耕地保护办法范文
时间：2024-02-29 17:49:22
导语：如何才能写好一篇耕地保护办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、各街道办事处对区政府依据土地利用总体规划确定的
本行政区域内耕地保有量负责，办事处主任为第一责任人，区政府与街道办事处原则上每年签订一次耕地保护责任书。
二、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、从严的原则。考核标准如下：
（一）区域内年度耕地保有量不得低于市政府下达的考核指标；
（二）行政区域内年度各类非农建设依法批准占用耕地后，补充、补划的耕地面积、质量不得低于被占用面积和质量；
（三）行政区域内年度没有严重破坏、违法占用耕地问题。
（四）严格执行耕地保护领导干部离任审计制度
同时符合上述四项要求的，考核认定为合格；年度耕地质量有一定提高的，考核可以认定为优秀；上述四项要求中，有一项没有达到的，考核认定为不合格。
三、区政府对街道办事处耕地保护责任目标考核工作原则上每年考核一次。考核采取自查、抽查和核查相结合的办法进行。
（一）各街道办事处要认真组织自查，每年八月底向区政府报告耕地保护责任目标履行情况。
（二）区政府责成市规划和国土资源局分局、区农村工作办公室、区监察局、区审计局及区统计局等部门于每年第三季度初对辖区内耕地保护情况进行抽查、核查，做出预警分析，并向区政府报告。区政府九月底前将全区耕地保护情况向市政府报告。
四、全区土地利用变更调查提供的耕地面积、生态退耕面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。
市规划和国土资源局分局要会同区农村工作办公室等部门，按国家及省政府有关规定建立全区耕地动态监测系统，保证考核工作的顺利开展。各街道办事处要按照有关要求向市规划和国土资源局分局、农村工作办公室等相关部门提交耕地、等级情况的检测调查资料，并对数据的真实性负责。
五、区政府对耕地保护责任目标考核结果进行通报。
篇2
一、各市政府对《**省土地利用总体规划》（以下简称《总体规划》）确定的本市行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长为第一责任人。
二、省国土资源厅会同省农委、省统计局等有关部门，根据《总体规划》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，对各市耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报省政府批准后，作为市政府耕地保护责任目标。
三、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、公正的原则。从20**年开始，年初省政府与各市政府签订耕地保护责任书，年末组织考核。考核的标准是：
（一）耕地保有量不得低于省政府确定的耕地保有量。
（二）基本农田保护面积不得低于省政府下达的基本农田保护面积。
（三）组织开发复垦整理新增耕地和基本农田面积与质量，不得低于全市各类非农业建设经依法批准占用的耕地和基本农田的面积与质量。
（四）基本农田保护标志（界桩、界碑）健全。
同时符合上述标准的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
四、考核采取自查与核查相结合的方法。
（一）各市应当按本办法的规定，每年组织自查，并于12月31日之前，将履行耕地保护责任目标情况报告省政府。
（二）省国土资源厅会同省农委、省财政厅、省监察厅、省统计局等部门，对各市耕地保护责任目标履行情况进行考核，并将结果报省政府。
省土地利用变更调查提供的各市耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。各市政府要将基本农田保护落实到田块和农户，加强对耕地及基本农田的动态巡查和监测,每年向省国土资源厅、省农委提交耕地、基本农田的面积和等级情况的监测调查材料。省国土资源厅会同省农委对各市的耕地、基本农田面积和质量等级情况进行核查。
五、省政府对各市的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给予表扬，并在安排省级支配的用于农业土地开发整理项目资金时给予倾斜；对考核认定为不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停对该市农用地转用和征地的审批。
篇3
一、指导思想
以党的十七届五中全会、省委十届十四次全会精神为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实最严格的耕地保护制度。以《黑龙江省地市级政府耕地保护责任目标考核办法》为重点，以市2011年度耕地保护责任目标自查为基础，进行复核检查，整改补充完善，全力做好市耕地保护责任目标履行情况检查的迎检工作。
二、复核检查依据
黑龙江省人民政府《关于印发黑龙江省地市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（黑政发〔2007〕17号）。
三、复核检查内容
重点对2011年度耕地保护情况进行复核检查。具体内容：
（一）复核检查耕地保有量变化情况。根据土地利用变更调查，2011年耕地面积变化情况，重点复核检查建设占用、灾害损毁、农业结构调整、生态退耕占用耕地和补充耕地情况，并对耕地净增减情况及原因作出分析说明。
（二）复核检查基本农田面积变化情况。依据《基本农田保护条例》及有关规定，复核检查基本农田面积变化情况，重点复核非农业建设占用、生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整或其它原因减少基本农田情况；非农业建设占用包括国务院批准非农业建设占用、市级以下政府通过修改土地利用总体规划实际占用、未经批准占用情况；复核检查补划基本农田，包括补划的面积、区位、质量情况；复核检查基本农田日常台帐管理、信息化建设、保护标志的设立等。对基本农田净增减情况及原因作出分析说明。
（三）复核检查土地利用总体规划执行情况。重点复核检查我市土地利用规划调整情况，特别是非农业建设占用基本农田调整土地利用总体规划情况，包括规划调整的次数、批准机关、项目性质、涉及的土地面积、地类、区位。对调整原因及情况做出说明。
（四）复核检查土地利用年度计划执行情况。依据土地利用年度和土地利用变更调查成果，重点复核新增建设用地计划执行情况，包括新增建设占用耕地计划指标安排和实际使用情况，实际建设占用耕地情况，并对超计划用地要做出说明。
（五）复核检查补充耕地计划执行情况。依据土地利用年度补充计划指标，复核检查2011年实际补充耕地情况，包括使用新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费以及社会资金用于补充耕地的情况，并对未完成补充耕地计划的情况和原因作出说明。
