农民工权益保障条例范文

导语：如何才能写好一篇农民工权益保障条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】农民工 就业歧视 劳动报酬权 身份壁垒

农民工从事的工种十分复杂,几乎涵盖社会各行各业,为各行业提供最基本、最简单的不需过多技术要求的体力劳动。而且,他们的招工方式、工作时间以及报酬获得方式都十分特殊,既不同于典型的全日制用工,也不是非全日制用工。农民工特殊的用工形式在无形中也导致了劳动权利无法得到保障的客观情况的存在。实现社会公平是和谐社会所倡导的重要内容之一,但在农民工身上却并未得到完全的体现。本文拟从农民工劳动权益保障的现状入手,反思现行法律法规对农民工劳动权益保障的不足之处。

农民工群体劳动权益保障现状

我国《宪法》对于劳动者的权利有专门的规定,《劳动法》进一步将其进行了细化。“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”由于现实中诸多因素的影响,农民工的这些劳动权利并没有得到充分的实现,农民工劳动权益遭受侵害的现状也的确堪忧。

就业歧视现象严峻。就业歧视是目前我国各行各业均存在的客观现象,农民工遭受的就业歧视更多是由于制度原因所导致的。由于我国实行城乡分治的管理体系,在户籍上对不同地区的人进行定义,即使农民进城务工也不能取得城市居民的身份,一直被盖上农业户口的烙印。有些城市甚至对农民工所能从事的行业、职业、工种等进行限制,对企业招收农民工的比例进行限制,甚至有为了降低城市失业率而清退和排斥农民工的事件发生。由于社会出身及户籍限制,甚至波及至可选择的职业,这显然是对就业平等权的侵犯,甚至涉及社会公平正义的问题。

劳动报酬权难以保障。众所周知,农民工阶层最常面临的问题就是劳动报酬权得不到保障。农民工劳动报酬权得不到保障表现在很多方面,第一,农民工所得的劳动报酬与其付出的劳动比例严重失衡;第二,报酬的发放形式通常是工作结束时一次清算,而此间农民工的生活质量完全无法保障;第三,劳动报酬经常被无故克扣、拖欠甚至拒发。近几年每当临近过年,各地都会出台相应政策从行政到司法部门全力支持农民工讨薪。

劳动福利权完全缺失。劳动者除了享有取得劳动报酬的权利,另外还享有社会保险和福利的权利。城市中的正式员工除了工资收入外,还享有住房补贴、购房公基金、子女教育费用减免、最低生活保障、市内交通补助等福利津贴。用人单位之所以将眼光锁定在农民工身上,也源于不用投入太大的成本对农民工进行工资给付,不必对农民工承担过重的责任。这也就导致了农民工不但工资水平低,而且没有社会保险,一旦遭受工伤事故就如跌入万丈深渊。

休息权无保障。用人单位在对劳动者休息权的保障上一向表现不佳。农民工群体特殊的就业性质,以完成某一个特定工程任务,以天次的形式计发劳动报酬,因此农民工的休息权更是与其雇佣方利益存在天然矛盾,为了缩短工作天数,定然要求农民工牺牲更多的休息时间。在超负荷体力劳动强度下仍强行作业,工伤事故的发生概率也被明显提升,其实侵犯农民工休息权,无论是对农民工还是对用人单位,都是得不偿失的做法。

安全保障权不受重视。一般人对于农民工的基本印象就是其从事的工作都是脏活、苦活、累活,高强度、高风险性的体力劳动,可供农民工挑选的工种实在太少,他们只能在体力劳动的范畴进行选择。而用人单位往往出于缩减投入成本的考虑,对农民工的安全保障权很少。

农民工群体劳动权益难以得到保障的原因探析

社会出身及户籍制度所形成的身份壁垒。我国的户籍登记制度曾经实行过城乡分立的登记形式,曾有过严格的农业及非农业户口的区分,并且至今仍保留着严格的迁移审批和凭证落户制度的规定。因此,农村劳动力在向城市流动输出的过程中,势必会遭受因社会出身及户籍制度所带来的限制。尽管后来的户籍制度一直注重于消除社会出身限制,取消了对户籍进行农业及非农业的划分,但是仍需要相当长的时间才能最终达到目的。

缺乏强有力保障农民工群体劳动权利的法律法规。尽管《宪法》、《劳动法》、《就业促进法》、《工伤保险条例》中不乏对劳动者权益的强调,但是就整个劳动法体系的执行力而言,在农民工劳动权利的保障方面做得不尽如人意,农民工受到的就业歧视没有在法律法规中得到明确的体现便是明证。立法当时不能预测到大量农民工涌入城镇工作的趋势,而且社会中存在的对农民工的就业歧视更多的原因来自于社会阶层歧视,来自于人们对农民工群体文化素质及生活方式的不认可及不理解。

行政执法监管不力。我国《劳动保障监察条例》第十一条规定了劳动保障行政部门实施劳动保障监察的九类事项,法律本身的规定尽善尽美,但是具体操作起来,却难免有不到位的嫌疑。个别地区的劳动执法检查工作偏于抓大放小,对农民工权益维护不重视。行政不作为的现象也十分严重,在农民工投诉到劳动监察部门后,由于各种原因,问题得不到解决。另外,地区交叉、重复执法的现象严重,执法环境太严苛。总之,现行体制下,劳动保障行政执法机构的执法能力有限,有本部门自身的原因,也有外部因素限制其职能发挥的原因。

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一、加强领导、成立组织

接文后，乡领导高度重视本次检查活动，在第一时间召集相关领导干部，学习领会文件精神，成立了“乡农民工工资支付情况专项检查工作领导组”，由乡长任组长，相关业务领导任副组长，各相关部门人员为成员的专项检查领导小组，并结合实际制定具体方案，确保此次行动圆满完成。

二、工作措施

1、强化宣传、营造氛围

为切实贯彻落实好本次工作，我乡于2013年12月6日至12月10日，组织工作人员进行《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《工资支付暂行规定》、《最低工资规定》及《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等劳动保障法律法规和规章知识的宣传。通过相关宣传工作，以提高用人单位和广大农民工的法律意识，促使用人单位自觉遵守劳动保障法律、法规，按时足额支付劳动者工资；帮助农民工学法、懂法，使其在权益受到侵害时，能通过正确方式和法律渠道维护自己的合法权益，营造依法维护农民工合法权益的良好社会氛围。

2、认真排查、划分重点

在广泛宣传发动的基础上，于2013年12月11日至2014年1月15日，我乡组织用工单位开展自查，把用人单位自查表、相关的法律、法规政策资料送达至用人单位，明确要求用人单位对农民工工资支付情况认真开展自查。对存在拖欠、克扣农民工工资行为的，要制定具体的偿还计划，并及时整改，对拒不整改的用人单位将严格按照《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》等法律法规给予行政处理或处罚。

在要求用人单位自查的同时，对涉及单位的具体情况进行了摸底，对上报的相关资料进行认真梳理，确保真实性。

3、联合执法、确保实效

对用人单位的用工资料、考勤表以及职工工资表进行逐项登记检查，确定单位职工人数及发放工资情况，并深入用人单位走访农民工，了解农民工的工资发放周期、数额及是否存在拖欠工资与工资发放相关的问题，从而掌握了用人单位是否存在拖欠农民工工资的实际情况。

三、检查结果

经检查，我乡未发现拖欠工资情况，亦无雇佣童工等违法行为的出现。

四、存在问题

通过检查发现，易造成农民工工资拖欠的情况有：用人单位疏于管理，农民工维权意识薄弱，劳动合同签订率较底，用人单位未与农民签订书面劳动合同，当农民工的合法权益受到侵害时，多为口头举证，给维权工作带来很大困难。

五、思考与建议

1、加强法制宣传，增强用人单位和农民工的法律意识。

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关键词：返乡农民工；农村新型“三化”建设；再就业服务体系

中图分类号：D412.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）05-0021-03

美国次贷危机以来的后金融危机时代，全球生态危机、能源危机加剧，不仅造成了我国大批农民工结构性失业而返乡，而且提出了新农村建设低碳化的要求。我们既要应对能源与生态危机走低碳化道路，又要应对农民工结构性失业。在此背景下，探讨如何科学地建立返乡农民工就业服务体系问题，很有必要。

国内外学者对农民就业问题研究颇多，特别是国内学者从输出地与输入地角度对劳动力培训体制、公共就业服务机构的建设、中介服务、政府宏观调控职能等方面研究较多，并取得了不菲的成效，但大多是着眼于农民工从农村流出；而从地方基层政府角度，立足当地农村新型城镇化、工业化、农业产业化可持续发展，系统研究农民工就业的影响因素，并与新农村低碳化建设结合起来深入探讨其解决方案的较少。

我们试图通过实际调研和中外经验借鉴，从制度层面全面建构新农村低碳化建设背景下农民工再就业服务体系。

一、农民工再就业服务体系现状分析

各级政府和工会为促进返乡农民工就业，鼓励和支持创办职业中介机构与培训机构，积极举办大型返乡农民工专场招聘会，企业与职工的“共同约定行动”，设立宣传咨询站，开展送政策、送信息、送培训的“春风行动”等活动，提高返乡农民工再就业率。如衡阳市在市劳动与社会保障局领导下，已经初步建立了以网络为基础的农民工就业服务体系。

但是农民工就业率尚不高，他们对经济发展的潜力尚未发掘出来，长效性的农民工就业服务体系尚不健全，主要问题是：（1）农民工权益保障缺乏，现行的劳动法等配套法律法规尚不完善，农民工权益得不到法律的有效保障；（2）农民工缺乏就业支持，返乡农民工自己创业融资难、企事业单位缺乏用工支持等；（3）就业信息传输不畅，系统覆盖面窄，业务应用与信息互联互通不紧密，工作机制和保障措施缺乏等；（4）培训体系不健全，培训内容不对称，技能培训缺乏，培训机构行为不规范，培训措施不到位，培训监管缺乏等。

农民工就业服务体系欠缺的主要原因是地方政府重视不够、主管部门统筹不力、财政支持缺乏、市场信息系统建设不到位等，使返乡农民工不能及时得到市场的就业信息和政府的培训服务及就业支持，从而不能及时找到工作、及时就业。

二、健全的返乡农民工再就业服务体系构建模型

根据调研，要促进返乡农民工再就业，我们首先要了解农民工就业需求和市场岗位信息，方便农民工市场准入，有针对性地开展职业培训、权益保护、政策支持等，为此，我们提出了用制度构建健全的返乡农民工再就业服务体系的模型，见图1。

