社区法治建设中存在的问题范文

导语：如何才能写好一篇社区法治建设中存在的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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(一)研究背景

所谓转型,首先是指由传统农业社会向现代工业化的转变,与此同时,社会制度上来看,转型还包括整个世界向市场经济和民主制度的转变,我们国家也正处在这两个转型过程中。一方面,我们的市场经济建设已经取得了巨大成果;另一方面,以民主法治人权为核心的体制建设在我国也已经开始了;同时,人们的意识也在发生着变化,越来越注重生活质量,同时关注自己的权利实现程度。

处于经济市场化的转型时期,社区建设也有着自己的特点。究竟社区建设发展到了一个怎样的程度,其中社区法制建设又受到了多大程度的重视,今后又将是怎样的发展方向,地区之间、城乡之间发展模式的不同等等这些都需要我们去探究。

截至目前,对社区法制建设的研究已经取得了一定的成绩,不论是从现今与历史的对比,还是从它的成因、现状做出的分析,以及对未来的展望,这些都为这次的调查及写作打下了基础。

通过调查走访,初步了解了社区法制建设的现状,并从多方面分析了原因,希望从综合的角度来解决问题。

(二)研究方法

本次调查采取了无结构访谈法,以个别访谈与集体访谈相结合的方式进行。无结构访谈法是研究者按照一个概略性、指导性的访谈提纲所进行的访谈。无结构访谈有利于发挥访问者和被访者的主动性和创造性收集到原设计方案中没有预计到的许多新情况、新信息。但这种方法对调查研究者要求较高,访谈得的资料也难以进行定量分析1。

(三)研究意义

1.居民生活需要

随着生活水平的提高,人们更加关注自己的生活品质以及权利的维护。人们目前主要生活在社区中,社区的发展与居民们的生活息息相关。社区依法制轨道发展能够保障居民的权益得到更好的实现,同时提升生活质量。不论是普法宣传还是实质的法律指导,社区中的居民需要这类的法律服务。对于居民来说,通过法律途径维权手续还是有些繁杂,对专业知识要求相对较高,很多时候居民遇到问题不敢诉诸于法律,这时社区的法制建设的紧迫性就显得更为突出。

2.社区发展需要

社区要得到长远的发展,法制是必经道路。无论是社区治理、社区党建、社区卫生、社区文化、社区环境等等都要做到依法管理,摆脱过去人治大于法治的局面。而由于社区的法制建设所发展的时间相对较短,所以各项制度则稍显滞后或不完善。国家对于社区建设的投入正在逐步增加,借此机会,社区的法制建设更应受到重视并应大力发展。

3.社会法制建设需要

依法治国是我国的基本国策,但是目前国家立法稍显滞后,且操作性较差。改革开放以来,社会政治、经济、文化等方面发展飞速,相应的体制变革则稍显跟不上时代的步伐。社区作为基层自治组织,是法治发展的基础,但目前社区自治还没有完全形成,因此要做到依法治理社区还有很长一段路要走。

二、社区法制建设现状

现代社区法制建设自1954年正式拉开了帷幕。1954年,《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》出台,我国社区法制建设走上了有法可依的道路;《物业管理条例》的颁布使新型社区的物业管理走上了法制轨道;1987年,退休金社会统筹制度使退休职工的生活有了保障,他们的档案关系随之转到社区,享受社区服务;1993年,城市居民低保政策实行,居委会、街道作为基层组织被赋予了审核低保对象的权利,社区中的低保居民能够领到相应的补助,保障日常生活,不用再像过去一样没有稳定的生活来源,过着朝不保夕的生活;还有一些国家部委的通知、规定等,涉及了社区党建、社区经济发展、社区文化卫生、社区卫生等方方面面,也惠及了各个层次的人群,使社区无论从硬件设施到服务水平都有了全面的提升,为居民提供了良好的生活居住空间,居民的精神文化生活同样得到极大丰富,法律意识、主人翁意识都在逐步提高。

三、社区法制建设个案调查状况

具体来说,在社区建设的过程中同样出现了以下问题。

(一)居民主人翁意识较低,活动参与度不高,社区凝聚力低

现在的社区给了居民更多的独立空间,而居民之间的交流也同时被一道道门阻隔了,很可能住了多年的邻居都不知道对方的名字,更不要提更深层次的交流。社区活动主要针对的对象就是退休老年人或是一些低保户,多数上班族可能就是一回家就把门关起来,休息日也是自己休息调整,很少关注社区活动。居民的主人翁地位没有得到发挥,真正涉及到社区决策的时候,往往居民是没有发言权的,居民对自己居住的社区没有认同感,不能真正的融入到社区建设中,所以很难达到群策群力。

(二)居委会与居民的距离越来越大

居委会作为居民自己管理社区的自治组织,本应是与居民的日常生活密切相关的。但是目前居委会似乎是处于一级政府的位置,高高在上领导着居民,居委会的工作人员也并不是以居民代表的身份出现,而是和其他单位的工作人员没有太大区别,都是听从上级指挥,做好传达工作,在和居民沟通方面则稍显不足。

现在,工作人员相比于过去的热心退休职工更加年轻化,有活力,但是缺少热情,坐在办公室里的时间大大增加,用在写材料应付上级的功夫多了许多,与居民的沟通却大大减少,他们对居民的状况的了解大多来自于电脑里档案的记载,一些新的情况可能就不是很清楚了。尤其是目前人口流动大,居委会掌握的情况则更显滞后。对于居民的需求了解不足,很难有针对性的解决问题,也就导致很多居民认为居委会并没有起到应有的作用。

这种脱离状态使居委会同样处于不利境地,他们的工作得不到承认和理解,夹在政府和居民中间,很难两全。现在的政绩需要看社会效应,而真正符合居民意愿的活动很多时候是得不到批准的,这也就使他们的积极性越来越低,而且形成了一种对内一套对外一套的作风。居民不信任社区组织,除非迫不得已,不会求得社区的帮助。同时居民权益受到侵害的时候,居委会和街道大多是以解释工作为主,真正的解决问题非常困难。

(三)社区法制宣传教育不到位,居民法律知识缺乏

社区对党和国家的政策宣传一般较为到位,上级交代的硬指标一般能按时完成,但是对于法律宣传还是较为疏忽,形式较为单一且多流于表面,成效不大,往往是发一本很小的册子,有时还不能做到人手一册,具体的指导则相对较少,致使居民法律知识较为贫乏。居民的心中法律仍是高不可攀、政治性太强。社区没有专门的法律援助队伍,懂得专业知识的人员更是稀少,不能为居民提供有效的帮助,使诉讼的道路费时费力。虽然居民的维权意识有所增加,但是真正能从法律渠道得到实惠的少之又少。

(四)社区依法治理的基础不牢固致使管理水平较低

首先,资金不足、物质保障薄弱是制约社区法制建设的一大因素。政策的落实、活动的开展都需要资金做保障,但资金不足是社区建设中的普遍问题。社区在整个管理体系中处于基层位置,资金申请较为困难,可以申到资金的项目范围较窄,而且这些活动更多的是要符合上级领导的意愿,要能出政绩,否则很难被批准,这导致很多工作只能是纸上谈兵,居民的权益需求得不到很好的保障。

其次,相关制度不够完善,社区依法治理的内容、形式、途径没有界定和明确。居委会与街道办事处的关系较为不合理。城市社区居民委员会的法律地位没有得到应有的肯定和尊重,目前居委会处于街道的直属下级地位,没有自,不论人事任免还是经费划拨,甚至是日常工作,政府街道都处在领导的位置上。居委会成了执行机构,没有发挥出应有的居民自治组织的功能。政府并没有起到应有的监督职能,反而是应付上访居民,不能解决问题。社区法治就只停留在表面,没有具体规划措施来落实。

再次,人事制度不健全。人员配备不足,一人兼多项,很多事情不能做到位,甚至一些分内工作没人做,要靠热心居民来解决。同时,任免制度不透明,把关不严,工作人员素质有限,其中大多是本社区退休居民,虽然也充实了一部分年轻力量,但是很少经过专业培训,对相关法律政策了解较少,对自己的职责没有明确认识,对社区工作没有足够重视,依然是人治大于法治,工作行为不能达到标准,敷衍了事。工资标准较低,激励机制不完善,文字材料比实干还要有说服力,致使一些工作人员把精力放在了制作材料上,与居民沟通少,长久以来,形成恶性循环。

(五)国家立法滞后,现有法律法规立法层次较低,规则性强、可操作性差

目前与社区相关的法律法规多以规章制度的形式出台,法律效力相对较低,地方立法分散,各自为政现象严重,一定程度上的不科学和不成体系,没有全国统一的社区服务、社区治理的综合的法律制度,使其操作起来差异较大,不易把握。同时现有法律程序对于普通百姓尤其是弱势群体来说仍相对繁杂。

四、社区法制建设问题的原因

社区完善的法制建设,通俗的说也就是社区领导者、执行者、社区成员都要按着法律来规范自己的工作和生活。现代城市社区失去了业缘关系、亲缘关系等传统力量的佐佑之后,以纯粹的契约关系连接,契约的效力最终凭借国家的强制力即法律效力得以发挥2。

加强社区法制是城市社会问题的复杂性、多样性提出的历史选择。但是由于社区内结构复杂,管理范围大,新问题层出不穷,同时由于是基层组织,重视程度不够,以致立法落后,很多问题得不到法律的解释。下面从居民个人、居委会、政府社会三个角度来阐述社区法制建设存在问题的原因。

(一)社区居民权利意识、社区意识淡薄

居民受中国传统文化和传统法中的义务本位观念的影响,权利意识缺乏,缺乏社区自治、社区参与的积极性,很难形成社区立法的愿望和要求,依法管理社区和依法规划社区建设的氛围还未形成,社区意识普遍不强,影响社区法律的制定和执行,影响对社区的依法治理。在调查中,唐山市XX社区居民很少有过参与社区决策的经历,那些低保户更多的是去参加一些义务劳动。居民们反应,即使是去参加投票选举这类的活动,也只是走一个形式,根本不知道候选人是谁,就按照“指示”直接画圈了。

(二)居委会运行制度不完善

首先,由于居委会处在一个政府与居民的夹层位置,而且社区自治的局面尚未形成,居委会很难发挥自治组织的作用,而是作为街道政府的执行机关。这就使居委会的工作上要对街道负责,下也要对居民负责,上面的力量远远大于下面。面对着社区中的多种主体,居委会起着协调的作用,使它们能够和谐发展。比如说新小区就面临着物业与居委会街道的关系协调问题,而老小区则是基层管理组织与热力、燃气等其他组织的合作问题。城市社区组织结构将由单一的政府行政性组织,逐步形成一个由行政组织、社会团体组织、社区居民自治组织、其他企业事业组织共同参与社区管理并相互支持、相互协作、相互吸取的组织结构3。

