区域经营管理办法范文

导语：如何才能写好一篇区域经营管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：燃气特许经营权；实务问题；立法完善

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2016.31.070

1 燃气特许经营权的定义与特征解读

1.1 燃气特许经营权的定义解读

燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气。实际生活中，燃气利用主要形态包括管道天然气、CNG（压缩天然气）、LNG（液化天然气）、LGP（液化石油气），本文论述范围不包括LGP。燃气经营，指燃气经营企业投资建设运营燃气基础设施，提供燃气公共产品或者燃气公共服务。燃气特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营燃气基础设施和燃气公用事业，提供燃气公共产品或者燃气公共服务并获得收益。燃气特许经营权，指燃气经营企业经过竞争方式从政府取得并通过协议约定明确权利义务，在一定期限和范围内投资建设运营燃气基础设施和燃气公用事业并获得收益，提供燃气公共产品或者燃气公共服务的排他性权利。

1.2 燃气特许经营权的特征分析

1.2.1 特S经营权的竞争性与独占性、排他性的辩证统一

燃气特许经营权的竞争性来源于燃气经营的公用事业特征以及燃气产业本身的市场竞争性，燃气经营的公用事业特征决定了较高的准入门槛、较强的投资实力与较高的监管要求；燃气产业本身的区域垄断、收入稳定等特征导致其目前深受投资者追捧。鉴于此，燃气特许经营权的授予与取得按照规定应当采取竞争性谈判、招标、拍卖等方式。

另一方面，燃气投资属于长周期行业，投资大、回收周期较长，同时涉及民生保障，需保障经营行为的持续性与稳定性；同时，为避免重复建设、浪费投资以及管网交叉导致安全隐患，在已经授予燃气特许经营权的区域在有效期内，不宜再引入市场竞争机制。燃气经营者取得的燃气特许经营权，在对应的区域与期限内，具有独占性与排他性，不仅约束授予一方的政府，还能够对抗第三方的侵权行为，具有对世权的特征。

1.2.2 服务性

燃气经营企业作为商事主体，获得投资收益是应有之义。但因为燃气经营项目属于公用事业，燃气经营者应当承担更多的服务职能与社会责任。

1.2.3 管控性

燃气特许经营权涉及到国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、能源规划、民生保障等事项，因此，地方政府在授予燃气特许经营权时，同时对燃气气源、燃气种类、燃气供应方式和规模、燃气设施布局和建设时序、燃气设施建设用地、燃气设施保护范围、燃气供应保障措施和安全保障措施等内容，通过燃气特许经营权协议对经营者予以约束，并对其经营行为持续进行监管。

1.2.4 行政授权与民事权利的双重属性

燃气特许经营权的授予方是国家一级政府，其与燃气经营主体的地位并不完全对等，鉴于燃气经营的公用事业特征，地方政府与燃气经营者之间具有管理与被管理的关系。具体而言，包括在燃气规划、燃气利用、保障供气、用气安全、经营收费等方面的监督、指导与服务，如燃气经营者违背协议或有其他违法违规事项发生，地方政府有权暂停、取消或收回燃气特许经营权。因此，燃气特许经营权带有行政授权的属性，同时又体现了市场经济形势下打破公权力与私权利界限、实现公权力为私权利服务、公私权利融合的趋势。另一方面，燃气特许经营权又兼具民事权利属性，燃气特许经营权的具体内容以及双方的权利义务，通过燃气特许经营权协议予以约定，双方作为合同主体，在权利义务的分配以及合同履行中，带有平等性与对等性。

1.2.5 燃气特许经营权的内容主要包括建设权与经营权、收益权

建设权包括投资新建燃气管网与储配气设施；经营权包括签订燃气供应协议，向用户供应燃气或提供燃气器具或维修服务；收益权指向用户或其他服务对象收取费用，取得投资收益。

2 燃气特许经营权法律规范解读

规制燃气特许经营权的主要法律规范包括：《城镇燃气管理条例》（2016年2月6日国务院最新修订实施）；《市政公用事业特许经营管理办法》（2015年5月4日住建部最新修订实施）；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行六部委于2015年6月1日颁布实施；其他规定见省市地方性规范。

现有主要法律制度与原则包括：

（1）坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益原则，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。

（2）燃气特许经营权的竞争方式取得原则。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十五条规定：实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。

（3）燃气特许经营权内容、区域、期限制度。

燃气特许权包括建设权、经营权、收益权。燃气特许经营区域应当在协议中予以明确；燃气特许经营期限以不超过30年为一般原则。对于投资规模大、回报周期长的燃气特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

（4）燃气特许经营权许可证制度。

国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：①符合燃气发展规划要求；②有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；③有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；④企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；⑤法律、法规规定的其他条件。

符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。

燃气经营许可证是对经营者经营主体资格与行为能力以及特许经营权享有的记载与确认，主要登记内容包括经营者名称、住所，经营燃气的区域与业务范围。根据规定，严禁倒卖、抵押、出租、出借、转让、涂改燃气经营许可证，对于未取得燃气经营许可证而从事燃气业务的，将被处以责令停止违法行为、罚款、没收违法所得直至追究刑事责任。

（5）燃气特许经营权协议制度。

地方政府或政府主管部门与燃气经营者签署《燃气特许经营协议》，是燃气特许经营权授予与取得的必经程序。《燃气特许经营协议》应当主要包括以下内容：①项目名称、内容；②特许经营方式、区域、范围和期限；③项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；④所提品或者服务的数量、质量和标准；⑤设施权属，以及相应的维护和更新改造；⑥投融资期限和方式；⑦收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；⑧特许经营期内的风险分担；⑨政府承诺和保障；⑩应急预案和临时接管预案；B11特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等。

3 燃气特许经营权的授予与取得

3.1 历史发展的三个阶段

3.1.1 主要通过协议方式取得燃气特许经营权阶段

2004年2月《市政公用事业特许经营管理办法》施行之前，立法对燃气特许经营尚未规制。燃气市场尚处于初步发展阶段，竞争尚不充分，很多区域特别是经济发展较为落后的边远区域及县级区域，燃气经营多以政府招商引资引入投资企业，主要通过签订投资协议约定，较少订燃气特许经营权协议，基本上未采用竞争方式，燃气特许经营权无偿取得，并且一般未约定期限。

3.1.2 招标方式与协议方式并存取得燃气特许经营权阶段

2004年2月《市政公用事业特许经营管理办法》施行至2015年6月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》颁发期间，一方面因燃气供应能力增强、燃气利用率提高，燃气市场竞争日趋充分；另一方面因鼓励社会资本进入公用事业，民间资本的强势进入与原燃气经营巨头维护市场垄断地位之间的竞争日趋激烈；再者以《市政公用事业特许经营管理办法》、《燃气管理条例》为代表的立法逐步规范，以招标方式授予燃气特许经营权的方式占有比例越来越高，但协议方式仍占有更大比重。

3.1.3 逐渐过渡到竞争性方式取得燃气特许经营权的阶段

2015年6月1日，以《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实施为标志，辅之以《城镇燃气管理条例》以及《市政公用事业特许经营管理办法》的修订完善，燃气特许经营权在内容、区域、期限，授予方式、程序等方面，逐渐达到了规范完善，以竞争性方式取得燃气特许经营权逐渐成为市场主流，但仍存在部分以投资协议或燃气特许经营权协议方式授予燃气特许经营权的个案，期间，地方政府对燃气特许经营权的有偿拍卖属于新的方式。另一方面，处于宏观经济下行期，燃气产业以其稳定回报、稳定现金流等优胜特征，受到了投资者包括上市公司在内的市场热捧，市场掀起了一轮并购燃气产业的热潮。在原有区域，因时日较久，行政区域更迭，或者因为经济开发区的设立、大型生产企业的上马导致燃气利用空间更大，原有区域的争夺也日趋激烈。其中既有合乎公共利益与法律规定的区域整合与调整，也有新势力寻机进入以分得一杯羹，甚至不乏地方政府出于自利动因的“一女二嫁”，将已经授予的燃气特许经营权区域再次授予给第三方，导致市场争议频发。

3.2 燃气特许经营权的授予主体

根据现有法律规定，燃气经营管理行政权划分包括三个层面：

各级人民政府应当加强对燃气工作的领导，并将燃气工作纳入国民经济和社会发展规划，应属于宏观领导。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作，承担具体管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作，承担配合管理工作。

具体到燃气特许经营权的授予主体，为县级以上地方人民政府燃气管理部门，即住建部门。

3.3 燃气特许经营权的授予程序

（1）编制燃气特许经营项目实施方案，进行特许经营可行性评估，审定特许经营项目实施方案。

燃气特许经营项目应当与国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等相符合，并且具有明确的建设运营标准和监管要求。项目方案编制完成后，项目提出部门可以委托第三方机构进行特许经营可行性评估，可行性评估主要包括工程建设技术方案、项目资金投入、市场发育程度、公众付费能力与意愿等方面。经过可行性评估并对方案进行完善后，住建部门会同发改、财政、规划、国土、环保等部门对方案进行审查，然后报本级人民政府审定实施方案。

（2）以竞争性方式选择特许经营者。

竞争性方式主要包括竞争性谈判与招标、拍卖方式。竞争性谈判指地方政府主管部门主持与多家意向投资者就燃气特许经营进行项目实施谈判，根据综合评价结果，条件最优者获得燃气特许经营权。招标与拍卖方式指地方政府主管部门就特定区域燃气特许经营权的授予，明确投资条件与实施方案，公开招标文件或拍卖文件，符合条件的投资者都可以参加投标或竞买，经过公开程序确定燃气特许经营权的取得者。目前，鉴于招标与拍卖方式的公开、透明，以及便于更多投资者参与竞争利于政府选择更为优秀的经营者，故招标与拍卖方式运用较为普遍。

