建设项目变更管理办法范文

导语：如何才能写好一篇建设项目变更管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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清理概算的主要依据按内容和性质可分为项目设计文件，项目设计批复文件，国家政策性文件，建设单位制定的有关工程投资的管理办法、验工计价及管理办法、项目建设合同及资料4类。项目设计文件包括:初步设计文件、施工设计文件及工程数量、I类设计变更及工程数量、签证的工程变更、施工图投资检算等。项目设计批复文件包括:可行性研究批复文件、初步设计批复文件(含修改初步设计批复文件)、I类设计变更批复文件、批准的工程变更等。国家政策性文件包括:铁路工程概预算编制办法和调整及补充文件，国家、铁路主管部门下发的关于价格、费用调整文件及通知等。建设单位制定的有关工程投资管理办法、验工计价及管理办法、项目建设合同及资料包括:招投标文件、承发包合同、工程投资管理办法、验工计价及管理办法、经第三方中介机构审核后的征地拆迁资料与价差调整资料、地方规划或政策等原因引起的新增工程及费用资料等。

2清理概算包括的内容

清理概算是以批复的初步设计修正概算为基础进行的，清理的项目内容和费用主要包括:批复的概算费用、预备费及降造费、其他费用的调整、施工图投资检算量差分析、征地拆迁的调整、价差的调整、动态投资的调整等7个方面。

2.1批复的概算费用

对批复的概算费用进行梳理和清理，包括初步设计批复的概算费用，修改初设计批复的概算费用及调整(只有重大、复杂项目才会发生)，征地拆迁批复的费用及调整，批复的价差及调整，I类设计变更批复的费用等。但要注意批复概算费用的调整方式，一种调整方式是调整概算总额;另一种调整方式是使用降造费或预备费，不调整概算总额。另外还要防止批复的调整费用在项目中重复计列。

2.2预备费及降造费

预备费及降造费包括:建设单位已使用的预备费，尚需使用的预备费，降造费的使用情况及降造费总额。

2.3其他费用的调整

其他费用的调整内容主要是指概算编制办法中“第十一章”的内容，根据项目建设期间的政策性文件进行调整。

2.4施工图投资检算量差的分析

在开展施工图设计的同时，设计单位进行施工图投资检算的编制，对照初步设计批复意见检查施工图设计内容，核实工程数量，对施工图与初步设计的量差进行分析。清理概算时，依据承发包合同关于施工图量差调整的条款进行费用分析，并提出处理意见。

2.5征地拆迁及费用的调整

征地拆迁的调整内容包括征用土地、拆迁建筑物的补偿，“四电”及管线迁改的费用，改路、改河、改沟以及泵站迁改的费用，土地复垦费用及征拆各项规费。

2.6价差的调整

价差的调整内容包括甲供材料设备价差，政策性文件规定的其他材料价差，火车运价差等。

2.7动态投资费用的调整

动态投资费用的调整指按建设项目建设期贷款利息实际发生额的概算进行调整。综上所述，清理概算总费用=批复的概算费用+施工图量差的调整+征地拆迁费用调整+价差调整+其他费用的调整－预备费及降造费剩余+动态投资费用的调整等4清理概算工作过程清理概算工作由建设单位组织，工作过程大致分为资料收集与整理、组织编制清理概算文件、预审和报审清理概算文件3个阶段，参与编制的单位主要有设计、施工、监理、第三方中介咨询机构。

3资料收集与整理

资料收集与整理贯穿于建设项目的全过程，广义讲要收集引起建设项目投资变化的所有资料，狭义讲收集所有合同条款中明确可调整费用的资料，且建设、设计、施工、监理单位和第三方中介咨询机构各负其责。建设单位负责收集与整理的资料有承发包合同，验工计价台账，征地拆迁协议及费用，甲供材料及设备清单，设计变更和工程变更批复，降造费、预备费、概算“第十一章”其他费用的实施情况，建设项目财务费用情况等。设计单位负责收集与整理的资料有政策性费用调整文件、价格信息，配合现场施工的设计签证，施工设计及设计变更文件等。施工单位负责收集与整理的资料有施工图及工程数量，设计变更和工程变更签证，“四电”和管线迁改协议及费用，改路、改河、改沟、泵站迁改协议及费用，承发包合同允许调差的无信息价的非甲供材料及设备采购清单，项目建设过程中发生的地质条件的重大变化，涉及合同费用调整的有关文件、通知及签证等。监理单位在资料收集与整理过程中，要把好原始资料的审核这一关，保证所收集资料的真实性和数据的可信性，让每个清理概算数据都有据可查。第三方中介咨询机构负责收集与整理建设项目实施过程中的征地拆迁费用、价差，地质条件重大变化等引起的费用调整的审价资料。

4组织编制清理概算文件

组织编制项目清理概算文件是一项多方参与、相互配合的工作，建设单位要与设计等单位紧密配合，并做好协调工作。(1)建设单位对收集的所有资料按事项进行整理、汇总，并按站前、站后工程分类，依据工程概算编制办法的章、节目录，对每个合同标段存在的问题按个性、共性进行梳理。然后，建设单位组织各参建单位对梳理出的问题进行研究与分析，甄别出需要纳入概算清理的内容与事项，各参建单位分头进行基础材料的编制。(2)设计单位根据基础材料汇编价差调整文件，第三方中介咨询机构对征地拆迁费用、设计单位提供的价差调整文件、预备费使用情况等内容进行审核，并出具审价报告。(3)设计单位根据批复的初步设计概算，施工图检算，建设单位提供的第三方中介咨询机构对征地拆迁调整、价差调整、预备费使用情况等费用的审价资料，以及建设单位提供的概算“第十一章”费用使用情况等，编制清理概算文件，同时对费用变化的原因进行分析。

5清理概算文件的预审及报审

清理概算文件编制完成后，由建设单位组织预审。预审通过后，由建设单位报原初步设计批复单位审查，审查过程中建设单位、设计单位准备好各项目费用的原始资料备查。清理概算文件经核备或审查批复后，是控制工程投资的依据之一，是建设单位进行项目决算的依据。

6结束语

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基本建设财务管理，是指从可行性研究至竣工财务决算，整个过程进行资金和财务等方面的监督管理，因此财务管理贯穿于基本建设工程的全过程。它的基本任务是贯彻执行国家有关法规制度，依法合理并及时筹措建设项目资金，编制资金预算，控制建设成本支出，提高资金使用效率。

二、当前基本建设财务管理存在的问题

（一）基本建设项目单位对财务管理工作认识不足，重视程度不够。存在着重工程建设，轻财务管理的现象，没有发挥财务管理工作在基本建设项目中应有的监督和管理职能。

（二）项目建设资金在使用上不够规范。有的项目没有严格按照批复的概算进行工程价款的支付和结算，没有严格按照合同约定支付工程款，计量支付结算手续不严格，不规范，合同变更没有履行相关变更手续，存在着随意调整投资计划，变更设计内容的现象。

（三）建设单位管理费超支，超概算较多，从而挤占了工程项目建设成本。

（四）成本费用科目使用不规范，建?O成本核算不够完整，成本核算对象不明确。

三、如何进一步加强基本建设单位财务管理

（一）提高认识，切实加强对基本建设单位财务管理工作的领导。首先，单位的主要负责人，要重视财务管理工作，要亲自分管财务工作。财务工作贯穿于基本建设项目工作的始终，是基本建设项目的重点工作。其次，建设单位的财会人员应积极参与工程项目招投标、施工合同、设备采购合同的签订、工程验收等工作，为领导层的决策提供依据。

（二）建章立制，重视财经法规知识的学习，增强依法依规的理财观念。严格按照财政部第81号令《基本建设财务规则》、财政部财建[2016]503号《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》和财政部财建[2016]504号《基本建设项目建设成本管理规定》执行，提高依法理财的自觉性，确保工程安全，资金安全。要加强和完善单位的财务管理各项制度，强化内部管控制度，严肃财经纪律，规范会计行为。确保建设项目资金做到专项核算，专款专用，任何单位和个人不得滞留建设资金、侵占和挪用工程款。

（三）遵照合同约定，根据工程建设进度，按照计量支付制度和要求，严格财务结算手续，由单位财务部门会同工程建设部门、合同管理部门相互配合，对各类工程款支付进行严格把关，经各个部门审核后拨付工程建设资金。

在工程实施阶段，加强概预算的控制，避免超概算，超预算。财务管理的重点是，积极参与招投标，对项目的性质、工期、质量要求、施工范围等进行全面的了解，便于签订合同时降低建设成本，保证工程质量，达到争取主动，减少纠纷。在招标文件中涉及的条款要反复推敲，便于以后控制造价和参与审核合同的签订工作，对工程完工价款的结算方式，违约的处理，违约争议等都有明确的约定，对索赔要有前瞻性，有效避免过多索赔。同时要制定一套完善的计量支付管理办法，突出事前预算，强化事中监督，完善事后控制。基本建设项目资金管理程序复杂，工作量非常大，客观上需要更多既懂财务，又熟悉工程造价管理控制的复合型人才。