转型时期,市场化经济导向明显,劳动、工资、住房、医疗、养老、福利等一系列制度不同程度上进行了改革,大量的“ 单位人” 转为“ 社会人”,管理任务剧增。

其次,工作人员的法律意识、法律知识都比较淡薄,所以要给居民做指导有一定的困难。对于许多事情的判断不是运用法律,仍习惯于用人情伦理作为正确、是非的标准。部分管理者缺乏创新意识,思想观念比较陈旧,管理手段缺乏创新,沿用传统体制下的旧管理模式。社区法制宣传教育的辐射面不够宽广,宣传力度不够,作为社区依法治理主体的居民群众文化水平和道德修养参差不齐,使法制建设推进有一定困难,而且对城镇社区法治建设的理论研究不深入我国目前对城镇社区法治建设理论研究的不深入和滞后性同样是影响城镇社区法治建设进程的重要原因之一。

再次,长期以来“人治”的观念根深蒂固,对社区建设重要性及重大现实意义认识不足。人员的招聘不够透明,社区很大程度上成了安排“熟人”的好地方,大家普遍认为社区的工作没有什么技术含量,而且比较清闲,所以安排进来的一些人虽然一些是经过了考试,但是对社区工作方面了解甚少。至于社区的领导都是上面直接派下来的,对社区的情况不了解。工作人员对自己的工作没有明确的定位。居委会的人员配置不足,一味的整合致使工作范围大了,但是做不细致了。在调查过程中,正是其中一个小区的居委会刚刚换届结束,由于几个社区合并,工作范围是原来的三倍,但是人员并没有相应增加。虽然表面上看社区的工作是面面俱到,事无巨细,但是实际上很大一部分都是虚有其名,工作人员一人兼几职,难免一些工作顾不上。一些居民也反映说,换届之后的居委会还不如从前了。

目前的人员考核制度有一些缺陷,很多实事做了可能没人肯定,但是只要文字功夫做足,一样能够弥补甚至超过实事的效果。在调查中走访的一些工作人员包括一些已经退休的,其中很多人都表示对这种考核制度有些不满,致使本来是一心扑在做事上,到后来只能被逼的一心扑在办公桌上。

最后,居委会没有独立的经济来源,只能从民政部门申请。不论是工作人员的工资,还是活动的经费,都受到了很大的限制。这也就使得工作人员必须要对上负责,毕竟那儿才是真正的衣食父母。所办的活动只要上面不同意,那么想要办成的可能性就很小。

(三)政府对社区法制建设监管难实现

国家对社区建设的投资有限,在划拨方面更显得谨慎。近年来,中国城市化速度明显加快,流动人口数量猛增,租房居住人数剧增。这部分人居住不固定,社区活动基本不参加,同时大多是外地户口,档案关系等不在社区内,社区组织不能对其有很好的了解。社区管理难度加大,现今的社区有着较为森严的等级管理制度,政府对社区的监管很难实现。

五、完善社区法制建设的对策

(一) 发挥居民自主意识,推进法制建设

强化居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的意识,坚持居民自治原则,使居民真正参与到社区建设中来,充分肯定居民意见,让他们意识到自己的价值,引导居民为社区发展贡献自己的智慧,来把共同生活的环境建设的更好。居委会尽量根据不同层次居民的不同需求,开展能够调动他们积极性的活动,增进居民之间的沟通交流,同时增加居民们对社区的归属感。

(二)居委会完善工作制度,为居民办实事

居委会工作人员招聘重视其知识技能,使工作人员队伍专业化,同时要选择对社区工作有热情有想法的工作人员。工作人员各司其职,各项工作有专人负责,而不是身兼数职。适当增加工作报酬,调动队伍的工作积极性,明确社区和社区组织的定位。基层组织充分行使自己的权利,管理社区,街道行使自己的监督职能,而不是管理职能。建立多元社区管理的主体,打破政府作为惟一主体的局面,引入竞争机制,共同建设社区。

将居委会的基层工作做到位,深入到居民中间,真正理解居民的需求,为社区居民做实事。改革考核社区工作人员的机制,使他们能够放开包袱工作,用真才实干赢得肯定。同时公正的评判能够调动工作积极性。

(三)进一步推进体制改革,完善监管制度

理顺政府与社区基层组织的关系,居民掌握自,决定和自己利益相关的事项,共同参与社区发展。社区内各组织各部门相互协调,依法规范自己的活动,提高社区经济、政治、社会生活质量。社区开辟自己的经济来源或者预留专门的活动经费,使活动开展更有保障。

引入第三方力量,完善监管机制,使居民能够状告有门,不至于再吃闭门羹。同时有效的监管对基层组织也是激励作用,使他们能够依法规范自己的言行,为居民服务。

(四)完善社区相关法律体系

对已有法律进行修改,使其符合现阶段社会发展需要。增强对社区立法的重视,增加高层次法律的数量,从宏观上把握社区建设。社区基层组织结合自身实际情况,制定相关规定、规章,建立多层次的法律体系。树立社区法制新观念,使社区建设各项工作逐步踏上法制轨道,得到法律保障,真正做到有法可依、依法建设

六、结语

社区法制建设作为一个系统工程,需要党和政府、居委会、物业管理企业、业主委员会、社区居民乃至全社会的通力配合才能实现。因此社区法制建设仅仅依靠居委会已不能适应社区规模化、复杂化发展的需要,迫切需要新的力量加入,以共同建设社区。

由于中国的社区法制建设尚处于开端,社会转型使得法制滞后性更加突出,调整城市社区建设的法律规范必然处于一种不完备的状态。

加强社区法制建设的根本目标在于将社区建设纳人依法治理轨道,为城市基层管理体制改革,扩大基层民主,实行居民自治,强化社区功能,不断提高人民群众的生活质量和文明程度,巩固国家政权的组织基础和群众基础,维护社会政治稳定,促进城市经济和社会的协调发展,提供有力法律保障。

注释

[1]谢俊贵.社会调查研究方法[M] .北京:北京理工大学出版社,2009:199～218。

[2]杨士勇.我国城市社区治理的法制问题研究[D] .石家庄:河北师范大学,2007。

[3]中国城市社区法制建设[J] .与现实,2006.3。

参考文献

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[11]田俊林.社会转型期城市社区管理体制问题研究――以济南市市中区为例[D] .济南:山东大学,2007。

[12]曹艳.社区自治与社会秩序――兼析重庆市Y区L社区居委会[D] .重庆:西南政法大学,2008。

[13]赵妍霞.我国城市社区管理体制研究[D] .大连:东北财经大学,2007。

[14]高迎晖.行政法治视野中的城市社区治理研究[D] .太原:山西大学,2007。

[15]毛媛媛.我国社区服务体系中非政府组织的角色定位研究[D] .重庆:西南政法大学,2008。

[16]杨楠.论我国城市社区建设中的政府职能转变[D] .长春:吉林大学,2009。

[17]德鲁克基金会主编,魏青江等译.未来的社区[M] .北京:中国人民大学出版社,2006。

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理论只有在实践中得到良好应用才能体现其强大的生命力，所以法学教育不能仅是象牙塔里的说教，更应站在社会的高度，紧跟时代的步伐，培养社会需要的法律专业人才。地方高校的法学教育应本着服务地方的理念，结合地方特色，培养政治思想好、理论素养高、动手能力强的专业人才，以适应地方经济社会的发展并更好地为地方法治文明建设做贡献。作为高校教师，也应积极转变教育思想，理论与实践相结合，提升服务社会的能力。地方法治文明建设为高校法学教育提供良好的外部环境。地方法治文明的不断发展，既催生了社会对法律人才的需求，又为法律教育事业提供了良好的外部环境。只有在一个法治文明相对发达的地方，才有良好的法律氛围，法律人才才能得到应有的尊重，从而找到合适的平台服务地方法治建设。

高校法律资源服务地方法治文明建设中存在的问题

1.高校法学研究与地方法治建设脱节现象严重（1）法学研究的地方特色不够鲜明。理论产生于实践，又反过来指导实践。科学研究的最终目的都在于为实践提供科学的指导，法学研究也不例外。不同地区的人文风情不同、经济发展水平不同、法治环境不同，区域性法律问题也呈现多样化的特点。法学研究应该扬长避短，着眼于地方特色，从区域问题出发，把学科自身的发展同地方法治建设中的实际问题紧密结合起来，从而更好地为地方法治文明建设服务。以宜昌地区为例，作为水电之都、国家著名旅游城市、环保模范城市，研究的视角应关注地方发展过程中的热点问题和疑难问题。只有这样，才能立足地方，发挥特长，也才能更好地为地方社会发展提供法律服务。（2）法学研究成果转化率不高。据统计，我国高校科技成果转化率仅为8%，虽然高等学校科研成果数量增长迅速，但科研成果转化率不高，大量科技成果不能有效地转化为产品或生产力。[1]此类问题同样出现于法学研究领域。毫无疑问，高校应当担当科技创新的重要使命，但目前的做法是，主要以论文的多寡、课题的绝对数量来衡量高校教师科研能力的高低，却很少考量成果对社会的创新性贡献，导致一些研究成果被束之高阁。在法学研究领域，导致了如下尴尬的局面：一方面，地方的经济社会发展离不开法制的保障和支持，需要适合地方特色的理论研究来指导地方的法治实践；而另一方面，法学研究与地方发展严重脱节，无法搭建起科研与应用之间互通的桥梁，造成资源的浪费。2.高校法学教育结构与地方法治文明建设协调程度不够（1）法学教育培养的法律人才知识结构单一，无法适应社会对复合型人才的需求。随着高校教育体制改革的推进，专业呈现不断细化的趋势，这固然有利于高等教育培养高精尖人才，然而也带来知识结构单一的弊端。法学作为一门社会科学，一门与人打交道的科学，更应该注重对学生综合素质的培养。而由于各种因素的限制，目前高校的法学课程多半仅集中于法学学科体系本身，缺乏其它专业知识的拓展，复合型人才极度缺乏。（2）高校法学教育往往注重理论灌输，而缺乏学生实践能力的培养，职业化能力培养缺失。许多高校为了提高学校的声誉，便把考研通过率和司考通过率作为教育教学的主要目标，而忽略了一个合格法律人才所应具备的法律素质的培养，导致很多学生虽然具备很高的法学理论水平或者通过了司法资格考试，但实际运用操作法律的能力非常低。法治文明建设不仅要求法律工作者具有很高的法学理论水平，还要求其具有相当丰富的实践经验，能够依据法律理论处理法律问题，解决法律纠纷，从而维护社会稳定，促进地方和谐。3.高校法律资源服务地方法治建设的程度不高（1）高校法律资源服务地方的平台尚未完全搭建起来。高校是理论人才的集聚地，信息资源丰富，理应为地方建设服务，但往往由于缺乏合适的平台，一些专家学者通常将精力一心放在教书育人上，而忽视了作为高校教师服务社会的职能。在大力建设政治文明，推进法治进程的浪潮中，政府的决策需要法治精神的指导，以体现其合法性、民主性和科学性；公务人员也需要以法律知识武装自己，在法治的框架内更好地为人民服务，推动地方法治文明建设。（2）在服务地方社会发展，宣传法制思想方面力度不够。法制宣传的深入开展无疑会提高公民的法制意识，从而树立法律至上的理念和信心。就现状而言，许多法制宣传流于形式，没有真正深入人民群众。组织高校学生参与法制宣传活动，既能锻炼他们的社会交流能力，也可以发挥他们的特长，为提高公民法律意识贡献力量。