图1 健全的返乡农民工再就业服务体系构建模型

就此模型从返乡农民工的就业需求、市场准入、就业培训、就业权益、就业支持五个维度展开分析：（1）农民工就业需求，包括信息需求、行业需求、培训需求、薪酬需求、福利需求等，是农民工就业的内在动力；（2）就业市场准入，包括户籍制度一元化、就业市场一体化等，是农民工就业的外在条件；（3）就业培训，包括培训体系、培训内容和培训方式等，是提高农民工就业的自身能力；（4）农民工就业权益，包括劳动权益、劳动条件、社会福利等，是农民工就业能力的维持；（5）就业支持，包括政府政策、企业用工、社会援助等，是农民工就业的政治保障。要实现上述促进返乡农民工就业的全方位的服务，就需要从法律制度、管理体制、财政制度、农民工自组织等入手构建相应的制度体系。

三、返乡农民工就业的影响因素分析

（一）返乡农民工的就业需求

返乡农民工一般能吃苦耐劳，原先大多在上海、广州、深圳等大都市打工，其所见所闻比较丰富，见识较广，而且外出务工后通常都掌握着1—2门专业技能。但是，返乡农民工文化水平偏低，初中以上文化水平的不到一半，结构性失业后，自身就业能力差，迫切需要政府和社会提供帮助。

1.返乡农民工就业信息需求。他们希望政府及其相关职能部门能提供及时、有效的就业市场信息。

2.返乡农民工就业的行业意愿。据调查显示，90%以上返乡农民工的首选仍然是外出务工，从外出务工愿意从事的行业看，建筑业、加工制造业、商贸服务业是居前三位的首选行业， 分别占调查农民工人数的30.6 %、21.5 %和16.8 % [1] 。

3.返乡农民工培训需求。在被调查农民工中，认为职前培训比较重要和重要的占到56%，另外 61.3%的人认为接受职教对工作帮助很大，大部分农民工需要接受培训 [2] 。

4.返乡农民工就业的薪酬预期。高收入是农民工进城务工的根本动力。据调查统计近70%的农民工希望1 500元以上的月工资 [1] 。

5.返乡农民工就业的福利预期。据了解，很多农民工对于福利根本不太了解，大部分认为人只要有养老保险和医疗保险就行，并不希望有五险一金。

根据农民工的就业需求和当地经济低碳化发展需要，分轻重缓急地建立农民工就业服务体系，如对口培训等，才能增强其内在动力。

（二）农民工平等就业的准入机制

1.城乡一体化政策机制是否建立。目前户籍制度等各种歧视性政策，是阻碍农民工实现法律所赋予公民权利平等的重要因素，破除户籍制度才能解除农民工在生活、就业、社会保险以及子女就学等方面受到的阻碍。

2.城乡一体化就业市场是否完善，是影响农民工能否顺利就业的重要因素。打破城乡壁垒、各行业壁垒、区域分割的局面等，建立覆盖城乡的跨区域就业服务信息系统，实现互联网信息和劳动力资源信息互通共享，构建城乡一体化就业中介和统一、开放、公平与竞争有序的劳动力市场体系，才能为农民工就业创造外部条件 [3]。

（三）农民工培训服务机制

1.资源共享的培训网络体系。农民工就业培训工作涉及多个行业和部门，政府应统筹安排，明确培训主体，形成财政、教育、劳动保障、城建、科技等相关部门密切配合、社会办学力量广泛参与的培训体系。

2.城乡统筹的培训管理体制。建立以劳动部门职业培训机构为主导、企业再就业服务中心为依托、社会职业培训机构为辅助、社会多方力量共同参与的农民工就业管理体制和法律为保障、财政为支持的运行机制，技能培训纳入“有领导、有机构、有场地、有内容、有特色、出实效”的正常运行机制中，推动返乡农民工合理、有序地转移性就业 [4] 。

3.与农民就业的行业需求和地方企业岗位需要对口的培训内容体系。坚持“按需培训”，本着“缺什么补什么、需要什么学什么”的原则，科学设置培训项目，积极开展订单式培训和定向培训，根据就业市场需求和农民工自身特点，确定培训项目，制定培训计划，着力开展适应性职业技能培训，增强培训的针对性、实用性和有效性。

4.农民工能有效接纳的多样化培训形式。培训可采取“请进来、走出去”的方针 ，长训、短训与学历教育相结合的方式、网络系统授课、重点集中授课和现场指导相结合的形式进行培训，把课堂设在工地、车间 [4] 。这样，才能有效地提高农民工的就业能力。

（四）农民工权益保护机制

保护农民工权益，就是维护农民工就业能力的再生产，也是维护企业的利益。农民工权益保护主要包括：

1.农民工劳动权益保护。政府要强化监督管理职能，规范企业用工；对双方解除劳动关系、企业保障基金的运行等加大监管力度，防止企业在农民工的就业保障中逃避义务，农民工劳动权益才能得到保护。

2.良好的劳动条件保障。这是农民工是否能健康工作的前提条件，只有加强劳动合同的签订、政府部门的监管等，农民工正常劳动条件才能得到保障。

3.农民工就业的社会保障。将农民工纳入政府的“安全网”之下，使农民工最基本的社会保障制度得到优先确立；工伤保险、医疗保险、养老保险等，都应与城市人享有相同的优惠政策。

（五）农民工就业支持机制

农民工能否顺利实现就业，经验证明，最终需要支持机制来进行保障。农民工就业支持主要包括：

1.政府政策对促进农民工就业的支持。首先，需要财政政策支持农民工就业。农村教育需要财政的投入，农村医疗卫生、交通、就业服务设施等需要财政的资助，农民工创业需要财政的支持，企业需要税收减免来帮助农民工就业；其次，需要农民工权益保护政策支持，使农民工的平等就业、合理劳动条件和国民待遇得到保障。

2.企业对农民工就业支持。用工单位既是劳动力的接受者，也是劳动岗位的创造者，用工单位对农民工提供岗位和培训，是其社会责任和企业商誉的重要体现，也是农民工实现顺利就业的重要条件。

3.社会对农民工就业的支持。社会团体要加强对农民工就业服务设施建设的援助，帮助农民工就业，就是帮助最底层、最广泛的劳动者；创建良好的农民工就业环境，就是促进全面的经济发展。同时，要放手发展农民合作组织、乡镇社区的农民协会，促进农民工们自主就业和创业。

四、返乡农民工再就业服务体系的制度建构

根据返乡农民工的就业需求与农村新型“三化”建设需要，建立好农民工平等就业的准入机制、与需求对接的培训服务机制以及农民工权益保护机制、就业支持机制。为此必须构建以下制度。

（一）构建返乡农民工权益保障的法律体系

保障农民工合法权益，是进一步激发农民工就业的内在动力，必须全方位构建农民工合法权益的法制保护体系。1.进一步完善宪法，保障农民工的宪法平等权。在现行宪法原有平等权内容规定的基础上，增加一些重要的具体平等权，如就业平等权、迁徙自由权等内容。这些都是农民工还没有得到法律保障的权利。2.加强立法，切实维护农民工劳动权益。劳动立法应尽快消除城乡劳动力市场分割的各种政策，确保城乡劳动者平等、自由的择业权利，维护全国劳动力市场的统一。针对企业拖欠、拒发、苛扣农民工工资和劳动条件恶劣等行为，制订和完善保护“返乡农民工”合法权益的有关法律、法规，建立起劳动者工资支付责任制、欠薪预警制度和劳动条件督查等劳动权益保障制度。3.加大劳动执法力度，保证劳动者应享有的基本劳动权利得到落实。对一些企业存在的苛扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题，强化督察和处罚力度、舆论曝光与定期披露制度。4.完善劳动争议机制，及时处理涉及农民工的劳动争议案件。对现行不利于劳动者保护的劳动争议司法制度进行改革、变动和完善，切实保护返乡农民工的劳动权益。

（二）构建返乡农民工就业的城乡统筹管理体制

构建城乡统筹返乡农民工就业的管理机制，是加快和促进返乡农民工就业的关键，政府应在劳动与社会保障局专门设立返乡农民工管理机构，在城乡统筹基础上将规划与统计监测、就业支持与培训、权益保护与社会保障分设开来，相互协调又相互监督，完善相关制度机制。

首先，建立返乡农民工专项统计、监测和规划机构，对返乡农民工进行实名制统计，并对返乡农民工的数量、结构和需求、再就业状况等进行监测，最后对农民工培训和就业进行合理规划。

其次，设立返乡农民工就业培训与监管机构，对返乡农民工培训的针对性、科学性、有效性（就业广度、深度）进行考核和被考核。农民工培训，不仅要进行技能培训，还要培养其职业道德修养和维权意识等。

其三，建立和规范中介机构，提高中介机构的公信力。

其四，设立返乡农民工维权机构，对违反《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规的企业给予严厉的处罚，特别是对拖欠工资、限制农民工自由的行为给予严厉打击。

最后，建立返乡农民工社会保障体制，使返乡农民工在政策支持下享有医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障。

（三）构建返乡农民工就业的公共财政制度

为促使返乡农民工就业，必须提高公共财政支持力度，建立返乡农民工公共财政制度。

1.增加财政对就业服务的基础设施建设的支出。建立发达健全的劳动力市场信息网络系统，农民工能够从网上迅速了解到企业用工需求与农民工自身的分布状况的即时动态信息、区域企业建设状况与潜在用工需求结构等相关信息，解决农民工信息获取难等问题；利用公共财政建立农民工等培训劵制度、免费师资培训与认证制度等，解决农民工技术缺乏等问题。

2.增加财政向社会保障方面支出的倾斜力度。中央财政对社会保障支出，可以像对教育支出一样采取逐年增加一定比例的方法，特别是农民工的社会保障要优先支持；并把农民工子女义务教育纳入当地的义务教育规划。

3.建立健全的社会化、法制化财政监督体系，提高财政支出效率。一是加大财政监督法制化建设的力度，确保财政运作的公共性与透明性原则；二是按照农民工占人口的比例增大人大中农民工代表的比例，特别是规范农民工代表的资格审核与产生程序；三是财政预算与支出，要从计划、过程、结果各环节上接受“人大”代表的审议与通过；四是建立自我监督、内部监督和外部监督相结合的财政监督机制，将财政监督纳入国民经济监督体系之中；五是加强财政社会化监督体系的建设，加快和发挥会计师事务所、资信评估机构等社会中介组织的建设和作用，切实做到财政监督的广泛性、科学性、有效性。