（六）复核检查耕地占补平衡落实情况。依据耕地占补平衡有关规定，复核检查2011年度完成法定占补平衡任务（城市、集镇、乡村和单独选址建设用地占补）情况，包括建设项目与补充耕地项目挂钩、先补后占，谁占谁补、补充耕地数量质量、项目后期管理等情况。
（七）复核检查耕地质量建设和保护情况。重点复核检查现有耕地、基本农田建设情况，包括开展耕地及基本农田整理的规模及比例；耕地质量建设和监管的制度建设和落实情况。
（八）复核检查耕地保护目标责任制的落实情况。重点复核检查耕地保护目标责任制落实、实施考核、落实奖惩等情况，耕地保护激励机制建立、经费保障情况，以及在市政府与乡镇政府分解指标、签订责任书等情况。
四、组织领导
为做好2011年度省级政府耕地保护责任目标履行情况检查的工作，成立2011年度市政府耕地保护责任目标履行情况检查工作领导小组，组长为纪庆利副市长，副组长为政府办主任胡警钟，市国土资源局、市农委、市统计局主要领导为成员。领导小组在市国土资源局下设办公室，主要负责检查工作的组织实施、综合协调、材料组织、数据统计、接待联络等。
五、工作分工
市政府组织国土资源和农业管理等有关部门补充完善各项检查内容，准确填写附表1、2、3、4、5、6、7、8，待市政府审核签章后于2月18日将附表1、2、3、4、5、6报国土资源局分管室审核，附表7、8报省农委分管部门审核。
六、有关要求
（一）请有关部门高度重视迎检工作，配合牵头单位积极参加迎检，做好汇报准备，及时提交汇报及被检材料。
篇4
以科学发展观为指导，紧紧围绕国家、省、市考核检点，坚持“全面推进，突出重点，分类指导，巩固提高”方针，全面开展自检自查活动，查遗补漏，整改完善，全力做好省、地市级耕地保护责任目标履行情况迎检工作。
二、自查依据
（一）国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知（[20*]52号）。
（二）黑龙江省人民政府关于印发《黑龙江省地市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（黑政发[20*]17号）。
三、自查内容
（一）耕地保有量变化情况。根据土地利用变更调查，20*年度批次用地农用地转用和土地征收占用耕地面积情况，非农建设、农业结构调整、生态退耕占用耕地和补充耕地情况，并对净增减情况及原因作出分析说明。
（二）基本农田面积变化情况。依据《基本农田保护条例》及有关规定，检查全县20*年基本农田面积变化情况，重点检查20*年度非农建设占用、生态退耕、农业结构调整或其他原因减少基本农田情况，复核检查补划基本农田，包括补划的地类、面积和质量情况，对基本农田净增减情况和原因作出分析说明。
（三）非农建设占用耕地计划执行情况。依据《土地利用年度计划执行情况考核办法》及有关规定，结合20*年度土地利用变更调查结果，重点核查20*年依法审批新增建设占用耕地情况和实际建设占用耕地情况，实际建设占用耕地包括当年审批当年占用、往年审批当年占用，以及违法占用等情况。对当年超计划批地和用地情况及原因作出分析说明。
（四）补充耕地计划完成情况。依据土地利用年度补充计划指标，重点核实20*年实际补充耕地情况，包括使用新增费、开垦费、复垦费、土地出让金用于农业土地开发资金以及社会资金补充耕地情况，并对未完成补充计划情况和原因作出说明。
（五）耕地占补平衡落实情况。依据耕地占补平衡有关规定，重点检查20*年度完成法定占补平衡任务情况，包括建设项目与补充耕地项目挂钩、先补后占，补充耕地数量、质量情况，补充耕地项目管理情况。
（六）耕地保护目标责任落实情况。重点检查与市政府签订耕地保护责任状落实情况以及各项目标责任制、实施考核、落实奖惩等情况。
（七）检查20*年土地利用计划台帐、补充耕地台帐、基本农田保护台帐和档案资料、耕地占补平衡台帐及20*年耕地保护责任目标履行中存在的问题和整改落实情况。
四、组织领导
为做好20*年度耕地保护责任目标履行情况自查工作,迎接国家三部局联合检查，成立*县20*年度耕地保护责任目标履行情况自查工作领导小组。
组长：*（县政府副县长）
副组长：*（县政府办主任）
*（县国土资源局局长）
成员：王凤有（县农委主任）
*（县统计局局长）
领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局，联系电话：*，联络员：*。办公室主要负责自查工作的组织实施、综合协调、材料组织、数据统计及接待联络等工作。
主任：*（兼）
副主任：*（县国土资源局副局长）
*（县农委副主任）
*（县统计局副局长）
成员：*（县农技推广中心主任）
*（*县地方经济社会调查队队长）
*（县国土资源执法监察局局长）
*（县国土资源局耕保股股长）
*（县国土资源局办公室主任）
*（县国土资源局计财股股长）
*（县国土资源局规划股股长）
*（县国土资源局地籍股股长）
*（县国土资源局利用股股长）
五、有关要求
（一）高度重视。各单位要充分认识耕地保护责任目标履行情况自查工作的重要性，将其作为近期工作的重中之重，强化组织领导，指派专人负责，明确责任，加强协调，集中精力，全面做好自检自查各项工作，为迎接国家三部局检查奠定基础。
（二）做好宣传。要充分利用各种会议、各种宣传手段，大张旗鼓地开展舆论宣传工作，重点宣传《土地法》，以及国家三部局检查的意义、作用，通过宣传统一思想认识，营造浓厚迎检氛围。
篇5
保护耕地的基本国策已经越来越深入人心，近年来土地管理工作也取得了很大的成绩，尤其是2004年以来开展的全国土地市场秩序整顿，使耕地保护工作开始出现新局面。但应该看到，我国耕地保护的形势依然十分严峻，尤其是按科学发展观的要求，全面、正确地落实保护耕地的国策，目前还需要解决一些认识上的问题，如耕地的数量与质量、耕地的质量与污染、耕地质量中自身因素与外部因素、耕地质量自身因素中各要素间的关系等。
耕地的质量与数量的关系。质量与数量是一个事物的两个方面，它们的对立与统一，促进着事物的发展。耕地的质量与数量也不例外，只有统筹好它们的关系，才能促进耕地的保护。当前存在的主要倾向是重数量轻质量。人们在理解耕地总量平衡时往往想到的就是保证耕地在数量上的平衡，占一补一。这使我想起农村改革开放初期的一句名言：“三三得九，不如二五得十。”意思是指一年种三季，每季产三百斤，不如一年种两季，每季产五百斤。前者劳民伤财，后者省力又多产。耕地也是同样，有时种三亩劣质田不如种两亩优质田，可见耕地质量的重要。
其实，绝对的数量上的平衡也是不可能的。经济发展、基础设施建设、人口不断增长与人民生活水平不断提高都需要占用土地，自然灾害不可避免地会破坏土地，人类生产生活也会污染土地甚至使其丧失生产功能。这一切都表明在相当长时期内完全意义上的数量平衡是无法实现的。但是应该看到耕地质量有着很大的潜力。耕地保护实质是要保护耕地的生产能力，而生产能力又取决于数量与质量两个因素，充分发挥耕地质量在耕地保护中的作用是当前耕地保护中一项十分重要的任务。既要发挥耕地数量在耕地保护中的基础作用，又要发挥耕地质量在耕地保护中的保障作用，只有统筹耕地的数量与质量管理，耕地保护的国策才能全面、正确地落到实处。
