行政单位绩效考核管理办法范文

导语：如何才能写好一篇行政单位绩效考核管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘 要 目前，加强财政资金支出预算的执行，提高资金使用效益成为进一步深化财政支出管理改革，促进行政单位科学发展所面临的一项重要课题。本文通过对行政单位财务预算管理存在的问题进行简要分析，对进一步加强行政单位财务预算绩效管理的对策进行初步探讨。

关键词 行政单位 财务预算管理 预算绩效管理

随着部门预算编制、国库集中支付和政府采购制度等财政预算管理体制的重大改革，各行政单位逐步建立起预算编制、执行、监督相分离的财务预算管理体制，进一步强化预算管理，调整和优化支出结构。但在预算执行的过程中，仍存在一些不足。如何解决这些问题，对提高资金使用效益，保障行政单位跨越发展，都具有十分积极的现实意义。

一、行政单位财务预算管理存在的不足之处

（一）支出预算编制未细化，执行落实相对滞后

部分行政单位在制定年度支出计划时，对全年的预算执行计划缺乏充分的预测和详细的规划。如：未将资产购置列入年度支出预算管理，需要购置时临时申请报批；有些专项资金在编制预算时尚未制定项目实施计划，使预算编制与实际工作计划脱节，导致预算编制不准确。部份单位专项资金未及时充分安排使用，出现多年滚存结余未用资金，支出预算未能有效执行。

（二）预算执行控制不严，存在超预算列支

近几年来，随着物价的不断上涨，行政单位经费支出呈逐年上升趋势。有的预算单位在资金使用过程中，未严格按预算额度控制经费开支，经费使用随意性较大，超支现象较为严重。也有部份单位财务部门对经费支出只控制总数，对开支项目和使用效益审核把关不严，特别是公务接待费、差旅费、公务车辆运行及维护费等经费支出居高不下。

（三）预算监督不到位，资金使用效益不高

目前各行政单位虽有编制预算，但超预算列支的情况经常存在，且对预算资金在执行过程中的使用效益没有进行跟踪审计，缺乏一套行之有效的预算监督考核绩效评价体系。预算监督也仅限于形式上、程序上的监督，主要是针对预算执行的合法性和合规性，对预算绩效的监督不能完全到位，对资金使用的效益性缺乏科学有效的分析，不能发挥审计监督应有的作用。

二、行政单位财务预算管理存在不足的原因分析

（一）财务预算绩效管理意识淡薄

部份单位对预算绩效管理的重要性缺乏认识，财务预算管理的地位和作用被弱化，缺乏现代财务管理理念，较少关注资金使用效率，不同程度地存在资金使用未严格按计划执行、超预算开支的现象，造成资源的浪费。

（二）预算管理制度不够健全

部份单位不够重视制度建设，未建立完善的预算执行考核制度及预算支出绩效评价体系，对预算支出目标和责任，未制定相应的管理办法；有的单位虽有制定预算管理制度，却未能在预算执行的控制阶段真正发挥作用，绩效考核评价指标不明确，制度约束力度不够，内部控制不严格，缺乏有效的监督机制。

（三）预算执行绩效监督欠缺

各单位对部门预算执行的监督力度不够，不能对预算资金支出情况进行实时监督，特别是对各重点项目支出的绩效考评，缺乏系统性和规范性，无法真正落到实处。

（四） 财务人员业务素质有待提高

部分财务人员平时不重视对法律、法规、政策的学习研究，掌握业务知识的主动性不高，未能严格按各项财务制度规定对预算执行情况进行把关控制，弱化了会计自身的核算和监督职能。

三、进一步加强行政单位财务预算管理的对策

（一）转变思想观念，细化财务预算编制

一要重视预算绩效管理，增强预算绩效理念，强化预算编制和执行力，确立预算绩效管理在财务管理中的核心地位。加强预算执行的各项基础工作，提高年度支出预算目标编制的前瞻性和科学性，不断提高预算的准确性和预算项目的可执行性。特别是对工程建设和设备采购项目，更应考虑其经济性、必要性和效益性，二要科学合理安排预算资金，预算的贯彻执行离不开预算的细化分解和跟踪考核，要详细分析各支出项目，使支出预算精细化、具体化。三要严格按批复的预算安排经费支出，按照“量入为出、保证重点、专款专用、收支平衡”的原则，实行项目管理。

（二）健全管理制度，严控财务预算支出

要建立和完善财务预算管理规章制度，制定一套科学的考核单位财务预算管理状况及资金使用效果的绩效评价办法，建立预算绩效问责制，增强约束机制，控制预算支出。一是加强事前审核把关，建立严格的经费开支报销程序和财务收支审批制度。二是加强事中控制执行，对预算执行情况进行跟踪，及时掌握资金支出进度，坚决杜绝不合理支出，使经费按预算规定范围开支。三是进行事后分析评价，对年度财务预算的执行情况做好综合分析，对超预算支出项目要认真分析原因，可结合审计部门对预算执行情况的检查结果，考核评价单位当年预算的执行效率及效果。

（三）加强监督考核，实行预算绩效管理

对单位预算管理考核的主要内容包括预算编制执行、会计基础管理、资产管理、绩效评价管理等。加强预算执行监督主要是对资金使用情况及使用效率进行监督考核分析评价，要建立奖惩结合的考核机制，使其改进管理措施，提升管理水平。对资金的使用加强统筹和指导，逐步实现对资金使用全过程的追踪问效管理，把有限的资金用在刀刃上，集中财力办大事，发挥资金最大使用效益，为下一年度的预算编制和执行提供准确可靠的信息和经验。

（四）注重交流学习，增强业务创新能力

各单位要有计划的组织会计、审计人员进行预算管理专业培训，研究和解决预算绩效管理制度中出现的新情况、新问题。要引导和鼓励财务人员加强业务学习，适时建立业务人员考核指标体系，着重从岗位职责、能力品德和组织纪律等方面进行考核，形成工作激励机制，提高会计、审计人员的业务创新能力。

财务预算的执行和控制是财务预算管理的关键环节。强化财务预算的执行和控制，合理地筹集、分配和使用资金，明确绩效目标，把绩效管理贯穿于预算管理的全过程，对促进行政单位科学发展，具有重要意义。

参考文献：

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关键词：加强；国有资产；管理

中图分类号：F123.7文献标识码：A文章编号：1671-2064（2017）05-0209-02

资产管理是财务管理的重要组成部分，是预算管理的重要基础性环节.必须准确把握新形势、新局面，继续抓住和用好重要战略机遇期，努力开创行政事业资产管理工作新局面。从宏观层面来看，必须要紧紧围绕国民经济和社会发展目标与任务，进行改革与创新。从财政管理角度来看，“抓两基、促两化”是新时期推进财政改革的新要求、新思路、新方向。从各地方、各部门、各系统内部改革的层面看，地方、部门和系统内部资产管理的不断创新，迫切需要管理理念和管理思路更加具有前瞻性、创新性。

1总体思路与目标

加强行政事业资产管理工作的总体思路：一是准确定位，科学推进行政事业资产管理工作。行政事业资产管理工作要符合行政管理体制改革和社会事业大发展、大繁荣的要求；行政事业资产管理是财政管理的一个组成部分和重要环节，是预算管理的延伸、财务管理的扩展。二是完善制度，有效推进行政事业资产管理工作。健全资产管理制度体系是落实依法治国的客观要求，是履行资产管理工作职责的重要依据。在完善行政事业资产使用、处置等制度基础上，建立资产管理与预算管理相结合制度，切实推进两者的有机结合。

加强行政事业资产管理工作的总体目标是：保障需求，盘活存量，安全完整，提高效益。按照“向管理资金一样管理资产”的要求，在保障行政事业单位履行职能需要的基础上，加强对资产存量和增量的综合管理，注重提高财政资金的使用效率，逐步形成产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的行政事业资产管理模式，从根本上缓解资产闲置浪费、苦乐不均、分配不公、损失流失等问题。

2国有资产管理工作重点

（1）进一步完善管理体制，为进一步强化资产监管提供组织保障。按照党的十八届三中全会“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”的要求，下一步将按照国务院部署，进一步明确财政部与其他部门之间行政事业资产管理职责划分，完善各部门、单位内部资产管理内控体系建设，逐步健全各级地方财政部门和中央部门行政事业单位国有资产管理机构，进一步巩固“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。

（2）加强制度建设，提高行政事业单位IE国有资产管理的法制化水平。在总结“两个部令”实施情况的基础上，适时将部令上升为国务院条例。进一步健全完善中央行政事业资产管理制度体系，明确和落实制度建设方面的职责分工。财政部制定全国和中央行政事业单位统一制度和相关通用标准，积极制定涵盖行政事业单位国有资产配置、使用、处置、收入等各环节的配套办法，完善行政事业单位国有资产管理规章制度体系，以制度建设为切入点，加强政策指导。有关主管部门根据财政的制度规定负责制定管理范围内的行政事业资产管理制度，并抓好贯彻落实。

（3）推进资产管理与预算管理紧密结合，进一步深化公共财政制度管理体制改革。一是要研究制定资产管理与预算管理相结合的制度。在总结现行新增资产配置预算工作基础上，积极探索资产管理与预算管理相结合的工作思路，按照“总体部署、分步实施”的原则，加强资产管理与预算管理相结合的顶层设计，并结合实际，有计划有步骤地展开相关工作。二是加强资产管理基础工作，积极开展资产卡片清理登记工作，建立统一、准确、完整的资产信息数据库。

（4）加强行政事业单位国有资产全程监管，维护国家所有者权益。各级财政部门、主管部门和行政事业单位应根据监管职责，依法行政。通过在资产配置、使用、处置等各环节建立管理目标和具体制度，对行政事业单位的实物管理、价值管理和财务管理进行指导、监督和审核，实现全过程动态监管。全面开展事业单位及其所办企业国有资产产权登记工作，进一步理顺和巩固事业单位资产管理体制，明晰产权关系，强化产权意识。加强行政单位未脱钩经济实体和事业单位所办企业国有资产管理，明确履行出资人职责的机构，理清相关部门之间的职责关系，推动事业单位与其所办企业之间建立起以资本为纽带的关系。做好存量资产的整合、调剂与共享共用，提高使用效益。

（5）加强资产管理信息化建设，推进行政事业单位信息公开和电子政务建设。在全国范围内建立行政事业单位资产统计报告制度。将资产统计内容纳入部门决算体系，在决算批复中增加资产相关内容。优化和完善资产管理信息体统功能。依托“金财工程”建立统一规范的资产信息数据填报标准。将资产统计报告制度嵌入信息系统，逐步扩大行政事业单位资产管理信息系统的使用范围和层次。建立行政事业单位资产管理业务网上申报审核制度，对资产有偿使用、资产处置等业务工作，逐步实现网上管理。着力做好资产管理信息系统（二期）在全国范围内的部署实施工作，努力实现系统全面覆盖，确保系统设计功能和管理目标的有效实现。继续推进资产管理信息系统与预算编制系统、财务管理系统和国库支付系统等相关业务系统的衔接，充分发挥信息系统的统计分析功能，使其成为财政决策的重要支撑服务平台。