（四）发展农民工自组织体系

农民工就业的根本动因在于农民工自身，在于农民工自组织体系的发展。农民工自组织体系发达的地方，农民工与市场、与企业的联系就紧，就能更好地融入现代产业链体系，农民工就业率就高。所以，政府必需建立和完善相应的制度加以引导，如修改国务院l998年的《社会团体登记管理条例》，给农民工自组织以合法的基础，降低农民工自己成立组织的资格条件，引导其发挥促进农民工就业的积极作用。

1.发展有机的返乡农民工协会。返乡农民工协会形式要根据农民工自身的特点、需要和目前的条件因人而异地建立。一般在原企业同事和同乡会基础上建立返乡农民工协会，通过协会这一途径实现生存维权，并将返乡农民工的利益表达渠道合法化、制度化。这样做，既有利于表达和保护农民工的权益，又便于政府对农民工的管理。

2.发展农民工专业协会。在农民工自愿自动的基础上，引导相同职业技能的农民工组织起来，提供就业服务，开展有针对性的技能培训，努力提高农民工的技能素质，更好更快地实现就业。

3.发展农民工正式组织与非正式组织之间的合作。一是工会与农民工非正式群体的合作。既发挥工会这种正式组织对农民工管理的总体定位与政策服务功能，又发挥农民工非正式群体在代表农民工利益上的活力。二是在农民工组织间倡导合作，有利于整合农民工力量，有利于发展产业链协作和产业集群，更好地促进农民工就业。

4.发展农民工利益协会，依法维护农民工权益。自组织对农民工权益保障，是政府对农民工权益保障不足的一种补充。一是农民工自组织可以积极、主动地为农民工提供法律援助服务，提高农民工朋友的法律意识、丰富他们的相关法律知识，更好地保障他们的合法权益。二是农民工自组织应该利用其亲民性、灵活性、多样性等特点，加强职业安全教育和职业规范教育，辅助政府从根本上保障农民工的合法权益。三是协助政府创造公平的就业环境，抵制地方保护主义，清理和废止对农民工就业的歧视和限制政策 [5] 。

中国经济发展的基本问题是新型的或低碳的城镇化、工业化、农业现代化问题，其基本主力军是农民工，是这个时代面临的重要问题和挑战。我们的智慧有限，对农民工就业服务体系的建立仅提出了粗糙的构建模型与对策见解，期翼得到更多实际工作者和学者的批评指正，以推进研究的深入与农民工就业实际问题的圆满解决。

参考文献：

[1] 申晓梅,刘涛.失业返乡农民工就业意愿调研及其对策思考——基于对四川省几个主要劳务输出地返乡务工农民就业意愿的问卷访谈[J]. 农村经济,2010,（3）.

[2] 周培明,张智敏.影响农民工职业培训需求的因素分析——对武汉市的调查[J]. 职业技术教育,2007,（31）.

[3] 刘玉珍,马会泉,张玉霞,杨松梅.金融危机背景下农民工再就业问题研究[J]. 科技信息,2009,（18）.

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所谓农民工权益,是指暂时或长期离开农村土地到城镇从事非农业生产而身份或户籍仍是农民的劳动者,其政治、经济、文化教育与社会等基本权利及其依法获得的利益。农民工权益包括两个方面:一是被宪法确认并赋予的公民基本权利。这是作为公民所不可缺少的权利。二是农民工作为城镇非农产业的劳动者,还应享有国家法律法规规定的有关劳动者的权益。因此,以公民基本权利和劳动者的劳动权为核心,是农民工权益保障的根本出发点。

随着中央与社会对“三农”问题的重视,对“农民工”应当予以社会关怀、权利保障的话题越来越多。笔者认为,对于“农民工”这样一个在特定历史时期形成的社会群体多一些人文关怀,无疑对于几乎处于困境的农村进城务工人员会起到雪中送碳的效果;但是,如果农民工的社会地位、法律上的权利得不到保障,从根本上改变农村进城务工人员的困境却无疑于杯水车薪。从我国法治建设的角度来看待这个问题,关键是:为什么“农民工”会成为一个需要社会予以特殊人文关怀的群体?“农民工”的权利得到保障,是一种应然的权利,还是城市对其赐予的恩惠?

一、农民工权益法律保护的现状

改革开放后农村率先实行改革,打破了传统集体化生产经营方式,实行。土地对农民的束缚逐渐削弱,出现了剩余劳动力。与此同时,沿海开放城市通过大量引进外资获得了飞速发展。寻找出路的农村剩余劳动力开始涌向迅速发展的新兴城市,成为农民工。在未来的发展中,城镇化、规模化是一个主流方向。“大城市不仅将继续是人居中心和经济增长的极核,而且仍将是知识、技术创新的中心和参与国际竞争的‘航空母舰’。面对繁重的城镇化任务和经济全球化的挑战,我国不仅需要大大增加中小城市的数量,而且需要大大增加大城市的数量。”[1]在这种条件下,农村剩余劳动力向城市的转移也必然加剧。“按照规模经营的要求,我国实际需要的农业劳动力仅为4,000万至5,000万人。据此测算,在未来20年中,将有3亿左右的农村劳动力流向城镇。若加上需要赡养的人口,则将有4.5至5亿的农村人口转入城镇。2002年我国的城镇化率达到39.1%,比前年提高了1.4个百分点。这意味着当年新进入城镇就业的农村转移劳动力超过1,500万人。”[2]目前,全国农村劳动力到乡以外的地方就业人数在一亿人左右,且平均每年以500万人左右的规模迅速增加。但是,对照《劳动法》的有关要求,当前农民工合法权益法律保护的现状十分堪忧,主要表现在:

1、劳动合同签订率低。在湖北鄂州汀祖镇,有小铁矿17家,500多名矿工,签了劳动合同的不到一半。去年11月,一名李姓矿工在井下被砸伤,律师和劳动部门前后调查了半个月,才弄清矿工是谁。类此事件,在其他地方也比较普遍。这为雇主逃避责任提供了极大的方便。

2、工资增长缓慢。在我国南方外来劳动力集中的某省,过去10年农民工年工资增长率不足百元。有的地方农民工10年间月收入几乎没有什么变化,甚至还有倒退,“过去在东莞打工,月工资一般600-1000元,如今降到了500-800元。”这么微薄的工资,还被拖欠克扣。2002年全国各地累计拖欠农民工工资达400多亿元,当年劳动监察部门仅追回14亿元。许多农民工辛辛苦苦干一年,连过年回家的钱也得不到,更不用谈养家糊口了。

3、培训参加率低。杨叶乡某厂的50名技术工人,只有10人有资格证书,培训率仅为20%;有的根本就不对农民工进行培训。

4、安全防护措施差。汉口永清片一民工在拆迁旧房时,被水泥楼板砸中头部,不治身亡。据该工地工头姚安友介绍,去年11月,该工地就曾发生了起事故,造成两死一重伤。

5、劳动时间被无限延长。在不太规范的中小企业打工的农民工基本没有休息权的概念,每天平均工作时间在10小时以上。如一家生产季节性产品的小厂,本小利大,产品畅销时为扩大生产量,农民工工作长达十五六个小时甚至十七八个小时。

6、社会福利和保险无着落。按照规定,用人单位要向劳动保障部门支付每人一年1000元的社会福利保险金。为了不出这笔钱,有人就瞒报、少报人数。如某镇容器厂,实际用工120个,但向劳动部门只报20个,社会福利保险金的缴纳仅为1/6。

7、乱收费现象严重。城市政府为自身管理利益出发,对农民工的进城设置了种种制度上的障碍,主要是各种各样的乱收费,如暂住费、卫生费、治安费等。例如,南京市政府于2002年取消了针对农民工的7项行政性收费,其中仅暂住人口管理服务费、就业调节金和就业管理费三项金额就达4500万元之巨,从中可见农民工面对收费承担了何种巨大的压力。

二、农民工权益受损的原因

当前,在一定程度上存在农民工权益保障受损和缺失的现象,原因大体有以下几方面:

1、不足的立法制度供给。第一,缺少保护的基点和制度支撑。导致农民工权益的法益缺位、权利受损、救济不畅,表面上是现行法律政策的问题,更深层次的原因则是作为限制公民流动的户籍制度的合法存在。没有法律保障下的迁徙自由,使农民工成为城市中的二等公民。农民工即便进入城镇,其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等也存在诸多限制。第二,法律条文的制定过于原则,缺乏可操作性。由于《劳动法》规定的过于原则给执法带来很大的困难,也使劳动法的许多规定难以落到实处。有关违反《劳动法》行为所应承担的法律责任偏轻,对违法行为惩处不够严厉,使《劳动法》在许多严重违法行为面前显得执行不力。第三,从法律体系上来看,目前尚未形成种类齐全、层次分明、结构严谨和协调统一的法律体系。由于与《劳动法》配套的法律法规的欠缺,涉及到劳动关系运行的重要领域尚无相关的法律法规予以明确规范,导致劳动者权利受损后寻求救济困难重重。

2、无为的行政执法手段。首先,执法体系的城市主位倾向使一些城市将农民工仅仅当作劳动力,而不是城市社会的一员,个别地方政府甚至制定出侵犯农民工合法权益的政策,对农民工流动、进城就业实行限制。近几年,情况虽有好转,但在一些地区和某些环节仍然存在问题。其次,在执法过程中,一些行政机关存在“行政不作为”问题,即当出现侵犯农民工权益问题时,往往尽不到依法查处的职责,更少有事先预警机制,甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益。

3、阻滞的司法救济渠道。司法保护是农民工权益实现的最后保障手段。但目前我国农民工权益的司法保护却存在诸多弊端,不能很好地发挥其保障功能。其一,劳动争议“先裁后审”的体制越来越不适应争议处理的需要。其二,劳动争议案件属民事案件范畴,适用《民事诉讼法》有关“谁主张谁举证”的诉讼原则,而农民工大多数文化素质不高,取证、质证能力有限,使农民工无法举证或举证无力。其三,法律援助手段乏力。

4、缺位的工会维权组织。农民工权益之所以被侵犯,其中很重要的一个原因是农民工权益代表主体缺失。农民工由于缺少一个真正代表自己利益、能为自己争取并维护自身权益的组织,使得农民工权益保护中话语权较小。目前我国各类企业的工会只有少数农民工得以加入,大多数农民工并未被发展入会。正因为缺乏有效的组织,农民工在自身合法权益受到侵犯时,往往各谋其策,各行其是,一盘散沙,难以形成维权合力。

农民工合法权益得不到法律的及时和强有力地保护,所产生的后果是十分严重的:农民的不满情绪在增长。当前进城打工的基本上是青年农民,他们民主意识和反抗意识强,对社会不公平的忍耐性差,思想上容易走上极端。农民怨言:在家里没有出路,而进城又无门路,干的是脏、累、险的活,受到的却是歧视待遇;遇到困难没人管,打官司又没有钱。甚至有人公然地说:“我们的生命本来就像垃圾一样,生不如死,不如轰轰烈烈干一场。”2000年发生的震惊全国的湖南常德张君案就是一个典型案例。这不能不要求我们的政府引起高度的重视与警惕!