（3）签订特许经营权协议，授予特许经营权。

4 燃气特许经营权立法与实务问题汇总分析

燃气特许经营权法律规范体系已经逐渐形成，但除《城镇燃气管理条例》之外，其他皆为部门规章及地方性法规，效力层级较低，各地规定内容也较为多样化。现有规范中，对燃气特许经营权的权利性质、内容界定不够清晰，对燃气特许经营协议的性质界定也不清晰，未能确定燃气特许经营权的独占性、排他性权利属性。不仅导致理论上的纷争，也导致实务中争议频发。

在规范内容上，主要从操作层面考虑。对于燃气特许经营权纵向发展的历史遗留问题与前瞻性问题缺乏考量。比如：对特许经营权延期及协议终止后的处理规定缺乏可操作性，如重新授予特许经营权，原经营者有无优先权，期限届满后，已经形成的燃气资产如何进行公平、有效的处理，如直接移交政府有无法理或法律依据，是否有损投资者利益；规定对颁布之前的事实经营行为有无溯及力，对遗留问题的处理未作规定；对特许经营权授予的有偿、无偿性未作规定；燃气特许经营权授予主体的管辖权未作明确规定，实务中已经发生不同层级政府主管部门将相同区域燃气特许区域权授予给不同经营者并酿成纠纷的案例。

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关键词：特色农业；科技园；发展管理

我国现代农业科技园区的建设始于20世纪90年代初期，至2003年底，全国拥有各类农业科技园区4000多个。宁夏现有枸杞科技园区、奶牛科技园区、肉羊科技园区、马铃薯科技园区、无公害淡水鱼科技园区、蔬菜科技园区、牧草科技示范园区、酿酒葡萄科技园区等多种农业科技园区。这些园区对积极转化农业适用技术和高新技术成果，对农业和农村经济发展起到了积极的示范、辐射和带动作用。本文以中宁县枸杞GAP标准化生产示范园区为研究对象，试图总结出特色农业科技园能够实现健康发展的管理对策。

一、研究区简介

中宁县枸杞GAP标准化生产示范园区设在中宁县舟塔乡，是宁夏区一级的农业科技示范园区，总面积2.1万亩，全面推行以枸杞病虫害统防统治为主要内容的GAP标准化枸杞生产技术。中宁县枸杞GAP标准化生产示范区既是枸杞生产高科技示范园区，又是中药材GAP标准化生产示范基地，同时还是国家旅游局命名的农业生态观光旅游点。每年接待全国各地及港、澳、台旅游观光团60多批次，1000多人次，接待各县、市考察观摩团40多批次，3000多人次。园区枸杞产业总产值达1.2亿元，占全县的48.1％，占全乡农业总产值的70％以上。2004年枸杞总产量达8000余吨，占全县枸杞总产量的42.6％。农民人均纯收入3280元，其中68％来自枸杞产业。枸杞已成为当地农民增收致富和经济发展的优势主导产业。

二、园区发展管理对策建议

根据对中宁县枸杞GAP标准化生产示范园区以及其他相关园区的实践调研，借鉴国内其他先进地区特色农业科技园管理的经验，笔者针对特色农业科技园的发展管理提出以下对策建议：

(一)优化园区的政策环境

由于农业本身属于基础性的弱质产业，农业高新技术产业是高投入、高风险性产业，也是高回报的产业，具有明显的外部效益。政府作为外部经济的“天然保护者”，应担负起相应的经济职能，充分发挥其宏观调控职能。世界各国尤其是发达国家都采取了一系列政策措施来扶持本国的农业企业和农场主，使其在土地、资金和税收等方面具有较大的优惠。宁夏特色农业科技园区当前仍面临很多挑战，尤其需要政策性的扶持。因此，建议自治区政府制定符合本区实际的相关配套政策，努力为园区建设发展营造适宜的环境。同时，加强对园区建设的管理，制定长期稳定的科技政策，为园区建设提供信息、科技、资金、政策、法规、组织等方面的系列服务，来实现园区的持续高效发展。

(二)健全宏观管理体系，走上规范化发展道路

园区的科学管理应立足于充分利用宁夏的农业自然资源享赋，突出区域特色与比较优势，并有明确的管理重点。宏观管理只有建立在科学、合理的论证基础之上，才能发挥巨大作用，切实带动当地农民致富、推进农业和农村产业结构的调整，才是一种行之有效的农业发展新模式，起到示范基地和农业高新技术孵化器的作用。要尽快建立农业科技园区的管理信息网络，及时沟通与其他农业科技园区的信息交流，充分掌握农业科技园区建设与发展的进度、资金使用情况、基地生产和产品销售情况，利用信息系统服务于宏观调控。

对现有园区制定规范、系统、科学的监测、考核、评价的管理办法，尽快形成系统的园区退出评审条例，设计相关的管理制度，使农业园区向科学化、制度化和规范化的方向发展。严格限制现有园区数量，对名不副实的园区应予以逐步取消。

(三)政府适时、适度给予支持，形成多元化投融资机制

拓宽投融资渠道是特色种植业科技园区有效运行的保障。政府在初期的资金扶持(用以园区的基础设施建设)是必要的。努力创造一个良好的投资环境，积极吸引社会各界力量，特别是众多企业的广泛参与，逐步实现园区的自身积累和自我发展，从而摆脱对政府投入的过分依赖。政府应降低入园企业的门槛通过实行鼓励政策，成果权属界定，强化服务机制等有效措施，吸引企业与科研单位进行科技合作，可采取股份制、联营、合作等方式积极筹措建设资金。加强引导广大农户以土地、劳动力、资金、技术等各种生产要素及以承包、入股等形式参与园区建设。鼓励通过国际科技合作，吸引国外资金，引进先进适用的技术与生产设施、经营管理方法和经验，加快园区建设。

(四)引入企业化经营管理运行机制

完善的运行机制是增强园区发展活力的基础。无论园区的承建主体是谁，都积极引进现代企业制度，建立高效运营机制。园区要按“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的原则，走“政府搭台，企业参与，承建主体多元化，工业、商业反哺农业”的路子，逐步建立“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。特色种植业科技园要结合当地实际情况，认真制定园区管理办法及相应的规章制度，使园区建设有章可循。通过严格的园区科学管理，形成有利于园区体制创新和科技创新的机制，创造一个良好的政策环境氛围。

建立现代企业制度和法人治理结构，明确经理层的责权利关系，形成一定的激励一约束机制，调动园区管理者的积极性。在园区内部，运用工业经济的管理方法重组农业生产和经营，本身是一次产业管理创新。建立必要的规章制度，运用岗位责任制，目标责任制，绩效挂钩及奖惩制度等多种灵活的企业管理手段，降低生产成本，提高工作效率。

(五)重点培育龙头企业和园区科技服务组织

要进一步完善与农户的对接机制，通过“公司+基地+农户”、“专业协会+农户”、“合作社十农户”等运行模式，引导农户以土地、劳力、资金等生产要素通过承包、入股的形式参与园区经营。提倡以合同契约为联结方式，建立稳定的购销关系，长期保持产销衔接。以特色农业科技园区为载体，立足宁夏区域资源优势，以发展区域主导优势产业为目标，围绕农业产业化经营的需要，以创造优质特色品牌为重点，办好龙头企业，逐步培育起区域优势农业产业群。园区发展还要打破产业界限，突破区域界限，实现农产品保鲜、贮藏、加工、销售产业化运作，一体化经营，提高设施农业技术水平和经济效益。通过农产品的保鲜、深加工及其配套技术能有效地缓解农产品上市集中带来的市场风险，提高其附加值，拉长产业链条，创造就业机会，增加当地农业劳动力的就业率和收入，从而增强园区的自身发展能力，为农民增收和农业增效提供支撑和示范。

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第二条 国家级森林公园的管理，适用本办法。

国家级森林公园的设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系，依照《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》的有关规定办理。

第三条 国家林业局主管全国国家级森林公园的监督管理工作。

县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内国家级森林公园的监督管理工作。

第四条 县级以上地方人民政府林业主管部门应当指导本行政区域内的国家级森林公园经营管理机构配备管理和技术人员，负责森林风景资源的保护和利用。

第五条 国家级森林公园的主体功能是保护森林风景资源和生物多样性、普及生态文化知识、开展森林生态旅游。

国家级森林公园的建设和经营应当遵循“严格保护、科学规划、统一管理、合理利用、协调发展”的原则。

第六条 国家级森林公园总体规划是国家级森林公园建设经营和监督管理的依据。任何单位或者个人不得违反国家级森林公园总体规划从事森林公园的建设和经营。

第七条 国家级森林公园应当自批准设立之日起18个月内，编制完成国家级森林公园总体规划；国家级森林公园合并或者改变经营范围的，应当自批准之日起12个月内修改完成总体规划。

国家级森林公园总体规划的规划期一般为。

第八条 国家级森林公园总体规划，应当突出森林风景资源的自然特性、文化内涵和地方特色，并符合下列要求：

（一）充分保护森林风景资源、生物多样性和现有森林植被；

（二）充分展示和传播生态文化知识，增强公众生态文明道德意识；

（三）便于森林生态旅游活动的组织与开展，以及公众对自然与环境的充分体验；

（四）以自然景观为主，严格控制人造景点的设置；

（五）严格控制滑雪场、索道等对景观和环境有较大影响的项目建设。

国家级森林公园总体规划还应当包括森林生态旅游、森林防火、旅游安全等专项规划。

第九条 已建国家级森林公园的范围与国家级自然保护区重合或者交叉的，国家级森林公园总体规划应当与国家级自然保护区总体规划相互协调；对重合或者交叉区域，应当按照自然保护区有关法律法规管理。