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一、构建“民意法治”的基本要求

“民意法治”的“民意”是社会大多数成员或群体对与其相关的法治事务、事件或现象所持有和表达的意愿、意向、意见及期待诉求。民意是法治的基础、起点和动力。“民意法治”的“法治”，是以问题为导向，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。法治是对民意的回应、问题的正视和社会治理的实践。扬州市提出并实践的“民意法治”，是以民意为引领，以“问题”为导向，以法治为手段，依靠群众、发动群众、服务群众的法治建设工作机制，其目的是切实增强法治建设的人民属性，大力提高法治建设的质量效益。

“民意法治”要求在法治建设中一切以群众意见为准，以群众呼声为号，以服务群众为本，解决“我是谁、为了谁、依靠谁”的重大原则问题，通过动员社会力量参与法治建设，实现共建共享的法治建设格局。

“民意法治”要求以法治思维和法治方式处理解决现实问题，不凌空蹈虚。比如，人民群众反映较多的医患纠纷、劳动关系、交通事故、环境污染、征地拆迁等重点领域矛盾非常突出，这就要通过“民意法治”的办法加以解决。

“民意法治”要求法治建设成效的最终评判权要交给人民群众，群众参与、感受和评判法治建设。

“民意法治”构建的重要标志有三个方面：

民意表达畅通。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。构建畅通有序的利益表达渠道，保障民众的知情权、建议权、参与权和监督权，是构建“民意法治”的重要标志之一。

民意监督有力。法治的核心是对公权力的制衡监督。建立起民意对公权力的监督运行机制，树立起公权对“民意”的敬畏，是构建“民意法治”的重要标志之二。

民意感受真实。努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，保障公民的合法权益不受侵害，并能在受到侵害后依法得到救济，这是民意法治的本义，亦是重要标志之三。

二、构建“民意法治”的扬州实践

加强民意监督――群众评议法治。2013年6月，扬州市成立了由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表、律师、社区居民以及纪委、组织部等人员组成的市法治评议团。突出“五个”重点领域，组织开展“五大评议”：一是对与经济社会发展和人民群众生产生活关系密切的司法和行政执法机关业务工作、政法部门执法司法工作进行、重要法治活动、法治办实事工作和重要法治事件，分别进行专项评议、年度评议、实时评议、效能评议和主题评议。法治评议团通过组织座谈、走访了解、问卷调查、现场观摩、提问质询、评议反馈等形式，抓住关键，真评实议，注重结果运用，有力地促进了执法质量和效率的提升。2014年，扬州市进一步丰富评议内容，优化评议方式，召开全市现场推进会，实现群众法治评议的全覆盖。

强化民意反馈――“民意法治提示报告”。2014年，扬州市设立“民意法治提示报告”新载体，通过人民群众来信来访、媒体网络舆情、基层调研走访座谈等八个途径搜集法治民意，及时组织研判，选择重点议题，提出办理建议，形成“民意法治提示报告”，向有关部门、地区和领导报送，并由有关部门或地区负责办理和反馈，取得了初步成效。

注重民意体验――系列广场法治活动。为了推进法治宣传和法治文化建设的大众化、阵地化、常态化，2013年，扬州市组织开展了以“崇尚法治，建设名城”为主题的系列广场活动，利用已建的法治文化阵地资源，每周五举行法律咨询服务或法治文艺演出，各县（区、市）则策应按月轮流举办各具特色的法治广场活动，并以旗帜传递方式进行。城乡联动、此起彼伏的法治广场活动不断被推向。

关切民意感受――司法春风行动。为切实让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，扬州市持续开展了司法春风行动。宝应县公安局视群众身边小事为大事，结合实际推出了“超级微警务”，群众满意度大幅提升。仪征市组织开展“政法系列公开”活动，邀请群众、媒体走进政法机关和工作场所，观摩现场执法。江都区人民法院小纪法庭立足乡村司法实际，让群众“打得起官司，打得明官司”，实现了20年“无发改”、“无”、“无投诉”、“无违纪”纪录。

突出民意办理――实施法治实事项目。扬州市始终坚持以群众命题、群众监督、群众受益为原则，用法治手段为群众办实事、解难事，努力让人民群众在法治实事办理中得益受惠。法治实事的办理有力地提高了法治建设社会认可度和群众满意度。如针对群众反映的困难弱势群体法律援助问题，扬州市把加强法律援助工作作为法治实事项目，统一规范法律援助服务窗口硬件设施和服务标准，公开申办流程，创新工作机制，完善便民措施，提升法律援助质量和水平，充分保障弱势群体合法权益。2013年，扬州市法律援助中心获得“全国十佳法律援助中心”称号。

接受民意评判――“三公开三报告”。2014年，扬州市把全部承担民生幸福工程的部门纳入“三公开三报告”（公开事项、公开过程、公开结果，向人大代表政协委员报告、向组织报告、向服务对象报告）范围内，通过电视、广播、报纸、网络等多种形式，向社会公开工作事项、开展过程和落实结果，接受市民的现场质询和评判，有力促进了实事办理和依法行政。

三、“民意法治”实践的价值意义

“民意法治”是从维护最广大人民根本利益出发的社会治理的实践探索，其价值意义在于以下四个方面：

“民意法治”推动作风转变。同志指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标；要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义；要以最广大人民利益为念，坚持司法为民，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这些重要论述，体现了以人为本的执政理念，也使法治建设拥有广泛而深厚的群众基础。“民意法治”坚持在法治建设中“问情于民、问需于民、问计于民”，密切联系群众，依靠群众，发动群众，为了群众，是党的群众路线在法治建设中的生动体现，是为人民服务根本宗旨的兑现和落实。从“民意法治提示报告”到“系列广场活动”，民生法治实事办理，从工作部署“五可”、“三有”标准到年终考核不看台账、力戒形式主义，体现了作风的务实，工作的求真，为民的真诚。

“民意法治”推动反腐倡廉。同志指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。实现把权力关进制度的笼子里，须从制度的视角认识问题、分析问题，围绕解决问题建章立制，用制度推动问题的解决。

法治是管束权力的利器，通过严密制度设计，明确权力行使边界，规范权力行使形式，监督权力行使质量，维护对权力的法律约束和社会监督，确保滥用权力被追究责任成为必然。扬州市从“三公开三报告”、“政法公开系列活动”到“群众法治评议团”体现了以法治手段抓公权规范运行的思维，体现了公权阳光运行，司法公平正义，人民安居乐业，是一次基层的制度设计创新，也是加强制度完善的基层实践。

“民意法治”推动社会治理。社会治理本质上是要实现“善治”，其根本途径是要正确科学地认识民意、分析民意，疏通民意表达渠道，做到民有所想、治有所谋，民有所呼、治有所应，真正实现社会治理的以人为本，以民为先，以民为归，是社会治理实现“善治”的必然选择。社会治理的内容、手段和目标反映民意、符合民意时，才可能上升为“善治”。实践表明，民意的缺位是很多社会治理措施失效的根本原因。在当今社会，由于社会成员所处的地位不同，他们的利益诉求也就不同，而要协调、平衡和满足不同人群的利益诉求，就必须首先要听取民意，广开言路，倾听民意，虚心听取不同利益群体的声音，只有建立在人民群众广泛参与基础上的社会治理，才能够集中民智，赢得民心，实现“善治”。“民意法治”牢牢植根于“民意”所盼，紧紧扣住“民意”所想、立足“民意”所求，运用法治思维手段推进社会治理。

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1、重点突出司法所建设。目前我区除杏滨司法所和后溪司法所已达350平，其他司法所场地面积均与全市司法所所均面积258.86平方米和《省司法所规范化标准》有很大差距。2014年，我区将进一步与各镇街主要领导沟通、征求意见，依据《省司法所规范化标准》文件要求和《区人民政府关于司法所用房建设协调工作会议纪要》专题会议精神，抓住各镇街调整办公场所的机会，争取其余四个司法所办公面积均达到350平。

2、主推“一所一品牌”建设。近年来，我区在各级领导的指导和鼓励下，认真总结各司法所的独特优势及其发展的实际情况，逐渐摸索出一条“一所一品牌”发展之路。如杏林司法所在规范化司法所建设方面卓有成效，2012年被评为“省级规范化司法所”；灌口司法所在人民调解工作方面成效显著，其“警民联调”工作经验在全市警民联调工作现场推进会上被宣传推广；杏滨司法所在社区矫正方面成绩突出。2014年，我区将在全区推广这“三大”品牌，鼓励每个司法所都能突出自身特色，创造自身品牌。

3、深化矛盾纠纷排查化解工作。完善街（镇）、村（居）、行业性专业性调委会调解网络建设，重点完善村级调委会建设，积极建立行业性、专业性人民调解组织，着重加强企事业单位人民调解组织建设，探索建立面向社会服务的专业化、职业化调解机构；拓宽摸底排查渠道，在做好婚姻、家庭、邻里等常见多发民间纠纷排查化解的基础上，把调解触角延伸到社区、厂区、校区，延伸到商业中心、集贸市场、大型商场等，广泛参与涉及民生问题纠纷的调解，努力解决经济社会发展中出现的新型矛盾纠纷；围绕重大活动、重大任务、敏感时期开展矛盾纠纷大排查活动，密切关注辖区内社情民意和舆情动态，努力把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，做到预防工作走在化解前。