三、维护农民工权益的对策

应当看到,农民工权益保障缺失背后潜伏着巨大的社会隐患。越来越多的农民工除关心自身经济利益外,开始关注社会公平,关注自己的社会地位,甚至关注民利。农民工追求平等就业、分配公平和合理分享经济发展成果的愿望日益强烈,必然带来由过去单纯追求经济收益向追求安居乐业转变。可见,建立起公平对待农民工的法律法规政策体系,已是国家和社会不容回避的、也必须尽快解决的、且关涉社稷民生的大事业。

(一)立法保护——加快制度创新。

首先要改革户籍制度,逐步建立城乡统一的就业体系。当前,城乡分割的二元结构已成为农民进城的一道门槛,户籍世袭制度不仅限制了农民自由迁徙的权利,也使农民失去了平等就业的机会和享受社会保障的权利。因此,要改革城乡分割的户籍制度,打破城乡壁垒,使各种生产要素自由流动,逐步建立城乡统一的就业体系。要将农民就业纳入整个社会就业体系通盘考虑,有关部门要为农村劳动力转移创造良好的体制环境,如以居住地登记制度或身份证管理制度替代户籍管理制度,把进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障、社会保障以及其他公共服务纳入正常的财政预算等,清理针对农民在城镇就业、上学、医疗等方面的歧视性政策等,让农民逐步融入城市。

其次是构建完善的劳动法律体系。现行《劳动法》对农民工权益的一些规定相当笼统与原则,可操作性不强,从而给有些用人单位留下可乘之机。解决的途径就是在具体的劳动立法中加以细化。其中如下几方面迫切需要解决:一是尽快制定《反就业歧视法》,明确禁止包括劳动力城乡歧视在内的一切与能力无关的就业差别待遇,保证农民工平等的就业权。二是加快制定《劳动合同法》、《集体合同法》,强化农民工利益的形式保障和手段保障。三是抓紧制定《工资支付条例》,建立企业欠薪保障基金制度。四是尽早制定《社会保障法》,将农民工的社会保障纳入城市社会保障的范畴。

(二)执法保护——制约行政权力。

要确立对政府有关部门及其工作人员违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承担相应法律责任的制度。我国法律对行政权力制约的乏力,造成一些人滥用行政权力,行政工作人员侵犯农民工权益而得不到应有的法律制裁。因此必须明确监督主体的职责和权限,建立严格而科学的执法监督机制。

要加强劳动监察部门在人力、物力、财力、技术等方面的配备和支持,加强劳动处罚力度。劳动行政部门执法不力是导致农民工权益问题不断的重要因素。所以,应加大劳动执法力度,明确劳动部门的责任并赋予其强制执行权。

(三)司法保护——确立司法特护制度。

设立劳动法院或劳动法庭专事劳动审判。借鉴国外劳动争议司法机构的做法,设立由专业法官和兼职法官组成的特别劳动法院或劳动法庭,按照特殊的劳动诉讼程序处理劳动争议案件。劳动法律关系有其明显的特殊性,劳动关系不同于平等主体之间发生的民事关系,劳动关系双方是管理与被管理、雇佣与被雇佣的关系,因此,用民事程序解决劳动争议并不恰当。建立专门劳动法院或劳动法庭有利于提高法院处理案件的专门化程度。同时加快案件审理的节奏,缩短案件审理周期,逐步建立相关案件的快速裁判机制。

规定较为特殊的劳动争议处理程序。与民事、行政诉讼程序不同,劳动争议诉讼程序有其特殊性,因此,应在现有的诉讼制度基础上制定特殊的规则。第一,改变现有的“先仲裁,后诉讼”的制度,建立类似商事仲裁的“或裁或审”制度,以便节约成本,提高解决劳动争议的效率。第二,扩大劳动争议举证责任倒置的适用范围,加重在各种资源上均占优势的用人单位举证责任。第三,在诉讼费用的承担上,以法定方式明确规定农民工劳动争议案件一律缓交案件受理费、申请执行费,改由判决时由败诉方一并承担。尽量降低农民工获得司法救济的门槛,从而降低诉讼成本,使农民工能够切实、方便、快捷、经济地获取公正的司法保护。

搭建法律援助通道。解决农民工权益的法律援助,需要政府和社会组织共同承担。第一,政府相关职能部门要成立专门的农民工法律援助中心,给农民工更多的事前法律援助。第二,政府要为农民工维权提供财力保障。第三,建立公益基金等民间慈善团体。通过广泛的社会捐助,解决法律援助资金不足问题。第四,各类法律援助机构应当简化手续,及时受理农民工的申请,支持农民工权益的司法救济行为。

(四)组织保护——完善维权组织。

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一、农村流动人口养老保险的相关政策实践

长期以来，农村流动人口作为我国重要的劳动力来源，为城市经济发展及现代化建设作出了巨大的贡献。但由于其户籍与就业所在地不匹配，其适用的社会保障制度在实际运行中遭遇诸多棘手问题。从政策角度来看，二元户籍制度的存在，促使政府往往基于城镇居民的立场对农村流动群体偏重于管理及限制，进而导致农村流动人口的养老保险制度难以与我国整体的社保制度相接轨。目前，我国出台的养老保险政策中有多部提及农村流动群体。关于农村流动人口的养老保险制度虽然有全国统一的政策导向，但从地方相关实践来看，各地规定差异较大，现选取部分较为典型的国家性政策及地方性政策进行阐述。本文针对农村流动人口养老保险问题开展深入研究，有助于理清现有政策体系存在的不足，从而为促进农村流动群体真正融入城市和充分享有公平合理的养老保险权益做出积极贡献。1.全国性政策。2001年12月的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定：农民合同制职工累计缴费年限达到15年，在达到退休年龄后可领取基本养老金，其中重新就业或与原企业解除、终止劳动关系的，将保留原养老保险关系，重新就业后与原关系接续。同时，若农民合同制职工本人提出申请，可以一次性领取个人缴纳部分。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，要重视解决农民工的社保问题，寻找合适的养老保险解决办法。2007年劳动和社会保障部首次提出了农民工养老保险的概念，即没有条件参加城镇企业基本养老保险制度的农民工可以参加特定的农民工养老保险，缴费比例为收入的15%，通过完全积累制建立个人账户。其中缴纳的费用将以年为单位转接至原有户籍，因此回到原户籍的农村流动人口也可以参加农村社会养老保险。两种养老保险待遇可以分别领取，互不冲突。除此之外，国家“十一五”规划、《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》等也涉及农村流动人口养老保险权利的相关论述。2.地方性政策。深圳市于2000年3月实施《广东省社会养老保险实施细则》，将农村流动人口纳入城镇职工基本养老保险体系中。同年12月修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》规定了适用于各企业及其职工的养老保险制度，其中农村流动人口可按规定参加基本养老保险，缴费率与深圳本地劳动者相同。北京市于2001年9月实施的《北京市农民工养老保险暂行办法》具体规定了单位与农民工个人的缴费费率、年限、比例、账户等问题，且对于农民工是否回到农村的情况进行了相应规定，其缴费比例与待遇水平均低于城镇职工。借鉴北京市的做法，青岛市于2005年1月实施了《青岛市农民工基本养老保险暂行规定》，其比例与城镇企业职工养老保险制度相同。2002年7月上海颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，合并了老年补贴、工伤、住院医疗三项，其中将老年补贴委付至中国人寿运作，可在达到规定年龄时一次性兑换。成都市借鉴上海模式于2003年颁布了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，并对办法中的缴费比例等根据当地情况进行了调整。

二、农村流动人口养老保险推进中的突出问题

1.相关法律法规不完善，缺乏统一的转移接续规定。从《社会保险法》来看，我国的社会保障制度有较为清晰的宏观框架规定，但对于其中养老保险转移接续的细节问题规定较少。现有规定多为指导性、方向性要求，缺乏切实可行的操作化参考。随着《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台，虽然其对转移接续问题做出了一定的解释与规定，但相比于《社会保险法》层次较低，仍存在仅方向性指导的问题。迄今为止，我国养老保险相关法律法规并不匮乏，但针对农村流动人口养老保险转移接续问题缺乏相应的统一规定，导致各地实践模式差别较大。对于流动频次较高的农村务工人员而言，这无疑成为影响其依法享受养老保险合理待遇的巨大阻碍之一。

2.收入与所在地区工资水平割裂，群体缴费意愿低。根据各地政策规定，养老保险缴费率及养老金待遇均与当地平均工资水平挂钩。通常，城镇职工养老保险的缴费基数为当地平均工资水平的60%-300%。此政策规定的范围跨度较大，上下限工资水平差距明显。而农村流动群体在社会劳动参与及工资收入方面大多处于劣势地位，很难达到发达地区的养老保险缴费基数要求。因此，以城镇职工的平均工资水平简单衡量缴费，很难与农村流动人口的实际情况相符。除工资收入较低因素之外，农村流动群体大多对于养老保险相关政策了解较少，也很难意识到养老保险对后续生活的重要作用，部分人群宁愿多领工资而不愿缴纳养老保险费用。在多重因素叠加作用下，农村流动人口缴费意愿低的问题尤为普遍。

3.统筹层次亟待提高，全国统筹难度较大。随着我国财政收入的增长和社会保障制度的完善，提高养老保险统筹层次成为解决农村流动人口部分保障权益缺失问题的重要途径。但从三个方面来看，全面推进省级与全国统筹的难度依然较大。一是地区发展差异问题。由于农村务工人员属于高流动性群体，其养老保险问题大多涉及多个地区。各地经济发展程度不同、工资水平不同，在养老保险的缴纳方面也存在较大差异，这进一步导致了区域间养老保险发展的不平衡。二是地区政策差异问题。根据国家政策的指导精神，各地结合自身发展情况制定了详细的养老保险缴费费率、计发指数等规定。要做到全国统筹，就必须协调和兼顾各方利益，因而难度较大。三是统筹及管理单位的问题。负责养老保险统筹的单位数量应做到合理控制。统筹单位过多将造成资源浪费，过低的管理层次也不能适应高一层级的现实需要。同时，管理单位需要提高专业能力，在资金的划拨中还要针对特殊情况及地区平衡做出合理处置。

