不高。三是体育公共场地少。目前我国体育公共场地不仅数量少，而且规模也比较小，平均每万人拥有开放的体育场地仅有2.59个[5]，远远不能满足人民群众健身活动的需要。四是体育场地结构不均衡。室外体育场地是主体，室内体育场地偏少，篮球场、排球场、门球场、小运动场等室外场地占全国体育场地总数的57.1%，广大人民群众日益增长的多元化健身需求难以有效满足。

2.5 体育公共服务供给不可持续

长期以来，我国一般性的公共物品主要是由政府来负责供给，作为体育场地设施的供给，1995年颁布的《中华人民共和国体育法》中规定，“乡、民族乡、镇应当随着经济发展，逐步建设和完善体育设施。”2003年颁布的《公共文化体育设施条例》中规定“国家有计划地建设公共文化体育设施。对少数民族地区、边远贫困地区和农村地区的公共文化体育设施的建设予以扶持”，“各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算”。2006年《国家体育总局关于实施农民体育健身工程的意见》中指出“农村体育公共场地设施建设以中央和地方各级政府共同投入为主，社会集资为辅，体育彩票公益金主要在器材配置上予以支持。”这三个文件对国家和各级政府的供给主导地位进行了明确。而实际上作为农村的体育场地设施供给，我国政府长期以来，是提倡和鼓励依靠村民自给自足。

其次，我国的基层政府一直处在公共财政缺位状态中，在制度内财政不足的情况下，大多数乡镇政府甚至无力完成一般性的社会公共事务服务，更何况对经济发展作用不明显的体育工作。再次，我国从中央到地方都有体育场地设施供给的责任，但是现行的法律并未明确规定各级政府公共职责，供给责任划分不清，相互推诿。而目前我国是中央政府下放了事权，却没有给予地方相应的财权，导致基层政府无力支付的现象时有发生。

3 实现体育公共服务和谐发展路径

3.1 进一步完善法规政策体系，加大监督检查力度

政府和体育主管部门近年来为了构建体育公共服务体系，已经制定了不少相关的法规与政策。但是还应该根据体育公共服务推进过程中遇到的新情况、新问题出台新的法规政策。另一方面已制定的法规政策一定要抓落实，再好的政策不落实等于一纸空文，所以要完善监督与检查体系。

世界上发达国家在构建体育公共服务体系过程中，主要是通过政策的制定与落实来实现这一目标的。发达国家的大众体育政策具有共性的特征：一是政策目标都具有很强的可检验性，设立了较多的可以量化的指标，以便于检验政策实施的效果；二是所建立的政策目标和国民个人的利益息息相关，为国民所关注和理解，因此具有较强的激励作用。另外，发达国家也往往在城市规划、土地使用、人才引进等多方面，对体育公共需求给予倾斜性政策[9]。如美国在“健康公民2000年”中明确规定：每个地区社区体育中心的发展要大致均衡。每10 000人要建1英里的野营、自行车式健身路径，每25 000人要建1个公共游泳池，每1 000人要建4英亩开放式休闲公园。加拿大在“体育推进计划”中要求政府优先向经济欠发达地区的体育公共服务发展注入资金，先后拨款600多亿美元用于社区体育中心的建设。在“体育推进计划”中，许多边远地区的体育公共服务设施有了巨大的改观[10]。

当前我国出台的“农民体育健身工程”、“雪炭工程”和“全民健身路径工程”等法规政策，在推进体育公共服务进程中起到了相当大的作用，但是面对新形势我们的政府和体育主管部门没有及时地制定新的政策法规并监督落实，很难为我国公共体育服务体系的构建提供政策保障。