在工程结算方面，重点是工程预付款的结算，工程进度款的结算和工程竣工财务结算，包括用款计划的确定，付款依据的规定。要加大管理的力度，建立健全财务规章制度，良好的内部控制制度，是做好财务管理的关键。工程竣工决算是控制工程造价的最后一关，为加强财务管理、降低工程建设成本，财务部门可以选有工程审计资格的社会中介机构进行审计。强化审计机构的工作责任性，配合我们建立完善财务管理机制、完善结算审计程序，以加强工程建设资金管理，充分发挥工程建设资金的投资效益。

（四）强化资金管理和使用，做到专户核算，专款专用。首先，建设单位要设置独立的财务机构并有专业的财务人员负责管理。单独设账，单独核算。其次，严格执行国家对基本建设项目有关财经法规，结合本单位实际，制定相应的制度和办法，健全内部控制制度，如财务管理办法、建设单位管理费管理办法，工程价款结算办法、设备材料采购办法、成本费用管理办法等，使财务管理工作做到有章可循，有法可依，有条不紊。第三，财务人员还要积极参与项目招投标、合同签订、工程竣工验收、资产移交等工作，进行事前、事中、事后全过程财务监督。在招投标及合同签订时，对招标合同条款中涉及财务会计资料，工程预付款保函，工程履约保函，价款支付条件和方式，违约责任等方面的内容进行财务风险管控，提前介入争取主动。

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为了认真贯彻市、区监察局关于工程建设效能监察全覆盖工作意见的要求，促进中心项目建设的优质、廉洁、高效运转，结合江监[20*]3号文件制定如下实施方案。

一、工作目标

通过开展工程建设效能监察全覆盖，督促中心相关科室认真履行职责，促进中心项目建设的优质、廉洁、高效、安全运转。

二、监察主体、监察对象和监察内容

（一）监察主体：中心纪检组。

（二）监察对象：中心实施建设的工程建设项目。

（三）监察内容：对建设项目从工程项目前期审批、工程招投标、进度质量安全、设计变更、竣工决算5个重点环节实施监察，具体如下：

1、建设项目前期审批手续办理情况的监察

主要监察7个重点建设项目是否履行国家规定的各项审批手续，项目用地批准书、规划许可证、施工许可证等是否齐备。

2、建设项目招投标制度执行情况的监察

重点监察建设项目设计、施工、监理等环节是否按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律法规实行招投标，有无规避招标、搞假招标的问题。

建设项目、设备与材料采购严格按照相关的纪律和制度，并按规定程序进行物资采购，凡建设项目、设备与材料采购单项5万元以上的需进行公开招标。建设项目、设备与材料采购5万元以下的中心采取邀请招标形式确定承建商并按要求填写《五万元以下建设项目、设备与材料采购管理用表》，受邀请投标方原则不少于3家。

对于经公开招标确定的合同签订应严格按招标文件、投标文件及合同法相关规定在公平、公正基础上签订。双方在合同实施过程中应严格按合同条款履行。

3、建设资金管理与使用环节的监察

建设资金是否按规定实行专款专用、专帐核算，严格按照财政部门资金管理办法执行；是否按照工程建设进度支付工程资金；资金投向是否符合规定的用途、专款专用，是否存在截留、挪用等问题，是否存在奢侈浪费和违规支出。工程款拨付和竣工决算是否严格执行有关审计法规。

4、工程进度与质量安全环节的监察

工程项目开工前是否依法办理质量、安全监督手续；代建、施工、监理单位是否建立了质量与安全保证体系；是否制定了保证工程质量与安全目标的规章制度和具体措施，已制定的质量与安全管理体系和规章制度、具体措施是否得到切实履行；在施工过程中对关键部位是否符合国家关于工程质量与安全的强制性标准，质量与安全是否得到有效控制；对发生质量和安全事故的原因是否查清缘由，对事故的处理是否及时、有效。

5、工程设计变更环节的监察

工程设计变更是否经设计和有关行政主管部门核准，手续是否齐全。变更后是否对工程使用功能、合同履行产生影响。因重大变更导致建设内容、规模、投资的调整是否经原审批部门审批。工程变更联系单签证是否符合江建局【20*】84号《*区政府投资建设项目工程变更管理办法（试行）》的规定。

三、监察工作任务分解

为更好的做好中心纪检监察、工程建设效能监察全覆盖工作，中心成立纪检监察小组、工程建设效能监察全覆盖工作小组。

根据《20*年全区重点工程建设效能监察目录》由中心纪检组负责的效能监察的重点工程具体为新塘东区一期、彭埠社区农居、范家社区农居、红五月社区农居、建华社区农居、兴隆社区农居、牛田社区农居等7个项目。中心实施的未列入*年区重点工程的建设项目也需进行工程建设效能监察全覆盖工作。按照“《*区工程建设行政监察全过程监督手册》”中规定，分别填写建设工程项目概况表、建设工程项目跟踪审计情况表、建设项目过程管理情况表、建设工程项目后续管理及廉政宣教情况表，并落实专人负责将相关表格资料汇总保存（具体详见附件1）。

四、工作方法

为确保工程建设效能监察工作的有效开展、取得实效，将采取以下措施方法：

（一）定期会议制度

中心纪检组每季度召开定期会议，检查落实各建设项目效能监察全覆盖工作的实施；中心工程建设效能监察全覆盖工作小组每月组织一次工程建设效能监察全覆盖工作检查，并对7个重点工程按5个重点环节进行监督检查，并通过定期召开会议，了解项目的基本情况和存在的问题，并针对存在的问题采取措施及时整改。

（二）定期检查制度

定期对7个重点建设项目实施过程进行现场检查和抽查，查阅项目审批报建文件、项目建设机构设置和人员配备、制度规定、工作安排、目标责任书、工作完成情况有关记载和档案、会议记录，了解项目资金使用情况，以及其他与项目建设效能监察内容相关的各种资料等。在做好定期检查的同时，根据上级要求和工作需要不定期对以上内容进行不定期检查。

（三）定期总结制度

定期汇总效能监察全覆盖工作执行过程中形成的资料文件并装订成册保存，积极总结工作推进过程的经验，梳理存在的问题。

（四）受理举报制度

公布举报电话、信箱，受理举报投诉，并对受理的问题进行调查。发现重大违纪违法线索的，报告上级监察机关组织查处。

五、工作要求

（一）明确目标

把做好服务、督促督办作为重点建设项目效能监察的首要任务来完成，始终要以服务重点建设项目为出发点和落脚点，积极推进重点建设项目的正常运行。

（二）认真学习

要认真学习和熟悉相关法律法规和工作程序，掌握政策依据，深入调查研究，主动了解重点建设项目中遇到的问题，对检查中发现的问题要区分不同情况进行协调处理。

（三）密切配合

监察小组在工作中既要履行好效能监察的职责，又要注重和中心科室及代建单位的密切协作、相互配合，形成良好的效能监察机制与程序，加强相互之间的工作联系和沟通，协调一致的开展工作。

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【关键词】竣工结算 结算管理 结算审核

竣工结算是建设项目工程造价的最终值，其编制及审核是工程项目实施过程中的最后环节，也是检验整个建设项目投资效益的重要指标之一。一个建设项目工程造价的最终结果涉及工程设计、招标、施工和竣工结算的全过程，但对于一个大型工业项目来说，竣工结算环节绝对不能忽视。下面笔者现结合多年参与竣工结算（决）审核工作的体会和经验，通过实例对竣工结算审核中容易出现的问题及其应对措施加以分析论述。

1.竣工结算审核中存在问题

竣工结算管理是一个较复杂的系统工程，涉及到参与工程管理的多个部门，诸如设计单位、监理、现场工程管理、采购、供应、预结算、财务等部门，如果其中的某一个环节管理不到位，就可能造成费用失控，从而导致工程费用控制出现如下问题（这些问题并不是同时出现在同一个工程中）：

1.1合同中未约定竣工结算工程量、单价和取费等的计算原则及方法。此类问题主要出现在未通过招标方式确定中标单位的合同中。源于合同谈判阶段，业主方造价人员未积极跟进。对此，业主方造价人员应全程介入合同谈判，运用专业知识在合同中准确、详细地描述竣工结算所采用的办法，避免前后矛盾、含糊不清、缺漏或产生歧异。

1.2合同中未说明设备及主材计价方式（包括是否需业主认价）。如工程中有甲供设备及材料，则需要说明甲供设备及材料的装卸费、仓储保管费的计算方法。其解决办法只能按各省相关文件规定进行调整。

1.3设计变更费用审核。在项目施工过程中，由于不可预见因素的影响，难免会发生设计变更情况。这些都会不同程度地增加工程费用，对建设方（投资方）来说，既是重点，也是难点。因此，要严格控制工程造价。例如：有的“三边工程”存在边出图纸边施工边修改的情况，比如某厂房设备基础（有预埋的管线、铁件等），在设备没到货的情况下，现场就开始施工并很快完工。设备到货后，复核现场土建安装条件，发现尺寸不符，导致基础重新施工，这样不仅浪费资金，还延误工期，造成不必要的损失。