4.女性群体养老保障权益缺失尤为明显。根据养老保险缴费的统一规定，个人缴费年限需达到15年才有资格领取基础养老金。但从退休年龄来看，国家对于女性进城务工人员及灵活就业人员的规定为50周岁退出劳动力市场。与男性相比，女性从制度规定上即缺少5年的缴费年限。除此之外，当前女性群体更容易因生育而离开劳动力市场，从而中断养老保险费用的缴纳，因此女性进城务工群体因缴费年限不足而无法申领养老金的情况更为多见。除基本养老保险外，农村流动人群参加城乡居民养老保险的平均养老金替代率的相对水平尚不足6%，很难维持其退休后的正常生活，极易出现丧失基本生存保障的问题。

三、农村流动人口养老保险的完善路径

1.完善优化制度设计，注重转移接续管理。在完善制度层次方面，需要根据实际问题实事求是地进行规则优化设计。虽然很多地区已经设立了农村流动人口养老保险的相关制度，但其中的诸多现实问题不容忽视。以北京为例，《北京市农民工养老保险暂行办法》中提出个人缴费低于当地上一年月最低工资标准的缴费费率，其初衷虽然是为了降低农民工缴费压力、提高其参保积极性，但从实际情况来看，用人企业因单位缴费比例上升而雇佣意愿降低，进而导致部分农民工被裁员。与此同时，由于农村务工人员的区域流动性强，其养老保险的管理难度也大幅提升。针对上述问题，目前应在企业职工养老保险制度的大框架下进行细节修订，整合散落在各个规章制度中的相关规定，形成体系化的制度设计。同时应兼顾地区差异性与制度统一性，做好不同地区之间的养老保险转移接续。

2.提高城镇接纳程度，调节制度退休年龄。农村流动人口养老保障权益缺失的问题归根结底在于其与城镇居民相关社保制度融合不足的问题。因此，要实现二者制度上的统一，首先就要从就业与生活方面降低城镇对于农村流动群体的排斥程度。比如，提高该群体的工资水平、增加教育培训投入、提供福利补贴等，以此降低收入差距和减少歧视问题，从而在达到提高全社会平均福利水平的同时促进福利资源的均衡发展。对于性别差异问题，考虑到女性达到缴费年限要求的困难程度大于男性，可以适当降低女性进城务工群体的缴费年限或通过逐步推进延迟退休政策以增加其就业及缴费时间。这样既能减少因缴费年限不足而造成的保障缺失问题，又能在一定程度上缓解劳动力供给不足。

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关键词：农民工；权益；和谐社会

在构建社会主义和谐社会的进程中，农民工权益问题是一个巨大的障碍，作为工业化进程中出现的农民工阶层，其权益的缺损严重制约了和谐社会的构建。本研究在分析农民工权益缺失的现状和原因的基础上，从社会、政府、政策法律和农民工自身等方面提出合理对策，切实维护农民工的权益，为构建和谐社会提供保障。

一、农民工权益的现状

农民工是传统的户籍制度与自由的市场制度相结合的产物。从职业角度讲，他们是工人，从身份上讲，他们是农民。这种职业身份与户籍身份的矛盾使他们并没有同工业化和城市化同步真正融入城市的主流社会和主流生活，而是演变成为一个日益被边缘化的新弱势群体。在现实生活中，农民工群体所渴求的正当权益屡遭忽视甚至漠视，由此引发的劳资冲突、自杀等种种社会问题，日渐形成影响社会和谐稳定的消极因素。具体而言，农民工权益保障的缺失体现在以下几个方面：

1　农民工基本生存权益的缺失。城市农民工由于没有城市户口，其身份长期得不到改变，因而在劳动就业时，只能无奈地进入收入低、工作环境差、劳动强度大、福利差的次属劳动力市场，长时间超负荷的劳动极大损害了农民工的身心健康。一些雇佣农民工的单位劳动安全保护措施简陋，甚至根本没有劳动安全保护措施，经常发生劳动安全事故，对农民工的人身安全构成严重威胁。另外，城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，农民工则不享受任何保险待遇，完全被排除在社会保障之外。调查显示，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7％、10.3％、21.6％、31.8％和5.5％。如此低的参保率，给当前和未来的工作、生活、社会稳定都留下了较大的隐患。

2　农民工的政治权益得不到尊重。主要表现在农民工选举和被选举权得不到尊重。由于农民工的流动性大，其选举权和被选举权往往无法正常实现。农民工被剥夺了监督和管理国家及社会的权益。城市中的人一般对农民工排斥现象较严重，在不少发达的城市，农民工经常被作为“另类”处理，根本不能享有与城市居民同等的待遇。

3　农民工的经济权益经常受到侵犯。一是就业遭受不平等待遇。在下岗、失业现象越趋严重的情况下，出于保护城市就业者的考虑，一些城市限制农民工的进入，尤其是对于一些具有相对优势的企业。而农民工大多只能受雇于个体私营主、包工头等，不但劳动、生活条件恶劣，所干的大多是苦、脏、累、险的活，而且还时常受工伤和疾病的困扰。即使这样，农民工却得不到合理的劳动报酬。二是农民工承受许多不合理的收费。农民工外出就业要办理很多特有证件，手续繁杂，费用很高，进城后还要缴纳各种抵押金、保证金和办理暂住证等，甚至子女入托、上学的费用也比城市学生高出许多。三是随意拖欠克扣农民工工资情况严重。农民工的薪酬水平低于当地经济发展和物价水平，与其希望工资不断上涨的预期相违背。更为严重的是，不少企业仍然存在拖欠和克扣工资的现象。不少在东部城市务工的农民工反映，所在城市虽然企业众多，但普遍存在以下现象：进厂就扣押身份证和一个月以上的工资，如果对工作不满意，也难以离职。

二、农民工权益缺失的原因

1　农民工自身素质不高，法律意识薄弱。农民工文化素质相对较低，缺少法律意识，传统观念强，现代法制观念淡薄。目前我国农村劳动力平均受教育不足7年，文盲和半文盲、小学文化程度者占40％，初中文化者占48.7％，高中以上文化程度者仅为11％。

2　社会观念方面的原因。农民工权益得不到保护还有一个方面的原因，就是传统、陈旧和错误观念的影响。从现实的角度看，长期的城乡格局被打破以后，农民涌入到城市，冲击了城市几十年来形成的生活格局，引起了非农社会的不安。再加上外来人口的增长，引起了城市社会问题的增长，于是许多人就把社会治安不好、城市交通拥挤、市民就业困难、环境卫生差等问题归咎于农民工，更有一些不负责的媒体大肆渲染。

3　制度性方面的根源。一是二元户籍制度。现行的二元户籍制度是计划经济体制的产物。该制度使得农民工在城市生活中面临着劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的差别与歧视，这一制度也是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。流入城市的农民工到城市后仍然受到“名亡实存”的户籍制度的阻碍而无法融入城市的社会经济组织内，不得不在体制外生存，变成漂泊不定的流动人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面遇到一系列困难。二是歧视性就业制度。在户籍制度和与户籍相连的就业制度作用下，城市管理部门制定了对于职业进入的种种限制，加上农民工自身素质普遍比城市居民低的现实，使农民工被排斥到了次属劳动力市场上，从事一些城市居民不愿干的工作，成为城市社会的底层，而且“同工不同酬”的现象普遍。三是社会保障制度。现行国家社会保障制度只考虑城市职工，农民工则不享受任何保险待遇，完全被排除在社会保障之外。极少用工单位会为农民工办理社会保险，甚至连保障人的生命健康的工伤保险也常常被忽略。一旦农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护。四是不完善的公众利益诉求机制。作为社会的弱势群体，农民工们具有提高工资待遇、改善工作环境、维持基本尊严、获取基本社会保障等方面的利益诉求渴望，也就是说农民工群体具有恢复国民待遇的强烈诉求。但在现实生活中，由于没有一个真正能为自己说话、争取自身权益的“代言人”，在公共政策决策中没有话语权，他们缺乏较为畅通的利益诉求渠道。一方面，一些企业尤其是一些非公企业没有建立能维护农民工利益的工会；另一方面，根据目前的法律诉讼制度，他们难以承受目前的诉讼成本与风险。

三、保护农民工权益的对策

1　做好农民工权益保护的立法工作。当前，除了《劳动法》和国务院颁布的《工伤保险条例》所做的宽泛的规定外，农民工的权利几乎没有明确的法律保障。农民工虽可根据《劳动法》寻求权益保护，可农民工实际所受到的保护远远低于劳动法。根源在于城乡差距悬殊，农民工就业竞争激烈，农民工自身保护能力差以及我国事实上存在的许多不合理的具体管理制度。因此，加强对农民工权益的法律保护必须标本兼治，既要注重对农村政策的宏观改变，也要清除不合理的城乡隔离制度和对农民工不合理的排斥措施。同时，完善立法，加强对农民工的保护更是十分必要。

从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护，国家颁布的很多通知内容涉及到农民工权益，

从就业、工资支付到教育的方方面面。2004年12月发出了《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求进一步改善农民进城就业环境，维护农民工合法权益。当前农民工权益受损的另一个重要原因是既定的法律、政策得不到有效实施，因此保障农民工的合法权益既要有法可依，更要做到有法必依、执法必严、违法必究。

2　完善对农民工的社会服务体系。各级政府应加强对农民工问题的重视，尽快建立和健全劳动力转移体系，发展统一、开放、竞争、公平的劳动力就业市场，加快全国、地方就业一体化进程，逐步使劳动力市场及中介机构依法运作、优质服务，为劳动力合理流动提供绿色通道，提高农民工求职成功率。

企业是农民工的劳动场所，也是农民工权益受侵害的最直接、最主要的环节。政府要按照现行法规，从加强规范用工人手，要求所有用工单位都必须签订合同，并加大对欠薪及劳动卫生条件的监督检查力度。对损害农民工权益的单位，要责令其进行赔偿，造成严重后果的，要依法严肃处理。要制订适合农民工就业特点的劳动合同文本，重点督促、指导使用农民工较集中的建筑、餐饮、加工等行业的用人单位依法与农民工签订劳动合同。

3　提高农民工自身素质，加大培训力度。农民工应加强自身学习和各类技能的提高。《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》要求地方各级政府要采取积极措施，引导和鼓励农民工自主参加职业教育和培训，鼓励用人单位、各类教育培训机构和社会力量开展农民工职业技能培训。充分发挥各级劳动保障、农业、教育、科技、建设等职能部门和农村基层组织的优势，充分动员和利用社会各方面的职业教育培训资源，积极引导、鼓励和组织准备进城务工的农民参加职业技能和安全生产知识培训。