3.2 建立明确的财政供给体制，实现体育公共服务均等化

我国体育公共服务不均等的主要原因是由财政制度造成的，财政制度建设是体育公共服务均等化的必经路径。为此要着力经营以下几个方面的工作：一是财政制度改革要从以经济总量为重点向以基本公共服务均等化为导向转变。把更多的财政资金投向公共服务领域，增加中央财政对体育公共服务的投入力度，特别要加强对经济欠发达地区的财政投入力度。在中央财政转移支付资金中，要明确规定用于体育公共服务建设的资金比例。通过中央财政的转移支付，尽快改变经济欠发达地区和农村的体育设施与体育服务人才落后的现实，缩小区域间和城乡间的体育公共服务的差距。二是明确体育公共服务供给中的中央和地方所应该承担的责任，特别要界定出各级政府的体育公共服务支出责任，适当调整和规范中央与地方的收入划分，健全财权与事权相匹配的财税体制。三是明确各级政府的事权和支出责任。中央政府原则上应负责覆盖全国范围的体育公共服务的供给，以区域间和城乡间基本体育公共服务均等化为工作重点，强化再分配制度；各级地方政府应主要承担各自辖区内体育公共服务的供给，尽可能地缩小辖区内的体育公共服务差距[11]。

3.3 加大体育公共服务投入，强化各级政府的体育公共服务职能

政府是体育公共服务供给的直接部门，并发挥着领导、协调及监督的重要作用。各级政府应该建立相应职能部门，健全体育公共服务的各类工作人员和相关制度，充分发挥政府的服务职能。调整政府在体育事业方面投入的比例。目前我国在体育事业投入上依然重竞技体育、轻体育公共服务，各级政府和体育主管部门还是以竞技体育为核心，在经费投入和制度建设方面，竞技体育依然占据大部分比重，所以要改变投入的比例，加大政府对体育公共服务领域的投入是从根本上实现政府服务职能，最大程度上完成供给主体所应该承担的责任和义务的必然选择。加大了体育公共服务的投入，才能从根本上解决供给总量少、人均占有量低的现状，才能为实现体育公共服务均等化提供基本保障。

3.4 实现多元参与机制，丰富体育公共服务供给主体

目前我国体育公共服务的供给依然以政府投入为主要供给方式，在经济发展较好的地区已经有了其他供给主体的参与，但是在经济欠发达地区和广大农村政府依然是体育公共服务供给的唯一主体。要真正实现体育公共服务的社会化，就要改变目前政府投入这种单一供给的模式，变革为以政府为主导、以民众体育需求为导向，形成多元供给主体参与兴办体育公共事业的新局面。考虑到目前经济欠发达地区和广大农村体育公共服务投入的经济回报低对非政府供给主体的吸引力小的现状，可以采用扩大体育公共服务投入的社会效益和影响力的方法，借鉴多种合作等运作模式，政府主导并督促，严格执行“谁投资、谁受益”的原则，提升体育公共服务投入的社会效益[12]。

3.5 关注民众需求，完善体育需求表达及体育信息接收机制

现阶段，我国体育事业的工作重点是满足广大人民群众日益增长的体育需求。要实现体育公共服务的均等，首先要知道民众有什么样的体育需求，只有了解了民众的体育需求，政府和体育主管部门才能够提供。其次应建立专门民众体育需求接收站，让民众在最大范围内表达出他们的体育需求，政府和体育主管部门根据反馈的最集中的需求信息，为民众提供体育服务，只有这样才能扭转自上而下的体育公共服务机制，满足民众的体育需求，才能实现体育公共服务的均等化。

4 结语

构建和谐社会体育公共服务的目的是满足人民群众不断增长的体育需求，是保障人民群众基本体育权利的重要手段，也是实践和谐社会的需要。当前，我国社会体育公共服务面临的问题还较多，结合我国体育事业的实际情况，借鉴其他领域公共服务的建设经验和发达国家体育公共服务体系的成功经验，找出符合我们国情的可行性构建方法，从根本上实现公共服务型政府的价值要求是我国体育可持续发展的必然选择。

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[4]刘玉，等.信息传播视野中农民体育权利的缺失与回归[J].上海体育学院学报，2009（7）：59-62.

[5]第五次全国体育场地普查办公室.第五次全国体育场地普查数据公报[N].中国体育报，2005-02-03.

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[9]郑家鲲，等.上海市体育公共服务现状调查与分析[J].体育学刊，2009（8）：35-39.

[10]刘玉.发达国家体育公共服务均等化政策及启示[J].上海体育学院学报，2010（3）：1-5.