乡镇耕地保护考核办法范文

导语：如何才能写好一篇乡镇耕地保护考核办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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（一）耕地保有量。依据自治区土地利用总体规划下达的辖区耕地保有量指标，对耕地保有量进行考核。

（二）基本农田保护。依据国务院《基本农田保护条例》相关规定，基本农田保护内容包括保护面积、保护制度、保护责任、保护标识等。保护面积为自治区土地利用总体规划下达的辖区基本农田保护指标；保护制度为基本农田保护责任制度、基本农田保护质量制度、基本农田保护监督检查制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护区用途管制制度、基本农田保护动态巡查制度、基本农田保护档案管理制度、基本农田保护碑设立制度等；保护责任为市对所辖乡镇、乡镇对村组、村组对农户逐级签订的年度耕地保护和基本农田保护责任书；建立“领导干部耕地和基本农田保护责任离任审计制度”，全面加强领导干部耕地保护责任工作；保护标识指基本农田保护擎天柱、双立柱、保护碑、界碑等。建立全区千万亩基本农田信息化建设平台，为基本农田保护管理提供“批、查、补、调”的用地监测管理依据。

（三）耕地占补平衡。依据《耕地占补平衡考核办法》的相关规定，对耕地占补平衡进行考核。

（四）耕地占用计划管理。依据《土地利用年度计划管理办法》的相关规定，对战胜耕地计划进行考核。

（五）依法用地执法监察。依据《违反土地管理规定行为处分办法》等有关规定，对土地管理相关工作和土地执法监察进行考核。

二、考核目标

（一）耕地保有量。以本轮规划确定的耕地保有量为考核依据，全市（不含农场）耕地保有量不得低于29.129万亩。

（二）基本农田保护。以本轮规划确定的基本农田保护面积为考核依据，全市基本农田保护面积不得低于23.8116万亩。

（三）耕地占补平衡。配合实施责任区内耕地占补平衡土地整理项目，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件。严格落实耕地先补后占制度，确保责任区内耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高。

（四）管护基本农田保护标识。对辖区内已设立的基本农田保护标识要严格加以保护。

（五）依法用地执法监察。加强土地执法监察，及时发现并制止辖区内土地违法违规案件，配合市国土资源局依法查处。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》。

三、考核办法

市对各乡镇、各乡镇对村组、村组对农户逐级实施考核。年度耕地保护目标责任制实行百分制考核，具体分项如下：

（一）耕地保有量。（川区六乡镇20分、山区两镇40分）

耕地保有量达到下达指标的得（20分，40分），未达到下达指标的扣（20分，40分）。

（二）基本农田保护工作。（川区六乡镇40分）

1、基本农田保护面积。（20分）

基本农田保护面积达到下达指标的得20分，未达到下达指标的扣20分。

2、保护制度。（5分）

年内无违反基本农田保护九项制度的，得5分，抽查中每发现一起违反基本农田保护制度的，扣1分，扣完为止。

3、保护责任。（15分）

（1）耕地保护责任书签订。（10分）

乡镇与村组、村组与农户逐级签订耕地保护目标责任书。考核采用抽查的方式，每乡镇抽查2个村组，每个村组抽查6个农户，乡镇与村组未签订责任书的，发现1起扣2分，村组与农户未签订责任书的，发现1起扣1分，扣完10分为止。

（2）耕地保护目标责任检查落实。（5分）

各乡镇开展耕地保护目标责任落实情况考核的，得5分；没有开展的或未按本通知要求开展的，不得分或酌情扣分。

（三）耕地占补平衡考核（川区六乡镇12分、山区两镇30分）

1、落实建设项目占用耕地“先补后占”的。（6分，15分）

2、配合实施辖区内耕地占补整理项目。（6分，15分）

乡镇领导重视耕地占补整理项目，安排专人协调服务项目实施，项目实施顺利的得满分。乡镇领导不重视，有人阻拦项目实施的酌情扣分，扣完为止。

（四）基本农田保护标识维护。（8分）

基本农田保护标识建设规范、内容齐全、能够保证宣传和警示效果的，得8分。考核采用抽查方式，每发现1处保护标识受损严重的，扣2分，扣完为止。

（五）土地执法监察。（川区六乡镇20分、山区两镇30分）

年内辖区内无违法占用耕地情况发生的，得满分。辖区内有违法违规占用耕地情况发生，发现1起未查处的扣（4分，6分）。

四、考核步骤及奖罚措

年初，市人民政府与各乡镇签订耕地保护目标责任书，明确年度耕地保护目标责任、指标内容、考核办法、奖罚措施。各乡镇、村组要逐级落实年度耕地保护责任，村组与农户签订基本农田保护责任书。各乡镇每年分别组织2次自查，并旧6月底前、11月底前向市人民政府报告耕地保护目标责任履行情况。