保护耕地与防治耕地污染。耕地污染给耕地保护造成很大障碍，污染了的耕地必然会导致耕地质量的降低，甚至还会使耕地丧失生产功能。因此，在保护耕地的同时必须注重耕地污染的防治。土地的污染主要有两种：一种是由于人类生产生活所致。人类生产和生活中向土地大量倾倒废弃物，废弃物中的许多有害化学元素直接进入土壤中，使土地受到污染。另一种是指土地形成过程中自身就含有超量的有害元素，它们有的游离在土地中形成了土地的污染，有的则固化在土地结构中，在某种外部条件的激发下游离出来，造成土地污染，如土地的酸碱度变化。我们常称前者为次生污染，称后者为本底污染。中国地质调查局多目标地球化学测量的资料显示，我国上述两类土地的污染已相当严重。第一种类型的污染主要在大城镇附近或工业发达地区，主要有毒元素为一些重金属元素，有的局部地区还出现有毒的有机物，例如多氯联笨等。第二种类型的污染连片出现，形成了大面积的本底污染，主要有毒元素是镉、铀等。无论是哪种污染，其后果都是造成在其上种植的农作物中的有毒元素含量严重超标。研究证明，上述地区的农作物中一些有毒元素超标率可达20％～50％。所以，全面、正确地落实保护耕地的国策就应该把防治土地的污染放到重要的议事日程上来。
耕地质量的内在因素与外部条件。耕地的质量不仅是耕地生产能力的重要保证，也是农作物安全的源头保证。劣质耕地不可能有高的生产能力，质量差并且受到污染的耕地会生产出不安全的农产品。耕地质量取决于两大因素：一是耕地内在因素，二是外部条件。前者是耕地形成时固有的内在因素，例如耕地的成分，耕地所含的各种地球化学元素及其含量，耕地的腐殖层厚度及肥力，耕地的颗粒度及平整程度，耕地的酸碱度等。这些因素都是耕地土壤形成时固有的特征，一般情况下是改变不了的。但是人们也可以采取科学的办法对其适当改善，例如通过施肥提高肥力，通过平整土地来改善其平整度及松散度等，也可能由于不适当的耕作方式而使其遭受破坏，但是都不可能完全改变耕地的固有特性。后者是耕地自身以外的条件，例如降雨、水量、温度及日照等。这些不是耕地固有的，而是与周围的区域环境有关。这些条件很多在现代科学技术下都可以改善或改变。例如人工降雨、水利灌溉、塑料膜覆盖等，有的也可能在科学技术的进一步发展中得以实现。耕地质量的内在因素与外部条件相互影响相互制约，人工降雨可以增加土壤的湿度，促进农作物的生长，但雨量过大，会造成水土流失?鸦施肥可以增加土壤肥力，但过量就会破坏耕地成分与肥力；水利灌溉可以提高土壤含水量，促进农作物成长，但灌溉不当反而会使耕地板结或造成盐碱化；耕地平整可以松散土壤，但过度就会破坏腐殖层等。由此可见，耕地质量的内在因素与外部条件都十分重要，缺一不可。在科学技术不断发展的今天，它们可以得到改善与改变，但必须注意力度，否则不仅不会提高耕地质量，反而会降低质量甚至还会破坏耕地。
注意发挥耕地质量内在因素中诸要素的作用。耕地质量内在因素包含多个要素，每个要素都在耕地质量中起一定的作用，耕地质量是这些要素的综合。但是，人们在分析耕地质量时往往忽略耕地中各种元素及化合物的作用。其实他们是耕地成分的重要组成，是由于成土母质及成土作用所致，母质不同或者成土作用的不同，自然会造成耕地中的元素及其含量上的差异。一般耕地中有两种类型的元素，一类是有利于农作物生长的营养元素，一类是不利于农作物生长的有害元素，人们有时也按耕地生长的农作物对人体是否有害来划分。无论哪种分类，都说明耕地的质量与元素及其含量有关。一般来讲，营养元素越丰富，有害元素越少，耕地的质量越高。因此考虑耕地质量一定要考虑耕地土壤的成分，尤其是各种元素、化合物及其含量。弄清这一点，就可以因地制宜、科学地选择适应性的农作物或者科学地改善土壤，促进农作物的生长。
综上所述，保护耕地就是要保护耕地的生产能力，而耕地的生产能力不仅取决于耕地的数量，而且还取决于耕地的质量，两者缺一不可。目前，我国增加耕地数量的空间已经很小，虽然我们不断地提倡节约耕地，千万百计地提高土地利用率，但由于种种原因，耕地减少仍是一种趋势。同时，也应看到，我国耕地质量提高的空间还很大，随着科学技术的发展，耕地质量的内在因素与外部条件都可以得到进一步改善，因地制宜地选择种植农作物的最佳方案也成为可能。通过提高耕地质量来提升耕地生产能力的潜力还很大。依照科学发展观的要求，全面、正确地落实保护耕地的国策还有许多工作要做。
一是有必要在现有调查的基础上开展一次耕地质量的全面调查，并根据调查成果，按耕地生产能力重新划定耕地等级。耕地质量调查曾多次进行过，但由于各种原因，调查不够全面、不够系统。质量调查中对耕地成土机理与耕地元素的组成以及耕地的污染程度注意不够，谈“标”的多，论“本”的少。耕地质量包含多种因素，这些因素相互关联，相互制约，因此要统筹兼顾。耕地的调查必须要全面反映出耕地质量的各种内在因素、外部条件、已被污染的程度以及可能被污染的趋势，综合它们的内在联系，制定确实能反映耕地质量的耕地分级标准。应注意到耕地质量是决定耕地生产能力的主要因素，提高耕地质量就是提高耕地的生产能力，因此，以耕地的生产能力来反映耕地的质量已成为当务之急。
二是构建新的指标体系，改进现有管理办法。保护耕地的目的就在于保护耕地生产能力，从这一新观念出发，就必须建立一套与其相适应的指标体系与管理办法。新体系要以耕地生产能力总量平衡为总目标，耕地生产能力总量可表示为：
耕地生产能力总量＝单位面积耕地生产能力×耕地数量
其中，单位面积的耕地生产能力反映了耕地质量状况，耕地生产能力是质量与数量的双变量函数，可以通过调节这两个变量来保证生产能力总量的平衡。按这个理念，新指标体系应包括：调查结果确定的某地块的生产能力，这个地块的数量以及这个区域的耕地总生产能力。通过建立这个指标体系，就可以改进现有管理办法来落实保护耕地的国策。
举例说明：某地区有耕地一百万亩，其中生产能力超过八百公斤的优质耕地二十万亩，生产能力超过六百公斤的优良耕地三十万亩，生产能力超过四百公斤的一般耕地三十万亩，生产能力为二百公斤的劣质耕地二十万亩，可以计算出这个地区耕地的总生产能力大于五亿公斤。若建设需要占用优质耕地五千亩、优良耕地五千亩，按现有办法则必须补充一万亩耕地，但新补耕地生产能力较占用的土地低，因此虽然达到了占一补一的要求，但这个地区的耕地生产能力将低于原来水平。在新的指标体系下，我们可以改造五千亩优良地为优质地、一万亩一般地为优良地、一万亩劣质地为一般地，虽然耕地减少了一万亩，但这个地区的耕地生产能力不仅没有减少，反而还提高了。
在全国范围或在全省范围内，要利用各种政策，鼓励人们应用科学技术改善耕地质量，提高生产能力。允许合理的易地补偿，以达到全国或全省范围内耕地生产能力的总量平衡或稳步提高。这里有个概念必须弄清，这就是耕地的生产能力与播种面积，前者关系着耕地的产能，是由耕地的质量与数量决定的，后者关系到农作物的产量，应该由政策来引导与调节。要通过政策的引导，调动农民种植的积极性，促进耕地生产能力得到最大利用。
篇6
结合当前工作需要，的会员“女浴室的男擦背”为你整理了这篇推进农村乱占耕地建房问题清理整治工作小结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