（6）推进行政事业单位国有资产收入管理。把中央行政事业单位国有资产收入管理作为实现资产管理与预算管理、财务管理有机结合的一个重要切入点，细化和完善国有资产收入预算管理，特别是国有资产收入和支出与预算有机结合的工作机制；加强对收入上缴的监督检查。对照资金入库情况，及时了解中央行政事业单位收入上繳情况，并适时通报，确保单位应缴尽缴；加强国有资产处置和出租出借工作的规范性，确保国有资产收入合法有效。

（7）开展绩效评价研究，建立行政事业单位国有资产绩效管理制度。进一步加强行政事业单位国有资产绩效管理，研究建立行政事业单位国有资产绩效考核指标体系、评价机制、评价方法和探索实现国有资产绩效考核结果与资产配置的挂钩，重点加强事业单位国有资产对外投资等有偿使用和资产处置的绩效管理，实现绩效、资产和预算的有机结合。

（8）做好分类推进事业单位改革过程中国有资产管理工作，促进改革的顺利进行。切实履行对事业单位国有资产的综合监管职责，加强对各级各类事业单位改革中国有资产管理工作的指导、协调和监督工作。在改革过程中涉及事业单位国有资产的有关审批事项，按照国家有关法律法规和地方相关规定，严格履行审批程序。结合事业单位分类改革，研究规范事业单位经商办企业管理的有关问题。

（9）开展战略性、前瞻性研究。采取委托、合作研究等方式，围绕政府资产统计报告，保障性住房、融资平台资产、用益物权、文物等政府资产的管理现状及其价值量评估，特别是新的财政投入保障模式和发展混合所有制背景下新型市场主体的资产管理等问题，组织开展战略性、前瞻性研究。

3进一步推进资产管理与预算管理的有机结合

为了规范和加强资产管理工作，节约行政开支，中央制定了关于党政机关公务用车配备使用的管理办法，财政部印发了《财政部关于进一步加强中央行政单位新增资产配置预算管理有关问题的通知》（财行【2010】293号）、《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准（试行）》（财行【2011】78号）、《政府机关办公通用软件资产配置标准（试行）》（财行【2013】98号）等文件。现结合以上办法，对中央部门资产管理与预算管理结合有关事项说明如下：

3.1完善资产预算管理机制

各部门应当不断完善资产管理和预算管理相关制度和工作机制，通过资产管理部门和预算管理部门的密切配合，切实加强本部门行政事业单位资产配置管理。对于公务用车、通用办公设备家具、办公通用软件等可以实行编制或标准管理的资产，要严格执行编制和标准规定，从严把关。对于没有编制或标准规定的资产，要按照既满足工作需要，又厉行节约的原则，编制切实可行的配置预算。

3.2规范资产预算编制工作

各部门应认真做好年度新增资产配置预算编报工作，提高新增资产配置预算编制的规范性和完整性，切实做到将所有使用财政性资金和其他资金购置车辆、单位价值200万元及以上大型设备等资产纳入新增资产配置预算编报范围。对通用办公设备家具、办公通用软件购置，应严格按照规定的数量标准、价格上限标准和使用年限标准编入部门预算。部门基本支出预算表、项目支出预算表、新增资产配置预算表、“三公”经费预算表和政府采购预算表中相关数据相互一致。各部门要对内部各单位申报的资产配置项目按有关规定严格审核后报财政部审批，对属于财政部审批范围而未获批准的资产配置事项，一律不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。

3.3加强预算执行、采购等工作

各部门应当切实规范新增资产配置预算执行管理，强化新增资产配置与政府采购等环节的衔接。中央部门预算批复后，严格按照财政部批复预算和政府采购的有关要求，进行资产配置更新。因不可预见因数确需在年度预算执行中使用财政资金及其他资金购置车辆和单价200万元及其以上的大型设备的，行政事业单位应报主管部门审核后，由主管部门报财政部核批。对属于财政部审批范围而未获批准的资产配置事项，一律不得安排政府采购。

参考文献

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[2]于玉真.新形势下如何加强行政事业单位资产管理[J]财经界（学术版），2016，（18）：109，16.

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[4]张凤玲.行政事业单位国有资产管理现状分析及对策研究[J].财会研究，2008（6）：22-26.

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关键词：高校 财务预算 绩效管理 探讨

中图分类号：G647 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）12-086-02

近几年来，我国政府尝试推进高校预算绩效改革。财政部、教育部为贯彻“建立预算绩效评价体系”精神，提高预算资金的安全性、合规性和有效性，进行了一系列预算管理体制改革。各级财政部门、经费管理部门相继出台项目支出绩效考评办法、基本支出管理办法、投资项目预算绩效评价工作指导意见、部门预算支出绩效考评办法、优化高校支出结构促进高等教育内涵发展等政策文件，从宏观上规范了预算绩效评价工作。随着高校各类经济活动的日趋复杂化，高校财务预算管理面临着新任务和新挑战，以下笔者就高校财务预算绩效管理中存在的问题及改进措施进行探讨。

一、高校预算绩效管理中存在的问题

1.高校预算绩效管理观念陈旧。许多高校对高等教育投资责任和支出绩效不够重视，未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程。校内预算管理制度不健全，预算申报程序不明确，预算的编制实际上主要由财务部门和有关人员参与，预算编制缺乏全员参与，学校的教学、科研、管理部门没有积极主动地参与预算编制，只是一种被动的执行。部门和员工缺乏对学校整体发展的核心价值观。同时，由于编制人员对学校纷繁复杂的业务活动了解有限，难以对学校预算编制提出切实可靠的依据，预算编制缺乏系统论证，造成学校发展规划和事业计划与学校的资金供求相脱节，使得学校教学事业发展缺乏有力的资金保证。多数情况下学校预算成为向上级财政部门争取拨款的工具，没有发挥预算绩效管理的重要作用，高校预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。上述思想观念必将阻碍高校预算绩效管理制度的完善。

2.预算项目缺乏细致性。一些高校在编制支出预算时，缺乏量化分析和科学论证，没能真正做到以收定支。除了专项收支以外，一些高校编制经常性预算，依然沿用“基数加发展”的粗线条、大框框估算方法，预算编制不完整或比较粗放，随意决定财务支出，或按经验办事，凭感觉收支，没有按照学校科学发展规划安排财务收支，对经费的管理比较盲目。这样编制预算只能起到总额控制作用，缺少明细支出项目，不能在工作中发挥应有的作用。预算项目安排与会计科目缺乏合理的接口，不符合财政部门的预算编制要求。

3.体制不健全。一些高校在财务预算管理中的随意性，任意追加或调整预算，造成了争预算、加预算、超预算的现象比较普遍。甚至有部分高校虽然有制度，却不遵照执行，预算执行落实不够好，监督监管流于形式，导致资金收支缺乏统筹的规划与管理，存在着盲目预算现象。由于没有健全相关体制机制，财务预算管理与监督就必然成了困扰高校管理与发展的难题。

4.预算执行缺乏监督机制。许多高校在编制支出预算时，缺乏科学分析，对预算执行中常有偏离预算的情况，有的变更经费使用用途，有的随意增减项目，有的则对专用款项缺乏统一的管理。尤其是对在预算下达后，没能实施监控、跟踪管理和指标考核，随意扩大支出标准。还有一些单位和部门领导法制观念淡薄或受利益驱使，不积极支持财务会计人员履行预算执行和监督职能，甚至设置障碍，使会计监督形同虚设，出现掩盖支出、虚报冒领等问题。有的高校基本建设缺乏科学规划，建设资金严重不到位，盲目开工建设，随意扩大建设项目，使预算缺乏严肃性、预算执行偏离计划的轨道，最终导致监督失效，从而导致资金浪费等问题。

5.高校预算绩效评价体系不完善、缺乏考核机制。我国的高校预算绩效评价制度建设和改革，虽然取得了一定的进展，但高校预算绩效评价体系是一项十分复杂的系统工程，目前，我国尚处于起步阶段，还没有形成一套完整的、科学的、规范合理的评价体系。相当一部分高校在财务预算管理上只重视资金的投入，不重视资金的管理、支出与监督，没有及时对资金的使用、支出、效益等进行跟踪监督。加上现行的绩效评价体系不够完善，监督监管乏力，对资金的投入、使用没有有效的管理、监督与考评。高校预算绩效管理作为一个完整的系统，不仅需要内部的协调统一，更需要外部的和谐环境和制度保证。

二、加强高校财务预算绩效管理的措施

1.科学、合理编制财务预算，增强预算编制的绩效性。高校财务预算管理是一项纷繁复杂的系统工程，科学合理的预算编制则是预算管理成功的关键环节。因此，应根据高校总体发展规划、年度目标任务等编制财务预算，建立一套统一的财务管理体制，健全完善财务工作责任制，明确目标，落实责任，把财务预算管理工作作为综合绩效考核的内容之一。预算的编制应在充分考虑各项经济因素，摸清现有资源状况、真实反映事业需求的基础上，建立科学的预算管理体系和合理的预算定额或系数，确保预算编制科学性、前瞻性和绩效性。首先，开展摸底调查，掌握预算基础资料。全面掌握预算基础资料，有助于提高预算编制的准确性。通过对各院系、部门人员的编制与结构、院系学生数量和分类、部门科室设置、材料消耗、资源配备等基本情况进行摸底调查，核实和掌握基础数据，为科学合理确定定员定额指标提供依据，也为细化收支预算编制奠定基础。其次，客观分析经济形势，合理编制综合收入。预算及时准确地把握国家经济运行状况和宏观经济政策，如国家的货币政策、财政政策、金融政策、税收政策、教育收费政策以及经济、财政增长速度，动态分析宏观信息对学校的影响，合理测算各项可能的收入，尽力做到收入打实，积极稳妥。同时，在收入预算的编制中，我们不但要测算学校可控制财力，还应将院系的创收、横向科研收入等不可控收入纳入预算，编制包含学校所有收入在内的综合预算。再次，制定分类分档定额，科学编制支出预算。在具体编制支出预算时，还要注意制定分类分档定额。预算项目应细化，即人员经费核定到人，公用经费确定标准和定额，专项资金编制具体项目。对于人员经费预算要按在职职工、离退休人员、学生的数量与结构、支出定额以及各种补贴的支出标准和补助比例进行测定。对于公用经费要根据教学院系、行政单位、管理部门、后勤部门等经费性质不同，实行分类分档管理。教学院系按学生人数、层次采取日常维持费、教育实习、实验实习费、专项补助费等综合定额与专项定额相结合的方式确定；党政机关、行政处室和职能部门等根据单位职责范围不同，制定不同标准的分类分项定额，并对职能部门的特殊支出如引进人才、学科建设、教改项目等，实行专项补助、专项核算；后勤经费区别社区管理，校园保洁、水、电、暖消耗，按经费的不同用途，分别按学生人数、保洁面积和实际成本消耗，采取不同的取费模式和取费标准确定。

2.优化资金支出结构，科学合理地配置资源。由于高校办学规模的扩大和快速发展，高校资源利用和配置不够科学、不尽合理的现象逐渐显露出来，教育教学资源相对短缺的矛盾也日益显现出来。因此，应当科学地制定切实可行的高校发展规划，合理利用、优化资源配置，避免资金浪费及减少资产闲置现象。其中最首要的任务就是积极组织收入，要进一步拓宽办学渠道，积极培植财源增长点，确保资金来源畅通，不断扩大教学基金。同时，严格加强对各项支出的审核把关，严格审批权限，严格报销标准，按程序办理报销手续，严格控制高校资金使用在财务预算范围以内，超出预算计划的，严格按照有关程序进行预算调整申请后执行。随时向主管领导提供财务预算执行、资金结余等情况，做到科学规划、准确定位、优化配置、强化功能、整合资源，在财务预算管理中优化资金支出结构，提高资金的使用效益。