4、创新管理机制，强化矛盾纠纷分流机制。一是深入开展“三调对接”工作，着力构建人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”大调解工作格局，积极探索完善一站式服务机制，针对矛盾纠纷类型，采取调解、引导行政处理或诉讼等多种方式和途径解决问题，实现咨询调解相结合、调解相结合、行政处理和调解相结合，实现矛盾纠纷合理有序分流；同时，不断推进与公、检、法的对接机制，发挥人民调解工作的优势，化解法庭之外的各类纠纷，形成调解诉讼衔接机制。二是加快行业性专业性调委会建设。进一步规范化运作已建好的行业性专业性调委会，将其纳入区局调解补贴和区年度培训计划，确保提高调解员的工作积极性、强化调解员的业务素质。进一步协调各方力量，积极推进筹建中的后溪工业集中区调委会、灌口物流园区人民调解委员会、杏林台商投资区人民调解委员会等拟建行业性专业性调委会的建设。同时督促各司法所要在发展专业性行业性调委会上下功夫，新建2-3个专业性行业性调委会。争取在全区实现行业性专业性调解委员会的全面覆盖化，做到横向到边，纵向到底的调解网络模式。

二、结合实际因地制宜，加强特殊人群服务管理，确保实现社区矫正人员重新犯罪率、脱管漏管率控制在0.5%以内；刑释解教重点人员100%衔接到位、一般人员70%衔接到位，安置率达90%以上、帮教率达95%以上的工作目标。

一是继续推进规范场所建设。根据部署和安排，继续推进建设集监管矫正、信息处理、应急指挥等多功能于一体的社区矫正中心，加快选址并开展前期工作，力争尽早开工建设。指导和推动各区新建一批依托企业的教育培训和安置基地，为“两类人员”回归社会提供更多的载体和途径。

二是加强社区矫正分类管理。根据《省社区矫正实施细则（试行）》的规定，要针对社区矫正人员不同的罪行、表现，将矫正人员分为不同的种类，实行严管、普管、宽管分类管理。要依法落实奖惩制度，对表现好的，服从监管的矫正对象，给予行政奖励、减刑等。

三是注重培育和树立工作典型。要认真总结经验，充分利用各类媒体，注重培育和树立一批社区矫正和安置帮教工作先进典型，通过各种形式加大宣传力度，提高社区矫正和安置帮教工作的社会知晓度，形成全社会关注和支持社区矫正和安置帮教工作，营造特殊人群重新做人的良好氛围。

三、深入贯彻实施“六五”普法规划，全面推进严格执法、公正司法、全民守法，努力打造“法治”建设，为科学发展、跨越发展营造良好法治环境，不断开创依法治区工作新局面。

1、不断深化“法律六进”活动开展

一是深化“法律进机关”。组织领导干部法律知识考核和法律知识讲座。以“学用结合、普治并举”为核心，以落实“谁执法谁普法”责任制为抓手，不断提升各级领导干部和公务员学法用法能力，不断提升依法执政、依法决策、依法行政、公正司法水平。

二是开展“法律进学校”。推广法制主题班会的好做法，通过举办法制夏令营活动，依托青少年法制宣传教育基地，有针对性的进行校园普法依法治理经验总结和推广,进一步健全学校、家庭、社会“三位一体”的青少年学生法制教育网络，构建青少年成长的良好法制平台。

三是抓好“法律进企业”。在台企，私企各开展一场法律进企业知识竞赛。引导和促进企业认真遵守法律法规，提高依法治企、依法经营、诚信经营的意识和水平，依法维护企业及职工合法权益的能力。

四是推进“法律进村（居）”。召开“法律进村（居）”活动筹备会，在各镇（街）开展一场法律进农村普法大集，组织大型“送法下乡”活动，总结推广基层农村、社区法制宣传工作经验；加强载体创新，利用群众喜闻乐见的方式，在广大基层农村、社区大力宣传党和国家的法律、法规,围绕基层自治、民主管理、维护基层和谐稳定等法律知识进行宣传。

2、持续加强社会主义法治文化建设

一是加快法治文化阵地建设。区将尽快完成“区法治文化苑”项目的筹建工作，要将法治文化阵地建设作为重点工作推进,确保2014年建成“区法治文化苑”，各镇（街）、村（居）均建有一个制式法制宣传栏。

二是加大主题法制宣传力度。认真组织开展“12·4”全国法制宣传日活动，精心组织协调，积极调动社会各界力量，取得更大社会宣传效果。充分利用各专项法律颁布实施纪念日、综治宣传月、禁毒宣传月、送法下乡等主题，组织开展形式多样、内容丰富的主题宣传活动，努力扩大普法工作的社会影响力和覆盖面，营造浓厚法治氛围。

三是加强主流媒体法制宣传。充分发挥广播电视、报刊、网络和移动通讯等大众媒体在社会主义法治文化建设中的重要作用，积极与报刊、杂志、广播、电视等联合举办专刊、专栏、专版等，开通普法微博或微信，利用电子网络平台普法，不断提升法治文化的创造、生产和传播能力，推进法治文化建设，引导全社会树立社会主义法治理念，大力弘扬社会主义法治精神，推进社会主义法治文化的发展和繁荣。

3、全力推进“法治”建设

一是推进依法行政。创新行政执法人员培训、考试方式，做好行政执法证件管理工作。认真开展全区行政执法检查，继续深化规范行政自由裁量权有关工作，严格规范行政执法行为。继续加强规范性文件的前置审查、备案审查工作，开展调研规范性文件的网上报件和网上审查工作。

二是扎实开展“法治”创建活动。要扎实推进基层法治创建，全区100%获评区级“法治镇（街）”，各镇（街）要力争入选市“法治镇（街）创建活动先进单位”，各村（居）要力争入选市“民主法治示范村（居）”，不断夯实“法治”创建基础。

三是充分发挥普法依法治理工作领导机构和工作机构的作用。健全制度，明确职责，充分发挥各方面的优势，形成工作合力。普法依法治理工作机构要发挥组织协调、指导监督作用，充分调动各方面积极性，推动各项工作深入开展。普法依法治理工作机构每年至少召开两次领导小组成员会议，总结、规划年度工作，研究讨论有关依法治理工作事项。

四是充分发挥法制宣传教育工作队伍的作用。组织普法讲师团成员进行备课授课，组织大学普法志愿者开展普法宣传活动，充分发挥普法讲师团成员、法制宣传教育志愿者、法制新闻工作者的作用，加强组织协调，发挥各自优势，组织开展形式多样的法制宣传教育活动。

五是加强普法依法治理工作宣传。及时总结推广好的经验、好的做法，加强宣传报道，确保法制宣传教育的蓬勃生机与活力。充分利用报、区政府信息公开平台、法治网、《法治》内刊、普法依法治理工作通讯等及时传播信息，加强学习交流和指导。加强法制宣传教育工作制度建设，推进法制宣传教育工作制度化、规范化。针对矫正对象、老年人、个私企业等特殊群体做深入的普法活动。

四、强化服务意识，创新管理途径，提升法律服务质量。

1、加大法律援助工作力度，进一步完善便民服务措施。扩大法律援助的影响力，在政策法规许可的条件下，做到应援尽援，为贫弱群体提供更多的法律服务；在完善法律援助部门的自身建设的基础上，建立高素质的法律援助队伍，加快推进服务窗口建设，进一步完善接待条件和设施。

2、认真贯彻执行新修改《刑事诉讼法》关于法律援助的规定。加强刑事法律援助队伍建设，提升辩护律师的服务能力和办案质量,为犯罪嫌疑人、被告人提供专业辩护。要密切与公安机关、人民检察院和人民法院相关业务庭、科处室的工作联系，建立沟通联络机制。做到应援尽援、应援必援、应援优援，依法维护和确保刑事案件当事人的合法权益。

3、进一步加强法律援助案件质量管理。跟踪了解案件进展情况，指导监督法律援助人员严格遵守法定程序和执业规范，对法律援助人员承办案件过程中存在的问题及时纠正；对疑难复杂案件，可实行集体讨论、专家评议等制度，确保办案质量和效果；案件办结后，要认真审核案卷材料，按照统一标准对办案质量和效果做出评估，并做出相应处理。

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【关键词】：园林绿化；生态宜居；可持续发展；建议

城市园林绿化是城市中有生命的基础设施，直接代表着一个城市的形象，对于改善城市环境、提升城市景观效果起着至关重要的作用。随着生态环境问题的日益突出，城市竞争呈现出生态化的趋势，作为生态建设重要内容的园林绿化建设，在未来的城市竞争和发展中的基础地位将进一步加强，对于推进城市可持续发展、打造生态宜居城市有着重要的意义。

多年以来，作为长江中下游地区经济中心的武汉市一直在大力推进生态园林城市建设，城市园林绿化总量大幅提升，园林绿化管理水平全面提高，城市面貌有了很大改观，城市人居环境也有了很大改善。但是与生态城市建设的需要，与我市这个华中地区的政治、经济、文化和信息中心的定位，以及与人民群众的需求，仍然有一定的差距。目前，我市绿地管理还存在薄弱环节，各种绿地、植被遭破坏、侵占蚕食的现象时有发生，这与我市这个“国家生态城市”的称号还不相适应。

1、我市在园林绿化建设以及管理方面存在如下主要问题：

1.1园林绿化保护意识薄弱

针对生态环境恶化和城市园林绿化发展迟滞的现状，我们对园林绿化在城市建设中的地位与作用，尤其是在城市环境保护与管理中的战略地位与功能认识还不足。如城市园林绿化建设与城市总体建设不协调，绿地预留面积比例不足，大面积、大手笔、高质量、高标准的绿化景观偏少等。

此外，市民爱绿护绿意识较差，毁坏城市绿地现象时有发生。火车站、汽车站等人流聚集区道路两旁绿化带、草坪常被践踏；道路两旁店铺人员常在绿地上堆放自行车、货物、晾衣服等，有的地方绿地成为大排档的垃圾堆放场所；公园绿地上玩耍、遛狗、放风筝等不文明行为随处可见。

1.2园林绿化规划有待加强

我市虽然已经出台《武汉市城市绿化条例》，但由于缺乏长远和科学的理论指导，导致城市园林绿化事业的发展与城市现代化进程不协调。比如市政建设与园林绿化不同步，刚栽好的园林绿地没过几天就会被市政施工损坏，城市绿化的格局规划有待加强。