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[关键词]劳动者；劳动者权益；劳动者权益保护

一、劳动者权益概述

劳动权益是指劳动者作为特定的权利主体所享有的、与劳动相关联，特定的资格、自由、能力以及由此产生的利益。从严格意义上讲，劳动权作为一个严格的法律概念和法律规则的构成要素，具有对应的义务主体，及国家和用人单位；而劳动权益则是一个复合概念，不仅包括了劳动权本身，更侧重于其利益指向，它不是法律规则的构成要素，它没有严格意义上对应的义务主体。因此，在提及劳动权益保障的时候，使用责任主体更为科学。劳动权的实现是劳动权益保障的基础和核心。

劳动权益是由一系列权益所构成的系统，在这个系统中，各种劳动权益按照一定的分工紧密的结合在一起，发挥出权利系统的合力，劳动权是人权的重要方面，从劳动权益的内容构成来看，它涉及了人权的所有权利和利益层次。属于人身方面的权利有职业安全权、自由择业权、休息权；属于财产和经济方面的权利有劳动报酬权、福利权和社会保障权；属于政治文化方面的权利有结社权、职业教育权等。与其他权利的实现相比，劳动权的不同特征在于其义务主体呈现出特有的复杂性。

我国劳动者权益保护法对下列内容做出明确规定：（1）就业年龄：我国最低就业年龄为16周岁，严禁使用童工。（2）劳动者应享有的权利：劳动者享有平等就业和选择职业的权利；有取得劳动报酬的权；有休息、休假的权利；有获得劳动安全卫生保护的权利；有接受职业技能培训的权利；有提请劳动争议处理的权利；有享受社会保险和福利的权利；有权拒绝用人单位强令冒险作业的权利。（3）确定劳动者最低工资标准的参考因素：并对劳动者义务、未成年工人和女职工的特殊保护、对延长工作时间而支付工资报酬标准的规定及劳动争议处理等其他方面作出规定。

我国劳动法具有如下优点：（1）保障了劳动者的就业机会；（2）建立并普遍实行了劳动合同制；（3）推行了集体合同制度；（4）建立并推行劳动关系三方协商机制；（5）完善了劳动标准体系；（6）健全了劳动争议处理体制。

二、劳动者权益及其法律保护存在的问题

（一）建立劳动关系的法律形式不规范

按我国法律规定，用人单位用工应当与劳动者签订劳动合同。但从现状看，虽然国有企业和外商投资企业中的合同签订率还比较高，可是在非国有企业中，有许多企业用工没有与劳动者签订劳动合同，特别是针对一些特殊人群，如农民工。而已签订劳动合同的，也存在诸多不规范的地方，或缺少必备条款，或违反最低工资标准。

（二）劳动者合法权益受侵害现象比较普遍

劳动关系中由于劳动者的弱势地位，导致劳动者的合法权益受侵害现象比较普遍，主要表现为用人单位对职工的工资拖欠，同工不能同酬、社会保险缺失等。特别是随着近几年工伤事故的频发显示，劳动者的劳动安全并未得到充分保障，尤其是劳动安全保障措施的缺失。在社会财富快速增长的同时，普通劳动者并没有足够享受到改革开放带来的经济发展成果，对工资正常合理增长充满期待。此外，部分行业、企业分配秩序不规范，分配差距过大、分配关系不合理等问题也较为突出。

（三）劳动就业权受到侵害

狭义的劳动权，主要是指劳动就业权，又称工作权。劳动就业权是劳动者的其他劳动权利得以实现的基础和前提，即只有实现就业，劳动者的其他权利才有可能在具体的劳动关系中实现。关于平等就业权，我国《劳动法》第三条明确规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利。”平等就业权的实施，主要是反对就业歧视。国际劳工公约关于“就业歧视”的基本含义是：“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因，具有取消或损害就业或职业机会等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠。”我国《劳动法》第十二条规定：“劳动者就业不因民族、种族、性别、不同而受歧视。”

特别是农民工的劳动就业权主要在平等就业权方面受到了歧视，平等就业权在劳工立法上既变现为就业准入的平等，也表现为就业待遇的平等，而后者包括工资待遇、职位晋升、社会保险等方面的平等。现实中，农民工由于自身文化水平低、缺乏现代工作技能， 往往只能进入工资低、工作条件差、就业不稳定、管理粗暴、没有升迁的机会的次级劳动力市场。就业，属于没有取得正式的职工身份、地位不很稳定的“非正规就业”。农民工的非正规就业，与城市正式职工相比处于两种完全不同的就业和工资体系。农民工往往干着城市职工不愿意干的最脏、最苦、最差、最危险的工作，却拿着最低廉的工资，同时任意克扣、拖延甚至拒付工资的现象频繁发生。此外，除了工资以外，农民工不享受任何福利保障，没有医疗保险、养老保险、失业保险，甚至子女的受教育权也曾经受到严格的限制；第三，农民工与雇主之间的劳动契约十分松散，随意解雇农民工的现象比比皆是，同时雇主常常借虚假合同、任意变更合同内容无情压榨农民工的血汗。另外，90年代开始的国有企业改革大量城市职工下岗，许多城市政府为保护城市劳动力的优先就业权。缓解严峻的就业压力，一度出台了种种政策限制农村劳动力进城就业，如农村劳动力进入城镇就业的总量控制、职业、工种限制，强制性收取管理费和用工调节费等导致了针对农民工的严重的就业歧视。农民工平等就业权的实现任重道远。

（四）劳动报酬权没有保障

我国的劳动法对于劳动者的劳动报酬权作了相应的规定：（1）工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。（2）国家实行最低工资保障制度。（3）工资应当以货币形式支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。（4）劳动者在法定休假日和婚丧假期间以及依法参加社会活动期间，用人单位应当依法支付工资。（5）企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。可以说，我国大多数城市正式职工的劳动报酬权得到了很好的保障，目前问题最严重的是广大农民工的劳动报酬权没有得到有效保障，主要表现在两方面，一是同工不同酬；农民工的工资普遍比城市职工低。二是克扣、拖欠工资，同时，雇主拒不支付或不按法定标准支付加班工资，不按照国家规定的最低工资标准支付工资；在解除合同后，不按照法律规定给予农民工经济补偿等现象也层出不穷。

（五）没有完整的劳动保障体系和社会保障体系

我国现阶段社会保障制度正在尝试和建立之中，一个完整的社会保障体系应该包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利等方面，城市社会保障体系已经渐成体系并正在逐步完善，但是农民工没有被纳入这个体系之中。

第一，在社会保险方面，城市劳动者已经具有统一的医疗保险、失业保险、养老保险等体系，工伤保险正在建立之中，但是城市劳动者被社会保障制度所覆盖的人口还仅仅是有限的一部分，更不用说农民工了，他们根本不在保障范围之中。我国目前的社会保障体系还基本是依据户籍制度设置的，农民工基本未被“覆盖”。不过，值得庆幸的是，国家从未放弃过对农民工社会保障体系的建立，许多地区一直对农民工的养老保险和医疗保险的体制建设进行积极探索。

第二，在养老保险方面，已经有“北京模式”、“深圳模式”、“上海模式”几种实践经验；医疗保险方面，除个别地区探索建立城镇农民工住院医疗保险外，在已实行新型农村合作医疗制度的地区，可引导流入城镇的农民工参加户籍所在地的新型农村合作医疗。

第三，在社会救助方面，农民工在年老、患病、工伤、生育等情况下，一般很难或不能从社会获得物质帮助或补偿。

三、完善劳动者权益法律保护的建议

（一）完善劳动法律法规

我国现行的劳动法虽然在保护劳动者合法权益方面起到了重要作用，但某些规定已显陈旧，这也给劳动监察部门的执法工作增加了一定的难度，不利于更好的保护劳动者的合法权益。因此，当务之急是尽快完善劳动立法，使其规定更加具体明确，增加可操作性，从而使广大劳动者从中获益。

（二）加大法律法规的执法力度

一要认真落实《劳动保障监察条例》，建立企业欠薪报告、劳动合同备案、工资保障准备金等预警制度，预防劳动者的权利受损。建立健全监督保障制度，彻底清理歧视性政策。

二要加强劳动保障监察机构和队伍建设，增加监察机制和人员编制，同时通过专项培训，提高劳动监察队伍的整体素质，明确其职责，加强行政执法监督；劳动监察执法部门要定期制度化的检查国家安全生产方面的法律法规和政策的落实情况。

三要为劳动者提供解决问题、维护自身权益的畅通途径，建立健全劳动者维权举报投诉制度和改进劳动争议调节、仲裁工作以方便劳动者维护权益。

（三）建立社会保障体系，完善社会保险立法

劳动者应享受城市居民所享有的公共服务。一是鼓励社会力量办学，使劳动者接受义务教育。二是创造多种渠道的咨询和技能培训的机会。可以把一部分社区学校向劳动者开放或者开放一些针对劳动者的职业技能培训学校，提高劳动者的劳动技能，也就是提高了劳动者的市场竞争能力。三是建立公共卫生预警和快速反应制度。四是完善社会保险立法。客观条件的限制使我们不可能马上将劳动者纳入现行的适用于城镇居民的社会保障网络，但我们可以转换思路，在立法中将过高的保障水平降低至基本保障。实现“高福利、窄覆盖”向“低福利、广覆盖”的转变，使越来越多的劳动者进入社会保障制度内，尤其是与现阶段农民工利益攸关的工伤保险制度和医疗保险制度，更应该是优先考虑的方向。

（四）提高劳动者的基本素质

重视开展对劳动者的法律知识培训，提高劳动者自身法律素质，从而更有效维护其自身权益。劳动者文化程度普遍不高，培训中应多以案例教学等劳动者易接受的培训方式，有效提高他们的学法用法知识。

要加大整个社会范围内的普法力度，提高全社会的法律意识，使保护劳动者合法劳动权益能在一个良好的法制大环境下顺畅进行。

参考文献：

[1]常凯：劳动论-当代中国劳动关系的法律调整研究阅，北京：中国劳动社会保障出版社，2008.第106页.

[2]周伟：中国的劳动就业歧视：法律与现实阅，北京：法律出版社，2009. 第72页.