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关键词：耕地 保护 可持续 现状 措施

土地是国家和社会最大的资源和财富，是生产要素市场中价值最高的资产。土地资源作为人类赖以生存的物质基础，是最能体现可持续发展战略理论的一种资源。在城市化和工业化的社会里，人们往往只关心土地的经济价值，而忘却了作为人类赖以生存的土地所固有的生态学意义。为了探索新形势下耕地与基本农田保护新思路，确保耕地总量动态平衡，保障耕地与生态建设及社会经济建设的协调、可持续发展，针对丰都县实际，提出加强耕地保护的对策建议。

一、耕地保护与可持续发展的现状

丰都地处重庆版图中心、三峡库区腹地，面积2904平方公里，辖2个街道28个乡镇，总人口84万，是特色旅游县、国家贫困县和重点移民县。全县耕地面积8.3万公顷，占土地总面积的28. 6%，基本农田面积6.69万公顷，占耕地面积的80. 6%。土多田少，坡耕地多，缓坡地少，土质瘠薄，不宜农耕土地面积较大，是我县耕地分布的基本情况。

1.耕地总量确保平衡。2012年市政府下达我县耕地保有量目标为78720公顷，2011年耕地保有量为83340.58公顷，通过土地整治和建设用地复垦新增耕地382.96公顷，由于社会经济发展建设占用耕地67.09公顷，设施农业用地占用耕地8.21公顷，其他占用耕地8.49公顷，实际耕地保有量83639.75公顷，达到耕地总量总体保持平衡，实现了耕地保有量目标。

2.基本农田严格保护。2012年，市政府下达我县基本农田保护面积66800公顷，按照 “基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”总体要求，我县及时有效采取耕地保护措施，特别是实行最严格的基本农田保护制度。目前，通过永久性基本农田划定，结合土地利用规划修编，确定我县实际基本农田保护面积66875.36公顷，确保了基本农田保护面积不减少。全年无占用基本农田现象，无违反基本农田保护“五不准”行为。

3.全力确保占补平衡。补充耕地方面，2012年，市政府下达我县补充耕地目标200公顷。今年6月市土地整治中心组织专家对我县树人镇三口井村等7个土地整治项目新增耕地进行了确认并合格，新增耕地339.77公顷，其中纳入当年度土地变更调查的新增耕地249.88公顷。农村建设用地复垦方面，市政府下达我县农村建设用地复垦270公顷。今年在全县大力开展农村建设用地复垦，完成农村建设用地复垦前期测量审查91个项目，审查合格复垦面积280.58公顷，开工建设67个农村建设用地复垦项目，规划复垦面积203.95公顷。其中：已全面竣工52个项目，复垦规模133.80公顷。新增建设用地占补平衡方面，全年上报并经市政府审批的用地项目14宗，总面积95.05公顷，其中占用耕地52.40公顷，均按照新增建设用地占用耕地必须“先补后占”的要求，用经验收合格的新增耕地指标52.40公顷进行了冲抵和挂钩，实现了占补平衡。

4.加强生产建设复垦。5月25日全市生产建设项目土地复垦工作会议后，我县开展了生产建设项目的调查清理，全县共有6个市级生产项目，53个县级生产建设项目，复垦规模949.75公顷，目前有5个项目编制了土地复垦方案，其他项目正在委托有资质的单位编制复垦方案。同时，加强了土地复垦和资金拨付的监管。

5.有效划定基本农田。县政府成立了永久性基本农田划定工作领导小组，并编制了《丰都县永久性基本农田划定工作方案》、《丰都县永久性基本农田划定技术方案》。完成全县30个乡镇（街道）、328个村基本农田的调查、核实、划定工作，划定基本农田图斑总面积66875.36公顷。对划定成果实行三级检查验收制度，并将划定面积落到地块和承包户，同时层层签订目标责任书。全县建设基本农田保护碑35块、基本农田保护界桩660个。基本农田数据库已完成，划定成果县级已验收并通过，目前正向市局申请验收。

6.国土执法检查严格。我县完善了“巡查、制止、查处、报告”的基层土地执法工作机制，构建了县、乡、村三级巡查网络，建立了土地动态巡查制度。设立了村级国土资源协管员队伍，共聘用协管员323人，做到“地动我知”、“动态监测”，巡查时坚持“五个查清”，即：查清私自乱建违法用地，查清农村耕地破坏情况，查清基本农田保护标志是否有被损毁移动，查清基本农田保护区内是否进行畜禽养殖和其他严重破坏耕作层，查清基本农田内是否有建房、建坟、取土等违法违规行为。特别是国土部门和监察部门组织定期和不定期开展耕地保护和基本农田保护巡查，组织开展违法整治专项行动，有力打击和震慑了违法违规用地行为。全年开展国土监察执法巡查108人次，制止违法占地行为130余起，查处违法占地案件55宗，全年无占用基本农田违法案件，查处违法占用耕地8.3公顷，违法占用耕地的案件查处率100%，切实保护了我县耕地及基本农田成果。