第十条 国家级森林公园总体规划，应当委托具有相应资质的单位，按照有关标准和规程编制。

编制国家级森林公园总体规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见；报送审核（批）国家级森林公园总体规划时应当对征求意见及其采纳情况进行说明。

第十一条 国家级森林公园总体规划，由省、自治区、直辖市林业主管部门组织专家评审并审核后，报国家林业局批准。

经批准的国家级森林公园总体规划5年内不得修改；因国家或者省级重点工程建设需要修改的，应当报国家林业局同意。

在国家级森林公园设立后、总体规划批准前，不得在森林公园内新建永久性建筑、构筑物等人工设施。

第十二条 国家林业局批准的国家级森林公园总体规划，应当自批准之日起30日内予以公开，公众有权查阅。

第十三条 国家级森林公园内的建设项目应当符合总体规划的要求，其选址、规模、风格和色彩等应当与周边景观与环境相协调，相应的废水、废物处理和防火设施应当同时设计、同时施工、同时使用。

国家级森林公园内已建或者在建的建设项目不符合总体规划要求的，应当按照总体规划逐步进行改造、拆除或者迁出。

在国家级森林公园内进行建设活动的，应当采取措施保护景观和环境；施工结束后，应当及时整理场地，美化绿化环境。

第十四条 国家级森林公园经营管理机构应当依法编制并组织实施森林经营方案，加强森林公园内森林、林木的保护、培育和管理。

因提高森林风景资源质量或者开展森林生态旅游的需要，可以对国家级森林公园内的林木进行抚育和更新性质的采伐。

第十五条 严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，但是因保护森林及其他风景资源、建设森林防火设施和林业生态文化示范基地、保障游客安全等直接为林业生产服务的工程设施除外。

建设项目确需使用国家级森林公园林地的，应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响，并依法办理林地占用、征收审核审批手续。建设项目可能对森林公园景观和生态造成较大影响或者导致森林风景资源质量明显降低的，应当在取得国家级森林公园撤销或者改变经营范围的行政许可后，依法办理林地占用、征收审核审批手续。

第十六条 因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法给予补偿。

第十七条 国家级森林公园经营管理机构应当对森林公园内的森林风景资源和生物多样性进行调查，建立保护管理档案，并制定相应的保护措施。

国家级森林公园经营管理机构应当加强对重要森林风景资源的监测，必要时，可以划定重点保护区域。

国家级森林公园经营管理机构应当严格保护森林公园内的天然林、珍贵树木，培育具有地方特色的风景林木，保持当地森林景观优势特征，提高森林风景资源的游览、观赏和科普价值。

第十八条 在国家级森林公园内禁止从事下列活动：

（一）擅自采折、采挖花草、树木、药材等植物；

（二）非法猎捕、杀害野生动物；

（三）刻划、污损树木、岩石和文物古迹及葬坟；

（四）损毁或者擅自移动园内设施；

（五）未经处理直接排放生活污水和超标准的废水、废气，乱倒垃圾、废渣、废物及其他污染物；

（六）在非指定的吸烟区吸烟和在非指定区域野外用火、焚烧香蜡纸烛、燃放烟花爆竹；（七）擅自摆摊设点、兜售物品；

（八）擅自围、填、堵、截自然水系；

（九）法律、法规、规章禁止的其他活动。

国家级森林公园经营管理机构应当通过标示牌、宣传单等形式将森林风景资源保护的注意事项告知旅游者。

第十九条 在国家级森林公园内开展影视拍摄或者大型文艺演出等活动的，国家级森林公园经营管理机构应当根据承办单位的活动计划对森林公园景观与生态的影响进行评估，并报省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门备案。

国家级森林公园经营管理机构应当监督承办单位按照备案的活动计划开展影视拍摄或者大型文艺演出等活动；对所搭建的临时设施，承办单位应当在国家级森林公园经营管理机构规定的期限内拆除，并恢复原状。

第二十条 经有关部门批准，国家级森林公园可以出售门票和收取相关费用。国家级森林公园的门票和其他经营收入应当按照国家有关规定使用，并主要用于森林风景资源的培育、保护及森林公园的建设、维护和管理。

国家级森林公园可以根据实际情况采取减免门票或者设立免费开放日等方式，为老年人、儿童、学生、现役军人、残疾人等特殊群体游览提供便利。国家另有规定的，从其规定。

第二十一条 国家级森林公园的建设和经营，应当由国家级森林公园经营管理机构负责；需要与其他单位、个人以合资、合作等方式联合进行的，应当报省级以上人民政府林业主管部门备案。

单位和个人参与国家级森林公园的建设和经营，应当符合国家级森林公园总体规划并服从国家级森林公园经营管理机构的统一管理。

国家级森林公园建设和经营管理的主体发生变动的，应当依法向国家林业局申请办理国家级森林公园被许可人变更手续。

第二十二条 国家级森林公园经营管理机构应当对森林公园的范围进行公示和标界立桩。

国家级森林公园经营管理机构应当按照规定使用中国国家森林公园专用标志。未经国家林业局同意，任何单位和个人不得使用国家级森林公园的名称和专用标志。

第二十三条 国家级森林公园经营管理机构应当建立健全解说系统，开辟展示场所，对古树名木和主要景观景物设置解说牌示，提供宣传品和解说服务，应用现代信息技术向公众介绍自然科普知识和社会历史文化知识。

第二十四条 国家级森林公园经营管理机构应当在危险地段设置安全防护设施和安全警示标识，制定突发事件应急预案。

没有安全保障的区域，不得对公众开放。

国家鼓励国家级森林公园采取购买责任保险的方式，提高旅游安全事故的应对能力。

第二十五条 国家级森林公园经营管理机构应当根据国家级森林公园总体规划确定的游客容量组织安排旅游活动，不得超过最大游客容量接待旅游者。

进入国家级森林公园的交通工具，应当按照规定路线行驶，并在指定地点停放。

国家鼓励在国家级森林公园内使用低碳、节能、环保的交通工具。

第二十六条 国家级森林公园经营管理机构应当建立健全森林防火制度，落实防火责任制，加强防火宣传和用火管理，建立森林火灾扑救队伍，配备必要的防火设施与设备。

第二十七条 国家级森林公园经营管理机构应当引导森林公园内及周边的居民发展具有地方特色的、无污染的种植、养殖和林副产品加工业，鼓励其从事与森林公园相关的资源管护和旅游接待等活动。

第二十八条 国家级森林公园经营管理机构应当建立健全信息报送制度，按照要求向县级以上人民政府林业主管部门报送森林风景资源保护、利用等方面的情况。

第二十九条 县级以上人民政府林业主管部门应当健全监督管理制度，加强对国家级森林公园总体规划、专项规划及其他经营管理活动的监督检查。国家级森林公园经营管理机构应当配合监督检查，如实提供有关材料。

第三十条 在国家级森林公园内有违反本办法的行为，森林法和野生动物保护法等法律法规已有明确规定的，县级以上人民政府林业主管部门依法予以从重处罚。

第三十一条 违反本办法规定的下列行为，由县级以上人民政府林业主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分，或者建议有关主管部门给予处分：

（一）未按照规定编制总体规划、擅自变更总体规划或者未按照总体规划进行建设活动的；

（二）未按照规定从事森林公园建设和经营的；

（三）建设项目对森林公园景观和生态造成较大影响或者导致森林风景资源质量明显降低，未事先取得国家级森林公园撤销或者改变经营范围的许可的；

（四）国家级森林公园建设和经营管理的主体发生变动，未依法办理国家级森林公园被许可人变更手续的。

第三十二条 国家级森林公园未按照规定编制总体规划或者未按照总体规划进行建设、经责令整改仍达不到要求并导致国家级森林公园主体功能无法发挥的，国家林业局可以将国家级森林公园撤销。

国家级森林公园的森林风景资源质量下降，经中国森林风景资源评价委员会专家评审，达不到国家级森林公园风景资源质量等级标准的，国家林业局应当将国家级森林公园撤销。

被撤销的国家级森林公园，3年内不得再次申请设立国家级森林公园。

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【关键词】合同管理规范化制度；合同管理体系；合同管理人员；合同示范文本；合同编码规则

最新修订版《国家电网公司合同管理办法》的颁布实施，标志着我国电力企业内部合同管理工作步入规范化建设的历史新阶段。电力企业合同管理的规范化建设，是电力企业依法治企的核心环节。电力企业合同管理工作由来已久，但长期以来，国家统一的电力企业合同管理规范性制度不健全不完善，电力企业合同管理工作规范化问题没有列入日常议程，导致电力企业合同管理工作非规范状态运行。针对电力企业合同管理工作中存在的客观问题，在新版《国家电网公司合同管理办法》颁布实施之际，就电力企业合同管理规范化建设的相关事项谈谈笔者的粗浅看法。

1.电力企业合同管理工作中存在的若干主要问题

电力企业系统内部众所周知，电力企业从各自为战走向区域并网，直至现在的国家电网运营，实行真正意义上的现代企业经营管理模式为时还不长，电力企业内部合同管理的规范化建设刚刚起步。就笔者在电力企业法律顾问岗位上的工作实践情况看，电力企业合同管理工作目前普遍存在的规范化问题主要有以下几个方面：

1.1 电力企业内部合同管理工作机构需进一步健全

按照现行体制，电力企业内部没有专门设置合同管理工作机构，配置的合同管理人员业务水平有待提高，日常合同管理与审核工作人员是由电力企业法律顾问兼任。从严格意义上而言，电力企业系统内部应有一个完善的合同管理工作机构和一支较高业务水平的合同管理队伍。