为切实解决农村乱占耕地建房问题，提高农村土地利用效率，坚决守住耕地保护红线，迎江区长风乡高度重视、主动作为，坚持科学谋划、集中调度、精准施策，多举措强力推进整治工作顺利进行。
一是强化监管职责，统筹调度。制定并印发了《长风乡控制和查处违法建设网格化管理实施办法》、《长风乡违法建设监管责任追究办法（试行）》。强化监管职责，严格落实村级耕地保护责任，加强统筹调度，做好农村乱占耕地建房问题清理整治工作，严守耕地保护红线和永久基本农田保护底线。
篇7
关键词：耕地保护；政府；农民；激励
一、 相关概念
（一） 耕地与耕地保护
耕地自古是农民们赖以生存的基础，有了耕地粮食安全才有保障，社会稳定才能得以实现。可如今我国耕地面积在经济快速发展的背景下不断减少。“从1985～2008年，全国耕地面积减少了346万公顷，年均减少15. 1万公顷。”从数量上来看已经是岌岌可危的了。怎么在当今似乎保护耕地与城市发展相互矛盾的命题里寻找解决的办法，必须从了解耕地下手。
耕地是指种植农作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；（2）以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；（3）平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。
耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。我国要用世界7%的耕地养活世界上22%的人口，形式相当严峻。为此我国提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地”的基本国策， 并通过出台一系列法律、法规， 建立了严格的耕地保护制度。但是我国在耕地保护上更多的是在数量上进行保护，譬如18亿亩耕地红线、实行占补平衡制度……都是从数量上来保护耕地，而对于耕地质量的保护，我国并没有实质性的进展。
（二） 耕地保护中的主体
通过研究可以发现，在耕地保护中，与它相关的主体其一是把握国家宏观大局的中央政府，其二是推动地方经济发展的地方政府，其三是拥有农村集体土地所有权的集体，其四是以耕种为生，直接和耕地相接触的农民。
他们都在耕地保护中发挥着各自的作用，但由于它们存在的利益差，它们耕地保护的目标其实也是不相同的，而这也就成了影响它们对待耕地保护的态度以及影响政策制定、执行和最后的效果的原因。
二、 耕地保护各主体的目标与行为
（一） 中央政府的目标与行为
中央政府土地调控的目标是“实现土地资源的可持续利用和经济社会协调发展。”这是中央在经济和政治双重层面上进行考量的结果。
中央政府为了实现这一目标，花大力气制定了许多政策、法律法规。制定了诸如土地管理法、基本农田保护条例，实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等等的法规政策。希望以此来推动耕地保护的顺利进行，保证我国粮食安全与社会和谐稳定。
（二） 地方政府的目标与行为
地方政府由于目前的财政分权和政绩考核体制， 其行为目标主要是区域内的经济发展速度和财政增收速度，而耕地保护实际上是与地方政府这一目的相背离的。有调查显示，截止2012年底浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还，而其余省份，最少也有1/5的债务是靠卖地来偿还的。由此可见地方政府对于土地的依赖程度。而征地作为将农村集体土地变为城市建设用地的主要途径，为地方政府提供着重要财源，而一旦加大对耕地的保护势必对征地造成影响，这不是地方政府所乐见的。因此在耕地保护中，地方政府的作用并没有得到有效发挥，甚至是起着负的作用。对于中央关于耕地保护的政策法规也没有有效执行。
（三） 集体的目标与行为
理论上来说，集体所有制是广大农民群众一起所有，自然集体的目标应该是为了农民争取权益，在耕地保护中也应该与农民一道，切实保护耕地不被破坏，让耕地得以高效种植。集体也应该为此而努力。但我国法律虽然规定农村集体土地归集体所有，但是集体存在组、村、乡三级，到底归哪一级集体所有，法律上存在着矛盾，因此这样的产权不明也就导致了各级集体在保护耕地上存在不一致的目标。规模更大更向地方政府靠近的村、乡更容易受到地方政府的影响，从而成为征地的推手，无法真正的保护耕地，而组一级集体力量较小，多方受限，很难在耕地保护上有所作为。
（四） 农民的目标与行为
在我国现行农村土地制度下，农民是农业生产的微观主体，是耕地的直接使用者和耕地保护的主要承担者。他们对耕地保护的意愿、以及耕地利用方式等都会对耕地保护起到很大的促进或阻碍作用。
农民耕地保护的目标是获得经济收益，只有在耕地能为他们取得满意的经济收益时，他们才会积极主动的去保护耕地。在传统农业地区，农民进行的农业生产是“穷而有效率的”，他们进行农业生产的行为也是“理性的”。因为在这样一种环境下，农民生产生活环境相对封闭，没有其他增加收益的途径，农民预期的收益全靠耕作耕地估算。当对耕地的预期收益高的时候，农民就会积极主动的保护耕地，而当他们对耕地的预期收益低的时候，他们则没有足够的动力来从事耕地保护，因为对农民来说，摆脱贫穷提高收益维持生计才是最重要的。
三、 耕地保护的主体存在的问题
“中央政府是以增加全社会福利水平为出发点，而地方政府则是以地方的经济增长来谋求其向上级的政绩显示，农民的出发点是个人利益的最大化。”各个主体有着不一样的出发，也就是说在它们进行具体的决策时，存在不一样的决策动机和过程，从而导致了它们在行为上的差异。而也因此让它们在耕地保护中遇到了困境与问题。
（一） 中央政府和地方政府的矛盾
中央政府虽然为耕地保护制定了一系列强势的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于对土地财政的依赖，以及上一章所谈及的地方自身利益的驱动，会运用它比中央政府更加灵活变通这一特点，减弱各项政策在当地的有效性，以保证地方政府在收入和政绩上的利益最大化。
这样一来，就使得中央政府理论上行之有效的耕地保护手段在地方政府的应变之下被架空，地方政府成了土地实际的支配主体。中央与地方的矛盾，让政令无法通达，从而无法对耕地形成有效保护。
（二） 集体的界定不清晰
《宪法》规定我国农村土地归集体所有。但是并没有明确指出是哪一级集体，而在不同的法律文件中对此又做出相互矛盾的解释，导致农村土地集体所有制主体虚化，从而不能发挥集体在耕地保护中应有的作用。在于地方政府的博弈中没有真正的主导力量，处于弱势地位，在对待征地的问题上缺乏真正的发言权。
（三） 农民对耕地保护的认知和意愿不足
耕地历来是农民赖以生存的基础，农民作为耕地的直接使用者，以及祖祖辈辈对于土地的感情，被认为是耕地保护最重要的主体，是耕地保护最后的一道防线。然而，根据调查结果显示，农民虽然普遍认同对耕地需要实施必要的保护，但对于相关的政策却缺乏了解，而在承担耕地保护的责任上也存在着分歧。甚至他们中的大部分人连基本农田这一概念都不清楚。