3.加强预算执行的控制、监督，提高预算执行的效率。财务部门、审计部门和各预算单位要强化预算全过程管理，切实保证预算的约束力和严肃性。各预算单位经费使用必须按预算规定的项目执行，不得突破预算额度；财务部门具体负责各单位预算执行，以规范校内各种经济活动有序进行，对预算执行情况年终由财务部门汇总分析作出评价。预算执行的监督环节以单位审计部门为主对预算的执行情况进行监督与评议，主要是监督检查财务指标完成的进度与事业计划完成的进度是否适应以及执行期的决算报告资料是否真实、准确、完整。通过预算指标值与预算实际执行结果的比较，肯定成绩，找出问题，改进以后的工作，以提高预算执行的效率。

4.建立和完善高校预算绩效考核体系。预算绩效考核是对经费支出产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，以定性分析与定量评判为手段的预算支出管理模式。绩效的评价必须通过建立一套科学、合理并行之有效的评价方法、评价体系和评价标准来实施。高校应确定绩效考核评价的领导组织机构，建立预算计划、决策、管理的监督制约机制，实现绩效考核工作制度化、规范化、法制化。预算绩效考核要从经济效益、社会效益和项目投资评价三方面考虑，绩效指标的设定应遵循短期效益与长期效益相结合、定量和定性相结合的原则。高校预算绩效评价体系包括绩效指标体系、绩效目标以及绩效目标分解，从综合实力、运行绩效、发展潜力三个方面建立高校预算绩效评价体系。

5.加强财务预算绩效反馈，实现学校资源的合理有效使用。绩效管理作为一种有效的管理手段，它提供的绝对不仅仅是一个奖罚措施，更重要的意义在于它能为高校提供一个促进财务预算工作改进和业绩提高的信息。绩效考核的结果如果不进行反馈，整个绩效考核相当于没有进行，而且耗费了高校大量的人力和物力。将绩效评价结果与学校总体发展规划、经费投入方向、资金支持重点、责任人的业绩考核相挂钩，真正实施对预算资金的追踪问效，以实现学校资源的合理有效使用。

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【关键词】行政事业单位 全面预算管理 内部控制

预算工作是行政事业单位所有日常管理工作的主线，尤其是随着全面预算管理在行政事业单位中广泛实施以来，其地位更加重要。全面预算作为一种整合、优化资源的预算管理模式，能够有效提升行政单位的运行效率，促进单位实现其发展战略。但是在实际运用过程中也出现了一些问题，比如：单位全员预算不足、人员素质不高等各种问题，这种种现实问题，要求各个行政事业单位不得不思考如何解决。

一、行政事业单位全面预算管理与内部控制存在的问题

首先，所谓全面预算管理是指行政事业单位在充分考虑内外经济因素的条件下，站在全局战略的高度，对单位某一期间的经济活动做出的统一规划、安排。预算工作是行政事业单位实施战略目标管理、合理配置资源的主要方面，对提升其管理水平具有重要的意义[1]。但是在推行全面预算过程中也出现了一些问题：（1）各单位的思想认识不到位，目标定位很不合理，全面预算的目标作用没有得以体现，单位内部的财务工作人员素质较低，预算的编制、执行以及监督管理等各个环节有待完善。（2）财务人员编制预算的方法落后，在贯彻落实财务预算的过程中执行力不够，灵活性较差，缺乏相对应的监督、考核体制。

其次，实施内部控制主要是为了达成某项目标而设计的具体过程。在以预算管理为中心的行政事业单位，实施内部控制的主要方式就是预算控制，通过COSO理论可以建立一套全面的预算控制体系，解决推行全面预算管理过程中出现的各种问题。然而由于行政事业单位的内部控制观念意识差，而内部控制只是一种管理工具，根本不可能解决实施过程中的所有问题。因此，建设全面预算管理体系，完善内部控制体制就显得非常有必要。

二、行政事业单位全面预算与内部控制建设对策

（一）激活内部控制要素

行政事业单位一般由上级主管领导机构、常委会以及监督部门组成，且制定了一套单位内部决策方法。在管理行政事业单位时必须做到各方权责明确，有效制衡，在推行全面预算管理时，必须设置预算管理委员会，使其位于核心地位，发挥综合领导、协调作用。在其下面分设预算管理的各个智能部门，以及时处理和预算有关的所有日常管理事务。针对各个部门提出的预算方案先进行初步审查、再进行全面平衡、汇总编制，和预算相关的各方通过明确行政事业单位的管理目标，编制预算、执行并且控制[2]。其次，控制预算最后还是必须通过责任制考核，要有相对独立的内部审核部门对预算结果进行评价，为了确保其独立性，内部审计部门通常是决策部门，依据审核结果，对预算控制的相关责任方进行激励。

（二）构建全面预算目标体系

行政事业单位的全面预算目标体系集中体现了单位的发展战略，主要包括经济指标与非经济指标两项内容，在制定全面预算目标时，需要制定者综合考虑内外部环境，以有效避免出现方向性错误。预算目标不能定太高，太高了完成目标的机率微乎其微，会打击团队人员的工作积极性；也不能太低，太低起不到应有的激励作用。要分级设立短期、中期以及长期目标，把预算目标逐层分配到各个部门的每个员工身上，使经济指标和非经济指标相辅相成。同时要注意把全面预算目标体系恰当融入内部控制体系中[3]。

（三）执行预算过程中的控制活动

行政事业单位的内部控制行为主要依据控制事件的关系分为事前、事中以及事后控制。预算控制对其整个过程起着重要作用，首先，编制预算，也就是事前控制，这是一个制定预算目标的分解过程，主要控制单位内部有限资源的分配方向，在编制预算过程中制定出的各种方案，是对未来工作内容具体分配。其次，调整、执行预算，也就是事中控制，根据预算的工作内容，实施各种预算方案，促使各相关主体依照事前的预算开展工作，当外界环境发生变化时，合理调整预算指标，其控制具有一定的灵活主动性。最后，评价预算执行情况，也就是事后控制，对预算执行以后产生的效果进行综合分析、评价，找出不足之处，不断改进，积累预算控制经验。

（四）完善全面预算考核机制

行政事业单位推行全面预算管理必须建立有效的考核制度，制定一定的奖惩、绩效管理办法。为了保证全面预算管理贯彻落实到位，必须把全面预算管理纳入单位绩效考核体制内，其考核的内容主要有：预算执行情况的考核、年终结算的考核以及贯彻执行奖惩措施的考核等。行政事业单位在完成一个预算年度以后，内部审计部门出具评价报告，在这份报告中，要给出控制的不足和需要修改的意见，责令相关部门整改，为制定出更加完善的预算控制方案提供有益的参考[4]。同时，对执行全面预算过程中，一些人员的不正确行为造成的损失，要按照单位规定追究相关人员的责任，对单位做出贡献的人要适当奖励，调动全体人员参与预算控制的积极性，促使预算控制体系保持良性循环。

三、结束语

综上所述，行政事业单位的全面预算管理实际上是内部控制的具体实施，抓好全面预算工作，促进内部控制建设，这两项工作是相辅相成，互相促进的，所以要充分利用预算控制，加强内部建设，以实现行政事业单位的战略目标。

参考文献

[1]贾列梅.行政事业单位内部控制制度探讨[J].山西财税，2008（11）.

[2]张晓红.加强行政事业单位全面预算管理的几点思考[J].现代商业，2010（05）.

[3]姚晓艳.浅议行政事业单位内部控制现状及对策[J].中国工会财会，2011 （07）.

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【关键词】国有资产；管理制度；对策

一、存在的主要问题

按照财政部的统一部署，当前全国正在开展行政事业单位资产清查核实工作，通过清查核实，暴露出一些问题。从地税部门看，问题主要表现在：

1.资产管理基础工作还比较薄弱。疏于日常管理，有的新增资产未及时登记入账，游离于监管之外；有的财务上虽然登记入账，但实物管理部门又未建账立卡，造成账实不符；有的将不属于固定资产管理、核算范围的财物也登记入账，纳入固定资产管理；有的资产已经报废，但却长期挂账，未作账务处理；有的单位处置资产随意性大、手续不健全，未进行评估或未按管理权限报批，资产处置程序不到位。尤其是随着征管改革的深入推进，大部分农村基层分局收缩，原分局办公用房出现闲置，有的产权手续不完备，有的已被当地政府收回，但固定资产不能及时销账，造成资产数量不实，会计信息失真，不能真实反映资产的实际数量和增减变化情况。

2.资产管理制度落实不到位。有的基层单位没有严格执行省、市局固定资产管理规定，没有结合本单位实际情况制定具体办法和制度，内控机制不健全、不完善；存在重购置、轻管理的现象。

3.资产管理职责不明。有的单位资产管理职责不清，分工不明，没有将管理责任细化到分局、股室，分局、股室更没有明确具体实物管理人。对人员工作岗位变动，固定资产未列入工作移交，资产实物与责任人脱节。

4.资产清理存在走过场的现象。有的没有按照资产管理要求，每年至少对本单位资产进行一次清理，导致一些使用年限过长、已到报废年限且无法使用的固定资产和计算机应用软件，如电脑、打印机、车辆等，长期挂账未作处置。盘盈、盘亏资产不详实，家底不清。有的单位虽开展了清理，但未对照清理登记表进行分类编制台账，并按台账仔细盘点实物，核查盘盈、盘亏数量金额。

二、强化和规范资产管理的对策

1.规范资产日常管理，夯实管理基础。应严格执行财政部下发的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），以及上级主管部门制定的相关管理制度，并细化成“申报-审批-购置-核算-管理-处置”基本程序进行分段管理。申报环节有购置计划和相应的预算安排；审批环节应按照审批权限进行审批，杜绝未批先购；购置环节应对照政府采购目录和限额标准，对属于政府采购范围的，必须按政府采购程序购置，要依需而购、统一采购，不搞盲目采购；核算环节做到及时登记有关账册，尤其是无偿调入固定资产的登记管理；管理环节实行“谁使用、谁保管、谁负责”和卡片对应管理，对新增的固定资产，必须归口管理，统一调配，调拨资产的调拨单与资产同步到位，形成相互监督、相互制约，防止资产流失；处置环节应按照相应的资产管理办法规定，依照审批权限，先审批后处置，不能先斩后奏。

2.完善资产管理制度，扎牢管理篱笆。

一是各单位应结合实际，制定和完善资产管理的具体制度办法（如固定资产登记制度、固定资产保管制度、固定资产的损坏损失赔偿制度等），明确职能，细化责任，落实到人，确保资产的使用、管理和核算部门各行其职、各负其责；要建立和完善单位财务内控机制，对资产处置、报废等操作流程等进行细化，以便管好、用好各类资产。