1.4现场签证费用审核。制定规范的现场签证管理办法，是控制工程结算价的重要措施。例如，现场所签的土方工程量与竣工资料不符，某《供水工程公用部分》工程土方运输签证单工程量为14788.79m3，，经与竣工图计算、现场核实审定的土方量7806.49m3，两者相差金额13.58万元。再比如电缆，根据图纸计算的量已满足实际施工所需用量，施工单位单位仍然出具工程联系单要求增加电缆用量，监理单位、设计单位和现场代表在没有去现场核实的情况下，就给予签字认可，造成费用增加。

1.5 EPC总承包工程费用审核。比如，根据初步设计阶段的勘察资料，初步设计阶段井桩、道路等工程施工水泥采用抗硫水泥，施工图阶段设计根据详细勘查报告，采用了普通硅酸盐水泥，该部分的差价应相应调减合同价。出现该问题的主要原因在于建设方相关现场管理人员，未结合总承包方式对初步设计进行详细了解，只是按照惯例对施工图内容进行施工管理所造成的。

1.6建筑材料审核。由于建筑材料费用占总工程费用的60%左右，材料质量的好坏对工程质量和投资控制有着很大的影响。

如果材料计划审批、采购、发放环节中没有一个严格的、完善的管理制度，或者虽有制度但执行不力，就会造成材料的采购、发放失控，增加材料库存量及资金成本风险等。针对建筑材料审核每一个单项工程竣工验收后，进行甲供材料核销，能很好地控制造价。

1.7结算的送审变更签证材料代用单所套用定额及取费与所签合同不一致。比如实际挖土，土的类别二类深度2米，施工单位为了多得利润就高套定额，土方类别按三类深度3米计算，从而增加工程项目费用。

2.应对措施

针对工程造价管理中出现的上述问题，可以通过以下措施来解决：

2.1建立健全项目工程管理相关制度，如建立合同管理办法、招投标管理办法、现场管理办法以及设计变更、现场签证审批工作程序及处罚细则等，并严格执行。

2.2重视设计变更、现场签证、材料代用等与费用有关的审批工作，尽力把造价控制在概算范围内。

2.3在项目实施阶段，审核人员要立足工程造价前沿，深入施工现场，与施工管理人员经常沟通，并认真关注和及时把握工程量变换情况，以强有力的技术支持和丰富的经验，实现对工程造价的控制。

2.4加强学习，提高造价人员的业务素质。工程造价审核结果的准确性，在很大程度上取决于审核人员的技术水平和职业道德素质，因此，应建立优胜劣汰机制，培养高标准的人才队伍。

2.5在工程建设项目中，工程设计变更和现场签证虽是不可避免的，但要进行有效控制。要认真组织图纸会审，将设计变更降到最少，并尽可能地把设计变更尤其是对工程造价影响重大的设计变更控制在施工阶段的初期。这样，设计变更发生得越早，损失越少。

2.6审核具体结算时，应注意四个方面问题。一是工程量计算，特别注意对多计工程量和重复计算的工程量，以及只想增项不减项等这些极为突出的问题，准确计算工程量是合理确定工程造价的重要前提和有力保证，因此，在结算审核中，复核工程量的工作至关重要；二是准确计取取费标准，以所签订合同为依据，审核其建筑工程费用的计算过程、审核变更签证是否真实，以及费用计算是否符合要求；三是注意材料价差调整，并建立甲供材料的核销机制；四是注意定额选用是否正确、合理，审核定额的使用过程是否严谨，有无错套、高套定额的现象。

2.7审核人员应加强竣工资料与变更签证单的核对工作。实际中往往审核人员只看设计变更与现场签证是否符合、签字是否齐全，而忽略了与竣工资料的复核。施工单位抓住这一特点，时有不按照设计进行施工或擅自改变施工方案的情况发生。

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关键词：建设项目 投资控制

中图分类号：TL372文献标识码： A

在政府投资建设项目的实施过程中，业主将秉承“诚信服务、科学管理、争创一流”的原则，有效地实施投资、质量、进度“三大控制”，加强合同管理及信息管理，通过沟通和组织协调，全面实现“政府投资建设项目的管理目标，其中投资控制目标尤为重要，但以往公益性项目都是使用单位自建自管自用，擅自扩大建筑面积、提高装修标准的现象普遍存在，不超过概算的几乎没有，有的工程项目实际造价甚至比概算翻了一番。

政府投资建设项目的投资控制贯穿于项目的全过程，即决策阶段、设计阶段、实施阶段和竣工验收阶段都关系到建设项目的投资控制。控制投资不仅仅是防止投资突破限额，更积极的意义是要促进业主、施工、设计单位加强管理，使人力、物力、财力有限的资源得到充分的利用，取得最佳的经济效益和社会效益。因此，做好政府投资建设项目的投资控制工作，对保证和加速经济发展具有重要的意义。

笔者通过近几年对一些政府投资建设项目的管理，下面谈一谈对该类项目投资控制的一些体会：

一、决策阶段的投资控制

在政府投资建设项目的投资决策阶段，项目的各项技术经济决策对项目的投资及项目建成后的经济效益、社会效益和国民经济效益有着决定性的影响，是项目投资控制的重要阶段。

二、设计阶段的投资控制

在政府投资建设项目作出投资决策后，控制投资的关键就在于设计。设计是在技术和经济上对拟建工程的实施进行全面的安排，也是对工程建设进行规划的过程。技术先进、经济合理的设计能使项目建设缩短工期、节省投资、提高效益。据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下，而这1%以下的费用对工程造价的影响度却占75%以上。由此可见，设计质量对整个工程建设至关重要，设计阶段投资控制的方法和措施如下：

（一）采用工程设计招投标

为保证设计市场的公平竞争，设计经营也应采用招标投标，虽然早在1984年，当时国家计委和城乡建设环境保护部就印发《工程设计招标投标暂行办法》，1995年建设部230号文印发了《城市建筑方案设计竞选管理办法》，新颁的《招标投标法》中也规定符合条件的项目的勘察设计必须招标，但实际招标项目的量一直很少，只占总项目的10%左右(不同的地区其比例可能有所不同)，即使采用招标的项目，其招标体系不完善、评标方法不健全，缺乏公平竞争性，因此应完善设计招投标的相关环节。首先，应成立合法的设计招标机构；其次，各地方主管部门应建立相应的规定，符合条件的项目必须招标；第三，业主或使用单位对拟建政府投资建设项目应有明确的功能及投资要求，有编制完整的招标文件；第四，招标时应对投标单位的资质信誉等方面进行必要的资格审查；第五，应设立健全的评标机构和合理的评标方法，并建立公示制度，以保证设计单位公平竞争，并限制某些部门在项目上的随意性。

实践证明，通过设计招投标来择优选择设计单位和设计方案，可保证设计的先进性、合理性、准确性。促进设计单位改进管理，采用先进技术，降低工程造价，缩短工期，提高投资效益。

（二）采用限额设计控制投资

所谓限额设计就是按照批准的可行性研究报告的投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制技术设计和施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。分解投资和工程量是实行限额设计的有效途径和主要方法，它是将上阶段设计审定的投资额和工程量先分解到各个专业，然后再分解到各单位工程和各分部工程，通过层层分解，实现对投资限额的控制和管理，也同时实现了对设计规范、设计标准、工程数量、概预算指标等各方面的控制。

对设计单位进行如下的具体要求：

1．对已批准的投资总额进行合理分解，确定各分部项目的投资限额。

2．应严格按已批准立项的项目规模、功能、装饰标准开展初步设计，凡需改变审定方案的，应由提出变更单位提出书面报告，进行技术经济比较（特别是投资变化情况），经批准后方可开展初步设计，同时调整投资额，未经批准的一律不予调整。

（三）应用价值工程法对设计进行技术经济比较

1．在设计过程中，要应用价值工程法进行项目全寿命费用分析，不仅考虑一次性投资，还要考虑到项目使用后的经常维修和管理费用。

2．将对设计的经济性要全面考虑、权衡分析。

3．通过设计的多方案技术经济比较和价值工程分析。在保证工程功能不变的情况下，降低项目投资；或在项目投资不变的情况下提高工程功能，因而最大限度降低建设项目投资；或在工程主要功能、次要功能略有下降情况下，使项目投资大幅度降低；或在项目投资略有上升情况下，使工程功能大幅度提高。

三、施工阶段的投资控制

由于工程建设周期长，涉及的经济关系和法律关系复杂，受自然条件和客观因素的影响大，导致项目的实际情况与招标投标时的实际情况相比会产生一些变化，因此加强施工阶段的投资控制至关重要。