本章开头就有指出，农民的出发点是追求个人利益的最大化。然而如今农民耕作所得却并不能达到他们的预期的收益，从事非农生产反而能获得比耕地更高的收益，农民也就不可能承担起保护耕地的责任，缺乏保护耕地的积极性。
四、 如何让耕地保护各主体更好的发挥作用
从前面的分析可以看出，农民认同耕地保护的必要性，但是他们对耕地保护的政策缺乏了解，并且没有积极性。地方政府则是与之相反，了解必要性和政策，但没有保护耕地的正面激励，
反而是存在利益上的冲突。为此要让各主体更好的发挥作用，需要进行必须的改进。
（一） 中央政府要加强监督和扶持
中央政府作为国家权力中枢，要坚定不移的查出土地违法。做到绝不姑息绝不手软。同时给与耕地进一步的税费减免，对耕作的农民进行直接的补贴。把税收和行政手段结合，提高耕地的占用税、土地增值税等经济杠杆以及设立土地银行、发行土地债券等金融杠杆来调节耕地资源的可持续利用，达到宏观上保护耕地的目的。
（二） 改革地方政府考核指标
地方政府的政绩考核是硬指标而耕地保护则是软性的指标，在分税制与追求漂亮政绩考核的驱动下，必然会优先考虑发展经济，而不是保护耕地。在这样一种冲突中，地方政府选择发展经济而忽视耕地保护也就成了一种“明智”的选择。与中央政府的博弈也就成了必然。要改变这一状况，需要对地方政府进行有效的激励。改革考核指标，把耕地保护也纳入政绩考核中，并且其重要性不低于经济发展的考核权重。让地方政府内部进行经济发展和耕地保护的运筹抉择，得出符合实际情况的最优解。同时要转变地方经济增长的方式，地方经济的发展不能依赖于土地买卖。
（三） 明晰集体土地产权
把集体土地的所有权明确到组一级的集体，撤销村和乡镇一级的集体。组一级的集体更贴近于真实的农民，能够更加真实的代表农民的意志，不易被地方政府所左右。同时，组一级的集体虽然与地方政府相比仍然处于弱势地位，但产权的明晰能带给农民集体法律上切实的保护，防止地方政府为追逐利益损害农村集体。
（四） 提高农民收益，激发农民积极性
作为耕地保护的最后一环，也是最重要的一环，农民的认知和意愿是非常重要的。而农民追求个人利益最大化的出发点也就决定了要提高农民保护耕地的积极性必须从提高农民收益水平下手。
“在征地出让金中政府及其部门则得到土地收益的60%～70%”这一增值收益分配是存在问题的。应该从土地出让金中拿出更多的部分分给当地的农民以及用于被征地地区剩余耕地的资本投入，免费为农民提高耕地的质量，提升耕作水平，让农民可以从耕地中获取更多的收益。
其次作为农民根深蒂固的一种观念，拥有了土地就等于拥有了一份生存的保障，再怎么也不至于饿死。政府应该建立农村养老保险分级与耕地耕作水平相挂钩的机制。拥有耕地的农户都可以进行投保，而每户农民的耕地，自家进行商议，投保给家中确定的一个人一定的耕地数。往后则按照该耕地的耕作好坏，给与对应投保人较高或较低等级的养老保险评级，影响最终的养老金额发放。
这样的增值收益分配和养老保险分级与耕地挂钩势必让农民在耕地保护中表现的更加积极，从而促使耕地得到真正有效的保护。（作者单位：四川大学经济学院）
参考文献：
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[6]郑纪芳，史建民. 保护耕地与农户的认知度：462个样本[J]. 改革. 2008（12）： 82-86.
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论文摘要：通过实地调查和统计分析方永州市耕地保护现状以及耕地保护中存在的实际问题，明确了耕地的必要性和重要性，明确了保护耕地的现实意义，提出了相应的保护耕地对策和建议；粮食安全问题已向人们发出警告，保护耕地刻不容缓，耕地保护的问题不仅存在于永州，还广泛存在于全国各个省市县，因此，如何在全国范围内建立一个有效的耕地保护体制，将是我国今后很长一段时间内的工作重点。
一、03年到06年耕地保护状况及面临的困难
首先，耕地保有量稳中有增。一是新增耕地超过建设占用耕地。2006年与2003相比，永州市新增耕地比建设占用耕地多0.3065万亩。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量为513.7382万亩。比与湖南省政府签订的目标责任面积增加0.4343万亩，完成了湖南省政府下达的耕地保护责任目标任务。其次，基本农田保护基础工作有所加强。一是完成了基本农田数据库建设。二是落实基本农田保护制度。建立、健全和完善了各项法律制度。及时掌握了全市基本农田保护动态情况，确保了基本农田面积不减少。三是开展了耕地保护情况调研。对发现的问题，及时督促县区加以整改，增强了县区保护耕地的意识和责任。第三，实现了耕地占补平衡目标。建设占用耕地严格控制在省下达的年度计划指标内，从源头上保护了耕地。同时，凡经批准的建设占用耕地的项目，一律实行了先补后占或按规定的标准足额缴纳了耕地开垦费，严格执行了补充耕地与建设用地项目逐一挂钩制度，确保了占补平衡目标的实现。第四，认真实施土地开发整理。2006年，永州市全市实施土地整理项目12个，争取国家、湖南省投资6397万元，整理面积3164.19公顷，新增耕地471.12公顷，使2万人受益。第五，违法违规占用耕地案件得到严肃查处。2006年，永州市共查处土地违法案件369宗，其中违法占用耕地29.61公顷，查处率100％。乡镇、村组企业违法违规占用耕地18宗，面积9.5公顷，100%查处并结案；农村村民违法违规占用耕地建房357宗，面积15.5公顷，大部分已处理到位。
同时，耕地保护中面临着人均耕地面积少、项目建设占用耕地面积逐年增大、农业结构调整和退耕还林减少耕地多、乱占滥用耕地现象比较严重、耕地质量下降等困难和问题。
二、对策建议
（一）建设用地要有序规划，力求"少而精"
近几年的统计数据显示，除生态退耕外，耕地减少的最大影响因素是建设占用耕地。因此，首先必须要明确用地的用途，若是工厂，一定要远离农田，不能影响农作物产量；其次，在进行用地规划时，尽量少占耕地或做到不占耕地，确保耕地占补平衡任务保质保量完成。再者，铁路、公路的修建应尽量避开耕地，如绕道、打隧道或在穿过农田保护区的区域上方架桥，车辆从桥上通过，桥下耕地则不受影响；此外，还应加强旧城区的改建。永州市零陵区是一座古城，对于一些既无文化价值又不能作为居住用途的建筑应该拆除，另行规划重建。除此之外，还可以考虑通过增加容积率、开展共同协作的方式以减少辅助设施的占地等方法来节约用地。
（二）补充耕地要“多而广”
1．开垦荒山，增加耕地。荒山不仅可以作为建设用地扩张的考虑对象，也可用于耕地的开垦，如在坡度适宜的荒山上改良土壤，开垦梯田。