二是统一各项资产的领用、调拨、移交、处置、报废等表证、单据、文书格式，实行规范化管理。

三是设立专（兼）职资产管理员，建立定期培训制度，进行专项固定资产管理知识的宣传和培训，增强管理人员对资产管理重要性的认识，提高业务技能和监管能力。

3.完善资产核算软件，提高资产管理信息化水平。随着财务核算电算化的普及运用，逐步建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将固定资产的购建、核算、处置、报废等各项业务全部通过系统加以反映，按照管理权限的原则设置相应系统管理权限，实现固定资产的电子化管理与实时监控。当前，地税系统固定资产管理虽然是通过固定资产管理软件进行核算、管理，但该软件与资产的管理要求还存在一定的差距。如在数据统计方面不完善，对同一内存或同一容量的计算机设备在统计上无法操作。建议针对不同的设备，在型号、特征、规格上进一步细化，提供可选项。如对计算机可设置内存、硬盘容量、显示器类型等指标，便于准确登记和数据查询。同时，在实现核算电算化的前提下，可以取消手工固定资产明细账和总账，有利于减少手工劳动，提高工作效率。

4.加强动态管理，提高资产使用效益。要落实好资产动态管理制度和分级管理机制，不断提高资产使用效益。各级财务部门在报销购置资产费用支出时，需审查是否完成资产卡片登记手续。资产管理员要熟悉“省局集中核算软件系统”规程，严格按照有关规程操作，对资产增加、减少和变更要有凭有据，建立相关报批手续；接到各项资产新增、减少、变更报批手续后，应及时予以登记，便于财务会计给予确认。特别是资产在部门间进行调整转移时，管理员必须对被调整的资产及时进行部门变更操作。

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一、水利事业单位财务管理体制改革的必要性

(一)水利事业单位财务管理体制改革的现状我国的财务会计制度改革是根据社会主义市场经济体制的形成过程一步一步进行，逐步向前推进的。1997年国家颁布实施了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》；1998年颁布实施了《行政单位会计制度》；1999年对《会计法》进行了修订。当前绝大多数单位在执行财务会计制度的过程中，为了保护投资者、债权人的利益，从大局出发，及时地向社会公众公布真实、有效的会计信息。但在会计实务中，也存在着会计信息失真的情况。这与执法力度不够有关，实务中往往是发现问题后只是要求进行调账或给予轻微的罚款，甚至有的还不了了之，没有给予肇事者重击。因此，政府监管部门应认真执行《会计法》，对造成会计信息失真的单位负责人、当事人追究法律责任，从而形成良好的财务会计制度执行环境，保证财务会计制度落到实处。

统一的会计标准、规范的财务会计制度是提高会计信息质量的基础，要实现会计改革的目标，关键是要认真贯彻实施。但由于我国会计人员数量庞大，专业水平参差不齐，因此在理解和执行财务会计制度时往往会出现偏差，一些会计人员在从事会计实务操作时与制度要求不一致，甚至有的会计人员为了某种目的而滥用会计法规赋予的各种会计标准，这都不符合会计改革的要求，对提高会计质量极为不利。

(二)水利事业单位财务管理存在的主要问题水利事业单位类型多、专业性强，既有公益性为主的行政事业单位，又有生产经营性为主的单位，而大量的是二者兼有的事业单位。由于水利事业单位执行的财务制度各异，财务管理体制、运行方式各不相同，尤其是事、企不分的事业单位产权不明晰，使单位资产难以界定，会计核算复杂，财务管理困难。具体而言：一是基础管理关系尚未理顺。受计划经济体制的影响，水利的公益性使水利工程管理、服务收费、利润分配制度改革滞后，导致水利行政、企业、事业单位的基础管理关系未明确，经济关系不清；事业单位机构庞大，人员过多，大部分经费只限于人员开支，严重影响水利事业单位的健康发展。二是财务管理体制不健全。规范的财务行为必须要有相应的财务管理规章制度约束才能形成，建立健全财务管理规章制度是提高财务管理水平最直接、有效的途径。虽然大部分水利事业单位都有相应的财务管理办法，但办法内容过于单一，往往侧重于经费支出审批程序等会计基础工作，其预算管理、收入管理、资产管理、财务分析等重要职能作用未能充分发挥。三是预算管理工作体制不健全。受财政资金紧张的影响，预算编制工作只是被动地接受财政拟定的指标，不能全面考虑事业单位发展要求，财务部门只是单一地对各专业部门提出的专项经费进行汇总，缺乏深入研究，不能准确反映实际工作和事业单位发展的需要。同时，缺乏对预算执行的有效监督，预算的约束力不强，挤占挪用的问题普遍存在。四是费用征收体制不顺。近年来，水利收费工作虽有进步，但由于征收机构摧收、劝收工作的能力较差，缺乏强制性的执行措施，对拒交、滞交行为没有有效的制约办法，造成各项规费的收取率低。水利工程质量监督管理费和水利工程定额管理费因没有强制性的执行措施，征收效果很差。

二、案例分析――长江委综合管理中心的实践

(一)基本情况综合管理中心是长江委2002年机构改革时新成立的事业单位，主要承担着长江流域血防管理、中央防汛物资储备、长江防汛抢险、水利建设与管理中心等事业职能。在综合管理中心组建时，除部分事业单位整体划转外，还接管了当时已萧条的原长江委综经办管辖的一些全民、集体企业。2005年10月经委党组研究决定将长江清淤疏浚公司划入综合管理中心管理，同时将长江委投资疏浚公司股权转交综合管理中心管理。根据长江委赋予的职责，综合管理中心内设8个事业职能部门，同时管辖9个企业(全民企业5个，集体企业4个)。是一个“以事业职能管理为主，兼管长江委投资的历史遗留的小型困难企业的多功能复合型事业单位”。即第一类，事业职能单位承担长江委赋予综合管理中心的主要事业职能；第二类，事业单位企业化管理是长江计划经济的产物，现整体不能正常经营和生产，职工离岗，将经营与生产场地以出租为主，维持职工基本生活；第三类，全民企业(长江清淤公司)；第四类，集体企业。

(二)财务状况分析首先，综合管理中心事业职能以社会公益性质为主，创收能力有限。近年来虽挖掘潜力，开拓经营，但是单位创收水平仍旧较低，作为衡量事业单位财务状况重要指标的经费自给率平均仅为13.2％，机构运行主要依靠国家财政拨款。其次，综合管理中心财务结构一直存在“小马拉大车”的突出矛盾。综合管理中心虽然整体上属于事业单位；但是在职工构成比例上，离退休职工和历史遗留的全民、集体企业职工占职工总数的85％，并且这些职工基本处于待岗状态。因此，综合管理中心一直存在着“依靠事业在职104人的创收力量，承担离退休153人(离休21人)、企业化管理事业单位170人和集体企业252人经费缺口的任务”，这也是长期以来一直困绕中心发展的问题。最后，历史遗留企业包袱日益沉重。目前，综合管理中心下属企业单位基本已歇业、停产，这些企业职工的生活、医疗、养老保险续保基本依靠综合管理中心承担，在目前较低的保障水平上，每年约需支出近150万元，离退休人员支出已成为制约中心发展的重要因素。

(三)原因分析具体有以下几个方面：

一是历史遗留企业化管理事业单位负担。一是企业净资产少，设备陈旧，规模小、产品技术含量低，人才缺乏，不具备行业优势，市场竞争力差。在行业分布方面，企业多集中在机械修造加工、印刷、流通等传统领域，规模普遍较小，缺乏规模经济优势，也缺乏相应的高级技术人才，多年来严重依赖长江委的内部市场和其它市场扶持措施，市场竞争力弱，市场经济适应力差。多数企业(单位)已处于停产、半停产状态，门面(或厂房)对外租赁的差

额收入已成为企业的主要收入。二是职工整体年龄普遍偏大，40岁以上的年龄约占职工总数的70％；职工整体文化程度不高，高中、中专及以下的职工占总数的60％以上。由于长期受事业单位管理的影响，不少单位在事业和企业间的角色定位模糊，企业干部职工危机意识不强，不能严格按照企业管理规范运作，职工的心态摇摆不定，企业没有发展后劲，缺乏活力。三是职工收入整体水平不高，部分集体职工收入微薄，生活极其困难。就全民职工而言，职工60％的工资由中心统一发放，企业设法筹集工资40％的部分，一旦遇到企业效益不佳或收入不稳定，职IT资自然大打折扣，有时甚至不能及时到位；集体职工除一部分已退休可领取社保养老金外，大多数(目前下岗、内退者)只能领到一、二百元生活费，因暂时无法完全纳入地方社会保障体系，一些职工家庭收入连最低生活保障标准都达不到。

二是医药费用负担沉重，职工的社会保障存在问题。自2006年1月1日以来，全民企业离退休职工的医药费归人中心统一管理并承担医药费，在职职工基本医药费由企业自行解决，但企业困难职工医药费报销难以落实。集体职工大病、重病者不少，然而企业无力承担，又没有社会医疗保障，通过管理中心救助的形式加以补贴，也只能是杯水车薪。社会保障方面，由于长江委还没有和社会保障制度接轨，事业单位职工的社会保障问题不仅直接影响着事业单位分配制度的建立，还直接影响着事业单位改革的进程。

三是融入资产短期内无法充分发挥效益。长江清淤疏浚公司的挖泥船及辅助设备虽然资产原值达1.67亿元之多，但由于水利工程市场竞争激烈，并且设备折旧、管养费用较大，公司运营成本较高，短期内无法有较好的回报。另原占有使用某职工宿舍的出租门面，除缴纳近18％税款外，还要上缴委有关部门房租和管理费，经济效益欠佳。

三、新形势下事业单位财务管理模式探讨

(一)预算管理模式预算资金是事业单位财务管理核心。基于政府收支的改革，结合长江委实际情况，按照政府收支改革具体要求，完善各项规章制度，建立内部会计控制制度，加强预算执行管理具体应做好以下几项工作：首先，全面推行财务预算管理，完善经济目标责任制。预算管理是中心发展战略和经营目标细化、量化的具体表现，是中心财务控制体系中最重要的内部控制机制。为此要制定《综合管理中心财务收支预算管理办法》，明确“客观全面、量入为出”的预算编制原则，强调预算的严肃性，对已经批准的年度预算原则上不予调整；未纳入年度预算的费用不得列支，实现预算的硬约束。中心财务管理部门要做好预算编制的预测工作，对预算执行情况进行跟踪、分析和监督，同时建立以预算控制为中心的财务管理信息系统，确保预算收支平衡。其次，完善财务内部控制制度建设，防范财务风险，确保会计信息质量真实准确，确保资产保值增值。结合中心生产经营实际情况，制定并完善各项财务管理制度，完善风险控制系统，使财务管理和会计核算逐步实现制度化、科学化、规范化，进一步加强财务管理和控制，有效防范财务风险。第三，实行资金集中统一管理，提高资金使用效率，确保资金安全。加强资金管理，提高资金使用效益，确保资金安全是财务部门的重要职责。实行资金集中统一管理，将提高资金的使用效率，减少财务费用支出，同时对各单位的资金使用能够及时监控，对确保资金安全、规避风险发挥了积极有效的作用。第四，积极推进集中采购，减少采购成本。对设备购置、车辆保险、基建维修等项目由中心统一组织实施，节约资金，规范管理，提高效益。最后，加强会计基础工作，加强内部审计及日常监督检查，防范风险，提高管理水平。一是统一会计科目使用、财务会计报告格式和信息化核算要求，建立实时有效的会计信息报告体系，增强会计信息的可比性，使会计核算工作更加规范化。二是制定借款、报销等日常会计工作的程序和审批权限，将财务报销规定、程序以及各种发票的票样在中心办公网上公示，要求广大职工必须取得合法票据，自觉遵守财务报销规定。三是加强业务培训，提高财会人员素质。积极开展财会人员后续教育培训，进一步提高财会人员的业务素质。四是加强内部审计，建立财务部门内部监控、内审部门独立审计、监察部门实施监管的综合监督机制，充分发挥审计监察部门对财会工作的监督指导作用，加强财务监督和从源头治理腐败的力度。日常监督检查从预算编制、预算批复、预算执行全过程的监督，按照日常监督检查与专项监督相结合的原则，财务资产部定期对基层单位的财务会计工作进行检查，重点检查财会制度建设、大额现金支出、发票使用、项目成本核算管理、资产管理等基础工作等。通过对财务监督工作成绩和积极效果进行科学、准确的评估，促进财务制度的完善、财务工作方式的转变，最终达到提高财务管理水平的目的。