1.2 电力企业内部合同管理工作中的内部会签制度与工作流程效率低下

在电力企业系统内部现行的合同会签制度与工作流程中，在每一份合同的最终签定之前，都要经过电力企业内部的承办部门，财务部门、审计部门，其他相关部门、法律事务部门专职、办公室、分管副局长、局长的签章，按照这样的会签工作流程，一份合同会签完毕至少一整天，快则三、五天，慢则不可预计。如果遇到某个部门负责人或局领导外出开会、出差、病事假等特殊情况，甚至几个月还无法会签完毕。在此产生一个规范与效率的极大矛盾。

1.3 电力企业合同规范性文本类型不全，适用文本严重欠缺

目前可供基层电力企业选用的电力企业系统合同文本有国家和地方电力行政部门制订并强制适用的示范文本，还有国家电网公司的统一合同文本。现有的电力企业合同文本，仅局限在电力企业主产品为核心的产前、产中、产后相关的产、供、销等环节。而电力企业资产社会化服务经营（如房地产租赁）、电力企业职工福利后勤保障供给（如劳保服务用品采购）等方面的示范性文本严重欠缺。此外，现有可供选用的强制适用示范文本中，存在很多不需要或不适用的条款，显得过于繁琐，不符合经济合同简洁明确的表述要求。

1.4 电力企业合同管理工作中的合同编号缺乏科学设计

就电力企业合同管理工作中的合同编号实际做法而言，普遍存在各自为战、自以为是的严重问题。既没有对各类合同分类设定编码，也没有对合同设定系统编码规则，这给电力企业的日常合同管理工作和档案管理造成了极大的难度和混乱。

2.电力企业合同管理问题形成的基本原因分析

前述电力企业合同管理工作中客观存在的若干主要问题，从总体上而言是电力企业转型升级过程中无可避免的。但就其合同管理工作本身而言，形成这些问题有着主客观方面的很多原因。笔者认为前述电力企业合同管理工作中问题的形成基本原因为：

2.1 电力企业系统对合同管理工作的重要性缺乏足够认识

长期以来，电力企业系统对合同管理工作的重要性认识不足，仅仅作为电力企业内部一般的日常事务来设计安排，没有将合同管理工作作为现代企业经营管理的核心枢纽来科学设置专门的组织机构，使得电力企业合同管理工作长期处于非规范状态，就最新修订颁布实施的《国家电网公司合同管理办法》而言，也尚未将合同管理组织机构与合同管理专业队伍建设提出专门要求，这将使我国电力企业合同管理规范化建设很难快速完成。

2.2 电力企业合同管理工作规范性制度不健全

电力企业合同管理工作制度，长期来都处于探索与不断修正与完善过程中，至今尚未形成专门的成熟的科学的电力企业合同管理规范化建设纲要，这将使我国电力企业合同管理规范化建设还得再继续探索中前行。

2.3 电力企业内部合同管理专业力量严重不足

在电力企业内部绝大部份职能科室都有一定量的合同承办或会签业务，但承办合同起草、审核、会签、登记管理的人员几乎没有合同管理专业人员配置，这是长期以来电力系统忽视合同管理专业队伍建设的结果。没有合同管理专业队伍，合同管理规范化建设将成为纸上谈兵。

2.4 电力企业系统“政企合一”的现行模式制约

在电力企业系统，名义上已经列入国家电网公司的现代企业模式运作，但实际上还处于行政管理电力企业。因而，电力企业内部的合同管理仅仅作为行政管理的一项工具，而并非现代企业经营管理的手段。真正意义上的现代企业经营管理，必须建立一个较为完善的合同管理机构，将合同管理作为核心枢纽来建设。

3.电力企业合同管理规范化建设的对策措施

从我国电力企业合同管理工作的现状出发，电力企业合同管理规范化建设任务非常艰巨，不可能在短期内完成。但是，按照现代企业经营管理对合同管理规范化的要求和依法治企的发展必然，我们必须采取有效的对策措施，尽早尽快地推进电力企业合同管理规范化建设。笔者认为，推进电力企业合同管理规范化建设的对策措施主要有：

3.1 加快制订电力企业合同管理规范化各项制度

针对电力企业内部合同管理工作的实践经验，按照现代企业经营管理对合同管理规范化的内在要求和依法治企的市场经济发展必然，加快制订电力企业合同管理工作从组织机构、专业人员配置、标准合同文本、会签工作流程、合同分类编码规则、合同档案管理、合同信息传递与保密原则，至规范化工作机制与效率的关系协调方法各环节的具体制度，科学的制度是推进电力企业合同管理规范化的基础。

3.2 建立健全电力企业合同管理专门工作体系

从电力企业合同管理工作的实际出发，电力企业内部的合同种类繁多，合同数量巨大，客观要求建立专门的合同管理机构，配足配好合同管理的专业专职人员，建立一支与现代企业经营管理、市场经济发展趋势、依法治企要求相适应的电力企业合同管理工作专业队伍。健全的工作体系是合同管理规范化建设的组织保证。

3.3 科学建立电力企业合同编码规则

合同编码规则是合同签订后有效管理和信息传递利用不可或缺的前提。合同编码规则设计时，应充分体现电力企业的区域、网级及合同的年份、类别、属性、序位等因素，便于对电力企业合同的信息化处理。

3.4 进一步修订完善电力企业合同示范性的标准文本

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关键词：景区亮点；品牌效应；园林

前言

近年来，我国城市园林绿化事业发展迅速，使得园林绿化行业出现了前所未有的良好态势，城市环境得到了很大的改善。虽然目前园林绿化在很多城市都取得了优异成绩，但在景区品牌发展、景观策划、园林建设、服务规范，已成为旅游景区亟需解决的问题。

云台花园近年来取得了业内瞩目的成绩，得到了广大市民的好评，是广州市对外接待形象窗口，具有良好的地理环境和景观文化内涵。云台花园经营管理上，重视宣传策划，广开思路、增收创收、大胆创新，促使景区快速积累品牌效应，必将成为景区继续前行的重要推动力。

1、拓展景区活动，增加云台知名度

2006年9月云台花园成功举办首届“广州市立体花坛展览”，展览以“绿色花城・和谐云山”为主题，为广州地区首次大型立体花坛主题展览，进园人数达到21.03万人次。

2012年春节云台花园举办了第十八届广州园林博览会，具有鲜明的主题和丰富的内涵，云台花园以园博会为契机，充分展示了幸福广州的新形象，以园博会为契机，向市民游客传递“绿色家园、幸福广州”的理念，是市民游客节日赏花观景的好去处。

2013年春节云台花园举办“广州市第三届郁金香花展”，本次花展将展出20多个品种，近30万株从荷兰引进的郁金香，其品种、花色丰富为历年少见。展览以“郁金香”与“爱”为主线，精心设计了“郁金香之约”、“郁金香之恋”、“郁金香之舞”、“郁金香之旅”、“郁金香之吻”、“郁金香之趣”等大型景观，把风车、奶酪、木鞋等荷兰元素与广州风情巧妙结合，充满了异国情调，不出广州，就能欣赏到浪漫的异国风情和花文化。

2014年春节云台花园举办“ 康乃馨之约，母亲的爱”， 本次花展将展出10多个品种、10万多株康乃馨花，种植面积3000多平方米，其品种、花色之丰富为广州乃至华南地区历年少见。展览以“康乃馨之约，母亲的爱”为主题，精心设计了“感恩”、“ 母爱”、“真情”、“心心相印”、 “骏马迎春接福”等大型花景造型，而云台花园中轴线两边的康乃馨花海更是五彩缤纷、姹紫嫣红，令人难忘。另外，本次花展还增设了3D艺术画展区，供游客欣赏及互动。

2016年春节云台花园举办“ 紫罗兰主题花展”、 本次花展以紫罗兰为主题花，搭配金鱼草、百万小铃、角堇、天竺葵、郁金香、风信子等当季花材约30多个品种约10万盆（株），展出面积达10万平米。通过地栽种植和立体花坛景观布置相结合，营造出花海满园的美景。

通过近年来一系列主题展览活动，打造了白云山云台花园“花文化”品牌，营造了良好的旅游环境，吸引了大量游客前来观赏游览，经济效益、社会效益和环境效益同步增长。

2、提高自身硬件，增强服务资源

2008年白云山景区充分利用其旅游资源优势，可持续地开发自然旅游资源，打造岭南园林巨作，形成国内外山水城市的典型格局，成功创建为全国5A级风景名胜区。创建过程中，白云山一方面注重文化是一个景区的灵魂，是景区打造旅游吸引物的依托，是延续景观生命力的源泉！景区根据自身悠久的历史文化和优异的自然旅游资源，根据广州历史文化，千百年来继承了岭南文化的精髓，根据广州历史文化背景，将白云山打造成为岭南文化品牌，也必要为发扬岭南文化作出了贡献。另一方面创建过程中为更好的提升服务质量，对景区的道路、灯杆、指示牌、垃圾桶等硬件设施进行统一规范；对景区部分厕所进行改建、扩建，并营造文化氛围，完善服务功能；在厕所周围种植桂花、大花芦利、醉鱼草等香花、多色彩植物，并在墙壁上种植垂体植物，以体现生态温馨的人性化管理；同时增加休憩设施、遮阳亭廊，采用环保材质。

3、强化优质服务理念，树立良好窗口形象

公园各服务部门遵循以优质服务铸品牌、以礼仪形象亮品牌、以安全第一保品牌的服务理念，做到无责任事故、无安全事故、无服务投诉。在职工中广泛开展职业道德、安全教育、服务规范、业务技能等方面的培训，加大服务人员理论学习和素质教育，培养知识性、技能性的全面人才。牢固树立“天天都是检查日、人人都是监督员”的主人翁意识，充分调动和发挥职工的主观能动性，创造窗口服务美好形象。