2．进行土地整理。有些地方农田并不宽裕，而各类农宅村舍还零散地点缀在农田之中，更将农田挤得支离破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也给规模耕作制造了障碍。解决这些问题，最好的办法就进行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地储备量。土地的收回对象包括土地使用合同到期的、使用划拨土地单位搬迁的、停止使用原划拨土地的以及公路、铁路报废的。但在实际工作中，这项工作往往会拖上几年甚至几十年，有的时候收回的土地得不到再利用，导致因建设需求而进一步蚕食耕地。此外，村集体也应加大土地回收的力度，以便进行统一管理，更好地利用、保护耕地。
4．及时复垦。因挖损、塌陷等造成耕地破坏的，由用地单位和个人负责复垦；灾区耕地的恢复，首先安顿好受灾人员，而后对损失面积全面核查、落实责任到乡、村、组和每个灾民，各方协助，及时全力进行复垦和整理，以期重新利用，尽快种上农作物。
（三）严禁占用耕地和随意扩大建筑使用面积。
当前，出现了随意增加建筑使用面积的现象，房产证上规定的是150m2，调查结果却达到了180m2，这种现象多出现在农村，村民们通常会在屋后、农田的旁边、或者干脆就在农田上加盖矮房矮棚。对于这种违法行为，基层政府所要做的不仅是强制执法，更要进行教育。
（四）加强思想认识，作好基础工作，预防耕地再度损毁。
永州市曾因强降雨而致受灾面积大，灾情严重，损毁的多为基本农田，恢复的难度较大。我们要做的，一是要加强耕地保护的认识，二是完善体制，加强基础建设，由政府牵头组织农业、水利等有关部门，对农田、塘坝和河道进行勘测和规划，投资建造和加固防护堤、防护坝，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；还可以在耕地的周围挖造水沟水渠，便于引流排水和拦劫水源，防止水旱灾害的再度重创，将损失降低到最低限度。
三、结语
不仅在永州市，在全国各个省市县区都或多或少地存在不同程度、不同类型的耕地保护问题，但总的来说，就是耕地数量的减少与耕地质量的下降。近十几年，我国已从一个粮食自给自足的国家转变成一个粮食的净进口国。根据我国人口的增长及粮食需求量增加，以及我国粮食单产的增产与耕地复种指数的逐年提高的情况，到2010年，如果我国粮食完全自给，则需要的耕地量为19.2亿亩，若实现95%的自给量，则需要耕地18.24亿亩。而耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率就会下降1个百分点[1]，按照目前耕地减少速度，不用几年，18亿亩的耕地保有量将会很快被打破，因此，如何在全国范围内建立一个行之有效的耕地保护体制，同时又如何保证所制定的政策体系的有效实施，将是今后很长一段时间内必须要做的工作。
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关键词：耕地保护外部性价值；补偿；沈阳
中图分类号： F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-04-0022-2
0 引言
我国实行了最为严格的耕地保护制度，但耕地仍然在逐年减少，严重威胁到我国的粮食安全和可持续发展。其中有自然原因的减少，政策原因的减少，但更为主要和突出的是人为原因的减少，在如今的大市场经济的环境下，耕地农业经营收益过低，农民大多选择出外务工，导致耕地疏于管理，耕地质量严重下降，有的甚至撂荒。耕地征用成本低，地方政府打着“公共利益”的旗号大量圈地，为获取巨大的土地财政收入，有的甚至违法占用耕地。执行耕地保护的直接主体地方和农民都无耕地保护的意愿，其原因就是耕地价值被低估，耕地保护外部性效益未得到补偿，导致其耕地保护没有积极性，因此有必要对耕地保护的外部性效益进行一些定量研究，并以此为依据确定耕地保护补偿的额度及补偿方案。
1 耕地保护外部性效益分析
耕地保护产生的外部性价值主要从耕地的功能说起，耕地除了物质产出功能外，还有社会功能和生态功能。耕地的外部性价值主要体现在其社会功能和生态功能上。在社会功能上，耕地固定着大量的劳动力，使农业人口稳定就业，保持着社会稳定；合理保护利用耕地，经济价值得到实现从而保障农民的基本生活；耕地得到保护，提供了稳定的粮食生产，从而达到保障国家粮食安全的目的。在生态功能上，耕地具有涵养水源、保持水土、净化与美化环境、改善大气质量、防风固沙、调节气候、减轻污染、维持生物多样性的功能。结合我国国情和相关学者研究[1-2]，耕地外部性价值可以概括为社会保障价值，粮食安全价值，生态服务价值。
2 对沈阳市耕地保护的外部性价值测算
2.1 社会保障价值
这里的社会保障价值只是指耕地保护所产生外部性的那部分社会保障价值，而不是指耕地所有的社会保障价值，主要包括指耕地吸纳农业劳动力使农民稳定就业，耕地作为一种保障，使农民老有所依，也就是主要计算其失业保障和养老保障这两种外部性效益。换种角度理解也就是耕地替代了政府给农民发放了就业保障和养老保障。因此可以用计算社会失业保险和养老保险的价值来替代耕地保护所产生的社会保障价值。
耕地的养老保险价值计算可用人均养老保险价值与人均耕地的比值计算，公式如下
VY=L/A 式中：L为人均养老保险价值；A为被评价地区人均耕地面积。
耕地的失业保障价值可用城镇固定资产在单位面积上的投入来代替[3]，计算公式如下
VW=C/A
式中：VW为耕地的失业保障价值，C为当地乡镇企业人均固定资产投入；A为被评价地区人均耕地面积。
由于耕地的这种社会保障价值与农民对耕地的依赖程度相关，结合相关研究可用修正系数K来进行修正，农民对耕地的依赖程度与农民的非农收入水平成反向关系[3],因此可用研究区域农业人口人均的非农业纯收入与全国农业人口人均的非农业纯收入比值来计算修正系数K，计算公式为：
K=S0/Si式中：S0为全国平均水平的农业人口人均非农业纯收入，Si为研究区域农业人口人均非农业纯收入。
因此耕地保护的外部性保障价值的计算公式如下：
VSB=(VY/A+VW/A)×K
查阅2010年辽宁及沈阳市统计年鉴，得到：
2009年沈阳市耕地面积为772275.5hm2，总人口数为7165490，得人均耕地面积0.107hm2/人，沈阳市集体经济固定资产投资为680319万，城镇集体单位人数为10.2万人，得人均固定资产投资66697.9元/人，那么耕地的失业保障价值为623344.8元/hm2，全国农业人口人均非经营性纯收入2626.4元，沈阳市农业人口人均非经营性纯收入3860.8元，得调整系数K为0.68，假设农民缴纳养老保险，一般人寿命约为70，因此平均缴纳养老保险的年龄在35左右，按20岁参加工作计算，缴纳保险年数为15年，按社会平均收入的60%缴纳，2009处沈阳市农民每年纯平均收入为8752.9元，每年约5251.7元，15年共交78775.5元，那么现在耕地对农民的养老保险价值约为736219.6元/hm2。根据公式得出沈阳市耕地保护的社会保障价值为1359564.4元/hm2。
2.2 粮食安全价值
耕地的国家粮食安全战略纯收益可以通过国家对占用耕地所收取的费用、保护现有耕地所必要的耗费以国家对耕地利用的补贴来计算[4]。
Vr=T+CP
式中：Vr为社会稳定价值，T为国家对占用耕地收取的费用，CP为国家因保护耕地支出的费用。