1.3园林绿化管理法制不完善

城市园林法规不完善，法规规章中有的内容已经滞后，不能适应社会经济发展的需要，很难全面发挥园林法制工作的调节、导向和控制功能。

此外，园林行政执法体质不顺。市政执法面广，难以及时、集中精力对园林违法情况进行处理，无形之中也削弱了园林执法的功能。

1.4绿地养护经费不足

目前，我市园林绿化多是用人工浇灌，需要花费更多的人力和物力，与其他城市大部分采用自动喷灌形成鲜明对比。此外，绿地养护科技含量不高，现有的园林绿化管理技术水平落后，管理方式、管理水平仍比较粗放，机械设别陈旧，满足不了园林绿化发展的需要。

2、鉴于以上情况，特提出如下对策建议：

2.1法制化是园林绿化管理的前提保障

走依法治绿之路，形成比较完善的现代城市园林绿化管理法规、规章框架。城市园林绿化管理必须依法执行。园林绿化主管部门要克服“以权代法”、“以人代法”的倾向，从人治转向法治轨道。加快立法步伐，建立健全与城市建设和管理相适应的城市园林绿化法规、规章。

2.2加大投入，确保园林绿化景观效果

政府部门需要加大经费投入，对于城市窗口地带、特色道路的绿化，需要加强效果，以彰显城市特色。

此外，园林主管部门对于园林配套设施的建设，如喷灌设施、园林养护机械等，也需要加大投入、定r检查更新，确保绿化养护质量和景观效果。

2.3提高市民素质，增强爱绿护绿意识

市民素质的提高不仅对我市园林绿化景观效果的提升，而且要与我市“全国文明城市”的称号相符。当前，许多绿地破坏的情况都是由于市民素质不高所造成。相关职能部门需要通过报刊、媒体、分发宣传册等各种途径对市民进行宣传教育，使其懂得公共场所的日常行为规范。另外，还需要利用一些强制性措施来约束市民的不文明行为，近段时间的“城管革命”可以说是一剂强心剂，通过引进“城市市容监管员”来辅助执法，加强对不文明行为的监管整治力度，能极大提升武汉市的城市形象，约束市民的日常行为。

2.4强化规划，发挥政府部门的职能作用

规划是发展的大纲，是搞好绿化的前提和保障。要把绿地规划列入城市总体规划认真实施，严格控制规划建设中的随意性。理顺管理体制，市园林绿化主管部门的职能侧重于宏观管理，从具体的事务中解脱出来，把工作重点转移到统筹规划、制定政策、宏观调控、行业管理、信息引导、组织协调、提供服务和执法监督上。按照“两级政府、三级管理”的要求，进一步明确区、街道、社区城市园林绿化管理职责则，分清绿化主管部门与区绿化管理部门的工作职责。

2.5加强监督管理力度

要进一步加大执法监督管理力度。对城市园林绿化法规中绿地率偏低、绿化补偿费审批权等进行修改完善，以加大执法力度。在城市综合执法中强化对绿地养护管理的执法监督检查和社会监督工作，可以通过新闻媒体曝光、黄牌警告等措施，加强舆论监督。对违反城市绿化管理相关法律、法规的人和事件严肃查处，切实维护城市园林绿化管理部门的权威。

【参考文献】：

[1]陈丹，张延涛. 城市园林绿化存在的问题及发展对策[J]. 河北农业科学，2009，13 （5） ：79-80，87.

[2]陈桂香，节约型园林绿化建设中存在的问题及对策分析[J].建材与装饰，2014（19）：15-17

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一、主要做法

（一）强化组织领导，科学制定规划。区政府认真贯彻落实区人大常委会《关于加强法制宣传教育的决议》，调整充实了领导机构，建立了以区级分管领导为正副组长、各有关职能部门领导为成员的法制宣传教育领导小组。设立了办公室，具体负责日常工作。各乡镇街道，区直机关和单位也普遍调整充实了领导小组和办事机构成员，形成了组织领导有力，普法机构健全，办事人员精干的良好局面。区政府在认真总结前四个五年普法工作经验和广泛听取社会各界意见的基础上，按照上级有关要求，结合我区实际，制定了《关于在全区公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》，明确了工作目标，分解细化了任务，落实了责任措施。各乡镇街道，区直机关和单位也结合本地本单位实际，制订了普法实施方案。层层召开了动员大会。

（二）注重队伍建设，发挥骨干作用。为全面落实《规划》，提升法制宣传教育水平，区政府高度重视发挥普法骨干的作用，在树立服务理念，建设一支服务型法制宣传教育队伍上狠下功夫。整合充实了普法讲师团、普法宣传员、普法志愿者和法制副校长等普法队伍。分期分批对区56名普法讲师团成员、68名乡镇街道普法辅导员、102名区直局级单位普法辅导员、村（街）600名宣传员和56名普法志愿者进行了培训，组织他们深入学习掌握有关法律法规知识，进一步提高他们对法制宣传教育工作重要性的认识，强调把服务意识、服务理念自觉地融入普法工作实践中，会宣讲，会答疑解难，会调处矛盾纠纷，把单一的法制宣传教育同解决实际问题有机地结合起来。据不完全统计，普法讲师团为机关、社区、乡村、学校、企业宣讲相关法律法规80场，听讲人员达到177690人次。乡镇街道、区直单位普法辅导员共宣讲法律法规362场，使293200人次受到了法制教育。

（三）创新形式，增强实际效果。一是搞好“三项建设”。第一加强法制宣传阵地建设。全区731个村（街）全部设立了法制宣传栏，每个乡镇街道1-2个村(街)建立了法制图书角，全区编印《农民常用法律知识问答》10000余册，订购《农民法律知识读本》20000余册，村民学习法律有了方便的场所和书籍。部分村（街）还开办了“每周一法或举案说法”广播，法制宣传服务台（站）在农村成为一大亮点。第二推进民主法制村建设。以“法律进乡村”活动为载体，深入开展“民主法治村”创建活动，村民自治机制得到进一步落实，使农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权得到有力的保障。全区已创建“全国民主法治示范村”3个、“市级民主法治示范村”152个。第三注重社区、村街业余文艺队伍建设。目前，全区有业余综合文艺演出队38个，业余文化协会8个，基本覆盖全区社区、村（街）。各级普法部门与文化部门密切合作，加强了对农村业余文艺队伍的管理，加大对演出活动的支持与引导，有计划、有组织地利用农闲时节举办文艺演出，以群众喜闻乐见的文艺形式开展法制宣传教育，增强了趣味性和吸引力。二是积极开展跟进式法制宣传工作。区内成立了由律师、公证员、法律援助、人民调解、社区矫正工作人员组成的法制宣传教育跟进服务小分队，为重点建设项目提供法律咨询，参与合同的草拟、审查，培训工作人员，从源头上把关，最大限度地减少了项目建设中的失误。先后50余人次深入到新农村建设试点村，配合乡镇政府开展相关法律法规宣传，答疑解难，保证了征地、拆迁等工作的顺利进行。三是开展重点时段、期间的法制宣传工作。首先是借助农村土地调整、重大项目建设时段，向群众宣传相关的法律法规，选择群众易于接受方式，因地制宜，因事而宜，因人施教，把集中讲解与个别解释相结合、与现场提供法律服务相结合，大大增强了法制宣传教育的吸引力和说服力。其次是借助农村集市、各种宣传日、宣传周、宣传月等专项宣传活动开展宣传服务，效果十分显著。

二、取得的成效

（一）领导干部带头学法用法的自觉性进一步增强。主要体现在：区委、区政府始终把领导干部学法用法放在重要位置，定期研究。“xx区领导干部讲法报告团”经常深入基层，带头宣讲法律。各级党委（党组）中心组学法、法制讲座、法律考试等制度得到很好落实。20*年和2007年度分别有1200名和1462名领导干部参加法制讲座和法律知识考核。全区领导干部在工作中所表现出的法制理论水平、依法决策、依法管理、依法办事能力进一步提高。

（二）公务员法制教育得到进一步加强。全区组织了公务员《公共管理（MPA）知识精华读本》、《物权法》、《公务员法》等法律法规的学习培训，并进行了考试，取得了良好成绩。全区1390名行政执法人员集中进行了职业道德、行政执法实务、行政执法过错责任追究等行政法律知识培训，全部通过考试持证上岗。司法人员通过学习培训，业务素质和执法水平不断提高。

（三）青少年法制宣传教育工作得到了强化。学校、家庭、社会相结合的法制教育网络日益加强，全区235所各级各类学校配备了专兼职法制课教师，聘请了237名兼职法制副校长，全部实现了教材、课时、师资、大纲、考核、法制副校长“六落实”。开展了教师法律知识竞赛活动，举办了中小学生法律知识讲座。组织法律专题讲座362场，听课学生达28万余人次，举办法制报告会110余场，法治实践活动300余次，直接接受教育和参加法治实践活动的学生达5万余人次。教师依法执教水平、学生对法律知识的了解以及遵纪守法的认识有了明显提高。

（四）企业经营管理人员法律学习得到了广泛开展。先后组织企业法人代表、经营管理人员参加的法律知识培训536场，24341人次接受法制教育，全区企业依法经营、依法管理、诚信守法的理念和意识不断增强，职工的法律素质不断提高。

（五）农民法制宣传教育工作扎实推进。全区以“法律进乡村”为载体，以“弘扬法治精神、普及法律知识、共建和谐社会”为主题，坚持贴近农民思想观念，贴近农民法制水平，贴近农民行为表现，贴近农民实际需要开展普法依法治理活动。以各种形式集中开展普法活动100余次。先后对2000余名村街干部进行了轮训。村干部依法解决问题的能力不断提高，“家庭法律明白人”在农户中的比例日趋增多，农民的权利义务意识、民主法治意识有了新的提高。

三、存在的主要问题

1、思想认识不足，工作不到位。少数单位及领导干部对普法工作的重要性认识不足，认为普法是软任务、软指标，积极性不高，重视不够，有的甚至产生厌烦情绪。有的单位虽然制订了普法规划和年度工作计划，但抓落实力度不够。普法工作缺乏广度和深度，重部门法、轻公共法学习的现象比较突出。阶段性的活动较多，经常性的宣传教育较少。相关档案资料积累不全，个别单位的档案资料还是一片空白。

2、工作机制不够完善。区普法领导小组办公室工作人员偏少，其指导、协调、检查、监督等职能作用发挥不够。有些部门和单位存在普法工作人员缺、设备差、经费少的问题。有的单位普法联络员兼职过多，普法工作精力难以到位。一些部门和企业还没有普法联络员。全区齐抓共管，整体联动的普法大格局还没有完全形成，普法考核机制、督查机制有待完善。