（一）有效控制工程变更和现场经济签证

在工程建设项目中，工程变更和现场签证是不可避免的，但要进行有效的控制。为防止在施工图设计中产生漏洞，除在审核时把关外，还应在施工前的图纸会审、设计院的技术咨询中消除，总之，应消灭在开工之前。设计变更应尽量提前，变更发生得越早，损失越小，反之就越大。为此，必须加强设计变更管理，对影响工程造价的重大设计变更，要用先算帐后变更的办法解决，使工程造价得到有效控制。

（二）严格审核工程施工图预算

根据施工图设计的进度计划和现场施工的实际进度，及时核定施工图预算。对于预算超出相应概算的施工图设计部分，要加以详细分析，找出原因，并及时与项目负责人通气，调整或修正控制目标，对工程造价实施动态控制。

（三）深入现场，收集和掌握施工有关资料

在工程施工过程，审价人员和费用控制人员经常深入施工现场，对照图纸察看施工情况，经常与监理、总承包方及施工人员进行座谈，了解、收集工程的有关资料，及时掌握现场施工动态；及时审核因设计变更、现场签证等发生的费用，相应调整控制目标，并为最终的工程总结算提供依据和做好必要的准备工作。

四、竣工阶段的投资控制

政府投资建设项目的竣工结算是参与各方都十分重视的工作，在这个环节上要做到：

（一）核对竣工工程内容是否符合合同条件要求，工程是否竣工验收合格，合同中约定的结算方法、计价依据、取费标准、主材价格和优惠与承诺条件等。

（二）检查核对隐蔽工程验收记录，所有隐蔽工程均需进行验收，实行监理的工程要经监理工程师签字确认，隐蔽工程量要与竣工图相一致。

（三）落实设计变更签证，设计变更要有原设计单位负责人签字，并经建设单位和监理工程师签字，重大设计变更要经原设计审批部门审批，否则不应列入竣工结算。

（四）按竣工图、设计变更、现场签证进行工程量的核实。

（五）做到严格、合理、公平、公正。

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为进一步加强工程招标投标管理，规范工程承发包交易行为，根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国建筑法》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《江苏省招标投标条例》、《江苏省工程建设项目招标范围和规模标准规定》（苏政发〔*〕48号），结合我区实际，现提出如下实施意见：

一、加强工程招标投标和信息管理

（一）凡国有资金或国有资金占主导地位的项目，除涉及国家安全保密、抢险救灾、投资总额低于100万元（监理、大宗建筑材料和设备采购低于50万元）及法律、法规规定的工程外，必须实行公开招标；

（二）单项建设工程投资额在50万元以上、乡镇单项建设工程投资额在30万元以上的，必须实行招标；

（三）上述标准以下、2万元以上的投资建设项目，可以采用竞争性谈判、询价等方式发包。

政府采购项目都必须按照宿豫政办发〔*〕9号文、〔*〕17号文规定办理申报手续，由财政局采购办委托区政府采购中心招标或采购。工程（包括交通、水务、供电等专业工程）招标必须在区招标投标和政府采购管理委员会办公室（以下简称招采办）统一管理下进入招标投标服务中心公开进行。

按规定进行公开招标的工程项目，应在江苏省工程建设网、宿迁招标投标网、宿迁政府采购网、中国宿豫网等媒体公开，时间一般为5天。招标单位也可根据需要，同时通过其他新闻媒介信息。

招标单位应根据工程投资规模合理确定报名条件，不得随意提高资质等级要求，更不得以垫资或变相垫资及其他不合理要求作为报名条件。

二、加强投标单位选定审查程序管理

投标单位的选定必须严格按《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标人资格审查办法》（苏建招〔*〕372号）规定的入围办法执行，如果资格预审合格的投标单位超过9家时，招标人可以邀请所有资格预审合格的投标单位参加投标，也可以通过随机抽签方式从资格预审合格的投标单位中确定不少于9家投标单位参加投标。

资格预审文件、招标文件由招标单位（或招标单位）依据省、市规范文本编制并经招采办审定，其中工程标底应报区审计局审核。

三、加强招标评标定标关键环节管理

国有资金项目，强制推行工程量清单招标。招标人应在开标3天前向各投标单位公布标底及工程最高限价，超出最高限价作废标处理。

评标委员会在开标前半小时产生，一般为5名以上单数，其中业主评委不超过1/3，其他评委在区纪委和招采办的监督下，从省、市专业评委库中随机抽取。评委应积极负责完成评标工作，对三次无正当理由拒绝参会或不负责任评标的，上报省招标办取消其评委资格。

凡国有投资项目，原则上一律实行计算机辅助评标。工程开标后，应按招标文件规定的评标办法和标准，当场定标。中标结果应在宿迁招标投标网、中国宿豫网公示2个工作日。严禁定标后压价、压工期。

四、加强中标单位和招标单位动态管理

加强中标后合同跟踪管理。凡中标工程，严禁非法转包、分包。一经发现，取消中标资格，并按规定给予处罚。建设单位、中标单位应当严格按照批准的设计文件实施项目建设。经招标确定的建设规模、建设内容、设计功能、设计档次等原则上不得变更。特殊原因需要增加工程量或材料、设备变更的，应当按下列规定程序审批后再实施：

（一）对单项设计或施工变更占工程中标价的5％以下或单项变更2万元以下，材料、设备更换单项增加造价20万元以下，由施工单位提出书面申请并提供变更（更换）方案、工程量清单、设计图纸等详细资料，建设单位现场负责人会同监理单位等有关方面审核论证并提出建议意见，报建设单位分管负责人、主要负责人批准；

（二）对单项设计或施工变更占工程中标价的5％至10%或单项变更2万元以上，材料、设备更换单项增加造价20万元以上，除履行上述手续外，还要请财政、审计、招采部门参与现场签证后报建设单位领导班子集体研究决定；

（三）对累计变更增加造价超出项目中标总价10％以上但未突破投资概算的，由建设单位领导班子集体研究并提出书面报告，经发改、财政、审计、招采部门审核后，报区政府分管领导、主要领导批准；超出投资概算的，由区长办公会议讨论决定。

建设单位要及时、严格核（确）定变更工程量及相关综合单价。变更工程量由建设单位、施工单位、监理单位、勘察设计单位等多方现场核定签字确认后，并按规定办理签证手续。

加强招标机构动态管理，实行季度动态考核。建立招标机构诚信档案，对越权、违规的，作为不良记录记入档案，并按规定给予处罚。

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    一、一套制度涵盖，创新监管体系新机制。严格把好入场关，解决出租或出让价明显低于市场价的问题，减少集体资产流失，阻止层层转包、违法分包行为的发生。不准违反资产资源交易程序，实行暗箱操作压低交易价格；不准利用自己的职权为自己和他人谋取利益；不准以各种名义出借村、社集体资产或用村、社集体资产为外单位和个人提供任何形式的贷款抵押、信用担保；不准乡镇干部，索贿受贿、玩忽职守。

    二、一套系统管理，实行农村产权项目新系统。围绕项目注册、公告、合同、变更、支付等节点。通过规范、采集基础数据，形成项目库、合同库、变更库等，有效提高项目管理水平。杜绝规避招投标、不进场交易等现象。

    三、一套新模式，打造三资管理程序预警。各村所有经营性资产、公益性资源，土地、山林、塘地等资产建立详细的项目信息库，包括出租承包时间、金额、出租承包人交易信息、合同信息等要素，按照各个项目交易时间，按规范程序进行公开交易。

    为进一步推动工程建设和资产资源管理规范化、科学化、系统化，宁海县交管办积极指导各乡镇街道公共资源交易中心探索新方式、新载体推进公共资源交易在阳光下运行。今年，宁海县以胡陈乡为试点，开发“胡陈乡村级小微权力清单36条智慧运行系统”，形成立体化监管手段，切实提高基层治理工作规范化水平，改善基层政治生态。目前，该系统已经开发完成工程项目和资产资源两个模块并投入试运行，采集工程项目信息8条，资产资源信息22条，发出交易整改单1份，开展微廉约谈8次，有效提升了各村社廉政意识。

    一、一套制度涵盖，创新监管体系新机制。宁海建立完善《胡陈乡村级建设项目工程量变更管理办法》、《胡陈乡进场范围外村级集体工程建设项目管理办法》、《胡陈乡农村集体“三资”和财务管理实施办法》、《胡陈乡工程支付管理办法》等制度，形成一套静态监管制度体系。工程结算过程中，10万元以上工程必须委托第三方进行结算审核，改变了原来凭施工方结算书结算工程款的做法。实施预选承包商制度，择优选定5家中介机构，村级工程需要结算审核、招标时，在5家中介机构中摇号选择。建立资产资源出让“底价事前评议”制度，由纪检、财政所、招投标工作人员组成评估组，对资产资源项目进行现场踏勘，举行项目听证，严格把好标底关，解决出租或出让价明显低于市场价的问题，减少集体资产流失，阻止层层转包、违法分包行为的发生。制订资产资源交易廉政建设“四不准”制度：不准违反资产资源交易程序，实行暗箱操作压低交易价格；不准利用自己的职权为自己和他人谋取利益；不准以各种名义出借村、社集体资产或用村、社集体资产为外单位和个人提供任何形式的贷款抵押、信用担保；不准街道干部，村、社干部泄露秘密、索贿受贿、玩忽职守。