公园结合开展各种实践活动，不断提高一线职工的服务理念，实现着装、语言、行为等方面的文明礼仪规范。在抓好安全、服务、收入的同时，展现职工的文明礼仪服务风貌。开展风景区服务岗位班后会的培训，每月对服务岗位人员的培训学习情况和日常表现进行评价考核，使服务岗位人员通过每天的培训熟识服务技能和知识，熟练掌握和运用微笑、手势及有声的服务技巧，从而在景区内营造一种亲切、礼貌、和谐的服务氛围，进一步提高了辖区内的服务水平，更好地为游客提供优质高效、礼貌微笑的服务。

云台花园整合人力资源，调整岗位、人员、用工量，保洁区域采取区域化管理和量化管理，制定不同区域的管理办法，并加以量化考核。探索厕所管理新理模式：设置卫生专管员，负责实施对厕所的管理、监督、检查工作；为改善厕所周边环境。

4、完善景区规章制度，做好日常管理工作

白云山景区2011年规范制定标准化体系，为了景区在经营管理中获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则并加以实施。景区通过建立和实施标准体系，能够针对经营管理过程中的各个环节，制定共同的和重复使用的规则，以发挥标准化的系统效应，实现经营管理各项活动的最佳秩序，推动景区合理利用资源、提高工作效率和质量，增强景区的竞争力。 标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体，其组成单元是标准。标准体系表是标准体系的表现形式，它是研究、分析和优化标准体系的重要工具，是系统收集标准和编制标准制定计划的重要依据，是促进景区内的标准组成达到科学、完善、有序的基础，是一种包括现有、应有和预计要发展的标准的全面蓝图。 编制广州市白云山风景名胜区标准体系表，将为景区员工了解掌握标准和实施标准提供基本依据，为制定景区标准化中长期规划和年度计划、全面开展景区标准化工作、提高景区管理水平、提高景区服务质量和经济效益、实现景区管理理念和长远发展目标提供重要保证。

为更好的促进景区工作，2012年景区根据各个单位辖区地段，创建网格化办公，网格化办公是根据景区区域分割成若干网格，每名工作人员根据自己的网格区域做好日常绿化、设施、服务、卫生、安全等工作，更好的提高了景区现场环境，给游客提供良好服务质量。

目前标准化建设和网格化管理互为表里，前者为景区管理严控质量要求；后者是景区管理的新思路、新方法。两者相互结合是景区探索和创新管理方式，实现管理精细化、常态化、标准化的重要手段。

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关键词：产权 成本管理 集团管控

一、做“好东家”，根据市场快速决策体现特色管理。做“好管家”，通过管控实现集团利益最大化

（一）新的管理模式不同于旧社会简单的东家和掌柜的关系

一是旧社会东家和掌柜无论从社会地位还是经济地位都差别较大。我们作为国有企业受国资委的委托管理国有资产，是国企内部培养起来的干部，身份地位平等，只是分工和授权有所差异。二是过去的东家只是出资人，强调的更多的是利益的分配权，而作为国有资产的经营者，我们不仅追求实现利润最大化，保证国有资产保值增值，更肩负一定的社会责任。三是过去的掌柜作为“职业经理人”谋求的是更多的薪酬甚至可以不择手段，而我们现在的党员干部除解决衣食住行外，更多的是追求实现人生的价值。四是过去东家和掌柜的关系和行为，完全按照行规或个人的道德协调和约束，而现在我们有完善的法人治理结构和相关的财经法规。

（二）新的管理模式，也不能简单地根据公司法相关规定理解的股东会和董事会的关系，决策层和经营层的关系

一是母子公司双方的纽带有时并非通过投资形成，有的甚至“先有儿子，后有老子”，行政性划拨组建、政策性干预重组。二是少数股东权益方对抗集团管控，人为参与操纵煤矿公司的部分经营权，存在通过关联交易侵蚀大股东利益。三是“要钱找集团借，欠债找集团还，窟窿找集团补”多年来形成被动局面，使得母公司对子公司的投入不仅仅是股权，还有大笔的借款甚至远远超过出资额的数倍。四是作为党员干部也好，作为国有资产的委托经营者也好，绝不能“以包代管”简单地把数十亿的资产按照股东会的议程。

（三）新的管理模式，从某种角度已经决定了投资公司的管理定位

投资公司承接了原管理公司的职能，原管理公司作为因集团煤炭主业扩展而成立的煤炭区域管理公司，通过管理实践，已经比较完整地摸索出了一套适合本区域煤矿公司的管理办法，这一阶段可以说是作为总号“掌柜”的角色。随着集团产权和经营管理权改革的推进，将产权和原来的部分管理经营权统一，有利于二级控股投资公司根据“负面清单”划分的权限参与控股煤矿的管理和经营，成为部分授权的决策机构，更加能够发挥子公司对敏感市场的快速反应，体现企业价值的最大化。这就是“东家”角色。作为集团管控的关键环节，如何履行板块化经营职能，参与到维护整个集团的管控当中谋求集团利益的最大化，就又赋予了我们“管家”的身份。

二、持续完善和落实“1131”经营管理目标，体现区域经营管控特色

（一）解决一个关系：劳务结算关系和采掘设备的产能发挥

煤矿企业从计划经济年代一直到如今是订单生产，工资分配也是农业学大寨时的工分形式，只和产量工作任务挂钩，各类经补贴更是花样繁多，下井坐收高工资的现象普遍存在。这种现象在其他行业实行市场经济多年的大环境下，依然能够存在，和煤炭资源在整个经济发展能源结构中的主体地位有关。比较落后的劳务结算关系，同先进的装备制造水平之间的矛盾日益突出，可以说已经阻碍了生产力的发展。这也就是我们这些年设备装备水平和产能增长水平不成正比提高的根本原因所在。

（二）树立一个先导：全面预算管理

实行内部市场化结算和成本事前控制措施制定的基础都是预算，预算必须严谨、科学、合理。各级经营管理部门都要事前做好预算，预算水平的高低是成本管控成败的关键。只有把预算做到准确，才能事前控制奖惩的幅度，把成本控制在目标以内的同时，靠实施预算的结余奖励激发员工生产主动性。这样对各个成本承包单位的奖励落到实处的同时，也能合理实现公司整体的利润目标，才是完美的预算。

（三）采取三个手段：对标管理、内部市场化、统一外委结算价格

对标管理是验证预算的一个手段，也是和同类型企业进行对比寻找差距，改进管理的方法。内部市场化是按照全面预算分解到的部门或岗位、生产环节的成本，作为承包价格结算给具体执行者，超额不补结余奖励。统一外委结算价格和业务流程也是规范市场化运作管理的要求，只有公平、公开、公正的结算价格，才能够使外委队伍拿走利益的时候给我们留下我们应该得到的“剩余价值”。控制结算价格的水平不仅仅体现管理者的经营能力，更体现管理者的廉洁程度。只有把企业的利益放在和个人利益同等重要的地位，才能够把合理的价格制定出来，也才能把成本核算和管控做真、做实。

（四）最终发挥一个职能：财务监督职能

电算化的普及使得财务核算操作层面负担减轻，随着将来ERP的引入，财务大数据的背景下，会计的任务更侧重于数据管理分析，在综合运用全面预算管理和引入内部市场化的考评体制后。财务也必然由之前的给各部门“擦屁股”角色，向给哪些为成本跑、冒、滴、漏、串大开方便之门，对外利益输送、屁股长期不干净的人和部门“下板子，打屁股”的角色转变。

参考文献：

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落实药品安全监督管理目标责任，强化特殊药品日常监管，提高特殊药品监督检查能力、违法违规查处能力和突发事件应对能力，推动特殊药品安全监管工作长效机制建设，确保特殊药品管得住、用得上，不发生特殊药品流弊和安全事件。

二、任务安排

1、日常监督检查

特殊药品的日常监督检查工作按照市局统筹，属地监管的原则进行。市局要对辖区内品、第一类批发企业每月进行一次监督检查，对二类、医疗用毒性药品、蛋白同化制剂、肽类激素定点批发企业每季度进行一次监督检查，对使用特殊药品生产普通药品的生产企业每季度进行一次监督检查；县局要对辖区内二类、医疗用毒性药品、蛋白同化制剂、肽类激素定点批发企业每季度进行一次监督检查，对使用特殊药品生产普通药品的生产企业每季度进行一次监督检查。

2、专项监督检查

按照省局皖食药监药化生秘〔2014〕99号文件的要求，2014年4月至9月底，省局在全省范围内组织开展特殊药品专项检查工作。各县市场监督管理局应严格按照上述文件的要求，结合特殊药品日常监督检查工作，结合本地实际，在辖区内认真开展此次专项监督检查工作，并按照时间进度要求实施并报送相关材料。

三、检查内容及重点

（一）品和检查

按照《品和管理条例》及《品和生产管理办法》、《品和经营管理办法》相关要求，对辖区内从事品、原料及制剂生产经营企业（含使用第二类原料药生产非药品的食品生产企业）进行检查。

1、品和生产企业重点检查：品和原料的贮存、保管、领用及原料年计划执行情况；安全管理情况，生产过程管理情况；成品的销售管理情况（非药品生产企业除外）；电子监管工作：特药网络运行情况、预警处理情况、监管人员定期登录查看处理。