(二)资产管理模式首先，应切实加强行政资产的管理，明确管理权责，建立健全各项规章制度。目前资产管理中存在管理权责不够明晰，固定资产的实物管理较为薄弱，缺少统一的固定资产实物管理部门等问题。为解决上述问题，需要做好资产的清查核实工作，在此基础上，进一步明确资产管理权责。资产由财务部门统一管理并登记入账，实物管理由有关部门进行，明确双方的权利和义务，建立健全各类规章制度，盘活闲置资产，明确资产的收益使用范围，制定有关资产的使用办法。其次，应加强中心所属企业及拥有股权的公司的资产收益管理。对事业单位的多种经营应按其经营规模与核算形式区别对待，设置不同的管理模式。经营规模较大，实行独立核算的经营形式。湖北长江清淤疏浚工程有限公司是一家国有全资施工企业，2005年10月划入综合管理中心管理，同时将长江委投资疏浚公司股权也转交综合管理中心管理。中心要积极争取，将现有固定资产尽快办理资产结算手续，并解决公司办公场所及船泊码头和备件仓库，推进公司改革力度。对于事业单位较小的经营收入，由事业单位纳入预算管理。改进长江防汛抢险队等部门固定资产的运作方式，积极参与社会竞争，严格内部管理，增收节支，广开创收渠道。对不适应社会主义市场经济发展需要的一些事业单位的财务管理应按改革的要求重新确定管理目标，对长期亏损企业，可研究实行破产等处理措施。

(三)绩效管理模式为确保事业单位财务管理工作任务的完成，充分调动财务人员的积极性，促进事业单位的全面发展，对事业单位财务管理工作进行绩效管理将发挥积极作用。事业单位财务绩效管理模式实行分类考核，绩效管理的原则应坚持实事求是，做到公开、公平、公正；坚持工作质量和工作绩效相结合；考核与奖惩挂钩。根据事业单位财务管理工作任务和年度工作计划，对事业单位财务部门建立预算管理、财务收支管理、资产管理、财经管理等绩效考核指标体系，明确绩效考核目标。预算管理方面，严格按预算法中本部门职责于每年第二季度前提出下年度完成工作任务的预算建议，积极协调相关部门完成预算的编制上报工

作。财务管理方面，按时完成财务决算的汇总、分析、上报。按时汇总上报财务报表，并对报表进行财务分析；积极开展本单位经费自查，完成本级自查报告及上报；加强资金管理和重大财务问题研究，开展本单位资金管理情况检查。财务收支管理方面，严格按收支分类科目的用途，根据预算控制数(含项目经费)和事业经费开支范围、开支标准；严格执行借还款制度，及时清理、清算往来款项；有项目经费的部门严格按照项目内容和项目实施进度在经费限额内使用；加强对企业财务的指导与服务。资产管理方面，严格执行资产管理制度，按规定程序申购、建档、保管、处置固定资产，对本单位资产配置及使用管理情况进行登记，完善国有资产的基础管理。严格执行《国有固定资产管理办法》、《政府采购管理办法》。建立事业单位财务绩效管理模式将对事业单位财务改革起到巨大促进作用，运用这一管理模式将进一步提高财务部门工作效率，使财务管理工作适应竞争激烈的市场经济要求，为促进水利建设的持续健康发展提供保障。

(四)重视财务人员的后续教育工作，进一步提高财会人员的业务素质根据实际工作的需要针对财务会计工作的新法规、新制度进行宣传、培训，尤其是结合水利财务工作的具体情况针对财务人员进行指导、培训。加强下属单位财务管理工作，提高会计基础工作和会计信息质量，杜绝违纪违规现象，同时基层会计人员的理论水平和业务素质也将得到提高。

(五)财务管理信息网络化财务管理实施网络化办公，提高财务管理的效益和有效性，成为财务信息化的目标。根据事业单位财务管理的要求和长江委的特点，依托现代信息及网络技术，建设以综管中心财务为中心的财务管理信息系统，实现从局部分散的管理向远程集中管理模式的转变，实时动态监控财务信息。

其一，以会计电算化为基础，建立内部核算和管理的有效链接。财务信息化就是基于日常财务工作的实际需要，利用计算机、网络等信息技术，以会计电算化为基础，以实现会计核算和财务管理一体化为目标，通过开发财务管理网络信息系统，建立会计电算化系统同财务管理信息系统的无缝链接(信息共享)，实现会计核算与财务管理在单位经济业务信息利用上的同步，在进一步加强财务管理的同时，也满足了会计核算的需要。

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关键词：我国高校 财务治理创新 治理能力提升

高校的财务治理体系和治理能力是现代大学制度的关键组成部分，被赋予了新的使命和内涵，其体制机制、理念以及整个体系的构建都在朝着建设现代大学制度的方向迈进。高校财务治理工作涉及到教学、科研、人事等各个环节，在高校治理创新中处于核心地位。规范和加强财务治理，提高资金的使用效益，是高等教育实现内涵建设、特色发展及提高高等教育质量的基本保证，也是保证国有资产安全完整的重要措施。随着“全面提高高等教育质量，建设高等教育强国”及“加快发展现代职业教育”国家战略的实施，高校以质量提升和科学管理为手段的内涵式发展日趋重要和紧迫。因此，高校加强自身的财务工作，苦练内功，敢于创新体制和机制，优化支出结构，完善科学的财务治理体系，形成高水平的财务治理能力，具有十分重要的现实意义和实用价值。

一、我国高校现行财务治理存在的主要问题

财务治理是高校治理结构的一个重要组成部分，它以财权为基本纽带，通过制度安排，将财权在高校内部进行合理配置，形成有效的财务激励约束机制，以实现高校决策的科学化、权力相互制衡性，目的是协调利益相关者之间的权责和利益关系，实现效益和公平的统一，达到高校价值最大化。财务治理是高校治理的核心，高校治理的目标在很大程度上是依赖其财务治理来实现的。目前我国高校财务治理还存在以下几方面问题：

（一）财务战略管理功能较弱。长期以来，我国高校财会人员由于忙于日常的财务工作，对高校新制度、新法规学习不够及时，缺乏对高校日常工作中存在的一些财务管理问题的总结和提炼。李根旺（2015）研究得出，我国大多数高校财务管理者往往忙于日常的记账、算账和报账等传统工作，对全校财务管理效率改进及财务活动预测等方面的思考和探讨还较少，税收筹划、资金协调、资金效益管理、公文写作等方面的综合能力水平较弱，导致高校财务工作的战略管理功能较弱。

（二）资金的使用绩效不高，财务激励机制效果不明显。

1.成本意识淡薄，激励效果不明显。由于受传统计划经济的影响，我国高校普遍缺乏办学自，成本管理意识也比较淡薄，到目前为止，尚没有具体的办学成本计算与核定办法，高校一般只注重核算经费的总支出，而不考虑项目成本的支出效益。长期以来，高校的资金来源基本上都是靠财政预算拨款，由于现有财政体制将高校按照行政单位来管理，在预算管理方面，上级部门更多的是考核预决算的吻合度以及预算的执行率，很少关注高校的成本效益。主要做法是基本支出年底结余无条件收回，项目支出最多使用两年。许多高校为了防止资金不被财政收回，年终突击花钱的现象普遍存在。再加上现有高校会计制度实行的收付实现制，使得高校难以对其所属的各个二级部门进行完全成本核算，这也是导致高校成本意识比较淡薄，资金使用效益普遍不高的原因。

2.忽视对存货的管理和会计核算。2012年修订的《高等学校财务制度》将高校固定资产确认标准从500元提高到1 000元（专用设备1 500元），导致原本属于固定资产管理的大量教学仪器、办公设备转为存货管理，再加上每年购入新增存货，这些资产在高校资产中所占的比重已经不容忽视。但就目前而言，无论是财政、教育部门均没有出台高校存货管理办法，在缺少顶层设计的情况下，要让高校主动去管理这些存货，动力明显不足。此外，我国各高校存货基本实行的是校内各部门分散采购制度，由于涉及到方方面面的利益问题，集中采购制度始终难以推行，现有的核算和采购制度使得高校财务部门在存货报账后就失去控制和监管了。为进一步降低采购成本，财政部门多次下发了《关于进一步加强政府采购管理工作的通知》，明确未实行政府采购的存货不允许报销，但由于监管跟不上，这项工作在高校推行的效果很不理想，存货购入价格的合理性无法判断使得高校财务部门无法对成本进行监督，存货的入库、发出等无可追溯性。因此，我国高校存货管理还相当薄弱。

（三）预算编制不够全面，对预算管理的重要性认识不足。预算是高校治理的经济基础和资源分配的重要工具，然而，我国许多高校并没有认识到预算管理的这一重要性。就当前而言，国内还没有高校建立起预算执行监督评价办法，对预算管理责任的落实以及预算执行的均衡、序时、有效进行监督考核。由于缺乏科学理财的主动性和积极性，往往使预算管理流于形式。

1.高校没有将预算管理和自身目标责任很好地结合，教育资源未能得到最佳配置。一些预算项目论证不充分，预算申报存在很大水分，表现为“巧立项”或“报大数”，部分经费支出绩效不明显。

2.资产管理与预算管理未能实现有效结合。（1）重货币资产，轻存量固定资产管理问题较突出。我国高校对于货币资产管理较为重视，而对非货币性存量资产管理存在较多问题。长期以来，高校固定资产账实不符、家底不清的问题非常突出。（2）固定资产购置的科学论证及效益分析机制尚不健全，资产配置没有和存量资产有效结合。（3）预算的编制不够全面、清晰，学校尚未将二级部门全部可控成本如水电费、人员费用、资源占用费纳入到预算中，导致人员配置冗杂，从而造成人力、物力等诸多浪费。

3.高校对资金使用状况的绩效管理、绩效评价及绩效报告工作尚不完善，缺乏规范的评价标准和评价制度。

（四）对二级部门的考核监控机制执行效果不理想。高校实施目标责任制考核，在一定程度上起到了对二级部门的监控作用，推进了工作的有效开展。但现有的年度考核指标设置，定量的指标明显偏少，定性的指标太多，再加上奖惩措施难以落实到位，考核往往也只能流于形式。