    二、一套系统监督，实行工程项目新规矩。胡陈乡工程项目暨资产资源智慧运行系统依托“互联网+”，围绕立项、招标、合同、变更、验收、支付等节点，通过规范、采集基础数据，形成项目库、合同库、变更库等，有效提高工程项目建设管理水平。如村级项目立项时，由村文书将“五议决策法”相关资料传输到该系统，由村监会主任、联村干部初核后，再由联村领导进行复核，对于未经立项的村级项目，农经站一律不得支付资金，杜绝小型项目规避招投标、不进场交易等现象。对项目在施工过程中的设计变更和隐蔽工程引起的超投资概算现象，实行先审核变更，后组织施工的制度，严格把好质量关、决算关、验收关、支付关，形成关口前移。同时，在系统中增加微廉约谈等模块，使乡纪委、村监会随时可采用有效手段加强对工程项目的监督。

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水利建设项目工程类型多、涉及内容广，建设规模存在较大的差异性。水利建设项目，涵盖了服务“三农”的各类水利工程和设施，如水源工程、灌排渠系、各类建筑物、农村饮水安全、高效节水灌溉工程等，还包括为数众多的塘坝、堰闸、小型排灌泵站、机井、水池水窖等各类小型农田水利工程;在建设规模上，既有大型灌区节水改造、大型泵站更新改造等规模较大的建设项目，也有小型农田水利工程、高效节水灌溉工程、雨水集蓄利用工程等小型建设项目。

二、基本建设财务管理中存在的主要问题

(一)会计核算不规范。会计核算是财务管理的一部分，准确无误的计量工程成本，核算费用，才能正确地对形成的固定资产进行计价。在基建项目会计核算上存在的主要问题有三点：

1、水利基建工程建设初期，从项目立项、初步设计、招投标工作;由于财务人员难以参与，尤其是基层单位基建会计人员，根本不知道项目建设具体情况，其业务水平不能满足项目核算需要，包括熟悉工程建设内容，招投标、合同等相关过程，服务于工程建设。造成建账不规范，建设项目单位没有按照基本建设会计制度规定设置基建项目会计账簿，只是在事业单位账簿中统一核算，很难分清项目的资金来源状况，更谈不上项目的成本核算和管理了。

2、使用会计科目不准确，主要在于(1)没有分明晰核算。(2)待摊投资的明晰核算不准确。(3)预付施工单位的工程款，在预付的时候在此科目中核算，在工程计量支付工程款时应予以冲回，而有的单位是在工程完工后才冲回预付工程款。(4)移民和环境投资，采用“待摊投资—土地移民安置补偿”核算，造成固定资产核算不真实。(5)水利概算批复安排的独立费用部分材料调差，由于招投标时进入施工单位直接费中，会计结算时进入施工单位建筑安装工程投资;编制竣工财务决算时，许多建设单位没有反映支出，造成概算执行不可比。

3、项目建设成本核算不完整。水利基本建设项目很多是公益性的，且多需地方配套资金。在地方财政困难的地方，很多都以农民投劳或投物的方式、地方政策性冲抵的方式等抵地方配套资金农民的投劳或投物价值，没有制度规定对农民投劳或投物及地方政策性冲抵如何折价，《国有建设单位会计制度》也没有规定如何进行会计核算，有的水利基本建设项目干脆就不对这部分资金进行会计核算，这样就不能正确反映水利基本建设项目的投资来源和建设成本，因此在有关制度上应加以明确。

(二)资金管理不规范

1、没有开设银行专户存储建设资金或者多头开户。国家为了加强水利基本建设资金的监督与管理，对水利基本建设资金在银行开户的管理一直是严格的，不主张多开户。然而，按现行有关制度，对财政预算内专项资金、水利建设基金、地方配套资金等不同性质的建设资金管理都要求单独开设账户，单独管理，因此，对有多种建设资金的建设项目是可以开设多个账户的，临时账户还不包括在内，给财务管理工作带来不便。为了解决这个问题，建议有关制度中规定“一个会计主体只能开设一个基本账户，临时账户根据实际情况经上一级主管部门批准后方可开设”。

2、对施工单位垫付工程款不合规。按照基本建设会计核算的要求，在项目尚未批准开工以前，可以支付前期工作费用(但不得支付工程款);计划任务书已经批准，初步设计和概算尚未批准的，可以支付必要的施工费用;施工企业确需备料周转金的，建设单位可根据合同规定拨付一定的备料款，备料款应按照合同条款和有关规定执行。建设单位支付的备料款，应根据周转情况，陆续冲抵工程款。凡是不具备施工条件的，不得拨给备料款。而在实际的会计核算中，有的单位并没有按以上要求执行，随意预付给施工单位工程款，有的预付工程款比例过高，占用建设资金较多，影响了建设资金的使用效益。

3、预留工程的质量保证金不规范。按照基本建设财务管理办法规定，“建设单位必须按工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算”。有些建设单位没按规定预留质量保证金，工程质量有问题时很难向施工单位找回应扣回的款项，起不到约束施工单位确保工程质量的作用。

4、建设单位管理费支出不规范。按照基本建设单位会计核算的要求，对建设单位管理费应实行“总额控制，据实列支”，有些单位的此项费用超预算较多，挤占建设成本，有的单位按计提金额列支，有的单位却是从别的账户列转支出，违反了建设单位管理费的使用规定。

(三)基建项目单位财务管理制度不健全或者执行不力

会计制度是执行财务管理的依据，更是一种约束。单位负责人对本单位工程项目内部控制的建立健全和有效实施负责。在实际的工作中，比较欠缺的制度有《筹资、融资管理制度及办法》、《概预算控制制度》、《竣工财务决算控制制度》;普遍执行不力的会计制度是《工程价款支付制度》，有的单位虽然制定了制度，但是没有严格按照制度规定支付工程价款，使制度形同虚设。

三、竣工财务决算管理措施

由于基建项目会计核算，很难满足工程建设的需要，到工程完工验收，办理完工结算时，财务人员无法正确反映水利基本建设概(预)算的执行情况，即工程财务决算表，这样就需要工程技术人员完成工程部分决算，财务人员提供费用性开支，才能编制竣工财务决算初稿，安排竣工财务决算的审计，否则会造成相互推诿，造成竣工验收的延后。

(一)竣工结算审核的方法

1、审核竣工结算编制依据：工程竣工报告、竣工图及竣工验收单;工程施工合同或施工协议书;施工图预算或招标投标工程的合同标价;设计交底及图纸会审记录资料;设计变更通知单及现场施工变更记录;经建设单位签证认可的施工技术措施、技术核定单;各种施工签证或施工记录;合同中规定的定额，材料预算价格，构件、成品价格;新颁发的有关规定。要审核编制依据是否符合国家有关规定，资料是否齐全，手续是否完备，对遗留问题处理是否合规。

2、审核工程量：工程量是决定工程造价的主要因素，也是控制投资成本的核心，所以核定施工工程量是工程竣工结算的关键。可以根据施工单位编制的竣工结算中的工程量计算表，对照图纸尺寸进行计算来审核，也可以依据图纸重新编制工程量计算表进行审核。

3、审核分部分项工程、措施项目清单计价 ，一是审核结算所列项目的合理性。二是审核综合单价的正确性。审核时以当地的预算定额确定的人工、材料、机械台班消耗量为最高控制线，参考当地建筑市场人、材、机价格，根据施工企业报价合理确定综合单价。三是审核计算的准确性。计算公式的数字运算是否正确，是否有故意计算、合计错误以及笔误等等。

4、审核变更及隐蔽工程的签证， 一是对工程变更，首先要核查原施工图的设计、图纸答疑和原投标预算书的实际所列项目等资料是否有出入，对原投标预算书中未做的项目要予以取消;其次核增变更中的项目。二是变更增加的项目是否已包括在原有项目的工作内容中，以防止重复计算。三是变更签证的手续是否齐全，书写内容是否清楚、合理。含糊不清和缺少实质性内容的要深入现场核查并向现场当事人进行了解，核查后加以核定。

5、审核规费、税金及其他费用，一是审计费率计算是否正确，计算基础是否符合规定，有无错套费率等级情况;二是审核费率的采用是否正确;三是审查各项独立费的计取是否正确。

6、审核施工企业资质，严格审核施工企业的资质，对挂靠、无资质等级及无取费证书的施工企业，应降低综合单价或审核确定综合单价及造价。

7、审核工程合同，工程合同审计是投资审计的一项重要内容，必须仔细查阅相关文件资料是否齐全、合法合规。

(二)编制竣工财务决算时应注意事项

1、严格区分概算的建筑安装工程、设备价值、其他费用(独立费用)，决算应做到相应项目一一对应，主要是机电设备及安装、金属结构设备及安装(一般是闸门、启闭机、拦污栅等)的安装工程和设备价值分栏填列，临时工程、安全措施费应填建筑工程，预备费、移民环境投资应填其他费用栏内，银行存款利息冲减建设成本填列其他费用栏内。