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论文关键词 新生代农民工 犯罪 文化冲突

一、丰富精神文化生活，建设积极主文化

新生代农民工文化生活还很贫瘠，处于精神孤岛中，导致主文化的缺位，犯罪亚文化逐渐形成并大行其道，要建设积极的主文化来占领农民工文化的空间。如把丰富新生代农民工精神文化生活纳入覆盖城乡的均等化公共文化服务体系建设整体规划，推动新生代农民工平等享受公共文化设施，影视场所、图书馆、社会区文化活动室和民俗广场等；在新生代农民工聚集的区域，设立文化工作站、打工者俱乐部，设“工友活动中心”，不定期开展文体活动；设立“农民工活动日”，举办展播电影，开展各类文娱活动，丰富活跃精神文化。为农民工文化生活搭建了多样平台，让他们逐渐融入城市的主流文化中。

二、消除社会排斥，建立和谐共生的文化氛围

城市市民将新生代农民工划为“二等公民”，对新生代农民工怀有偏见和歧视，而新生代农民工在被排斥之下，其交际圈比较封闭，这使得城市市民和新生代农民工产生很深隔阂，造成新生代农民工难以完整接受城市文化，形成市民应有的规范和法制观念，产生不同程度身份、文化认同危机，成为潜在的犯罪动因。

（一）促进城乡文化互动，实现城乡文化观念融合

农村文化具有较强的封闭性、传承性，相对而言传统的文化保留较多，与现代文明存在断层，所以，作为现代文化的代表城市文化与农村文化存在“隔膜”，当从农村走进城市中，遭受如暴风雨般的文化冲突冲击。除此之外，文化上的不理解导致城乡成员之间存在误解。在新时期促进城乡文化互动，通过开展城乡文化结对交流活动，让农村文化接受城市文化的辐射，接受与植入新因素，提高新生代农民工的文化素质，加强其接受城市文化的能力，减少城乡文化之间的冲突，并以文化交流为平台，拉近城乡成员之间的心理距离，促进相互理解，助改变彼此的偏见，特别是城市居民对农民工的偏见。

（二）以社区为平台构建畅通的沟通渠道

依托社区的凝聚作用，通过开展各种形式的活动，积极引导新生代农民工封闭型的交际圈，与城市居民通过活动建立良好的互动关系，减少双方的误解，同时使新生代农民工避免因交往的狭窄而不自觉地受到不良影响，特别是犯罪亚文化的传播和侵蚀。

（三）发挥大众传媒强大宣传功能

大众传媒具有文化传递、沟通、共享的强大功能，已成为文化传播的主要手段。通过对大众传媒进行积极正面的舆论引导作用，能深入广泛影响社会大众的观念。如深圳农民工街舞团跳上春晚、旭日阳刚农民工组合唱到春晚，中国电视历史上第一台全国性农民工春节联欢晚会——中国农民工春节联欢晚会等举办，借助大众传媒的宣传功能，在展现农民工纯朴善良、吃苦耐劳、默默奉献的优秀品质，对新生代农民工的正面宣传力度，低对新生代民工的“歧视性偏好”，同时也唤起全社会对农民工的重视和关爱，以公众信息和社会共同认知的话语形式为该群体赢得社会公众的积极关注和认可，融洽城市与新生代农民工的关系，提升新生代农民工的身份归属感、心理安全感和情感慰藉感，推动其成为具有现代特质城市公民。

三、逐步改革以户籍制度为主的社会管理体制

当前实行的城乡二元体制是导致文化冲突，新生代农民工犯罪增加的罪魁祸首，所以要逐步对户籍制度进行改革，实现城乡一元化。国务院办公厅2012年2月《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出户籍迁移实行分类政策，即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度不同。该通知是对当前现有户籍制度的一个重大改革，将原来对户籍限制缩小了一点，首次放开地级市户籍，工作满3年可落户，这为农民工融入城市提供光明大道。

除此之外，政府为新生代农民工的市民化提供途径，切实改进服务形式，逐步破除新生代农民工在城市定居、教育、社保等政策壁垒，建立新生代农民工的上升通道，使新生代农民工通过自身努力和不断奋斗，能真正在城市安居乐业，逐步融入城市生活。在此方面，各地政府出台一系列措施，做了有效的尝试。如东莞市为了消除对外来员工的歧视心理，将新生代农民工称为“新东莞人”，真正视为城市主人翁，增强城市亲和力。2012年1月4日民政部出台并公布《关于促进农民工融入城市社区的意见》，首次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图”。该《意见》明确规定在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。在广东中山市对外来人口实行积分制管理制度，它根据地方政府的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口在城镇当地的连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记，累积达到一定积分额度即可申请享受相应水平的公共服务。东莞成立了新莞人服务管理局，每个镇都有下设机构，为新生代农民工的诉求表达提供渠道。潮州开始建立外来人员利益诉求表达及优秀外来人员激励机制，通过发挥工会组织的作用，建立工资集体协商及正常增长机制，开展优秀外来人员的表彰工作，评选各类优秀外来人员劳模等方式，最大限度地激发外来人员的积极性和创造性。重庆市尽量解决新生代农民工在居住方面困难，通过适当补贴，鼓励街道、社会单位和集体将存量房、闲置房改建为适合农民工租住的“阳光公寓”、“民心佳园”；允许符合条件的进城务工农村家庭购买一套经济适用房等。

四、健全法治，完善各项法律制度，发挥法律调和作用

法律是文化的一种，在法律的冷峻之中植入人性的温存，就如同用激光代替钢制手术刀修复行为者偏离秩序的意志观念。减少社会的痛苦。一切法律的应有之义，就是对包括新生代农民工在内的所有社会弱者提供更多的保护和人文关怀，“将他们与城市居民一视同仁，给他们以平等的国民待遇和城市居民待遇。尤其在劳动就业服务、社会保障、公共医疗卫生等公共物品的供给和分配上”。

在立法上，要按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的政策要求，从法律上清除对新生代农民工不合理的规定，避免法律保护制度的“规范软化”，这就要求修改法律条文里对新生代农民工不合理的部分。2011年7月1日起实施新的《中华人民共和国社会保险法》在“在基本养老保险、基本医疗保险、失业保险方面特别对新生代农民工进行了特别的规定，被认为是有效地针对新生代农民工的社会保险办法，使得新生代农民工在社会保障权益得到具体化。完善对农民工保护的相关法规，如从法律层面制定工资支付保障条例，如《刑法》修正案八时增加对欠薪逃匿等恶意拖欠工资行为追究刑事责任，修订《建筑法》时加大对拖欠工程款的惩戒力度，从源头上杜绝拖欠工资问题，规范工程转发包行为。制定出台《农民工权益保障条例》，将农民工的社会保障、子女上学、文化权益三大核心问题纳入法规，在法律层面保障农民工文化权益。

在执法上，加大政府部门的执法力度和执法的效果；开展整治非法用工打击违法犯罪专项行动等缺乏新生代农民工犯罪权益的违法行为，在工地公布举报投诉电话，健全预防拖欠农民工工资长效机制，如完善工资保证金制度；建立由地方政府主导、先行垫支、通过资产变现进行补充的欠薪应急周转制度；推行建设领域工资支付专用账户、银行制度；欠薪信息纳入银行诚信系统等等。

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[关键词] 农民工 失业 保障体系

一、农民工就业现状

我国农村人口7.37亿，占总人口总数的56%。农村有大量的剩余劳动力，到城镇或城市就业，形成了一个非常庞大的农民工群体。所谓的农民工，既包括那些跨地区外出务工的农民，也包括在原籍居住地乡镇企业务工的农民。第二次全国农业普查结果显示，2006年，农村外出从业农民工达13181万人，占农村劳动力资源总量的25%左右。

农民工进城就业一方面为城市建设提供了大量廉价劳动力，为促进城市经济和社会繁荣做出巨大的贡献。据世界银行1997年的估计,在1978-1995年国内生产总值平均年增长9.4个百分点中,劳动力部门转移的贡献占1.5个百分点。改革开放以来，农民参与多种经济活动的现象快速增加，并逐步呈现出跨产业、跨区域的特征。2004年以来，农民外出就业的政策环境得到极大改善。外出就业农民数量从1983年的约200万人增加到2006年的1.32亿人，23年增长了近66倍，年均增长20%左右。农民工广泛分布在国民经济的各个行业，其中在加工制造业中占从业人员的 68%，在建筑业、采掘业中占到近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业中这一比重达到50%以上。

农民工入城就业缓解了农村剩余劳动力的就业压力，成为农民增收的重要途径，对于社会主义新农村建设具有直接意义。世界银行调查报告估计，2004年农民工汇回家的款项总额为1690亿～3000亿元人民币，2005年为1910亿元～3300亿元人民币，未来5年～10年内仍将保持增长。农民工汇款占收到汇款家庭收入比重的20%～50%。

农民工就业具有重大的现实意义，但是农民工失业问题却依然存在，且日益突出。如何解决城市农民工的失业问题，促进农民工就业、生活与社会保障,已成为社会进一步发展不容回避的问题。

二、农民工失业与失业保障现状

关于农民工的失业以及失业后保障的状况有一些学者和政府有关部门对此进行了调研。结果都揭示了农民工失业现象比较严重，失业后一般很少得到政府有关部门、社会各方面的救助，生活艰难，令人忧虑。

1.失业率高、持续时间长

进城农民工工作主要集中在建筑业、服务业等领域，不稳定，失业现象比较严重，比城镇居民的失业要严峻的多。虽然在不同的城市，农民工失业率会不尽相同，但根据以前学者们所做的调查，结果显示农民工在城市中的失业率很高，有的城市高达80%以上。

2.失业后生活无保障

调查显示，失业后农民工生活艰难,其状况令人堪忧。农民工在失业后，只能靠自己过去的积蓄生活,其次就是借钱和得到亲朋好友的资助,靠社会保险和社会救助的最少。他们很少得到劳动单位或地方组织的帮助。城市农民工工资水平低且很少提高。而且拖欠、克扣农民工工资现象严重。2007年，全国城镇单位在岗职工平均工资为24932元，月平均工资水平为2078元,比进城务工农民高出近一倍。但由于工资较低、拖欠工资严重，失业农民工积蓄很少，维持生活非常艰难。

3.关于农民工失业保障方面存在的问题，主要有如下几点：

一是没有完整的针对农民工失业的社会保障法规体系，农民工失业后权益无法得到保障；二是政府在农民工失业保障和就业服务方面没有很好的发挥其主导性的功能和作用；三是农民工缺乏参与社会保障的积极性；四是对农民工的失业及其权益保障缺乏社会关注和支持。