（五）政府、学校及社会之间的关系没有理顺。上级政府在管理高校时，越位、缺位及错位的现象比较普遍。高校资金怎么用，用到哪些地方，其实高校应该是最清楚的，但政府往往在经费支出范围上做了很多不太科学的限制，这种情况的长期存在严重制约了高校办学的积极性。此外，再加上我国不同层级政府之间教育权责交叉，上级部门管得过多、过细，一定程度上也制约了高校因地制宜地创造性地开展工作。

二、提升高校财务治理创新和治理能力的必要性

（一）财务治理创新与治理能力有利于高校提高办学质量和效益。高校治理创新是一项系统而复杂的工程，包含领导水平、教学质量、科研能力以及财务、资产、招生、人力资源等全方面的治理。而财务治理在高校治理中起着举足轻重的作用，其好坏直接关系到高校的整体发展。2012年，我国财政教育经费投入首次超过了GDP的4%，伴随着经济增长的新常态，教育经费的投入也正式进入新常态。在财政教育经费投入有限的情况下，高校需要在激烈的市场竞争中脱颖而出。财务治理若没有跟上时代的需求，落后的财务治理必定会增加高校的教育成本，从而造成教育资源的不合理浪费，严重影响教学质量的提高。这就要求高校财务治理要准确认识、适应、服务新常态，加强财务治理体系和治理能力提升研究，抓紧推动治理方式转型，在多元化投入、绩效考核等关键方面取得成效，为高校转型升级和提高办学质量提供财力保障。

（二）为更好适应我国高等教育形势变化，高校必须加快财务治理创新和治理能力提升。随着教育经费投入的增多，各方面更加关注教育公平和效益，以及教育质量和水平。这就要求高校要完善财务制度和会计制度，在项目审计、公开财务信息等方面采取必要措施，加强对教育经费的管理，对高校的科研经费进行严格控制和监督管理。正常的财务运转有利于高校的长远发展，从而对高校的发展提供保障作用。高校在办学过程中要依据自身的自，积极适应市场经济大环境的变化。彭黛云（2014）指出，良好的财务治理必须具备高效的资金筹措机制及良好的协调反应机制，高校要善于运用成本核算、资源配置等财务手段进行资金运营。

（三）财务治理创新和治理能力提升是高校建设现代大学制度的客观要求。从财务的视角来说，高校要通过财务治理创新和治理能力提升来加快现代大学制度的建设进程，现代大学内部管理机制的核心在于理顺高校内外部关系。高校财务治理作为内部资源分配的重要依据，对理顺高校内外部关系具有重要作用。陈伟晓等（2015）指出，从财务的角度构建符合高校要求的财务治理模式是推动我国高校建设现代大学制度的重要举措。高校要进一步明确财务治理的功能及其作用，在保证常规性财务工作正常有效开展的同时，通过资金的科学投入达到资源的有效配置，要紧紧围绕学校发展目标，确保学校重大战略的实施。要将财务治理的功能与作用提升到服务高校战略的高度。

三、我国高校财务治理创新和治理能力提升主要措施

（一）树立科学的理财观念，完善多元投入机制，提高多元化筹资能力。

1.领会和全面把握高等教育事业发展的实质和内涵。高校要转变理财观念，树立正确的理财思路和科学的理财模式，采取有效的措施为高校的发展提供财力保障。以创新的思维，构建科学高效的财务管理体制；要提高财务政策的执行力度，合理安排预算，提高财务管理绩效。

2.要探索建立社会多元投入机制。高校要对办学资源进行创造性的变革，拓宽资源来源、优化资源组合；要加强校企合作交流，建立长效沟通机制，有效地导入社会资源促进学校发展，人才培养、科学研究要更好地适应和满足社会的需求；此外，高校还应借政府职能转变的最佳时机，积极向政府部门建言献策，赢得政府部门的理解和支持，在政策制定方面，推动政府以优惠的税收等政策，鼓励民间资本投入，积极吸收行业企业的资金，利用多元化资金改善高校软硬件建设，更好地发挥全社会的作用。高校要坚持内涵发展，坚持质量立校，凸显办学特色，加大对重点专业学科以及实训基地建设的投入，提高社会服务能力。

（二）创新财务绩效评价制度，构建节约型预算管理体系。李梦苏等（2013）指出，为打破我国高校过去“重投入、轻效益”的局面，客观上就应倒逼高校建立科学的绩效评价指标体系，对其取得的绩效进行客观、公正、综合的评价。通过财务绩效评价，可以引导并规范高校的办学行为，使其办学目标更加明确，实现目标的策略和路径更加科学，促进高校办学水平和竞争力的提升。高校开展绩效评价，有利于减少资源的铺张浪费，从而提高资金使用效率、教育质量、管理水平，维护政府及其他利益相关者的权益。高校应在不断完善财务治理的基础上，根据科学可行原则，从投入、过程、产出和效果等几个方面架构财务绩效评价指标体系。

1.要充分认识到预算的重要性。高校要让每一位员工都认识到预算及其重要性，使高校的战略目标落地，并根据目标配置资源，作为绩效考核的依据。通过目标制定、分解、跟踪、考核的循环促使目标的达成。预算也许不完美，但却是必不可少的管理工具。没有了预算，高校之船该驶向何方？没有了目标，又如何达成目标？

2.预算编制时要增加绩效预算内容。运用绩效预算手段，实现资源的共享和充分运用。要改变原有的资金无偿使用的习惯性思维。通过调整预算安排，加强高校软实力建设。在预算编制和执行的过程中，将预算与部门工作绩效挂钩。

3.建立健全高校的财务管理监督评价体系。财务管理监督评价体系是高校财务管理创新必不可少的一个环节。根据教育机制的运行规律，高校要充分利用现代信息技术和网络平台，根据真实、可靠的会计数据，建立一套易操作、又易使用的综合财务评价体系，包括对教学经费使用的评价，对科研经费使用的评价，对后勤经费使用的评价，对行政经费使用的评价以及高校服务于社会效益综合评价等。要按照市场规则管理和营运高校资产，建立资产共享、有偿共用与成本补偿以及追踪问效等机制。研究制定高校资产绩效评价指标体系，建立将绩效评价结果和增量配置、存量相挂钩的激励与奖惩新机制。

（三）推进财务治理机制建设，充分发挥财务会计和管理会计的作用。

1.开展完全成本核算。张云（2012）指出，高校应借鉴企业成本会计的理念，将学校在一定时限内的经费支出与其所取得成绩等进行综合性考核与评价，只有通过成本的比较分析，才能让各二级部门的管理者树立正确的绩效观，乃至成本效益观。要通过科学可行的考核指标，找出财务治理中存在的问题与不足，从而提出改进措施，促进各项资源的最佳配置。

高校在编制预算时，每年应考虑到市场价格变动和二级部门实际开支情况，修订和完善各类定额标准，提高部门预算编制的科学性、准确性。实施二级管理的高校，可以将二级部门作为一个责任中心的成本中心，把尽可能多的可控成本纳入到预算范围，切实扩大部门预算和经费使用接受监督的范围。

2.要重视存货核算。存货在高校资产中具有举足轻重的作用，高校要主动作为，建立存货的成本核算制度，对存货实施类似固定资产的二级管理（尤其是价值较高的低值易耗品，购入时应先借记“存货”科目，贷记“银行存款”科目，对其实施会计核算和监督），要彻底改变当前消耗无记录、会计无核算、期末无盘点、脱离会计监督的状况。对于年用量比较大的存货，要严格执行政府采购制度，并指定专门部门进行集中采购和管理，降低采购成本。

3.大力发挥财务会计在高校核算和管理过程中的基础作用。积极遵照《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》的要求设置管理会计岗位、培养管理会计人员，发挥管理会计在推动单位加强治理、激发管理活力、增强价值创造力、加强预算绩效管理和决算分析评价、促进管理效益发挥等方面的作用。树立“向管理要效益”“向管理要资源”的理念，完善财务会计和管理会计体系建设。

（四）建立管理会计信息平台系统和以人为本的财务服务体系。随着财政教育投入的大幅增加，用好管好教育经费受到了社会的高度关注。当前，高校经费管理在一定程度上存在条块分割、多头管理、层次多、环节多、运行成本高、效率低等特点。管好用好教育经费不再是相关人员是否尽心尽责及财务纪律所能解决的问题，而是要转换教育经费的管理模式，结合政府管理体制改革要求，强化绩效目标管理，建立透明的教育财政管理、分配体制，把有限的资金用在刀刃上，不断提高资金的使用效益。要通过科学规划、控制、决策、考核等手段实现教育经费效益的最大化。加强管理会计的应用和推广是解决并改善教育经费管理、提高经费使用效益的有效措施和突破口。

（五）强化高校财务管理的地位和作用及监督职能。高校财务治理要体现人文性与人性化，处理好财务监督与服务两个职能之间的关系，提高服务意识、创新服务方式和工作方法，具体分为业务层面和治理层面两方面：

1.业务层面。财务部门是高校最为重要的经济管理职能部门，会计工作岗位也是高校的关键岗位。高校会计工作并不是想象中的只有记账、算账、出报表等工作那么简单，其管理职能还包括对高校教育资源的优化配置，监督高校资产、资金的有效合理使用，促使现有的教育资源发挥最大的经济效益。高校的财务管理部门要充分发挥财务的监督职能，全面落实法律法规，强化预算管理，建立健全内控制度和内部牵制制度，使之相互制衡，强调在“统一领导下”发挥团队的集体决策的财务管理模式，为高校经济活动的健康平稳发展提供基础。特别是在依法治国的今天，财务部门是高校的执法部门之一，这就要求高校的财务人员要具有表率意识，工作认真敏感，严格执行财经法律法规。遵守法律政策，对经费的开支要有严格的把关意识，大胆为领导提出合理化经费使用意见或建议，控制不合理支出，充分发挥监督和参谋的作用。

2.治理层面。作为高校的治理层，应当支持财务机构、财务人员依法行使职权，严格遵守和执行国家财经法规，进一步完善内部控制制度，减少自由裁量权的空间和余地，要严以用权，用制度来限制滥用权力，要加强自我约束、监督。大力支持财务队伍建设，全面提升财务人员的综合素质。高校的领导班子应从财务是学校事业发展的基础和重要支柱的角度来定位财务工作，认清财务工作对高校的重要性，不断提高理财、用财的能力和水平。完善决策议事规则，重大决策、重大项目安排、大额资金使用等要加强前期论证，要由高校领导班子集体研究决定，切实承担财务管理的主体责任。

（六）深化校院两级管理。

1.按照“合理分权、充分授权”原则对校院两级的管理权限进行重新界定。一是要对教学、学生管理等职能进行分解，实行纵向权力结构的调整，下移管理重心，下放管理权责，实现二级学院管理“责、权、利”相统一，确立二级学院的教学管理主体地位。二是要强化行政部门对二级学院工作的宏观调控、指导、监督和协调功能，行政部门要把工作重点从直接管理向督促、检查和协调服务转变。三是要强化过程管理，量化考核指标。要注意克服各学院之间、各专业之间教学资源过分集中的现象。在资产预算编制方面，增量资产要与存量资产相结合，资产的使用要达到共用、共享。