2、批复在独立费用中，有些项目有材料价差，由于结算时没有把材料价格差，单独踢出来，而是捆在综合单价中，根据概算可比性原则，将概算的材料价差调整到建筑安装工程的具体工程中，这样才能可比。

3、概算执行情况的增减额单项工程大于15%或者较大时要认真核对，查清原因，分析填列。

4、尤其对于违规或超标建设楼、堂、馆、所等，国家有明确的规定，在编表时都要引起高度重视。

5、对于新增项目，理清使用项目，属于重大设计变更，应履行报批手续，其对应方法在预备费中列支

(三)项目划分的单位工程

一级项目相当于单项工程，二级项目相当于单位工程，三级项目相当于分部、分项工程。因此，要求按单位工程或单项工程进行明细核算的科目，也即按概算的二级或一级项目进行明细科目设置

例如：多个批复水库单项，在编制竣工财务决算时，要按照单项批复编制建设竣工项目投资分析表，最终跟概算执行对比，发现概算执行的具体情况，存在的问题，为竣工验收提供了具体的问题分析资料，为交付使用资产明确了接受单位成本过程。

农田水利重点县项目，批复实施方案比较粗线条，建筑安装工程的几个乡镇分建设地点的建设内容：渠道衬砌、开挖疏浚沟、涵闸工程、渡槽、提水站、穿路涵、机耕桥、机耕路工程、其他费用、预备费等也许在一块。否则无法进行项目成本核算，资产无法交给每个接受管理单位

(四)建设成本

分建筑安装工程投资、设备投资的在安装设备和不需安装设备、其他投资，待摊投资除部分直接计入相关资产成本外，大部分需通过分摊的方式计入建筑安装工程投资、设备投资的在安装设备成本中。其中，能够确定由某项资产负担的待摊投资，应直接计入该资产成本;不能确定负担对象的待摊投资，应分摊计入受益的各项资产成本。待摊投资的分摊对象应为：1、房屋、建筑物，2、水、电专用设备，3、需要安装的通用设备，4、其他分摊对象。项目受益分摊原则指某项费用的发生同某项资产的形成存在一定关系时才能分摊到该项资产的成本中，否则就不能分摊到该项资产的成本中;合理负担的原则指通过分摊后，资产成本要在合理的范围内;便于计算的原则指操作起来简单，防止增加不必要的工作量。

四、改进建议与措施

(一)单位领导不仅要重视争取建设项目，更要注重建设项目的财务管理工作，支持财务工作。财务管理不仅仅是工程开工以后的工作，财务人员在项目前期就应该参与，从财务的角度对项目进行可行性研究分析，为领导层的决策提供依据。同时严格施工合同的变更、调整程序和规定要求，避免人为因素造成虚增支出等问题，规范基建项目会计核算，理清成本构成，进行成本正确计入，奠定竣工财务决算科学依据。

(二)健全基建项目单位财务管理制度并严格执行。根据单位的需要和基建项目会计制度及财政部基本建设财务管理办法等规范的要求，严格执行本单位财务管理制度。对建设资金进行专户存储，专款专用;按照基本建设单位预算管理制度，严格按预算执行，严禁超预算支出;对于计量支付制度，明确规定，要由单位的财务部门掌握建设资金的拨付情况，对工程款的支付进行把关;正确处理工程结余资金，该交回投资方的要交回，该归还贷款的要归还贷款，最后仍有结余资金的，要按照基本建设财务管理规定使用资金;按要求积极办理工程的竣工财务决算，建立起严格的决算审计及决算批复程序，使其规范化和制度化，为正确计价形成的固定资产提供依据。

(三)加强对从事基建项目单位会计人员的专业培训和技术交流。对会计人员定期进行基建项目会计制度和基建项目财务管理等制度法规的培训和上岗前的培训，使具体财务核算管理人员了解招投标、合同签订工程、施工工艺流程、建设基建程序。还要定期组织他们带着实际工作中遇到的设计变更引起概预算变动、预备费动用等问题进行讨论，集思广益，找到最适合的会计处理办法，加强会计核算的正确性和准确性;采取“请进来，走出去”的交流方式，吸取先进单位的管理经验，取长补短，提高基本建设财务管理水平。

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第一条为进一步加强我市农村公路建设管理，加大补助资金的调控力度，保证农村公路建设按计划顺利实施，提高我市农村公路的服务水平，依据《省农村公路建设管理办法实施细则》、《省通乡公路改造工程管理办法》，结合市实际情况，制定本细则。

第二条本办法适用于计划补助投资的农村公路建设项目。非计划补助投资的农村公路建设项目可参照执行。

第二章建设项目管理

第三条各县（区）人民政府是农村公路建设的责任主体，其中通乡公路由县（区）政府负责建设。

乡镇和行政村在县（区）政府的领导和交通局的指导下对通村公路路基土方工程按照“一事一议”的方式组织群众义务投工投劳修建；县（区）交通局组织有施工能力和施工经验的劳务队伍对通村公路特殊困难路段、石方工程、构造物和路面工程进行实施，并负责辖区内农村公路的勘测设计、技术服务和监督管理，保证农村公路建设标准和工程质量。

农村公路其他建设项目的组织实施按相关规定或批复执行。

县（区）乡（镇）两级政府负责本辖区农村公路建设拆迁占工作。由于拆迁占滞后而影响工程建设进度，拖全市后腿的市上将按有关程序调整项目或扣减资金。

第四条通乡公路原则上以三、四级公路技术标准为主，路基宽7.5（6.5）米，路面宽度根据实际地形和交通量可为6.0（3.5）米;受限路段路基宽度4.5米(按规范要求设置错车道)，路面宽度3.5米。构造物设计荷载为公路Ⅱ级。陡坡、急弯、临河、高路堤、积雪结冰等路段设置安全设施，保障行车安全。

路面结构设置上坚持量力而行、因地制宜、就地取材的原则，确保路面结构合理。在路面类型上以沥青和水泥混凝土路面为主，对于交通量小、服务人口少或地质气候不良的线路可视实际情况，选用混凝土块、石块、砖块、泥结碎石等中级路面。

通村公路原则上达到四级公路技术标准，特殊路段执行《省农村公路村道工程技术标准》。

第五条各县（区）农村公路建设预计划下达，即视为明确了建设单位，应按建设任务委托有相应资质的单位编制设计文件。各县（区）交通局必须按计划要求时间负责上报各阶段设计文件;市交通局在十个工作日内完成审查批复。对不按期上报或审查需修改完善不能在七个工作日内完成，影响工程进度的将对建设单位进行通报批评，问题严重的将扣减相应的资金。市交通局不能按期完成审查批复的，对责任人取消职称评定资格和年度奖金。

第六条施工图完成审查批复后，建设单位采用公开招标程序，择优选择施工队伍，其招标公告、招标文件、和中标通知书经市交通局审查确认后方可发出，否则，招标无效。

第七条在中标通知书发出十天内，施工单位必须按投标承诺进场；建设单位对其进场的人员、机械进行核对确认。

第八条通过招投标的的项目在开工前十五日向市交通工程质量监督站上报质量监督申请书；质监站收到申请书十日内编制下发监督计划，在开工前对建设单位确认的施工、监理人员的资质进行检查。对不符合招标要求的（人员、机械符合率低于75%）通知相应单位进行更换，否则，要求建设单位取消其中标资格或解除合同，并列入市公路建设“黑名单”。对未能在开工前上报质量监督申请书的，将不予拨付建设资金。

第九条农村公路建设工程的项目管理上，通乡公路应在每个项目成立项目管理办公室；通村公路可采取分片区的原则设立。要明确项目、技术、质检、安全负责人，按照项目特点制定相应管理办法。并建立调度会议制度，对施工中存在的问题及时进行纠正和解决。

第十条农村公路建设项目必须严格按照批复的施工图设计进行施工，对无施工图设计或未通过审查而进行施工的，除扣除国家补助资金外，调整或取消建设计划。参与农村公路建设的施工单位（施工队伍）必须严格执行批复的施工图设计内容。对设计与实地不符的，必须按设计变更程序报批。擅自调整的监理单位不予计量。

第十一条建设项目开工之初，建设单位应组织施工、监理、设计单位人员对施工图设计进行认真详细核查，对存在问题和不足进行修改完善。同时在实施过程中，严格设计变更程序，对需要调整或完善的重大变更（建设规模、路基特殊处理、路面结构、增减构造物等）必须报市交通局审批后方可实施。对未经批准实施的，或未按程序施工，造成严重问题的，对施工单位列入“黑名单”，对项目管理单位扣减相应资金。并进行通报批评。擅自缩减建设规模、降低技术标准、发生质量事故的，停拨建设资金，追究相关人员责任。