2、品和经营企业重点检查：品和的仓储条件、监控设施、与110联网等安全管理情况；购进、贮存运输和销售情况；有无现金交易现象；送货等服务及时性、有无要货单位自提药品现象；电子监管工作：特药网络运行情况、预警处理情况、监管人员定期登录查看处理。

（二）药品类易制毒化学品检查

按照《药品类易制毒化学品管理办法》及含麻黄碱复方制剂的相关管理办法，对辖区内从事药品类易制毒化学品原料及单方制剂生产经营企业、含麻黄碱类复方制剂生产企业进行检查。药品类易制毒化学品经营企业重点检查：药品类易制毒化学品原料及单方制剂的贮存场所安装电视监控设施并于110联网情况，相关管理制度落实情况。

（三）麻黄草检查

按照国家食品药品监管总局办公厅《关于进一步加强麻黄草药品生产经营管理的通知》和省禁毒委办公室《关于加强麻黄草购销使用管理工作的通知》（皖禁毒办〔2014〕6号）对辖区内经营使用麻黄草的药品生产经营企业进行检查。

1、生产企业重点检查：麻黄草收购许可证持有及麻黄草管理情况，台账及产品销售相关记录保存情况。

2、经营企业重点检查：麻黄草收购许可证持有情况，销售记录保存情况，销售对象资质审查及相关资料保存情况。

（四）蛋白同化制剂和肽类激素检查

对辖区内从事蛋白同化制剂和肽类激素原料及制剂生产经营企业进行检查，重点检查企业对《反兴奋剂条例》和省局《关于对药品批发企业定点经营蛋白同化制剂、肽类激素的通知》的执行情况。

1、生产企业重点检查：从事原料药品生产企业，是否实行相关生产计划备案，产品生产、销售和库存记录是否符合规定；制剂生产企业产品销售对象资质审核是否符合要求。

2、经营企业重点检查：是否具有专库或专区存放蛋白同化制剂和肽类激素制剂；相关管理人员是否经过培训、制度是否健全、记录是否按规定保存；除胰岛素外，是否销售给药品零售企业。

（五）医疗用毒性药品和放射性药品监管情况

对辖区内医疗用毒性药品经营企业和放射性药品使用单位进行检查，重点检查相关单位对《医疗用毒性药品管理办法》和《放射性药品管理办法》的执行情况。

1、经营企业重点检查：经营医疗用毒性药品是否取得定点经营批件，相关记录是否符合规定。

2、使用单位重点检查：放射性药品使用单位检查相关记录是否完整，防护设备是否齐全，工作及药品存放等区域布局是否合理，有无制定应急处置办法。

四、工作要求

（一）加强领导，确保取得实效。各地要高度重视特殊药品专项检查工作，克服当前机构改革的困难，组织具有一定专业知识、有特药监管经验的监管人员，深入一线进行现场检查，摸清家底，为今后日常监管方案制定提供第一手材料。各地特殊药品专项检查工作，可结合日常监督检查同时进行,任务较重的市，可组织县级药品监管部门实施检查，并将检查结果报市局；对发现的问题及时上报，采取有效措施，确保特殊药品造福于人民，满足临床需求，消除各种隐患。

（二）加强监督，严厉打击违法违规行为。各县局要坚持标准，严格程序，秉公执法，严格按照检查标准开展监督检查。对检查中发现的问题，要追查到底，该整改的坚决责令整改，并监督整改到位；该取消定点经营资格的，坚决上报省市局取消定点资格；对涉嫌犯罪的，坚决移交司法机关。

（三）强化措施，切实增强监管合力。各级食品药品监管部门要以此次监督检查为契机，加强与公安、卫生等部门的协调配合，落实特殊药品监管联席会议和信息通报制度，形成特殊药品联合监管机制，提高执法办案水平和监管效率，进一步规范辖区内特殊药品生产、经营和使用行为。

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一、我国零售业特许经营发展的特点和历程

（一）我国零售业特许经营的特点

1、特许经营的概念

我国《商业特许经营管理办法》在第二条规定：所称商业特许经营（以下简称特许经营），是指通过签订合同，特许人将有权授予他人使用的商标、商号、经营模式等经营资源，授予被特许人使用；被特许人按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。

根据这一条的规定，特许经营作为特殊经营模式的特征是特许人通过合同转让使用自己的商标、商号、经营模式等在内的特许经营权，取得特许经营权的受许人按照合同在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。双方的合作基础分别是特许人的知识产权和经营模式，以及受许人的投入资本。特许人一般会通过合同掌握特许加盟店的最终管理权，而受许人对自己的投资拥有所有权。双方通过合作各自取得收益。

2.我国零售业特许经营的特点

根据我国的具体国情，零售业特许经营的发展主要存在以下特点：

（1）从发展阶段看，我国零售业已经完成了特许经营的始创路程。从近些年我国特许经营的发展情况看，一方面，涌现出上海华联、联华等规模较大的特许经营企业，积累了一些较为成功的经验；另一方面，诸多企业已开始按统一采购、统一配送、统一管理等特许经营原则进行运营、磨合出具有较高质量的特许经营运营手册。这些都预示21世纪我国零售业特许经营将进入快速发展阶段。

（2）从发展规模看，扩张速度有加快的趋势。截至2004年6月，全国共有特许经营体系600余个，其中一半以上是2000年以后才开始发展加盟店的。2005年我国特许经营在多个行业又有了快速的发展，特许经营体系已超过1000家。特许经营企业以前所未有的速度在增加。

（3）从发展方式看，呈现出多种结构类型。一般特许与区域特许并存发展；第一代特许经营与第二代特许经营并存发展，第一代是商标特许，第二代是经营模式特许；特许经营与连锁直营并存发展。

（二）我国零售业特许经营发展历程

零售业特许经营在我国的发展大致经历了3个阶段，分别是发展萌芽期、探索期和推广期。

1、我国特许经营发展萌芽期（1984－1992年）

80年代中后期，随着我国经济体制改革的深入，我国零售企业开始拥有一定的经营自，于是也开始了对特许经营的探索。运用品牌优势，发展联营店，以实现规模扩张。上海一百、王府井百货大楼、东安集团等设立了分店。这些尝试可视为我国零售业特许经营的萌芽。与此同时，国际著名的零售特许经营企业以直营或联营的方式在我国发展加盟店。如1984年8月意大利纺织金融集团以商标特许者身份确定了在北京首家皮尔•卡丹专卖店。此外还有富士、柯达、柯尼卡等洗相专业店等，这些国际特许经营商在我国合资、联营开店，是我国零售业特许经营发展的萌芽阶段，为我国零售业发展自己的特许经营提供了借鉴经验。

2、我国零售业特许经营发展的探索期（1992——1996年）

在这一时期，国际著名的零售特许经营企业及我国零售企业开始尝试以特许经营方式进行扩张。前者需要一个本土化过程，后者则需要一个标准化过程。此时，我国政府还没有出台特许经营方面的条例，整体发展处于探索期，诸多国外海外服装企业由直营转向特许。诸如皮尔•卡丹、鳄鱼恤、佐丹奴、苹果、7-11便利店等都开始采用特许经营方式发展。这一时期，我国零售企业也开始启动特许经营工程。1994年，深圳华润超市办起了10多家特许连锁店，1995年、1996年上海华联、联华超市也开始了以特许加盟方式发展新店。

3、零售业特许经营发展的推广期（1997年至今）

在这一时期，我国零售企业对特许经营有了较为深刻的认识，政府管理部门加大了对特许经营发展引导和管理的力度。1997年11月14日，国内贸易部了《商业特许经营管理办法（试行）》。1998年12月8日，中国连锁经营协会成立了特许经营委员会。2005年2月1日，我国开始实施《商业特许经营管理办法》。据中国连锁经营协会统计，2005年全国各行业特许经营企业约有1000多家，在全国连锁百强中，特许经营企业占61家；加盟店的销售额达270亿元，占百强总销售额的17%；店铺数5400家，占百强店铺总数的40%，加盟店的销售额和店铺的发展速度都超过直营店的发展。这些表明我国特许经营开始规范，并向成熟化方向迈进。

二、我国零售业特许经营的存在的问题

1、我国经济不发达、市场机制不完善。我国经济发展起步晚，大部分地区未达到特许经营的最低经济要求。我国新企业进入市场的门槛底，特许经营的吸引力不强。一些地区行政干预特许经营的事常有发生，政府把“拉郎配”式的特许经营作为挽救濒临倒闭的中小企业的手段。

2、法律、法规及政策措施不健全。长期以来我国并没有一部关于特许经营的专门法律规定，可以适用或类推适用的法律有：商标法、专利法、技术合同法、民法通则等有关知识产权的法律。但这些法律的有些条款与特许经营的国际惯例是不相适应的，这给特许经营的管理带来了混乱。虽然近几年我国陆续出台了几部有关特许经营的法律法规，如2005年2月1日正式实行的《商业特许经营管理办法》等，但仍应看到和特许经营企业发达国家相比，我国有关特许经营的法律法规还不够健全，很难大规模发展特许经营。

3、我国零售行业的产业的集中度过低，企业规模偏小。中国的零售企业在经过改革之初的迅速扩张之后，基本上陷入了数量不断增加，但是规模始终大不起来的循环中。我国的零售业市场竞争主体仍处于各自为政、大而全、小而全、行业集中度不高，整体上缺乏具有超级规模的企业集团地步。企业的形象意识和质量管理意识都比较薄弱，缺少特许经营所需的成熟的可供转让的商业品牌及经营技术。