3、重点对象的普法还存在薄弱环节。一是领导干部和公务员学法不够系统、全面。二是农民的法制宣传教育工作力度不够，存在着“盲区”，法律宣传教育手段单一，形式不活。三是企业经营管理人员的法制宣传教育工作还要进一步强化。一些企业普法组织机构不健全，没有普法宣传员和联络员，工作难以开展。

4、工作创新意识和超前意识不够。表现为视野还不够开阔，思路还不够宽，破解法制宣传教育工作中遇到的新情况新问题的招法不多。

四、几点建议

（一）进一步提高思想认识，确保法制宣传教育工作顺利开展。法制宣传教育是提高公民法律素质，推进依法治国方略实施的一项基础性工程，也是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作。要从解决思想认识问题入手，采取必要措施，切实提高全社会对法制宣传教育重要性的认识，切实增强各级领导干部的责任意识。今年是“五五”普法中期评估之年，应对照《规划》要求，认真总结，对好的做法和经验，要继续坚持，巩固提高。对遇到的困难和问题，要分析原因，研究相应的解决办法。要研究制定深化法制宣传教育的具体措施，强化工作的组织、协调、指导，推动普法工作整体上水平。

（二）进一步增强法制宣传教育的针对性。区普法《规划》明确了此次普法的重点对象是领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民。要针对不同对象的不同特点，确定宣传教育内容，采取灵活多样的方式方法，保证对普法重点对象宣传教育目标的实现。特别是，《规划》首次把农民作为了法制宣传教育的重点对象，要把提高农民法律素质作为建设新农村、培育新型农民的重要环节来抓。目前看，农村部分群众法律意识和法制观念淡薄，发生矛盾纠纷时不通过法律途径解决问题，而是选择上访，造成基层问题突出，影响农村社会和谐稳定。应着力加强对农民的法制宣传教育，宣传房屋拆迁、土地征用、土地承包流转、基层民主自治、治安管理等法律法规，使广大农民准确了解和掌握维护自身合法权益、解决矛盾纠纷的法律知识和法律途径，自觉遵纪守法，自觉履行法定责任和义务，依法化解矛盾和纠纷，依法参与村民自治活动和村务管理。加强村级“两委”干部的法制宣传教育，提高他们依法管理水平和依法处理矛盾纠纷的意识和能力。

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1、对普法工作重要性认识不足、重视不够。我国的普法教育通过25年的努力，基本形成了党委领导、政府实施、人大监督、全社会共同参与的格局，普法教育渗透到了社会的各个领域。但是，在实际工作中，领导重视不够、相关部门责任不明、主管部门工作不到位等问题十分突出，致使普法教育工作质量不高，针对性和实效性不强。表现在：一是工作敷衍应付，认为普法工作对一个地方经济社会发展的影响不能产生立竿见影的效果，是软指标，无非是闭门造车，对经济社会发展没有直接因果关系，这就使一些追求短期效应和政绩的领导对此不太重视，普法工作平时大多停留在依样画葫芦，转发一下上面的文件，偶尔上街搞一下宣传咨询，散发一些宣传资料，临到检查时东拼西凑补资料，加班加点搞突击，工作流于形式，敷衍应付现象比较突出。二是相关部门责任不明，认为普法工作就是司法行政和普法办的工作，该怎么抓，抓得好坏与已无关，仅靠司法行政机关和普法办单打独斗难免孤掌难鸣，致使普法工作形不成合力。三是普法工作口头上重要、行动上重要、忙起来不要。少数单位和部门认为普法工作与政绩考核和提拔晋级无关，抓好与抓坏没有影响，平时无非是在会上强调一下，会后很少过问，既不研究部署，也不给予支持，放任自流，使普法工作在一些地方成为摆设。

2、普法工作针对性和实效性不强。普法工作从“一五”到“五五”历经25年，但在实践中，对“怎样普”、“普什么”等一些最基本的问题仍很模糊。由于对各个层次普法对象的法律盲点以及对法律知识的需求点了解不深，某些普法单位甚至对本单位应宣传学习的法律法规都不清楚，因而谈不上对各个层次普法对象有针对性选择普法内容、采取合适的普法方式，广泛“撒网”的方式使普法工作缺乏宣传重点和针对性，导致普法工作空洞乏味，普法对象对普法缺乏兴趣，产生厌倦情绪，致使普法教育工作实效性大打折扣。

二、深入开展“六五”普法工作的建议

1、健全管理体制，巩固和加强普法工作机构和队伍。必须清醒地看到，现行的体制是制约普法教育工作进一步开展的重要因素。要从根本上改变，使普法工作实现新的跨越和质的发展，就必须对编制、人员、经费，机构设置等现行管理体制进行改变，注入新的活力，全面强化普法机构的职能，提升普法机构的规格，充分发挥其综合协调和督促指导作用，使普法办事机构成为普法工作强有力的“参谋部”和“作战部”。

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一、加强农村法治文化建设已成为当前的紧迫课题

法治文化是法治建设的根本内驱力。当前，在我国加强法治文化建设，不仅具有重大的理论价值，更具有重大的现实意义。

（一）加强农村法治文化建设是建设社会主义法治国家的必然要求。党的大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大战略目标。十多年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就。但是，也毋庸讳言，在农村现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，侵害农民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在全社会建立起深入人心的法治文化，则是最深层的、最根本的原因。可以说，离开了法治文化，一个国家的法治建设就成了无源之水、无本之木。我国是一个农业大国，13亿人民有9亿生活在农村，要加快依法治国进程，推进农村基层民主法治，加强农村法治文化建设已成为当务之急。

（二）加强农村法治文化建设是基于扬弃中国传统法律文化的现实需要。

产生于小农经济基础上的中国传统法律文化，从根本上来说是“人治”文化，是与现代法治观念相悖的。中国传统法律文化的主要特点是：重礼轻法，重德轻刑；“人治”高于“法治”；重刑轻民，重义务，轻权利等等。这些传统法律思想直到今天仍然具有强大的影响力，仍然在阻碍着我国法治的现代化进程，特别对农村基层民主法治建设产生着阻碍作用。要消除传统法律文化的不良影响，就必须对中国传统法律文化进行扬弃，并借鉴国外现代法治经验和整个人类文明成果，努力建设有中国特色的农村法治文化。

（三）加强农村法治文化建设是构建社会主义和谐社会的根本要求。

和谐社会，从本质上来说必然是法治社会,离开了法治的保障，和谐社会就不可能实现。农村法治文化作为和谐文化的组成部分，是和谐社会的重要基础和内容。首先，法治文化与和谐社会的目标具有一致性。法律是一种行为规范，其价值和目的就在于裁判世间纠纷、惩罚违法犯罪、维护公平正义。和谐社会追求的也是矛盾、冲突得到有效化解，使社会归于和平与安宁，所以两者在目标上具有根本的一致性。其次，法治文化是和谐社会建设的推动力。法治文化有助于社会民主法治、公平正义的实现，有助于营造诚信友爱的社会氛围，有助于保障充满活力的新农村建设，有助于建立人与自然的和谐关系。

二、当前农村法治文化建设的现状

多年来，农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的法治水平正在向建设较高层次现代法治文化的方向提升。但当前农村有的地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法治文化的建设还相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面还未能充分发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上制约了农村经济和社会事业的发展。

当前，阻碍农村民主法治进程、影响现代法治文化建设的因素主要有：

（一）长期人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。

由于我国传统人治理念的根深蒂固，农村一些地区至今还缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，有一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益；有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。

（二）落后的社会文化环境对法治文化建设产生消极影响。

农村地区的法治文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区由于经济和社会文化事业发展相对滞后，造成乡村文化生活贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施还较为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，不健康的书刊、音像泛滥，并处于无人过问的状态，因而严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，导致有的青少年因此走上违法犯罪的道路。

（三）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。

有的农村地区，由于农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对独立的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法治文化的状态发生重要影响。在一些社会文化欠发达、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，有的甚至以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围；有的公款吃喝成风，参与赌博成癖；有的受地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利；甚至有的干部自身违法乱纪，贪污受贿。其负面效应所及，污染了一方的社会空气，致使部分农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心。

三、加快农村法治文化建设的对策

在推进社会主义新农村建设，实施城乡一体化的实践中，如何加强农村法治文化建设，以法律手段来规范、引导、保障农业和农村持续稳定协调发展，逐步把农村经济、政治、文化和社会建设纳入法治化轨道，这是一项宏大的社会系统工程，是当前新农村建设中亟待解决的一个重大课题。

如何在新农村建设中同步加强农村法治文化建设，笔者认为可把以下几方面作为工作的着力点：

（一）加强农村法治文化宣传，营造依法办事的社会氛围。

“五五”普法规划首次将农民列为普法的重点对象，为此要通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇尚法治的社会氛围，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维护自身合法权益不可缺少的武器。法制宣传教育所具有的增强公民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法治文化建设的重要职能。随着新农村建设的全面启动，在城乡一体化进程的加快，村镇规划的土地征用、基础设施建设的招标投标、城乡流通体系有序构建、农民工权益的切实保障、社会治安的和谐稳定等，都与法律法规息息相关。因此，在开展“法律六进”活动中，要有效地整合社会资源，构建农村“大普法”的格局，结合当地农村的特色和实际，以“关注民生，普法惠农”为主题，开展形式多梓、丰富多彩的农村普法活动，把法律真正交给农民，使农民了解法律，使法律的公平正义原则深入人心，使法律能够在广大农村扎根开花。在普法过程中，首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法治文化的传播提高农民的法律文化素质，从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势。要以村级“两委会”成员、党员、村民代表为重点，有计划分步骤地进行，注重选择农民身边需要的法律，开展普法互动活动，让农民从被动接受向主动关注转变，把事关农民切实利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等法律法规的宣传摆在突出位置。要利用村级服务中心的农民法制学校、法律图书角、法制宣传栏、新闻媒体、法制文艺等平台，大力宣传传统法律文化中的优秀成分，并使之与现代法治精神相融合，逐步形成具有中国特色的农村法治文化，让农民对普法宣传效果看得见、摸的着、记得住，并从中尝到甜头，得到“实惠”。