据沈阳市规划和国土资源局和沈阳市财政局有关资料统计，2008年以来平均每年因耕地保护投入的费用在5亿元，按照现行沈阳市土地开发整理项目投资标准，亩均投资1000元，估计需投入95亿元。
沈阳市耕地占用税以沈北新区、辽中县的征收税额28元/平方米为标准进行计算
VSW =T+CP=（10+28）×61.16+95=2419.08亿元
那么耕地的粮食安全价值为313240.5元/hm2
2.3 耕地资源生态价值
耕地在生态服务功能上具有明显的外部性，其主要表现在涵养水源、保持水土、净化与美化环境、改善大气质量、防风固沙、调节气候、减轻污染、维持生物多样性，最早对耕地生态价值进行估算研究是Costanza(1997)[5]。谢高地（2003）[6]等人在Costanza(1997)基础上对其估价理论与方法进行了进一步研究与修正，估算出我国的平均状态下的耕地（农田）生态服务价值。
由于区域间差异，蔡运龙等人假设生态系统的服务功能与生物量成正相关，并用地区潜在经济产量代替生物量，提出了区域修正系数。
计算生态服务功能价值的公式为：
Ve=Va•Ke（1） 其中修正系数Ke=bi/B（2）
式中Ve为生态服务价值，Va为我国耕地生态服务价值的年价值的平均值,根据谢高地（2003）可知5140.9元/hm2
bi为被评价地区耕地生态系统的潜在经济产量，B为全国一级耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量。
据王万茂[7]的划分标准，沈阳市是辽宁省的省会，处于二级农业区，即辽宁平原丘陵区土地潜在经济产量8.9t/hm2,全国一级耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量B值为10.69t/hm2。根据（2）式修正系数Ke为0.83。
结合（1）式可得到沈阳市耕地平均的年生态服务价值为4266.95元/hm2。
利用收益还原法原理将其折现，还原率采用2009年银行一年期定期存款年利率为2.25%，得耕地189642元/hm2。
沈阳市耕地保护的社会价值为1359564.4元/hm2， 粮食安全价值为313240.5元/hm2，生态价值为189642元/hm2，耕地保护外部性总价值为1862446.9元/hm2。
3 外部性内部化的补偿方案
3.1 耕地保护的外部性内部化方式选择
在经济学中，将外部性内部化主要有两种途径，一个是源于科斯理论的通过政府借助于市场手段解决外部性问题，一个是源于庇古的理论，通过征税和补贴对边际私人净产值小于边际社会净产值的部门实行奖励和津贴，实现外部效应的内部化。可以总结为政府和市场相结合的手段，和政府直接干预的手段。农业是我国的基础产业，关系到国家的稳定，耕地产出主要是农产品，而农产品价格不宜过高，所以通过市场调节价格将耕地保护外部性效益包含其中不现实。因此，对于耕地保护的外部性内部化还是采用政府直接干预的手段更为合适。
3.2 补偿额度
耕地保护的外部性享受者是区域内的居民，同时农民自身也享受到部分耕地保护的价值，因此可用区域内非农业人口和农业人口的比例将耕地保护外部性产生的总价值分割，继而算出非农业人口享受的耕地外部性价值，也就是耕地保护需要补偿的额度。
计算公式可表述为Vb=V0*KP
其中KP=P1/(P1+P2)
式中：Vb为耕地保护外部性补偿额度，V0为耕地保护外部性总价值，KP为非农业人口比例，P1为非农业人口，P2为农业人口。
上述计算沈阳市耕地保护外部性总价值为1862446.9元/hm2，从沈阳市统计年鉴查得，2009年沈阳市农业人口数为2521086，非农业人口数为4640956，那么可计算出KP为0.65，补偿额度Vb为1210590.5元/hm2。
3.3 补偿资金来源
从政策角度来看，《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发[2004]8号文），规定从2004年开始，将部分土地出让金用于农业土地开发，比例不低于土地出让平均纯收益的15%，专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。2006年的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）强调应逐步提高土地出让金用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重；规定新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。耕地保护外部性补偿是刺激耕地保护者的积极性，根本目的是促进当地基本农田的保护和建设，所以依据国发[2004]8号文和国发[2006]31号中的政策规定，可以将新增建设用地有偿使用费和土地出让金的15%作为耕地保护的补偿资金来源。
同时2008年成都市率先试行耕地保护基金制度，其管理办法中的第四条明确指出：
（一）每年市、区（市）县两级的新增建设用地土地有偿使用费；
（二）每年缴入市、区（市）县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。
以上两项不足时，由政府财政资金补足。
因此，耕地保护的补偿资金从地方土地收入及财政抽取筹集是完全合理可行的。
3.4 补偿方式
从耕地保护的外部性的效益角度看，其主要的表现是吸纳农民就业，维持社会稳定，其二耕地是农民养老的保障，所以政府可以给农民缴纳失业保险，缴纳养老保险。
从成本效益角度来看，对耕地保护的外部性效益补偿，主要是两条途径，一是降低耕地保护成本，二是提高耕地保护收益。因此补偿方式也从这两个途径出发。
降低耕地保护成本，政府可以提供化肥、农药、种子、农业机械以及农田水利设施。
提高耕地保护的收益，最直接的是给予资金补偿，同时政府也可以开展技术服务，提供农业生产技术咨询和指导，以帮助提高粮食产量，增加农户收益。
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篇10
关键词：耕地利用;耕地补偿;生态补偿
耕地具有经济价值、社会价值和生态价值。中国是一个人口大国，而耕地相对短缺。处于城市化发展中的中国，科技迅猛发展，经济不断创新，这些不仅影响了耕地的利用，甚至是以耕地资源“代价性减少”为基础。耕地面积减少、质量的下降、失地农民保障的缺失、城市土地开发成本低且用地效率低以及耕地污染、退化等等问题;农地具有多宜性及正外部性，农产品由于其公共产品属性，在价格无法带来利润情况下，正外部性无法得到补偿且保障补贴政策迟迟未明确立法保护，如果不解决，耕地转用情况加上耕地利用问题势必会愈演愈烈，从而影响我国社会、经济可持续发展。
城市化带来的耕地资源的缺失，可以从两个方面进行优化：整体上协调耕地供需与人口增长、工业化发展、城乡统筹城市化进程的矛盾;具体通过集聚效应和规模效应，提高土地利用集约度和利用效率。对于出现的问题，除了宏观调控，最迅速有效的解决办法之一就是对其损失进行合理补偿。
一、耕地补偿的划分
综述耕地补偿技术路线与理论逻辑，耕地补偿大致分为基于外部性内部化原理的补偿、基于发展权转移原理的补偿和基于社会平均收益原理的补偿。