4、我国零售企业缺乏自主品牌。从国外经验看，一些特许经营组织都是在创出产品品牌与创出知名度以后，才开始实施特许经营。没有知名度较高的企业和产品，没有消费者对品牌的认同，很难吸引到加盟者。我国的零售业的经营管理水平、服务质量、人员素质与国际特许经营业的管理水平还有很大差距。例如，我国特许经营企业普遍缺少大规模的物流体系，交通运输、仓储等条件滞后，加盟店的存货量大等占用了大量资金，信息化水平还有待提高，降低了加盟体系的运作效率。达不到特许经营所需具备的条件。

5、缺乏特许经营专门人才。优秀的管理人才是企业成功经营的关键和重要的前提，由于我国零售业特许经营起步晚，再加上观念和文化等方面的原因，到目前为止，在我国的零售特许经营企业内，还不存在真正接受过培训的特许经营人才。人才短缺已经成为制约我国零售业特许经营快速发展的一大障碍。

四、对策建议

1、建立健全法规体系，创造有效的法制环境。特许经营属于商业技术的转让与使用，应有专门的法规对其行为加以规范。但是除了2005年2月1日施行的《商业特许经营管理办法》外，我国还缺乏针对特许经营的一些专门性法规。法规的不健全一方面使得特许经营合同存在诸多不规范的内容，为以后特许商和加盟商之间产生摩擦甚至特许经营关系的破裂埋下了隐患；另一方面也不利于保护特许经营双方的合法权益。目前特许经营领域中的许多纠纷，很大程度上源于特许商和加盟商之间信息的不对称，这加大了加盟商的风险。

2、利用本土化优势，创立和发展我国零售企业的自有品牌。文化是一个民族或群体特有的习俗和文明，是风俗习惯、行为规范、生活方式等意识形态的总和。文化所固有的这些属性必然会对外来者造成一定程度的进入壁垒。顾客的任何消费行为都是由深植在属于文化范畴的具体的意识形态的影响下进行的。我国的零售业企业应该充分利用这种优势，在收集、整理、分析消费者对某类商品需求信息的基础上，提出新产品的开发设计要求，选择合适的生产厂家，或自行生产，并在本企业内以自有品牌进行销售。

3、汲取国际特许经营成功经验，走国际化、现代化的路子。特许经营在一些发达国家已有上百年的发展史，建立了许多国际知名品牌和运作体系。面临国际经济一体化的挑战，中国发展特许经营更应该引进外商汲取国际成功经验，避免走弯路。

4、组建行业协会，发挥中介组织职能。在特许经营发展的过程中，行业协会注定要发挥重要作用，在国外，主要是由特许经营协会来加强约束特许商的道德行为规范，只有成为特许经营协会会员的特许商才能取得加盟商的信任，才有资格开展特许经营业务。我国的特许经营也应尽可能地发挥行业协会的组织职能，让它们真正起到特许商之间、加盟商之间、特许商与加盟商之间桥梁的作用。

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【关键词】城商行异地分支机构；相关问题；对策建议

一、引言

自2006年上海银行进行第一家异地分行设立以来，城商行跨区域发展已经历了五年时间。“十一五”期间，城商行跨区域发展快速推进。截至2010年末，共有78家城商行实现了省内或省外跨区域发展，共设立异地分支机构和境外代表处286家。2010年，共有65家城商行跨区域设立异地分支机构103家，其中有30家城商行跨省设立了42家异地分行。由于城商行长期以来局限于单一城市开展业务，缺乏跨区域经营管理经验，在跨区域发展初期难免会出现一些问题，因此着重探讨一下城商行异地分支机构发展中遇到的一些问题，对城商行异地分支机构未来发展具有十分重要的意义。

二、城商行异地分支机构发展中存在的问题

城商行需要跨区域发展，但绝不是盲目设点。城商行应该在坚持风险可控、管理有效、成本合算、地域毗邻、市场需要的前提下，稳步实施跨区域经营。目前，城商行跨区域设立分支机构尚处于发展初期，还存在一些的不足与问题，主要集中的表现在以下四个方面：

（一）科技水平落后与科技投入不足

城市商业银行目前的科技水平相较成立之处而言，已经取得了长足的进步，也积累了一些经验。但是与国有银行和股份制商业银行相比，城商行总体科技水平不高，特别是在科技信息系统建设的配套方面略显不足。

首先，城商行实现跨区域发展后，由于地域相距遥远，网点更加分散，各地分支机构对业务流程的需求也不尽相同，这对系统的稳定性和兼容性提出了更高的要求。此外随着总分支架构的变化，所有的管控流程全部要再造，IT支撑也要全部进行改造。其次，城商行异地机构网点少，与当地金融机构竞争必须要通过电子结算手段进行，因此必要的科技投入是迫在眉睫的。再次，由于城商行目前正处于快速扩张阶段，受制于规模和财务能力的限制，信息科技的建设往往跟不上业务的快速发展，信息科技水平的落后，不但会造成一定的操作风险，而且一定程度上制约了异地分支机构各项业务的快速稳健发展。

（二）人才引进与人才培养机制不健全

城商行新设立的异地机构要想尽快开业并步入正轨，总行必须尽快为其配备充足的具有业务经验的各类人手。显然，仅靠城商行自身培养是不现实的。更为重要的是，为了适应当地的经济金融环境，异地分行的大部分岗位需要本土人才，而长期以来一直在单一城市开展业务的城商行显然没有这方面的人才储备。

目前城商行的应对办法是异地分行人员本土化，即在当地招聘人员。人员的本土化虽然有利于分行迅速介入当地市场，尽快适应当地经济金融环境，但也带来新的问题。由于分行人员来源于不同银行，必然带来分行文化与总行文化的差异和整合，甚至于分行内部的文化差异与整合问题，从而增加经营管理成本。而那些拥有多家异地分行的城商行还面临不同分行之间由于人员来自不同银行从而存在文化和经营管理理念差异的问题。城商行如果对此不加以重视，极有可能再次面临成立初期出现的不同信用社文化的整合问题。此外，人才储备的缺乏也使得城商行跨区域发展的可持续性面临挑战，一些城商行的跨区域发展进程已因此受到制约。

（三）市场定位与差异化发展存在偏差

城商行跨区域发展后，异地分行往往在盈利的压力下，需要在短时间内快速做大规模，为此必然倾向于抢大企业、做大项目。这一方面使得城商行原有定位和优势不能复制到异地分行，无法形成跨区域发展特色，影响跨区域发展的持续性；另一方面又会因做大型业务占用总行更多的资源和信贷额度，进而影响到城商行服务中小企业的市场定位，加剧本已存在的城商行与大型银行同质化发展、同质化竞争问题。特别是在一家城商行跨区域发展快速推进的过程中，将不可避免的冲击和弱化业已形成的服务中小企业的市场定位。城商行异地分支机构的融资对象一般都是经济效益较好的企业，这些企业一般在本地银行已有足额授信。异地分支机构的进入，可能导致银行对同一客户贷款集中过多，形成贷款“垒大户”现象，容易造成不可控的风险发生。

（四）监管体系缺乏经验

已实现跨区域经营的城商行普遍管理能力不强，对异地分行的有效管控缺乏，这就造成两种情况：一种情况是总行对异地分行“过度管控”，仍沿用以前对当地分支机构的管理办法，导致异地分行缺乏活力，在市场竞争中处于不利地位；另外一种情况是总行对异地分行“过度宽松”，除分行行长室人员选聘和对分行的考核等重大事宜外，其他基本不管，容易造成失控。

大多数城商行在很大程度上仍沿用传统对同城支行的管理模式，这导致无论是对异地分行的管理能力，还是服务支撑能力，都不能适应跨区域发展的要求。特别是为了迅速打开当地市场，城商行对异地分行大都实施人才本地化策略，分行的主要管理人员甚至于全部都是从当地同业招聘而来，使得城商行异地分行在某种程度上带有“加盟店”的意味，潜在风险较大。跨区域发展，无疑会造成内控的有效性降低，发生操作风险和各种案件的可能性增大。跨区域经营之后，就会面临与大银行一样的管理环境。另一方面，银行的信用风险加大。异地分支机构营业网点少，对部分企业贷款的管理鞭长莫及，加之很难对当地企业的经营、财务、信用等情况进行全面、透彻、准确的了解，存在信息不对称性，难以对风险进行有效的识别和控制。

三、城商行异地分支机构发展对策建议

（一）加大科技投入，提升科技水平

城商行应本着先急后缓、循序渐进的原则，逐步加大对科技的投入，对科技人才的培养，尽快提升科技水平，为异地分支机构的发展提供有力的支撑。一是在现有科技水平的基础上，充分借鉴发达金融城市的先进经验，认真了解和分析异地机构的业务需求和改进意见，在风险可控和系统允许的情况下，对现有系统进行优化改造。二是进一步加大人才和科技投入，按照跨区域发展的要求，不断完善相应的科技保障和支撑。三是加快核心系统的升级换代，从支持单一城市经营转向支持跨区域经营，从单纯面向经营转向经营与管理并重，重点提升风险管理的科技水平，开发上线操作风险管理系统、风险预警系统、在建立数据仓库的基础上，开发管理信息系统和客户关系管理系统等，提高科技对管理活动和创新活动的支撑能力。

（二）加快城商行人才的培养

城商行应按照跨区域发展的要求，尽快配备和培养相应的人才资源。一是加大人才引进和培养力度。适应跨区域发展后总行功能转变的要求，重点引入具有区域性、全国性商业银行总行工作经验的人才；根据建立总分行管控模式的需要，重点培养和引进风险管理、审计、人力资源管理以及科技方面的人才。二是加大人才培养力度。建立跨区域发展人才储备库，重点培养异地分行管理人员。加强总行与异地机构之间的人才交流培养，在学习与交流中使员工开阔眼界，提高素质，尽快达到异地工作岗位的要求。三是完善人才培训体系，特别是对异地分行员工的经营和管理方面的培训，促使其尽快融入并适应城商行文化氛围和经营理念，建立起具有城商行特点的培训机制。