2.强化对二级学院的考核监督机制。一是要明确目标任务、强化业绩考核，这是构建二级管理体制的关键。要提高二级学院的积极性，必须实行目标管理，强化日常考核检查。如工作目标不明确，就可能导致许多工作得不到贯彻落实，甚至偏离高校发展的整体目标。因此高校要强化目标管理，配套责任考核，要根据现实情况，合理确定年度工作目标，既不提不合实际的过高要求，也不能使工作目标的设置流于形式，用日常工作取代工作目标。二是要强化监督检查机制。各行政部门要把更多的精力放在专业内涵建设、人才培养模式改革、教学内容和课程体系改革、教学评价等目标管理上，把二级管理具体制度的落实情况、人财物的管理使用情况作为学期、年度检查的重要内容，充分发挥学校管理层的宏观调控监督和决策、指导功能，实现高效、优质、有序的教学管理目标。

（七）提高财务管理人员的业务技能和管理水平。

1.提高财务管理人员的业务技能和管理水平。人才是生产力，是事业发展创新的动力。作为高校更需要高素质的财务管理人才，高校的财务管理部门也应重视相关财务管理方面的人才选拔、培养，为高校的财务管理部门输入新鲜血液。在招聘财务人员时，应选择那些思想过硬，理论基础知识牢固，为人正直，人品优秀，积极向上，乐于学习的人才。在不断改革变化的工作中，要加强对财务人员的培训以适应新形势，为工作业绩突出的财务人员提供业务集训、岗位练兵和外派学习等锻炼机会，扩大视野，拓宽知识面。积极培养复合型应用型人才，为学校的发展提供人才支持。

2.建立财务人员绩效评价体系。建立科学的、符合财务人员工作特性和岗位特点的绩效考核评价制度，将工作能力、业绩及服务质量等作为财务人员绩效考核的内容，做到以考促提升。财务队伍建设是一项系统工程，对高校的持续健康发展具有深远的影响。高校只有重视财务队伍建设，从领导重视、制度建设、岗位设置，建立科学的绩效评价体系，加大培训力度等多个方面入手，不断提高财务人员管理、服务水平，努力打造一支职业化、专业化、法制化、创新型的财务人员队伍，才能更好地推动高校各项事业的持续发展。

（八）加强信息化建设，为全体师生提供全方位服务。随着以计算机技术和现代网络技术为代表的信息革命向经济和社会生活的深度和广度渗透，尤其是随着近年来云计算、大数据、移动互联网等新兴技术的快速发展，高校的财务部门要更加重视通过信息化推动和加强本校财务的各项工作。要做好系统整合、改造或新建智能化校园一卡通，让全体师生足不出户就可以办理相关业务。要建立财务共享服务中心，将财务业务标准化以及流程再造，通过共享服务中心统一对其进行处理，以实现流程化、高效率、低成本的共享服务，为高校创造价值。

（九）大力加强推动内部审计工作，切实防范风险。高度重视内部审计工作，切实发挥审计“免疫系统”功能，通过内部审计规范学校经济管理，落实各层级领导干部经济责任，提高资源使用绩效。审计结果要作为相关决策的重要依据；对于审计发现的问题，要建立清单，逐个对账销号；要建立健全内部控制监督评价制度，对单位层面和业务层面要开展内部控制审计；要加强对重点领域如三公经费、科研经费、工程项目的审计，切实防范风险。加强审计整改和责任追究，推进结果公开倒逼机制。

四、高校财务治理创新和治理能力指标体系的建立

高校财务治理是一项系统工程，涉及高校主要的经营运作过程，综上所述，高校可以选择一些指标，通过专家的打分对自身的财务治理创新和治理能力进行评价，如财权配置能力（包括决策、执行、监督机制二级指标）、业务控制能力（预算管理、投资管理、贷款管理、收费管理、资产管理二级指标）、人员控制能力（职业道德、业务水平二级指标）及信息披露能力（财务分析、信息质量、披露效果二级指标），在评价前要对这些指标进行描述，赋予四个一级指标权重，二级指标按高、较高、一般、低、较低给分，每个二级指标的中分为1分。最后对专家评分结果进行汇总分析，采取相应的改进措施。

综上，我国高校普遍进入转型与价值提升的关键时期，高校要主动实践财务治理创新。高校的治理层要带领其团队增强学校的实力，实现可持续的内涵式发展，治理创新和治理能力提升可以说是最佳的助推器。高校要通过财务创新与实践，在实务中进行摸索，用业绩和数字来证明：财务治理创新和治理能力的提升对高校来说是必然的选择。S

参考文献：

[1]张云.建设现代大学制度视野下的公办高校财务治理研究[J].中国注册会计师，2012，（10）：71-73.

[2]李根旺.现代高校财会队伍建设问题再思考[J].教育财会研究，2015，26（1）：93-96.

[3]彭黛云.基于现代大学制度下高校财务管理体制构建[J].福州大学学报，2014，（4）：54-56.

[4]谢立本，李华军，冯汉杰.我国民办高校财务治理内涵及治理模式探究[J].商业会计，2015，（7）：92-95.

[5]李梦苏，贺强.高校财务绩效评价指标的构建[J].东北财经大学学报，2013，（11）：108-110.

篇8

关键词：商业保险公司；社会医疗保险；参与管理；立法

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）22-0190-04

一、商业保险公司参与社会医疗保险管理的性质

要想深入分析商业保险公司参与社会医疗保险管理的现状并提出有关可行的建议，就必须区分商业保险公司参与社会医疗保险管理行为的性质。

随着《社会保险法》颁布，我国已将原先法律中所规定的社会保险经办部门为“劳动保障行政部门所属的工作机构”改变为“提供社会保险服务”的机构。这表明，经办机构这一角色的扮演者已经不单单是行政单位，因此社会医疗保险的经办行为也不再是单纯的行政行为。

“经办机构”的性质变化是随着我国社会医疗保险的全面普及以及政府职能改革的大趋势，政府“垄断”管理的社会医疗保险已不能满足人们的需求，引入专业、可靠、高效的管理机构势在必行。商业保险公司作为商业保险市场的“主办方”，其自身所拥有的管理经验和科学的管理办法以及有效的市场竞争机制，是补充和改善社会医疗保险管理不足的“良方”。从经济学角度出发，商业保险公司的承保范围、赔付比率、支付方式等主要由市场决定和调节，且主要以盈利为目的，追求市场经济价值。但社会医疗保险是效率与公平的相结合的产物，它的自身特性要求盈利不可作为管理首要目标。由以上分析可见，这一管理的性质不可简单被归为行政性或商业性。在以往学者的观点中，笔者较为认可林森提出的管理是“公私合作性质”的这一观点（《社会保险法》2014年第8条：社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作）。

基于公私合作性质，要求本文在法律问题探究过程中，不仅要注重社会保险法的相关原理，更要将商业保险法原理应用其中。

二、商业保险公司参与社会医疗保险管理中的主要问题分析

2012年，我国全面实施“十二五”医改规划，力求大病医疗保险城乡全民覆盖。与基本医疗保险由政府主导的运作模式不同，此次改革中提出城乡居民大病保险由政府以招投标方式，向商业性保险机构购买相关服务，保险机构作为第三方负责具体运作。城乡居民大病保险是中国特色社会主义医疗保障体系的重要组成部分，把社会保障与商业保险相结合是持续深化医改的重大创新。在此之前，我国的部分地区已经开始探索新的管理模式以缓解各地面临的压力，相继出现“湛江模式”“太仓模式”等适合局部大病医疗保险管理的模式，同时也开启了中国商业保险公司参与社会医疗保险管理的历史先河。

将商业保险公司引入经办机构的范围内，就引发了一系列的新问题、新模式、新关系，同时也引起了法律主体、法律关系、法律责任的改变。又由于我国在改革过程中使用试点的方式推进改革，部分地区已经形成了“特色”的制度规范，但出现了制度规范的统筹层次低，法律文件形式内容不规范，文件主体杂乱等相关法律问题。下面本文将现实中的问题进行总结分为以下几类问题：

（一）制度规范层次低，缺乏法律依据

在国内，这几乎是一个新的领域的开发，因此相关的法律规定几乎也是空白。虽然《社会保险法》《保险法》以及《民法》中少量的法律规定可以适用，但这些法律规定往往针对性差。由于我国没有相关法律的规定导致各地区执行过程中出现标准差异大，出现权利寻租，导致管理监督管理不规范，最终伤害各方利。自2012年我国提出全面改革社会医疗保险，加快医疗保险的覆盖率与提高服务水平以来，我国各地相继开始试点实施。各地政府部门相继出台了相关规定，以规范改革中的相关程序问题，但大多数文件都非严格意义上的法律文件，相关规定来源基本来源于市、县以及政府部门所的“红头文件”。中央也仅以几个简单的概括相关改革指导意见，但很可惜，并未细化商业保险公司如何参与及如何退出，商业保险公司经办收费标准，以及具体相关流程问题。

文件内容的大而化之，这在一定程度上的确给地方的实际操作留下了一定的空间与余地，但在很大程度上也造成了地区统筹计划水平层次不齐，商业保险公司以及被保险人的利益得不到保障。若这一管理想要长足地发展，就必须转变无法可依的局面。

（二）各主体间法律关系不明确

首先，主体间法律关系不清晰。此次大病改革与以往改革最大不同就在于，首次引入商业保险公司，商业保险公司作为新的主体进入社会医疗保险原有的法律关系中，使得原先单一法律关系变得复杂。由于缺乏相关的法律规定，基本法律关系在试点运行过程中始终是一个巨大的疑问，也是未来发展规程中必须要解决的首要法律问题。随着改革的推进，2012国务院颁布《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》的政策文件中已经明确规定出商业保险公司的基本承办模式，即我国采取较为灵活的合同方式规制双方责任。这就意味着，双方自由的空间较大，但在一定程度上也会导致合同各方责任不明确。笔者在本文一开始就探讨过商业保险公司参与社会医疗保险的性质，即“公私合作”性质，这就意味着双方所签署的契约不是简单的民事合同。又由于社会医疗保险的特殊性、商业保险公司的市场性特征，以及基金管理等一系列特殊问题，简单的行政合同权利义务也无法将其囊括。因此，法律给出相关的特殊规定，以法律规范商业保险公司与相关部门之间的基本权利与义务，从而保障这一制度的长足发展。

（三）商业保险公司准入退出机制不明确

首先，什么样的商业保险公司能够成为合格的管理主体是商业保险公司经办社会医疗保险想要成功的一大关键，对商业保险公司自身的资质考察是尤为关键的。但是，由于我国并没有相关的文件和法律对其有一个合理的规定，使得各地对于商业保险公司的准入门槛不一，这使得很多规定的最终决定权变成了政治交易的目标，为权利滥用以及留下了空间。中央在《商业保险机构参与新型农村合作医疗经办服务的指导意见》中提出商业保险机构参与新农合经办服务应当具备的条件，虽然文件中有相关规定，但是，这份文件并没有明确量化规定给各级政府考察商业保险公司的资格提供依据，同时使得一些商业保险公司在竞争招标的过程中遇到困难，最终有很大概率使得相关招标工作不透明、不公正。