第十二条在工程实施过程中，项目管理上达到：

——所有建设项目分项工程符合中华人民共和国《公路工程质量检验评定标准》（JTGF80/1-2004）合格标准，被确定为优良示范工程的达到项目优良标准。在督查检查时不按质量要求施工的，除责令整改或返工外，对建设单位予以通报批评和媒体曝光；在验收鉴定时达不到质量要求的将扣除缺陷项目资金，并在项目质量保证金中每项扣除二至五万元。

——所有建设项目必须按省市年度计划工期完工。没有特殊情况而延误计划的，市局将按延误工期长短缩减资金甚至取消下年度的建设项目。

——所有建设项目必须制定安全管理制度，落实岗位责任。对忽视安全管理，存在安全隐患的，予以通报批评。发生安全事故的，追究相关人员责任。

——所有建设项目的资金实行进度报表审定和同比例拨付的原则。

自筹资金不落实的,同比例扣除统筹资金。

通村公路按计划下达里程每公里提取2000元，作为全市“以奖代补”资金，由市交通局统筹管理，专项用于平衡全市农村公路建设中工程艰巨的项目；并对督查评比中工程质量好，进度快的项目给予奖励。

第十三条农村公路建设项目的交工、竣工验收依据《省农村公路建设工程竣（交）工验收办法》（甘公发［2008］84号）进行。

未通过质监站质量检测鉴定或竣工文件不齐全的项目不予验收。

第三章建设施工管理

第十四条在农村公路施工质量管理上：

——在实体工程开工前，施工单位对自采材料结合路线实际选定料场，监理现场见证取样送交建设单位委托的中心试验室进行标准试验；外购材料必须有合格证，并按批送样由有资质的试验单位做抽检试验。达不到以上要求的，监理单位不予批准分项工程开工。施工单位擅自开工或监理单位未严格把关的，建设单位按管理办法对相关单位进行处罚。

——实施过程中，施工单位应严格按照现行施工规范要求对各项工序做质量检验，抽检频率达到100%。监理单位按不低于30%的频率进行独立平行的抽检试验。通村公路的桥涵构造物工程按此要求执行。督查检查中，发现未按施工规范进行抽检或抽检频率达不到要求的，监理单位对分项工程不予评定，工程验收时，质监单位不予认可，并按本办法第十二条第一款执行处罚。

——凡通乡公路改造工程及招标的农村公路项目，应建立工地试验室，配备能控制施工质量的检测仪器，经市交通质监站对其设备、人员、环境现场审查后，颁发工地试验室证书，纳入质量监督管理范围。对不建立工地试验室或试验检测不落实的责令停工，施工、监理单位必须委托有试验检测资质的单位对工程质量检测合格后方可进行下道工序施工。监理单位对施工单位的质量认证应根据质量保证资料，否则不予计量，督查检查中发现弄虚作假，监理单位对无质量保证资料的工程项目计量的，由建设单位对监理单位进行处罚，并暂停拨付施工单位项目建设资金。

第十五条农村公路的施工的工艺要求：

——路基土石方：路基填方，应分层填筑、分层碾压，松铺厚度不大于30厘米。改建加宽路段应注意新旧路基的结合处的处理、台背填土的压实度等符合路基施工规范压实度要求。挖方土质边坡一般不小于1：0.5、石方边坡一般不小于1：0.3。

——构造物施工：构造物施工砂浆、混凝土拌和应严格施工配合比计量，桥梁和涵洞盖板混凝土应用机械拌和、机械振捣。原材料的合格率必须达到100%。

——路面施工：路面工程施工中重点控制好平整度、路拱、路面厚度和油石比，基层水泥剂量和强度，透层油洒布质量。混凝土路面应进行弯拉强度试验。

第十六条施工单位应严格按照批复的施工组织计划施工，除不可抗力外，每月应按期完成月计划，如连续两月未完成月计划的，将按同比例降低工程款拨付，无故停工或进度严重滞后于计划，工程已无法按期完工的，将暂停拨付工程款，整体工期延期两个月以上的每延期一月扣除5万元，由建设单位在履约保证金中扣除。整体延期6个月以上的，除扣除履约保证金外，将施工单位列入市农村公路建设“黑名单”。

第十七条在施工中，施工单位严格安全操作规程，按规范进行作业，及时排除安全隐患。边通车边施工的路段要设立醒目标志、警告牌，做好安全警戒和交通疏导，保证施工安全和通行安全。建设单位要定期巡查，对存在的安全隐患，责令施工单位停工整改。

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关键词：代建制　高速公路　建设项目　资金管理

一、我国高速公路建设项目管理模式发展的基本方向

(一)代建制管理模式提出的背景 代建制是我国政府投资性建设项目管理体制改革的一项重要措施。2004年国务院的《关于投资体制改革的决定》，明确提出加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。因此，代建制实际上是由具有专业技术资质和管理能力的法人单位(代建人)接受业主委托承担建设项目全过程管理工作的一种项目管理模式。长期以来我国政府投资性建设项目主要由政府部门决策、投资、建设、管理和使用，这种由政府投资、建设、管理和使用的“一手包办”管理模式，极易导致效率低下和资源浪费严重，建设工程质量和建设工期得不到保障等弊端。代建制细分了政府在投资建设项目中的管理和建设职能，将投资建设项目的建设和管理职能从政府部门中剥离出来，让具有专业资质和管理能力的单位或法人代替行使建设和管理职能，目的是为了提高投资效率，节约使用资源，杜绝工程建设中的腐败行为，保证建设工程的工期和质量。

(二)代建制管理模式在政府投资性建设项目中的运用　代建制管理模式在政府投资性建设项目中的实施以来，我国各级政府在高速公路建设项目中大力推行代建制。高速公路建设项目大多由政府主导投资，投资的规模巨大，其专业管理技能要求比较高，“超投资”、“超规模”、“超标准”等现象比较普通，是推行代建制模式比较理想的领域。学术界和政府管理部门对高速公路建设项目中的代建制模式进行了总结和分析，目前最盛行的有上海模式、深圳模式和北京模式。在上海模式中，政府组建专业高速公路投资公司，专门负责高速公路的建设和管理，建设项目完工后再移交政府有关部门或指定的机构营运管理。这种模式的特点是不需要经过投标程序确定人，而且人能够较好地体现委托人的意图，运作成本比较低。深圳模式主要参照香港地区相关管理模式，由政府有关职能部门完成投资项目立项和可行性分析等前期工程，并由政府集中进行投资决策，同时政府授权相关业务部门通过招标方式选择代建单位，与代建单位签订代建合同，确定建设单位和代建人双方在建设项目中的权利、责任和义务。这种模式较好地体现了代建制管理模式的基本精神，委托人与代建人之间契约关系清楚、简单，同时，代建人也能够较好地体现建设单位的意图。在北京模式中政府不需要成立专门机构，主要通过专门人才接项目管理的原则和运作方式管理建设项目。这种模式的优点是项目管理团队能够很好地体现出委托人的意图，缺点是代建人地位不明确，建设单位与项目管理团队之间的契约关系不清晰，在具体操作上需要克服一系列的障碍，同时建设项目运作成本高。笔者认为，深圳模式能够较好地体现代建制模式的基本精神，比较全面地反映代建制的基本内容，在实践中的效果也比较明显，形成了一套比较完整的管理经验。

(三)代建制管理模式现实意义　经过近年来的实践，代建制管理模式被证明是一种有效的高速公路建设项目管理模式。实施代建制以后，我国高速公路建设项目决策更加科学深入，项目管理水平和工作效率大幅提高，政府基本建设资源得到更好的利用，项目控制和项目过程管理得到真正落实，政府大型建设项目的竞争机制得到了更加充分地发挥，政府对项目的监管更加规范有力，更有利于遏制高速公路建设项目中的腐败现象。当然也应该清醒的是，目前我国高速公路建设项目中的代建制管理模式还有待进一步规范和完善，在实施代建制过程中出现了一些与社会发展不相适应的问题，相关规定和制度还不健全，如代建单位的选择确定方式多种多样，且程序没有统一的规范；代建单位在政府基本建设项目管理中的地位、职责、权利和义务不明确，政府各项管理法规对代建单位在建设项目管理程序中位置没有明确的规定；代建合同不规范，标准不统一；没有设定统一的代建费取费标准，代建费开支范围和项目不明确；建设资金支付方式多样，支付程序不规范等。这些问题都是代建制在实践中的具体管理问题，可以通过完善相关法律法规得到解决。总体看，代建制进一步增强了项目建设各责任方的责任意识，通过职责分工，项目建设各责任方之间的互相监督关系更加明确，特别是建设单位的职责更加清晰，在明确项目建设要求以后，其主要职责就是对代建单位进行监督，有利于自觉地规范投资管理行为。同时代建制有利于政府各部门加强对投资项目的监管，政府各部门形成以合理管理为中心协调监督体系。项目审批部门根据政府政策审批项目的建设内容、投资规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划，财政部门将建设资金集中管理：项目审批部门、财政、审计、监察等部门运用经济手段、法律手段和行政手段，对项目进行强力有效的外部监督。