三、政策建议

1.建立农民工工资支付保障制度及社会保险制度

建立和完善农民工的社会保障体系应该优先解决基本保障问题，当务之急是建立农民工工资支付保障制度、建立必要的工伤保险及大病医疗等救助、补贴制度。建立农民工工资支付保障制度 积极推进《劳动保障监察条例》立法工作，依法加大对拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度。抓紧修订《工资支付暂行规定》，对各种工资支付行为加以规范，研究建立工资支付监控制度、预警制度、欠薪保障制度等。

2.建立完善就业促进制度，规范城乡劳动力市场

首先要大力发展和规范劳动力市场。改革劳动就业制度，促进城乡平等就业，建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场；为农民工建立针对农民工的就业优惠政策（从企业和农民工两方面）。建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，增加职业介绍和信息服务的质量和数量。加强对农民工就业的指导和服务,提高职业介绍机构的数量和质量, 相关组织和机构的就业服务是对农民工失业救济最根本、最有效的措施。

3.提供政策支持，为农民工返乡提供创业机会

一是制定优惠政策，营造良好创业环境。搭建农民工回乡创业服务平台，提供办理工商、税务登记、土地使用等手续的“绿色通道”，提供各种信息服务和政策咨询，组织科技人员开展技术指导，组织政府部门与农民工创业者进行结对帮扶，帮助农民工解决创业中的困难，帮助农民工把创业做大做强。二拓宽融资渠道。政府可在扶贫、新农村建设资金中切块安排一部分资金专门扶持农民工创业。为下岗职工提供小额担保贷款一样，建立农民工创业担保基金，为其贷款提供担保。

参考文献：

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本文对农民工社会保障的现状与原因、必要性及现实意义、建立农民工社会保障的有利条件等方面进行了论述，并在此基础上提出了建立农民工社会保障的基本思路和对策建议。

关 键 词：农民工 社会保障问题

农民工，一个不同于而又介于农民和市民之间的群体，具有农民身份的产业工人。他们为城市的繁荣发展做出了巨大的贡献，但由于长期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”及其固有的经济社会制度，就使得农民工游离于城市和农村之间。农民工的合法权益得不到有效保障，由此产生了一系列的社会问题。因此，农民工的社会保障问题成为我国社会保障制度建设中一个急需破解的难题。

一、

农民工社会保障的现状与其原因

（一）现状

目前我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人，进城农民工约为1亿，长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。一项调查结果表明，到2003年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[i]。据劳动和社会保障部一份最新调研显示，在“五大社会保险”中，已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，医疗保险的平均参保率为10%左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而生育保险农民工也基本未参加[ii]。

除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口， 诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。

许多地方政府也根据当地的实际情况制定出台一些有关农民工社会保障的政策法规。如2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民工应参加社会养老和工伤保险；2001年北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须与农民工签订用工合同，并为其办理养老保险；2002年上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003年成都市下发了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》，明确规定农民工可以享受工伤补偿或意外补偿、住院医疗费报销、老年补贴等几项综合社会保险。然而，在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整，这就很难保障农民工的权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果并不理想。

（二）原因

本文认为造成农民工社会保障程度低、权利缺失的主要原因可以总结为主客两大因素。

从主观方面来看，首先，政府为促进经济发展在一定程度上忽视了对农民工的保护，同时一些政府搞农民工的社会保障没有从农民工的真正需要出发，而是为了完成上级政府的规定，层层向企业安排，许多地方政府把养老、失业、医疗三险“捆绑”推行，由于农民工的缴费能力较低，导致参保率较低。其次，大部分的企业雇主对农民工缺乏自觉保护意识，认为支付农民工社会保险基金加大了企业成本，这就导致他们对农民工参保采取消极应付的行为。最后，由于农民工自身文化素质普遍偏低，其社会保障意识淡薄，没有意识到自己应有的社会保障权利的缺失。

从客观方面来看，首先，我国计划经济时代形成的城乡二元结构及其相关的体制是农民工社会保障权利缺失的根本原因，农民工和市民虽然共处一个空间，但二元结构所折射的二元社区导致他们在收入、保障权利等方面存在着很大悬殊。其次，农民工作为一个群体，具有规模庞大、构成复杂及流动性强的特质，对社会保障的需求差异性较大，并且保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动存在着冲突，于是导致农民工参保中断、退保现象频繁。

二、建立农民工社会保障的必要性及现实意义

在已有的有关农民工社会保障研究的文献中，专家学者们普遍认为建立农民工社会保障具有很强的必要性和现实意义，总结起来无非是从社会整体和农民工个体两个大方面来进行论述的，本文从以下方面进行了概括：

从经济发展的角度来看，建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。

从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会保障是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质； 2020年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为市民，只有高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障，这一战略目标才会顺利实现。

从社会发展的角度来分析，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。

最后，从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。

三、建立农民工社会保障的有利条件

改革开放以来，我国在经济、政治和社会等各方面都取得了很大成就，这就为解决农民工的社会保障问题，确立农民工的社会保障制度提供了有利条件。

首先，我国经济持续高速增长了二十多年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。虽然国家还没有足够的经济能力为全部农民工提供全方位的社会保障，但是我国已经具备为农民工建立初步社会保障的经济条件。并且农民工社会保障建设在于制度设计和政策引导，充分调动雇主、企业和农民工等社会资源，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，理应将其摒弃。

其次，建立农民工社会保障的政治条件也是具备的，宪法赋予每个公民享有平等的权利，而且社会保障制度已经写入《宪法》，而农民工作为共和国的公民，理应与市民一样享有对等的社会保障权利。在今年《政府工作报告》中也指出，把改善农民进城务工就业、创业环境，积极开展职业技能培训，进一步研究制定涉及农民工的各项政策，作为今年政府工作重点来抓。政府应该着手建立农民工社会保障，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神

再次，农民工的社会保障问题是一个影响到社会不稳定的因素，农民工社会保障权利的缺失是社会分配不公的表现，而社会保障制度就是为了协调这种不良社会氛围而确立的。国际社会保障协会第28届全球大会《宣言》中指出，为了减少贫困和实现社会融合，必须将社会保障的覆盖面扩大到那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体，而农民工就是那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体。如今政府及社会各界对农民工的社会保障都给予了更大关注。因此，农民工社会保障的建立具备了一定的社会条件。

四、建立农民工社会保障的基本思路和对策建议

在已有的研究文献中，建立农民工社会保障的基本思路这一问题大家讨论的比较多，分歧也比较大，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，其中主要有以下几种观点：一是把农民工纳入到城镇社会保障体系，如张启春认为通过户籍改革将农民工变成城镇居民，进而将其纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入城镇社会保障体系[iii]。二是建立相对独立的农民工社会保障体系，如李迎生认为推出相对独立的面向农民工的社会保障制度是必要的，并提出了建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[iv]。三是把农民工纳入农村社会保障体系，如杨立雄认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨[v]。

笔者认为在现阶，由于人口老龄化、体制改革和经济结构调整，我国城镇社会保障体系的压力也很大；城镇社会保障资金缺口较大，社会保险基金管理不规范；在这种情况下，将农民工纳入城镇社会保障体系，对本来就困难重重的城镇社会保障无疑是雪上加霜。对于第二种方案——建立独立的农民工社会保障体系这与我国建立统一的社会保障体系的目标是背道而驰的。将农民工纳入农村社会保障体系这是与农民工的特点不符的，农民工是新兴的产业工人，已经不同于农民了；此外这种方案也是与我国逐步改变城乡二元经济结构的体制、加快城市化、现代化发展的目标相背离的。笔者认为现实可行的办法是根据农民工的现实状况和需求，按照多层次、多类型、灵活便捷的原则来提供社会保障，并确保这一制度能使城乡易于接轨。最近劳动保障部课题组在调研报告中也指出，农民工应实行分层分类保障，并在此基础上提出了具体的保障目标和政策建议，该课题组的建议在新时期保障农民工的权益具有很强的指导意义。

从农民工的现实状况出发来建立分层分类的农民工社会保障，从长远讲，就是在保障农民工最低生活需要的基础上向保险型社会保障迈进，进而进入福利型社会保障，最终建立城乡高度统一、社会化、法制化、规范化的社会保障制度。农民工的社会保障是一项庞大而复杂的系统工程，涉及面广，难度大，在构建过程中要有周详的谋划，仅仅“头痛医头、脚痛医脚”并不能从根本上解决问题，更应该有一系列的配套措施，正所谓“兵马未动，粮草先行”。因此本文提出建立农民工社会保障的对策建议如下：

1、建立农民工社会保障需要一系列的配套改革，只有扫清了农民工社会保障的障碍因素，农民工的社会保障问题才能迎刃而解。首先，改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，完善流动人口管理制度，取消针对农民工制定的限制性就业政策，逐步改变农民工因为一个户口而丧失社会保障权利的现状。其次，改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，劳动力市场的不完善，对不同的劳动力有不同的态度，导致农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在着明显歧视。再次，改革土地制度，为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，必须改革，让分散的土地集中起来进行规模化机械化生产，集中土地的可行办法是让土地自由流动，必要的时候可以采用“土地换保障”。

2、加强社会保障的立法工作，尽快制定出一部全国性的《社会保障法》，或针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规，那么制定和实施农民工社会保障制度时就会有法可依。在立法的过程中，要从我国的实际情况出发，参照国际组织制定的规章和原则，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行，并能达到社会保障的目的。

3、按照农民工特点对其进行分层分类管理，劳动保障部课题组完成的调研报告《农民工社会保障问题》中指出：“将稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险。” [vi]而对于不稳定就业(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工社会保障，调研报告指出，“引入过渡性的办法”，“在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题”[vii]。最后随着社会保障的不断完善和发展，建立农民工的社会福利制度，提高农民工的生活质量。

4、伴随着我国全面小康社会的建立与完善，最终会形成城乡一体的社会保障制度，这是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果实现了社会保障体系的统一，所谓农民工社会保障问题就不再是问题了。

[i]舒迪：《农民工成为中国工人阶级主要力量》，《人民政协报》，2004年7月8日。

[ii] 劳动和社会保障部调研报告：《农民工社会保障问题》，载于河北劳动保障网，网址：he.lss.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=3225&BigClassName=最新推荐&SmallClassName=调查报告&SpecialID=0

[iii]张启春：《谈谈进城务工人员的社会保障问题》，《江汉论坛》，2003年第4期。

[iv]李迎生：《分化到整合:二元社会保障体系的起源、改革与前瞻》，《教学与研究》，2002年第8期。

[v]杨立雄：《“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择》，人大复印资料：《社会保障制度》2004年第6期。