其次，商业保险公司的退出机制缺失。我国规定：“基金运作盈亏由商业保险公司承担。”基金一旦亏损，势必会影响到社会保险的管理质量，这时部分原先中标的商业保险公司就会在竞争中被淘汰，不得不退出社会医疗保险管理。商业保险公司的退出如同公司解散或破产一样，是必须要有一定的标准考量标准和相关程序规定的。比如什么样的情况下商业保险公司应该退出？何时退出？退出后的相关工作又有哪些呢？退出后的责任如何分配？这些问题我国在现在的相关法律规定中都是空白，虽然我们遵从双方的相关合同约定，但是没有具体的法律依据，势必会造成市场的混乱，最终将伤害到各方的利益。

（四）经办管理费用机制缺失

公司的经营状况以及工作的主动性是管理效果好坏的关键，但从中国保监会的调查情况来看，各基金的经营状况不佳，都处于亏损状态。由于我国在过往几年中始终处于试点实施阶段，各商业保险公司与政府相关部门之间所达成的协议中关于管理费用的支付方式、支付标准各异。且由这几年的实践来看，各地区差异也较大，如陕西部分地区规定为运行基金总数的3%，但在浙江、江苏等发达地区管理费用可达到7%。同时，由于没有相关的规定约束，政府拖欠商业保险公司管理费用的情况时有发生，最终严重打击了商业保险公司的积极性，损害了商业保险公司的利益。

（五）监督、考核标准缺失

监督和考核能推动商业保险公司管理工作健康且长期运行。确定监管主体和监管标准、考核内容，以及量化考核标准是解决监督和考核核心。

从监督考核的主体上来看，社会医疗保险所牵扯的政府负责部门极为广泛，主要包括民政部门、社保部门、卫生部门、财政部门等，因此谁是监督检查和考评的主体部门呢？而商业保险公司原本的监督监察机构――中国保险监督委员会在此项工作中又是一个什么样的监督角色呢？从监督内容上来看，必须分清哪些是主要的监督内容，以及对于商业保险公司哪些行为必须透明化，同时也必须注意保护商业保险运作的独立性以防行政的过度干预，导致最终商业保险的运作行政化的风险。从考核内容出发，我国面临的最大问题是哪些考核内容能真正反映商业保险公司参与管理的实际状况。与此同时，我国现有考核内容的可操作性低，从以往的考核经验来看，各地考核标准往往是模糊的，人为因素的影响性比较大，可量化的考核标准少，因此很难正确地反映出相关管理的质量。

三、完善我国商业保险公司参与社会医疗保险管理的立法建议

从法原学理上来看，法律是调节社会关系的手段之一，也是解决社会问题的有效方法。相比较而言，无论是我国的政策，还是政府部门所的指导意见都没有体系性和系统性，甚至在某些时候会产生冲突。而完整的法律体系将避免各规定之间的冲突，它的稳定性也将为相关管理保驾护航。因此，建立一部较为完整的法律是十分有必要的，目前在我国若要建立相关法律要注意以下几个问题：

（一）提高立法层次

现在处于我国全面开展相关管理工作的关键阶段，各方面的工作已经全面展开，全国各地急需有一个统一的法律规定为各地工作的推行提供依据与参考，提高立法层次势在必行，理由如下：

第一，商业保险公司的管理能否成功，不仅仅取决于经济因素，更重要的是政策的稳定性、协调性和规范力度。只有将政策法律化，才能真正地贯彻执行，为管理工作提供强有力的保证。

第二，社会医疗保险的运行关系到公民的基本权利。管理的质量直接影响到公民基本权利行使的质量。商业保险公司的加入解决了管理的难题，进一步确保了公民基本权利的行使，而立法的完善进一步确保了管理的良性运转。

因此，建立相对完善的法律体系是解决相关问题最为完美的结果。但是，一部法律的制定并非一蹴而就，从目前的实际状况出发，当前最为合适的立法等级为“行政法规”。原因有以下几点：第一，制定更高层次法律的条件尚不成熟。相关的管理是一个十分复杂的法律关系，它包括资金筹集环节上的参保者、各级政府，以及监督机构和商业保险公司、医疗机构，同时他们之间的权利义务内容涉及面广泛。因此在全面推进商业保险公司参与社会医疗保险的初期，需要较为具体的规定，而高层次法律往往是高度概括的，因此在指导实施过程中会出现一定的阻力。第二，出于司法资源的成本效益考虑。单独立法将浪费我国的现有司法资源，这方面的相关制度本质上是我国整个社会保险制度的一部分，因此不适合割裂开来单独立法。

（二）明确各主体之间的权利义务

就政府而言，这一制度的出现是一次政府职能转变的体现，政府与商业保险公司之间的权利义务就发生了巨大的变化。在此次转变中，政府已经作为一个“委托人”将整个社会医疗保险的运作委托给了商业保险公司，同时双方签订契约，这就意味着政府与商业保险公司之间是“委托关系”。同时，由于社会医疗保险自身的特殊性和政府本身的性质，政府也是一个“监督者”，从“操作者”到“委托人”和“监督者”的身份转变，要求政府的权利义务必然发生改变。从权利的角度来说，政府的基本权力包括：监督权、制定政策的权力、考核商业保险公司的权力等；主要基本义务包括：支付管理费用、协助保险公司收取保险费用、提供被保险人相关信息等。最关键的是，政府在行使自身监督权和考核权时，不应过度地干涉商业保险公司的工作，在行使自身权利与权力中严格依据相关法律法规。

就商业保险公司而言，社会医疗保险与商业保险公司自身运行健康保险在本质上是不同的，因此，商业保险公司不可一味地只追求商业利益。多个政策中指出，商业保险公司要“保本微利”，这一规则将有效地防止商业保险公司一味导致追求利益，虽然不可一味地追求利益，但是如果管理者从管理中无法获得应得利益，也将极大地打击保险公司参与的积极性。因此，“微利”的程度要有一个合适的比例，既要保证医疗保险的质量，又要提高商业保险公司参与的积极性，同时商业保险公司也要保证自身运行的透明度。但是，商业保险公司毕竟是企业，这也就意味着在公开透明的过程中商业保险公司有保护自身商业秘密的权利。以上分析，商业保险公司的基本权利有：获得管理费用的权利、运行基金的权利、从基金中获取利益的权利、获取公民基本信息的权利、拥有商业秘密的权利等；主要义务：接受监督、公开账目、接受考核、自负盈亏、提供服务。

从权利义务中的内容中我们不难看出，商业保险公司与政府之间不是《民法》以上的合同关系，也不是《行政法》中的特许经营，这一法律关系应结合，权利义务内容重新定义。

（三）细化商业保险公司的准入标准和退出机制

我国商业保险公司的准入标准一直以来不是十分明确，商业保险公司的资质是决定商业保险公司所提供的管理服务的重要标准，所以严把入口十分重要。因此，在制定相关法律条文时，要避免“较强”“完善”等无法考量的词语出现。同时，中国市场上保险公司的数量大，而从现状来看对商业保险公司的最终考量权限已经发放至“市”。从对英国的准入规则的分析来看，对商业保险公司的考量应该收归更高层次的政府部门，这样有利于对商业保险公司更全面的考察，根据上级对商业保险公司的考察划定一定的范围再根据各地的实际情况，从已经筛选出的保险公司中进行招标。这样的方式既能够遵从竞争机制，又可以避免各地由于利益关系而有指向性的制定标注。因此笔者认为，我国也可将首批的筛选权力归更高层次的政府，根据实际状况进行首批筛选，筛选出一定数量家保险公司，再由各地政府根据各地情况对这些商业保险公司进行招标。

就退出机制而言，我国改革还处于初期，这一问题还未凸显，但由于商业保险公司自负盈亏就意味着在后期运作中有商业保险公司无法胜任，面临着退出。在这一问题上最需要注意的问题是前后衔接的问题，具体是指前一家商业保险公司和后一家保险公司的工作衔接问题。我国相关政策中要求保险公司的合同履行期限至少为三年，但下一轮的招标一定不可等到三年合同期结束后再进行，若前一家公司要退出管理，则需要提前一年通知保险公司，做好交接工作。

（四）建立健全商业保险公司的经办费用机制

为了更好地鼓励商业保险公司落实管理工作，政府应当向商业保险公司支付一定管理费用，这既是维持管理工作进行的保障，也激发了商业保险公司参与的积极性。根据我国现实情况来看，经办费用主要面临区域差异大和政府拖延支付的问题。

第一，针对区域差异大的问题而言，各地区的商业保险公司的基金规模不同、管理成本不同，不宜应用绝对数额将各地区统一。因此，应该根据全国的平均水平进行计算以基金总额和参保人数作为参考，制定出合理的百分比区间，商业保险公的管理费用可以根据不同情况在规定的百分比之间进行计算，同时为了贯彻中央的“保本微利”思想在保障管理工作正常运行的情况下，可对管理费用设定一定的上限。

第二，针对政府拖欠费用的问题而言，政府拖欠费用主要原因为政府相关款项并非转款专用，同时商业保险公司对政府部门相关工作流程的不熟悉，往往就会出现长时间审核不通过，拿不到相关费用的状况。因此，要确定统一的责任部门，由相关责任部门协助商业保险公司完成相关款项申请工作，减少不必要的流程，由政府部门内部相互协调，加快拨款的效率，同时各地必须建立专项款专用制度，保障管理资金充足。

（五）加强各方对商业保险公司工作的监督

商业保险公司的参与商会医疗保险管理必须透明，各方应加大对其工作的监督，减少工作中的灰色地带，促进商业保险公司的工作。

监督应有多种方法，第一，政府监督。政府作为社会保险的主导者，有权利对商业保险公司的相关工作进行监督，尤其是政府要制定相关的监督机制，使得监督工作有据可依[1]。同时定期的检查和突击的检查是必不可少的。第二，充分利用保监会对其进行监督。作为我国对专门的监察部门，保监会最为熟悉相关工作流程，因此，更应该充分履行自身的监管义务，加大对行商业保险公司的有效监督。第三，人民群众的监督。社会医疗保险关系到公民的基本权利，因此必须向社会公开，接受大众的监督，确保人民的利益不受损害。

监督要注意以下几点：第一，监督管理要制度化，公开化，做到“三定期”，即定期审计、定期检查、定期公布，加强管理工作的透明度；第二，将关系到公民切身利益的信息实时公布；第三，加大法律处罚力度，对在管理工作过程中出现违规操作的公司以及个人进行处罚，严重的违规行为将禁止个人或企业参与管理工作。

（六）建立系统量化考核机制

对管理工作进行量化考核是确保制度可长期稳定发展的必要保障。将有效监督商业保险公司相关工作，同时督促其改正工作中的不足。但从我国现有的相关政策来看，考核商业保险公司的标准各地区层次不齐，同时考核标准模糊。因此，应该以法律形式量化相关考核标准。第一，要注意考核指标的系统性，做到科学分类，形成有机整体[2]；第二，统一评估指标的含义、口径范围、计算方法、计算时间和空间范围，指标要与相应的财务指标、职能部门的统计指标相一致；第三，综合考量社会医疗保险主办单位和经办单位的利益关注点；第四，要注重绩效考核指标体系的可操作性，要在实际的评估工作中，充分利用现有的统计信息资源，以便于社会保障统计信息的组合、筛选和加工[3]。考核内容可以集中在以下几个方面：经办业务的效率与效果目标考核、风险管控与可持续性目标考核、服务质量目标考核。

参考文献：

[1] 朱铭来，陈妍，王梦雯.美国医疗保障制度改革评述[J].保险研究，2010，（11）：154.