（二）完善农村民主制度，构筑安定有序的法治屏障。

要以贯彻实施新修订的《村民委员会组织法》为契机，深化民主法治村（社区）创建，强化村民自治，实现从“人治”向“法治”、“制治”的转变。要切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民利，扎实推进村级事务公开和财务公开，让广大农民真正成为农村社会管理的主人，成为民主制度的直接受益者，切实体现“以人为本”，从而不断促进广大农民群众民主意识、法治意识的提高，实现农村社会的稳定与进步。做到“民选干部为人民、民选干部受监督”，同时要求村干部主动带头守法，使村级决策管理和财务活动真正走上规范化、制度化、公开化的轨道，还政于民，对村民负责，受村民监督。

（三）加强道德文化建设，构建和谐农村的精神支撑。

构建和谐法治新农村，推进城乡一体化进程，不仅要从法律制度上维护社会稳定、保障社会的公平正义，还要提供教育和引导，从道德文化上营造谅解宽容的和谐意识，提供和气、和睦、和谐的精神支撑，为法治和谐农村奠定广泛的群众基础和坚实的社会基础，形成社会进步的凝聚力。要建立起以法律为核心的农村新道德体系，推动法律与道德走向统一。要强化《公民道德建设实施纲要》和“八荣八耻”及新农村建设20字方针的宣传教育，同时，还要依靠广大农民群众在农村开展禁毒、禁赌等专项斗争，消除“黄赌毒”等社会丑恶现象，取缔非法宗教活动和封建迷信活动，以净化农村社会环境，促进农村形成学法律、讲道德、树新风的文化氛围。

（四）加强涉农执法力度，打造依法行政的法治环境。

加强对农民的司法保护，依法切实维护农民的人身权利、财产权利。为此要合理设置基层公安派出所、司法所、法庭等机构，降低农民的诉讼成本。要建立高素质的农村司法队伍和涉农执法队伍，保证其独立、公正，依法行使职权。要坚决打击各种坑农、害农的犯罪活动。加强执法力度，严厉打击制售假种子、假化肥、假农药和非法吸收农民存款、集资诈骗、赌博等犯罪活动。要落实村“两委会”干部职务犯罪预防。建立健全村组干部监督制度，推动村务财务公开。要落实农民群众工作，妥善解决农民群众反映的非诉类问题。强化执法监督，完备执法监督机制，严肃纠正和查处各种执法不严、执法违法行为，定期对执法、司法情况进行监督检查，保证法律法规的正确有效实施，树立法律的权威。

（五）健全利益协调制度，建立规范有效的法治机制。

建立和谐法治新农村，推进城乡一体化进程，必须注重建立健全规范有效的法治机制和利益协调制度。

一要建立完善农村社会保障制度。健全慈善救济、优抚福利、社会帮扶相结合的救助机制，完善农村贫困家庭就业、就医和子女就学资助制度，从源头上减少生活利益驱动而形成的不稳定因素。

二要建立完善农村法律援助制度。完善农村法律服务体系，积极为农民群众提供法律服务，使农民的权益受到侵害后能通过法律途径得到及时有效的救济。

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[关键词]法治公安：公安派出所；执法规范化 

公安机关执法规范化，是指公安机关依据法律法规和内部规程办理各类案件，执行勤务所形成的基本体系，是公安执法者必须遵循的行为准则。在“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的背景下，新媒体的发展与辐射效应，公安执法活动是否符合规范被越来越多的社会组织和公民个人通过各种各样的方式加以关注和评论。公安派出所作为公安机关的基层单位，担负着维护国家安全与社会治安秩序重要任务，公安派出所民警执法活动的规范性更是影响公安机关执法公信力的具体体现。 

南京市作为江苏省省会城市，其政治、经济、文化发展对省内其他城市起到示范性作用。在推进法治公安建设中，南京市公安局所属公安派出所执法规范化建设更是成为全省公安派出所的标靶和参照。近年来，南京市人民政府先后了《深入推进依法行政加快建设法治政府重点任务分解方案的通知》《南京市行政执法监督办法》《南京市警务辅助人员管理办法的通知》等文件，从执法主体和执法监督等方面入手，加快推进南京市公安执法规范化建设。 

一、问题提出 

为进一步调查与研究南京市公安派出所执法规范化建设的现状，课题组研究开展了名为“公安派出所执法规范化建设”的问卷调查。问卷设计由两部分组成：基本信息6题和问卷内容10题。问卷内容包括9道客观题，1道主观题，9道客观题中有两题是多选题，其余是单选题。本问卷共发放了614份，全部回收。发放地点集中于南京市图书馆、珠江路的先锋书店以及安德门农民工市场，受访人群是现居住于南京市的居民。问卷由课题组成员现场发放现场回收，经检验，均为有效问卷。 

问题一：您关注十八届四中全会并了解依法治国的重要性吗？ 

从图中可以看出，除去“没有关注且不了解”以及“其他”所占的比重，南京市有近90%的居民都对十八届四中全会以及依法治国的重要性有所了解。这在定程度上说明，南京市的居民的法治意识普遍比较高。 

问题二：您了解“执法规范化”的内涵吗？ 

南京市居民普遍对执法规范化的内容还是不很清楚，完全了解“执法规范化”内涵的居民仅占34.53%，这说明了基层社区等没有做好相关的宣传教育工作，大部分居民还游离在“执法规范化建设”的意识之外。 

问题三：您认为您身边的公安派出所存在执法不规范现象吗？ 

调查发现，南京市居民中59%的人认为公安派出所民警存在执法失范现象，这从一定程度上说明，南京市公安派出所的执法人员在执法活动中还是存在一定问题的。然而，“不关心”的比重也值得引起我们的注意，近24%的居民不关心公安派出所是否存在执法不规范现象，表明这部分居民也没有行使好手中的监督权。 

问题四：您觉得目前公安派出所存在执法不规范现象主要有哪些？ 

这是一道多选题，给出的选项包括执法程序不规范、执法行为不规范、执法方式不文明、执法监督不到位以及开放式选项其他，供有其他想法的受访者填写。调查结果显示选择“给定选项”的四项内容的比例不分上下，说明在南京市民居现有的认知范围内，其认为公安派出所民警在执法过程中不同程度地同时存在以下几项失范行为。经统计，在选择其他的受访者中大致有以下几种情况不清楚、服务不到位、不关心等。从开放式选项的调查情况来看，还是存在有群众不关心、不行使监督权的情况。 

问题五：您能否准确地判断公安派出所的执法行为是否符合规范？ 

在问到“是否可以准确判断出执法行为是否失范”时，只有35.67%的受访者给予了肯定的回答。跟题三和题四相呼应，我们可以看出，由于群众对规范执法的标准不清楚，导致少部分居民没有参与监督的积极性。 

问题六：面对执法不规范的现象，您一般会采取何种措施？ 

这是一道反映群众监督权行使情况的题目，据调查结果显示：约56%的群众遇见执法不规范现象时还是会采取措施予以干预的，不过依旧有42.83%的居民抱着“事不关己高高挂起”的态度，放弃了自己的监督权，长此以往，这无疑会助长不正之风，执法行为在不受监督的情况下，可能就会减慢提高的速度。 

问题七：您认为公安派出所执法不规范对自己影响大吗？ 

参与问卷调查的受访者中，有39.58%认为对自己影响大，认为对自己影响不大或者“据情况而定”的占59%。这在定一程度上说明大部分群众还是抱着“事不关己高高挂起”的态度，没有意识到“执法失范”行为对自己的影响，这不利于监督权的行使，也不利于推进执法规范化建设。 

问题八：您认为加强公安派出所执法规范化建设可以依靠下列哪些途径？ 

从统计结果来看，希望“执法公开透明，并提高群众监督权”的呼声还是占最大比例的，这说明公众希望参与到监督中来，“加强公安内部管理”“加强立法，严格追究执法不规范事件”所占比例不分上下，这也说明群众肯定了这两者的重要性。只有极少比例的受访者选择“群众示威抗议”来加强派出所执法规范化建设，这说明在推进执法规范化建设，建设法治中国的进程中，公民在参与时也懂得既要维护自己的合法权益，也要遵守国家的法律法规。 

问题九：您是否曾是执法不规范事件的受害者 

从调查结果来看，只有28.18%的受访者遭遇过不规范执法，这说明南京市公安派出所的执法人员法律素养与执法水平总体还是比较高。但我们亦不能忽视“28.18%”这个数字，必须加快推进执法规范化建设。 

问题十：您觉得还有什么方式可以加强公安派出所执法规范化建设？这是道开放性题目，统计的结果显示，大多数作答的受访者不约而同的提到加强监督，包括内部监督与外部监督，以及运用怎样的方式进行监督。 

综上所述，从本次调查来看，目前南京市执法规范化建设中还存在如下问题 

1.群众对“执法规范化”的内涵不清楚， 

2.群众的监督不到位，包括不积极行使监督权（存在“事不关己高高挂起”的态度）、监督渠道不畅通； 

3.民警执法过程中存在执法方式不文明、执法行为不规范、执法程序不规范等问题，可喜的是，从调研情况来看，南京市公安派出所民警的法律素养和执法水平总体较高，这也为推进执法规范化建设清除了部分障碍。 

二、现状考量 

根据调查结果看，公众对南京市公安派出所执法规范化建设总体是肯定的，但也存在两个方面问题。一方面是公安民警自身的问题，另一方面则是群众的监督不到位。 

（一）公安民警自身方面的问题 

1.执法方式不文明，执法者态度粗暴 

有部分受访者在填写问卷时提到：民警服务不到位，执法态度不好。近年来，却有一些群众对公安民警尤其是基层派出所民警的意见较大，也为此进行投诉，但执法者的执法态度却屡不见改善。主要体现在出警时对相关人员的询问缺乏艺术，常常态度生硬，有的执法人员普通话水平较差，操着一口地方话。这不仅有损于公安民警为人民服务的形象，更重要的是还影响到公安机关的执法公信力。和谐社会，我们提倡的就是“讲文明、树新风”，普通人之间的交往尚要文明，作为保卫一方和谐与稳定的公安派出所民警更需要文明执法、文明办案。 

2.执法程序不规范 

些公安派出所执法人员在开始执法时，既不向当事人表明身份，也不向当事人出示证件，对当事人享有的权利和义务也不进行告知和说明。执法过程中，对当事人的陈述和申辩置之不理。出现“少废话，拿单交罚款去”的现象。在南京的大小街头常常出现交警人办案，履行手续不规范，文书制作不规范，滥用强制措施等情况。我国的传统虽是重实体轻程序，但是，在法治建设不断推进的当下，必须从重实体的观念转变为程序与实体并重。 