二、代建制管理模式对高速公路建设项目财务管理的影响分析

(一)代建制管理模式的组成关系 高速公路建设项目的代建制模式主要涉及三方责任人的权利、责任和义务，即建设单位、人和施工单位。在政府主导投资高速公路建设项目中，政府主管部门或由政府设立或指定的建设单位法人是委托人，也是投资主体方，负责进行投资项目论证和投资决策，并将高速公路建设项目委托给人。政府主管部门或由政府设立或指定的建设单位法人作为投资主体，有出资的义务，享有监督人的权利，要求人按照自己的投资意愿进行建设，同时享有高速公路建设项目带’来的收益。人接受委托人的委托，负责公路建设项目的建设和管理，有义务向委托人提供良好的专业技术服务和专业管理服务，能够按照委托人的投资意愿组织项目建设，对项目建设质量、工期和社会经济效益负有法律责任，同时享有收取费用的权利。施工单位接受代建人(建设单位)的委托负责建设项目施工，对高速公路建设项目质量、工期和建设施工成本(费用)承担责任，享有通过施工过活动获取一定收益的权利。代建制模式中这三方权利、责任和义务关系是高速公路代建制模式中最核心的契约关系，其它的权利、责任和义务关系都是由这三方契约关系派生而成的，因此，理解高速公路代建制模式中的三方契约关系，对于理解代建制模式对公路建设项目财务管理的影响是十分重要的。

(二)代建制管理模式对财务管理的影响 代建制管理模式对高速公路建设项目财务管理的影响表现在以下方面：一是项目融资管理主体发生变化。我国高速公路建设项目主要由政府主导投资，高速公路建设项目资金纳入国家和地方基本建设投资计划，实现代建制以后，代建人的专业资质和专业管理能力直接影响建设项目从银行获得借款的能力，同时代建人也要承担建设项目的融资

管理责任。当然，代建人的融资管理必须反映委托人的融资管理意图和安排。所以，在代建制模式下，高速公路建设项目融资管理的主体是双重的，即由委托人和代建人共同管理。二是项目资金管理发生变化。高速公路建设项目资金管理是高速公路建设项目管理的核心内容，在不实行代建制的情况下，高速公路建设项目资金主要由政府交通主管部门和建设项目法人负责监督和管理。实行代建制以后，建设项目的资金管理工作主要由代建人承担，主要包括代建人根据工程建设合同定期向委托人提供资金需求报告，对建设项目资金进行预测和计划；定期核算控制实际人工工时成本和其他直接成本等可偿付成本，按照各种费用的项目和明细结构进行归集和整理，定期向建设单位提交可偿付成本报告，接受建设单位安排的工程审计，包括事前审计、事中审计和事后审计等。三是加强高速公路建设项目的过程管理和费用控制。建设项目过程管理主要根据项目进度计划对建设项目在各个阶段的每项活动定期进行比较分析，掌握和度量项目实际进度与计划进度的差距，并通过实际分析和现场调查找出出现偏差的原因，及时采取措施，维持建设项目的正常运行。工程预算是建设项目过程管理的主要依据之一；过程管理中费用控制和管理是关键。在代建制模式中，代建人接受建设单位的委托制定科学、合理的项目资源计划，估算项目费用，编制项目费用计划，控制好建设项目费用，以保证在项目建设各个阶段都能够把项目控制在许可的限额之内，随时纠正发生的偏差，确保实现费用管理目标。四是加强高速公路建设项目的可持续性问题。高速公路建设项目直接涉及到经济、环境和社会协调发展，土地、自然资源是不可再生资源，也是高速公路建设项目直接大量耗用的资源。因此，代建制模式更加强调建设项目的可持续性评估，高速公路建设既要满足现在的社会经济发展需要，又要能够适应未来持续发展的需要。代建人在进行项目管理时，应该优先考虑高速公路建设项目可持续发展的要求，完成建设单位要求的有关建设项目可持续性的各项工作，如项目的经济效率评价、项目的资源利用情况评价、项目的环境影响评价、项目的科技进步性评价、项目的可改造性评价、项目的可维护性评价等。五是代建人的激励约束机制问题。在委托人与代建人的委托关系中，代建人的激励约束是这种委托关系的核心内容。代建人的激励基础是费用，还应该根据代建人管理建设项目的质量对代建人给予激励，以调动代建人科学管理建设项目的积极性，始终维护委托人的利益。同时，对于不能科学组织建设项目管理，违背委托人建设意图，损害委托人社会经济利益的行为，应该事先设计一定的机制予以约束。

三、代建制管理模式下高速公路建设项目的资金管理

(一)代建制管理模式下资金管理的相关规定　我国高速公路建设项目主要是政府主导的投资性建设项目，建设项目资金主要来自国家和地方政府用于交通建设项目的财政性资金和其它资金。财政性资金包括财政预算内基本建设资金，交通专项资金，纳入财政预算管理的政府性基金和行政事业性收费，其他经国家和省级人民政府批准征收并用于公路交通建设项目的预算外资金和其他非税收入资金等，其他资金包括交通建设项目法人自筹等，用于交通基本建设的资本金、非偿还性资金和债务资金。为了进一步加强交通建设项目的资金管理，明确各级政府交通管理部门和交通建设项目法人在资金管理方面的职责，规范交通建设资金管理活动，交通部颁布《交通基本建设资金监督管理办法》，明确了各级政府交通建设主管部门和建设单位对交通基本建设资金监督管理的基本职责，确定了交通基本建设资金监督管理的基本原则和重点内容，对交通基本建设资金的管理和监督程序作出明确的规定，该《办法》是我国高速公路建设项目资金管理的基本依据。2004年，财政部颁布《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》，从政府投资的代建项目投资计划和预算编制、资金拨付和监督检查、代建项目会计核算以及代建管理费四个方面明确了建设单位和代建人之间的财务关系，对代建制建设项目财务管理以及资金拨付和监督检查作出原则性规定。交通部颁布的《办法》没有明确代建人在交通建设项目资金管理的地位和作用，同时在规定建设单位的资金管理职责时没有考虑代建制管理模式，所以，该《办法》只能是代建制模式下高速公路建设项目资金管理的参考依据。财政部颁布的《指导意见》主要针对代建制管理模式下的政府投资基本建设项目制定的，但该《指导意见》比较粗略，只对代建制管理模式下政府投资基本建设项目财务管理问题作了原则性的规定，对基本建设项目各个期间的财务管理问题、各个期间的责任主体和重要管理内容、费用控制、资金支付与监管等方面的内容没有明确规定，所以在实践中操作起来仍然有不少困难。

(二)代建制管理模式下的资金管理　本文认为，代建制模式下高速公路建设项目的资金管理必须重点解决以下问题：一是明确代建制模式下高速公路建设项目资金管理的基本原则。根据国家相关规定，代建制模式下高速公路建设项目资金管理应该坚持以下原则，即统一领导、分级管理原则，明确政府主管部门、建设单位和代建人在资金管理的职责；专款专用、专户存储原则，资金来源符合国家有关规定，配套资金落实并及时到位，不准挤占挪用建设资金；预算管理原则，高速公路建设项目要按规定编报年度建设项目支出预算、年度财务决算，并按规定程序报批，同时按规定对设计单位编制的建设项目工程概预算实行监督管理，编制年度投资计划与调整，并按规定程序报批；按照工程进度拨付工程款的原则。二是明确代建制模式下高速公路建设项目资金管理的基本内容。根据高速公路建设项目的特点和代建制模式的管理要求，代建制模式下高速公路建设项目资金管理的内容应该包括项目融资管理，编制项目投资计划和项目预算，建设项目资金拨付管理和项目预算管理，费用控制与管理，工程变更管理，年度决算和项目竣工决算管理，资金使用报告和会计报告，以及工程审计等方面的内容。各项管理内容都要明确建设单位和代建人的职责和分工，做到分工明确，职责清楚，重点突出，相互协调。三是按照高速公路建设项目建设期间分期实施建设资金的监督和管理。高速公路建设项目一般分为前期阶段、建设阶段和竣工决算阶段三个基本阶段，各阶段的工作任务和重点各不相同，资金管理的内容和重点也不相同。前期阶段的资金管理主要集中在前期工作费使用和前期工作成果的评价。建设阶段的资金管理主要集中在安排资金，及时拨付和使用建设项目资金，加强建设工程的费用管理，按规定审批年度建设项目的财务决算。竣工决算阶段的资金管理主要集中在做好竣工验收前各项准备工作，及时编报竣工决算，组织竣工决算审计，加强资产移交和结余资金的管理工作，做好建设项目竣工验收和竣工财务决算编制的管理监督工作。四是加强高速公路建设项目的费用管理和控制。代建制模式下高速公路建设项目的费用管理和控制一般分为两级控制，一级是施工单位的现场控制，一级是代建人的总控制。不论是哪一级费用控制，建设项目的费用控制首先要从确定工作范围开始，要编制科学、可行的费用预算和费用控制标准，要加强费用的检查和跟踪工作，并对检查和跟踪结果进行比较分析，预