外部性内部化原理的补偿是指耕地农业利用所创造的外部效益（经济、社会和生态效益）由其他社会成员免费享受，而对农民保有和保护耕地给予的相应经济补偿。政府补贴和产权交易方式是实现外部性内部化的典型补偿方式。基于发展权转移原理的补偿是指发展权从所有权总的分离，产生的归属和收益分配的问题;基于社会平均收益原理的补偿是指农民从事农业劳动应该得到社会平均工资，投资农业生产经营的资本也应得到平均利润。农民因从事粮食生产而失去的机会成本远大于生产所得，国家应该对其进行补偿，农民也会因此提高保护耕地的积极性。
学术界对于外部性和发展权转移的理论主要进行区域补偿研究。耕地保护区域补偿是指为了协调不同地区在耕地保护上的利益关系，即在总体上最大限度地保护有限的耕地资源、满足社会经济发展对耕地的合理要求，而从尽量满足区域之间耕地保护责任和义务对等的角度出发，由经济发达、人多地少且不全履行本区域耕地保护责任的一方，向经济欠发达、人少地多且过多承担耕地保护任务的一方提供补偿的一种社会经济活动。对于面向农户的补偿研究主要依据社会平均收益原理及部分发展权转移原理。
二、耕地补偿价值测算模型
要做出合理补偿，首先必须测算出需要补偿的耕地价值。通过对耕地资源价值构成的综合分析，本文认为耕地资源总价值应包括市场价值与非市场价值。耕地保护经济补偿内涵与实质的揭示，指出耕地保护经济补偿范围只应包括具有正外部性的非市场价值，即耕地资源的生态价值和社会价值。另一部分学者认为补偿包括耕地直接损失补偿和机会成本。
国外的价值评价法有成本分析法（CAM）、特征价值法（HPM）、条件价值法（CVM）、旅行成本法（TCM）等。国内主要分为条件价值评估法（CVM）和综合评价法。蔡运龙提出耕地保护经济补偿标准的计算模式V=Vc+Ve+Vs。其中，V表示单位面积耕地资源的总价值;Vc、Ve和Vs分别表示单位面积耕地资源的经济价值、生态价值和社会价值。廖和平等提出从经济产出价值、社会保障价值、发展权价值、国家粮食安全战略价值和生态安全价值五方面初步核算耕地资源价值，并分析测算耕地保护区域补偿标准。谢高地提出的“中国生态系统服务价值当量因子表”测算耕地生态效益及景观与科学文化效益，采用替代成本法测算粮食安全效益和社会保障效益，是多种方法的集成和综合。
三、国外耕地生态补偿经验借鉴
1、美国
从20世纪30年代美国为解决干旱、沙尘暴、经济萧条等问题展开的“休耕计划”到政府补贴政策，再到1985年农业经济滑坡再次展开的土地休耕计划及建立生态补偿制度可以看出，美国耕地补偿，是在利用土地休耕计划期间，建立了农业保护基金，生态补偿制度，成立了保护项目，充分公平合理地补偿了农民，激励计划的完成与实施，解决了农业经济问题。
2、德国
德国将对生态农业的重视，反映到了强调耕地生态功能的土地利用规划和绿色、生态、安全可持续的农业发展体系、系统全面的法律法规以及环境友好型生产方式的建立上。德国采用政府支付为主，企业参与的模式，对实施农业环保措施的农民按照耕地质量给予不同等级的资金补贴，同时还为农民提供技术服务，用以鉴定有机农产品。一般生产有机农产品的企业都会加入相关协会，协会会对其进行定期抽查、检测，并对不合格规定的企业进行惩罚。总的来说，德国是用耕地生态补偿改变了农民的耕作方式，促进了生态农业的建立，保障了国家粮食安全。
3、加拿大
首先，加拿大的耕地补偿理念从单纯的保护土地资源扩展为健全土地资源与农户、农业、农村“四位一体”的协调机制，统筹农业农村协同发展。其次，健全补偿组织，加拿大依靠政府、NGOS、民间团体与组织、个体等多个主体联合推动农地保护补偿。同时，实现社会化管理。再次，提高补偿方式“四化”――多样化、专业化、动态化与梯度化。最后，完善补偿法规，规范补偿机制，充分发挥农地保护补偿政策效应，通过健全耕地补偿法规，保障耕地保护补偿的稳定性、权威性和科学性，从而实现耕地保护补偿政策的高效性和长效性。
四、我国耕地生态补偿的现状
1、我国耕地的生态价值认识不足
耕地具有经济、社会和生态三大价值，而我国目前却忽视了对耕地生态价值的保护。在现实中地方政府和农民对保护耕地的生态环境缺乏积极主动性，导致耕地质量下降。
2、我国耕地生态保护立法存在的问题
首先，立法中缺少耕地生态保护的相关规定。我国有关耕地保护的相关规定基本上是对耕地数量进行保护，缺乏完整的、系统的耕地生态保护性的法律制度，没有法律权威做保障。其次，缺乏相关的鼓励和优惠措施。最后，缺乏系统的监督体系。由于资金、技术和人力、物力等方面的限制，我国目前还没有建立起专门的耕地保护动态监测体系，而《土地管理法》也并没有对如何监督检查作出详细的说明。
3、我国耕地保护实践中生态补偿的缺失
我国人多地少，供不应求，只能盲目的通过增加化肥农药的数量来提高农作物的产量，从而增加收益。一定程度上收益是增加了，但是这些化肥农药会通过生态系统循环对空气和地下水造成不可泯灭的污染。
五、耕地生态补偿机制建立的路径建议
1、完善耕地保护生态补偿的立法
将生态补偿制度法律化，可使生态补偿制度步入正轨，并能更好地顺利执行。应加大耕地保护生态环境补偿法规的普法力度，加强耕地生态价值宣传，提高人们对生态服务功能的认识，使耕地生态补偿制度在立法、司法、执法、守法过程中得到体现。
2、完善与耕地资源有关的税费制度
当今世界上大多数国家都确立了环境税费制度，通过税收的方式保护生态环境。我国相关税收制度主要表现在：耕地占用税方面，应征范围过小，免征项目需要适当取消;农地流转税方面，征收部门分散，没有形成监管体系，征收力量不足;有关生态环境的税收，一方面缺乏跟上环境步伐相应的税费制度，另一方面已有的税收制度力度不足以规范破坏行为。
3、提高耕地保护的公众参与程度
加拿大在农地保护补偿机制中逐渐突出农户角色作用，农户在解决自然环境保护问题中占有非常重要的位置，许多项目验证通过农民来保护农田是发展保护农田最好的方法。中国也应该鼓励农户积极参与项目设计，强化其在项目运行中的作用。角色的变化有利于农户树立主人翁精神，进而提高参与和执行项目的积极性。
4、促进多元化的生态补偿方式
中国目前最常见最直接的补偿方式为资金补偿，但是农民受文化素质限制，往往不会科学合理地使用资金。在这种情况下，可以采用物质、技术支持的方式予以补偿。在实物和经济不足情况下，还可以采取政策补偿。目前中国采取粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等农业补贴政策。
5、实现动态平衡中量的平衡到质的平衡，提高耕地质量
耕地质量的高低关系到粮食产出量，是关系国计民生的大事。要提高耕地的生产力，实现耕地从量的平衡到质的平衡的转变，保证农业的可持续发展。要努力维护好现有耕地，恢复好已经受到破坏的耕地，提高耕地生产率，科学合理的利用耕地，防止水土流失和耕地污染，做好耕地生态补偿的各项工作。还要建立和完善耕地生态补偿基金制度，转变农业生产方式，提高耕地生态补偿科技监测和建立耕地生态补偿评估制度等。
参考文献
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