3.执法行为不规范 

执法行为不规范主要体现在执法不公、办事不公，办人情案、关系案，滥用行政自由裁量权，消极作为甚至不作为。有的派出所民警接到报案后出警不及时，或者自己认为情况不严重就不出警，在具体处理纠纷时，谁有关系谁有理，谁有关系谁先办。这些情况虽不常见，但一旦发生，便会损坏整个民警队伍的名声，这也无疑会造成公安机关执法公信力下降。 

4.执法监督不到位 

执法监督包括内部监督和外部监督。内部监督是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本即公安机关对所属业务部门、派出机构及其公安民警的各项执法活动实施的监督。外部监督主要是指来自国家权力机关、检察机关、人民群众以及新司媒体等的监督。本文将在下面的部分着重讨论来自群众的监督的确实，在此不做赘述。关于内部监督，一方面派出所领导接到举报，往往不会依法追究执法民警的责任，而是选择包庇掩护，敷衍群众，更有甚者，还对举报投诉者打击报复，严重打击了群众的积极性。另一方面，对于基层派出所民警缺乏严格的考核制度，对于继承民警存在的一些问题，领导层无法及时掌握，更不能做出相应的处理了。 

（二）群众监督方面的问题 

1.群众对“执法规范化建设”内涵不清楚 

当我们不清楚一个东西是什么的时候，我们就不能准确地知道怎么做是正确的，怎么做是错误的，这样也就不能指出别人是不是做错了。在群众对派出所民警执法失范行为进行监督时，常常就会出现这样的情况。根据调查的结果显示，仅有34.53%了解“执法规范化”的内涵，而能够准确判断执法人员的行为是否规范的仅有35.67%。这说明群众中有大部分人是无法判断执法人员的行为是否合乎法律法规，更谈不上监督了。 

2.群众参与监督的积极性不高 

群众没认识到执法失范对自己的影响，参与监督的积极性不高。参与司卷调查的受访者中，有39.58%认为对自己影响大，认为对自己影响不大或者“据情况而定”的占59%0这在一定程度上说明大部分群众还是抱着“事不关己高高挂起”的态度，没有意识到“执法失范”行为对自己的影响，这不利于监督权的行使，也不利于推进执法规范化建设。同时，据调查结果显示约56%的群众遇见执法不规范现象时还是会采取措施予以干预的，不过依旧有42.83%的居民抱着“事不关己高高挂起”的态度，放弃了自己的监督权，长此以往，这无疑会助长不正之风。 

三、成因分析 

（一）执法主体素质参差不齐 

目前，南京市基层派出所民警主要是由本科毕业的警校学生构成，这部分执法人员综合素质相对较高，执法能力相对较强，然而其中还有部分资历较高的民警，例如转业军人，他们也许办案经验丰富，但对法律知识的掌握并不扎实，对于法治的理解也不够深入，在执法过程中，容易产生执法不规范行为，更重要的是，他们作为师傅带领刚毕业的民警时，往往会对他们产生负面的影响。 

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Abstract： By furthering the public service system as an important means of building the soft environment，Kunming municipal party committee and government have achieved gratifying results in improving the soft power，building a mobile government and furthering the construction of the public service system.Howerver，due to some inadequacies appearing in the process of improving the public service system， the construction of the public service system needs to be furthered constantly；and the public service needs to be improved constantly.

关键词： 提升软实力；打造流动政府；完善为民服务工作

Key words： improve the soft sower；build a mobile government；improve the public service

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）31-0326-02

0 引言

2008年以来，昆明市全面推行坚持以人为本、执政为民，着力优化全市政治舆论环境、政策扶持环境、社会服务环境、法治管理环境和人文道德环境的“软环境”建设。昆明市委市政府把深入推进为民服务体系建设作为软环境建设的重要载体，提升软实力，打造流动政府，把为民服务体系建设引向深入、推上新的台阶。

1 昆明市的“流动政府”

近年来，昆明市进一步在全市城乡基层健全完善了以市县两级政务服务中心为枢纽、乡镇（街道）为民服务中心为核心、村（社区）为民服务站为节点、村（居）民小组为民服务点为延伸、社会力量为补充，立足基层、面向群众、上联机关、下拓村社、上下协调、左右互动的多级联动为民服务网络体系，形成了“横向到边、纵向到底”、横向协调与纵向协作并举的联动式服务；形成了同步办理、同时办结，“环节最少、程序最简、时间最短、服务最好、效率最高”，工作无缝隙、服务全覆盖的软实力和基层“流动政府”。

例1：昆明所辖的寻甸彝族回族自治县构建起“四级联动”的为民服务体系。一是县乡联动：群众急需到县级各部门办理的事务，可到乡镇为民服务中心，乡镇为民服务中心受理后，由工作人员迅速与县政府便民服务中心对口业务单位联系办理，有效降低群众到县城办事的费用支出，使群众 “大事不出乡”。二是乡村联动：在村（社区）建立了173个村级为民服务站，对于村级能够办理的事务，由村为民服务站直接办理；村级办不了的，由工作人员与乡镇为民服务中心职能部门联系办理，使群众“小事不出村”。三是村组联动：结合开展农村无职党员设岗定责工作，专门设置群众事务代办岗，负责本村群众事务的办理，使群众 “常事不出门”。四是政企联动：根据非公有制经济组织发展的实际需要，为所属非公有制经济组织确定1-2名为民服务联络员，与“为民服务中心”及时联络，帮助企业解决或反映发展中存在的问题和困难，协调解决企业与周边农户的矛盾纠纷，为企业营造和谐健康的发展环境。通过“四级联动”，实现了县级便民服务职能和工作向乡镇延伸、乡镇为民服务中心向村委会延伸、村级为民服务站向村民小组延伸、所有为民服务功能向新经济组织延伸。

例2：昆明市城郊结合部的西山区马街街道梁源社区是由村改居的“翻牌社区”。由于2009年开始了城中村改造，该社区原有的住户已搬迁出去在外过渡，梁源社区又从“翻牌社区”变成了“空壳社区”，面对房子拆了，人散了，如何服务好外迁过渡的居民？如何使外迁过渡居民形散神不散？2-3年后居民回迁，如何适应新型城市社区？梁源社区党总支和社区干部将现代化信息手段运用到社区服务上，建立社区信息网站（），外迁的社区居民通过登陆网站，可以看到“通知公告”。“社区公示栏”、“办事指南”等内容；还可以查看“四议两公开”情况，了解各部门的工作，在线咨询业务，下载各种登记、申请、审批表格。在网站上，社区群众可以主动参与社区事务，就社区建设和管理发表意见，社区干部通过网络可以答复群众的疑问和建议。梁源社区利用网络传输、电子政务等现代化手段，建立了网络为民服务平台，提高为民服务效率和质量。

例3：昆明市54个街道全部建立了为民服务中心， 494个社区建立了为民服务站。本着“应进必进、进必授权”的原则，乡镇（街道）将所有面向群众的管理、审批、服务职能全部集中到为民服务中心（站）办理，做到带班领导、办事人员、公章及手续“四进”为民服务中心，健全完善“一站式办公、一条龙服务、一次性办结、一条鞭管理”的“四个一”工作机制，全面实施全程免费代办，让群众只来一次、只到一个点、只在一个层级便可办完所需事项。

……

2 “流动政府”——昆明为民服务体系建设中的不足

昆明在打造“流动政府”，建设为民服务体系的过程中，还存在着一些不足之处：

2.1 在深化为民服务体系建设中，“以人为本”方面还做得不足。离情为民所系、利为民所谋、权为民所用，着力解决好人民群众愿望最迫切、利益最直接的热点难点问题，使执政为民具体化还有一定的距离。

2.2 在深化为民服务体系建设中，“一切从实际出发”方面还做得不足。昆明市下辖14个县（市、区），每个县（市、区）既有纯城市（城镇）社区，又有“翻牌社区”、农村社区、少数民族社区，此外，在城中村改造中，又出现了“空壳社区”。基层的情况差异较大，群众的物质文化需求因经济发展、生活水平的不同也存在差异。为民服务体系建设，离“一切从实际出发”还有一定的距离。

2.3 在深化为民服务体系建设中，改革创新方面还做得不够在适应服务对象的情况变化，改进服务方式，创新服务模式等方面还有一定的差距。

针对以上不足，昆明在“提升软实力”、打造“流动政府”的工程中，应不断深化为民服务体系建设；不断完善为民服务工作。

3 昆明为民服务体系建设中应不断完善的工作

建立为民服务体系，旨在转变基层政府职能、强化基层政府为民服务功能，把党和国家的惠民富民政策落到实处，保持党和人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础，提高党的执政能力。

3.1 深化为民服务体系建设，必须坚持以人为本、执政为民 为民服务体系建设，其根本的出发点和落脚点是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。昆明市各地建立了为民服务中心（站）后，实实在在为群众办实事、办好事，让群众得到了看得见、摸得着的实惠。但是在具体工作中还要必须牢牢记住以人为本、执政为民，让群众从基层干部的身上真正感受到党一切为了人民的具体行动，做到情为民所系、利为民所谋、权为民所用，着力解决好人民群众愿望最迫切、利益最直接的热点难点问题，使执政为民具体化。

3.2 深化为民服务体系建设，必须坚持从实际出发，贴近群众 城区的为民服务体系建设，应立足于为社区居民和农民工服务；县区的为民服务体系建设则应立足于为农村、农民服务；城区为民服务中心应以集中办理、窗口服务为主；乡镇为民服务中心则应以流动服务、上门服务为主。各地为民服务中心的服务方式要符合实际，贴近群众，才能得到广大群众的信任和拥护。

3.3 深化为民服务体系建设，必须坚持改革创新 在深化为民服务体系建设中，还要努力适应服务对象的情况变化，改进服务方式，创新服务模式，才能把为民服务落到实处。

随着现代新昆明建设步伐的加快、城镇化的发展，许多地区现行的为民服务方式已不适应新的形势的要求。因此，深化为民服务体系建设，必须坚持改革创新，根据服务对象情况发生的变化，与时俱进，改革服务体制和模式，创新服务手段，做到服务对象到哪儿，服务就延伸到哪儿，才能保持为民服务工作的活力。

总之，始终把提升为民服务体系建设水平，作为软环境建设和创新社会管理体制机制的重要内容来抓；始终坚持把为民服务体系建设作为践行“三个代表”重要思想和深入贯彻落实科学发展观的一件大事来抓，昆明市的为民服务体系建设就能健康发展，取得实效，得到全市各族群众的拥护、赞誉、认可和支持。

参考文献：

[1]昆明市关于深化农村为民服务体系建设的规定（试行）[R].（昆通[2008]12号）.