（三）努力进行产品创新，开发本地化产品

异地分支机构要在城市有核心竞争力，必须要加大产品创新力度和开发本土化产品。要结合自身特色和异地经济特点，改造和创新原有特色产品，开发出适合城市使用的特色产品。对原有的产品和服务进行完善或变形，形成一些基于原产品上的新品种就成了当务之急要解决的问题。这些新产品可能更多地是对原有服务方式或条件的变更。如果这些变更能够弥补原有产品的缺陷或能为客户带来更多便利和收益，就有可能塑造银行的差异化形象。另外开发本土化的产品就是要挖掘当地客户的需求，主要是通过客户行为的深入分析，在满足客户一般金融需求的同时，发现客户的潜在需求，并通过提供相应的产品和服务，将客户的潜在需求转化为现实需求，从而能比竞争者提供更多有效的服务，达到差异化竞争目的。

（四）加强对城商行异地分支机构的监督和管理

城商行应进一步完善风险管理体系，尤其是总行对异地分行的管控体系，努力提升风险管理能力。一是要根据跨区域发展后管理流程和管理架构的变化，相应调整全行的风险管理体系，建立起垂直化与分散化相结合的全面风险管理体系。二是要适应跨区域发展的要求，探索建立以管人、管物、管财和管风险为核心的总分行管控体系，强化总行对异地分行的管控能力。三是总行应根据跨区域发展的要求，尽快实现从服务单一的当地分支机构向服务异地和当地多元化的分支机构的功能转变，从专业知识、服务理念、产品开发、规章制度等方面提升对异地分行的服务支撑能力，尽快成为“真正的”跨区域经营的商业银行总行。

参考文献：

[1]李明富.城商行路遇―中小城商行跨区发展策略及路径选择的思考[J].金融电子化,2007(11).

[2]植凤寅.城商行的联合重组与跨区域经营[J].中国金融,2008(2).

[3]李路炜.城商行异地分支机构发展现状及问题[J].银行家,2009(8).

[4]高佳洲,贾学一.河北省城市商业银行跨区域经营模式分析[J].河北金融,2010(9).

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（一）风险管理能力滞后，短期内难以达到新资本管理要求

新资本管理办法对公司治理提出了更高的要求，要建立全面的风险管理体系，不断改善风险管理的制度、机制、流程和系统，实行精细化的经营管理模式。而城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等，由于组建时间较短，公司治理机制不畅，内部管理较为粗放，风险管理意识薄弱，缺乏相应的机制、技术和人才对业务和风险进行精细化管理，风险管理能力滞后，短期内难以达到新资本管理要求。一是公司治理缺陷。主要表现在董事会与经营层职责边界不够清晰，董事会干预经营的情况时有发生。二是内控管理落后。风险管理制度未能全部覆盖重要风险环节，部分制度操作性差，部分制度仅仅用来应付监管部门的检查而仓促制定，部分员工合规意识和风险意识淡薄，责任追究流于形式，内审部门独立性不够，权威性不足，跟踪纠改问题不到位等。三是风险管理方法简单。由于管理、技术、人才等方面的限制，主要风险的计量、监测、控制基本以硬性指标为主，缺乏针对性的全流程控制和监督，同时风险偏好和发展战略不够清晰，无法针对本机构内在风险水平采取全面、持续、有效的风险管理策略。

（二）信贷资产分类不真实，难以适应新资本管理要求

目前地方法人银行业金融机构信贷资产分类不真实，难以达到新资本管理要求。由于风险控制意识和措施缺乏，在近几年的发展中资产质量下降，资产质量分类不真实，偏离度问题日渐明显，掩盖了银行的实际风险状况，对准备金缺口的提取、利润分配等造成影响，一定程度上扰乱了银行自身的经营决策和监管部门对其资本充足水平的判断。处置不良资产、还原资产质量分类是实施新资本管理办法的必要前提，但长时间逾期的不良资产由于种种原因难以清收，增加了纠正偏离度的难度。

（三）资本补充机制不顺畅，难以适应新资本管理要求

地方法人银行业金融机构与国有银行、股份制银行竞争中，在市场资源、产品服务等方面存在差距，资产规模扩张和经营效益提高主要依靠增加贷款，加之地方部门的行政干预，一定程度上存在盲目放贷的问题，直接造成信用风险逐渐累积，不良资产增加，准备金计提压力增大，而以信贷业务为主的发展方式又在不断消耗资本，因而面临较大的筹资压力。但目前地方法人银行业金融机构资本补充机制很不顺畅，难以达到新资本管理要求。一是外源性资本补充渠道受限。由于本地企业总体规模较小、管理粗放、经营不稳定，加之地方法人银行业金融机构品牌影响力较小，难以吸引本地和外地优质企业投资入股，造成增资扩股举步维艰。

二是内源性资本补充能力不足。由于近年来地方法人银行业金融机构总体发展步伐较慢，实际经营效益不佳，股东长期投资的意愿逐渐减弱，大部分股东只关心分红比例，极少关注经营管理和持续发展。为了挽留股东，地方法人银行业金融机构往往被迫持续采取较高比例的现金分红办法，一定程度上削弱了通过留存利润增加内源性资本的能力。

地方法人银行业金融机构实施新资本管理办法的意义

（一）实施新资本管理办法有助于提高风险管控水平

新资本管理办法要求商业银行建立完善的风险管理框架，确保资本能够抵御其所面临的风险。地方法人银行业金融机构按照新资本管理办法要求，通过逐步理清风险管理组织架构，明确董事会、监事会、经营管理层、内审部门等相关治理主体的资本管理职责，开发和完善各业务条线的风险识别和评估标准，建立覆盖各类主要风险的识别、计量、控制和报告机制，合理制定资本规划，强化对自身资本水平的检测、评价和调整，有利于达到提高全面风险管理能力、实现稳健经营发展的目的。

（二）实施新资本管理办法有助于提高资本管理能力

对于经营存贷款传统业务为主、资本构成较为简单的地方法人银行业金融机构而言，风险覆盖范围的扩大直接导致风险资产规模增加，要完成资本充足率持续达标的监管要求，必须加快构建可持续的资本补充机制，更重视内源性融资和引入战略投资者，更加注重提高风险和经营业绩的匹配，并寻求新模式和新盈利增长点。

（三）实施新资本管理办法有助于促进业务转型发展

一是促进发展方式转变。新资本管理办法的实施，将有效引导地方法人银行业金融机构强化资本约束，调整业务发展模式，创新产品服务，更倾向于发展、支付、银行卡等低资本消耗的中间业务，推动增长模式由规模扩张向质量效益转变。二是促进信贷结构优化。新资本管理办法对信用风险权重进行了调整，上调了长期贷款、房地产贷款和地方融资平台贷款的风险权重，同时下调了符合条件的小微型企业债权和个人其他债权的风险权重。有助于引导地方法人银行业金融机构增加零售、消费和小微企业的信贷投放，更加符合国家战略转型的要求，也有利于更好地发挥其支持实体经济、促进社会消费的作用。

地方法人银行业金融机构顺利实施新资本管理办法的建议

新监管标准将在强化风险管理、优化业务结构、创新服务等方面对地方法人银行业金融机构的发展产生深刻影响。为满足新监管标准的内在要求，在日益复杂的经营环境下，地方法人银行业金融机构必须切实转变规模扩张的外延式发展模式，走质量提高的内涵式增长之路，通过质量提升和谋求转型来实现良好发展，确保新资本管理办法的顺利实施。

（一）制定战略规划，成立协调机构

地方法人银行业金融机构董事会应将新资本管理办法进行细化，将资产增长计划、资产结构调整方案、盈利能力规划、资本补充方案等纳入整体发展战略，向管理层提出明确的实施步骤、目标、任务，监督其制定具体的实施规划，管理层要分解到各年度经营计划中加以推进和落实，同时应成立新资本管理办法协调领导组，抽调相关业务和IT部门人员参加，负责涉及的各项目地有效推进，保证新资本管理办法的顺利实施。此外，对于已经组建和今后几年内即将组建的农村商业银行，必须在2018年底前达到《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《资本办法》）的规定要求；对于暂时不改制的农村信用社也将比照执行该《资本办法》。

（二）逐项对照评估，强化人员培训

地方法人银行业金融机构要在全面梳理现有风险管理架构、管理流程、经营模式的基础上，对照新监管标准的要求进行全面评估，确保风险识别、计量、监督、控制和缓释流程的有效性，努力在风险治理结构、组织流程、风险监控、数据和IT系统等多方面达到要求，实质性地全面加强风险管理。同时要下大力抓好内控合规建设，强化人员管理和责任追究，为新资本管理办法实施营造良好的合规文化氛围。

（三）做实资产分类，夯实质量基础

真实反映资产质量是实施新资本管理办法的基本要求，地方法人银行业金融机构一要按照监管要求，严格资产质量分类，纠正贷款偏离度；二要加大对不良资产的清收处置力度，对于难以处置的，要按照有关规定及时核销或打包出售；三要制定准备金提取计划，结合实际逐步补足缺口，确保达到拨备覆盖率150%和拨贷比2.5%的监管要求。

（四）优化股权结构，拓宽资本来源

一是明确企业定位和发展方向，立志于做有特色、品牌鲜明的小型银行，增强市场竞争力和知名度，吸引广大投资者；二是要提高利润留存比例，增强自身资本积累能力，避免过度依赖外部资本供给；三是关注国务院、银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的政策动向，努力实现资本来源及股权结构多元化。

（五）转变发展模式，支持实体经济