二、耕地保护与可持续发展的措施

1.建立健全法律法规。为切实加强耕地保护，一是县政府出台《丰都县耕地保护责任目标考核办法》，对考核对象、内容、程序、方法、考核指标及评分标准和成果应用作出了具体规定；二是建立《基本农田保护责任制度》、《基本农田用途管制制度》、《基本农田占用审批和占补平衡制度》、《基本农田保护监督检查制度》、《基本农田质量保护制度》、《基本农田环境保护制度》、《基本农田保护档案管理制度》、《基本农田保护监督员、信息员管理制度》、《基本农田保护五不准规定》、《基本农田保护处罚规定》；三是建立县、乡、村三级联动土地巡查网络；四是落实土地整理“六制”项目管理制度，即项目法人制、工程招标制、工程监理制、项目合同制、项目公告制、项目审计制，做到耕地保护、基本农田保护、土地整理制度健全、全面覆盖，不留死角，规范了耕地保护管理。

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一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。以“*”重要思想和党的*、十七届三中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以控制增量、盘活存量、提高土地利用效率和集约化程度为重点，运用市场机制、政府调控和法律手段，落实最严格的土地管理制度，调动社会各界节约集约用地的积极性，实现土地的合理利用和有效保护，促进社会和谐发展。

（二）基本原则。坚持科学规划，从严管理，各类规划的编制和实施要把节约集约用地放在首位；坚持统筹城乡建设用地，立足内涵挖潜，严格控制占用耕地；坚持耕地占补平衡制度，建新必须拆旧，多整地多造地；坚持土地有偿使用制度，优化土地资源配置，提高用地和管地水平；坚持依法行政，严格执法监察，切实贯彻落实土地管理的法律法规和政策。

二、严格土地利用规划管理，从严控制建设用地总量

（三）认真抓好县、乡（镇）两级土地利用总体规划修编。要充分认识土地利用总体规划在国土资源管理工作和经济社会发展中所起的重要作用，加强领导，各负其责，做好资料收集和数据采集，科学预测未来10年内社会各业用地规模需求，编制出符合阜南县实际的土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划的整体性控制作用。

（四）从严控制集镇用地规模。从2009年起，全县除鹿城镇以外的28个乡（镇）开始编制和修编集镇建设规划，要按照“合理布局、循序渐进、节约土地、集约发展”的原则，科学确定集镇发展和用地规模。集镇建设要控制在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，严格执行人均用地、用地结构等规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿化率等，按照有关标准进行各项基础设施和生态绿化建设。

三、加强耕地保护，规范新农村建设用地

（五）严守耕地保护红线。细化和完善耕地保护目标责任，县、乡（镇）、村、户要层层签订耕地保护目标责任书，明确耕地保护的目标和任务，强化保护耕地的责任意识。对全县划定的3421块基本农田进行勘测定界、定位上图、定责到人，不折不扣地落实好基本农田保护五不准制度。积极开展中低产田治理和高标准农田建设，不断提高基本农田质量。健全耕地保护制度和档案资料，夯实耕地保护的基础，努力构建耕地保护共同责任体系，经常开展耕地保护动态巡查，严防严控耕地被占用和破坏，确保全县耕地面积保有量不少于156.30万亩，其中基本农田面积不少于133.94万亩。

（六）制定新农村建设控制性详规。全县规划267个中心村和1160个居民点，在具体建设实施中都要落实村庄规划，制定控制性详规，明晰土地权属，严守一户一宅制度和用地标准。新农村建设要坚持“遵循规划、严格审批、节约用地、群众自主、统一美观”的原则，成熟一个，建设一个。强化村镇规划对新农村建设的指导作用，乡（镇）要抓紧制定村镇规划落实措施，鼓励建设占地面积小、功能齐全的农民住宅，村级医疗、教育等公共基础设施提倡一楼多层、一楼多用，节约用地。

（七）新农村建设与土地整理相结合。对于整村迁移的新农村建设，要与村民签订拆迁合同、土地复垦合同，以促使他们在建好新宅后，拆除旧宅，退宅还田；绝不能旧宅拆不掉，新宅又大量占用农田，新农村建设要与土地整理有机结合起来，既能节约土地，又能改善生产条件和生态环境。

（八）严格新农村建设用地审批。在当前新农村建设中，有许多村民在没有办理用地审批的前提下，就擅自动工建房，逃避监管，造成不符合规划建房，乱占耕地建房，少批多占土地建房的现象。对此，县国土局要利用土地利用总体规划第二次修编，采取置换等方式，切实解决好新农村建设用地。乡（镇）政府要做好有关用地的调整工作，加大违法用地的查处力度，坚决纠正过去“以税代批”、“以罚代批”的做法，对不符合规划的建筑物，坚决予以拆除，维护规划的严肃性。乡（镇）长要履行好本行政区域制止乱搭乱建行为第一责任人的责任。同时，大力宣传土地和城乡规划的法律政策，提高广大群众依法用地意识，促进新农村建设节约集约用地。

四、优化配置土地资源，提升节约集约用地的管理水平

（九）积极盘活存量土地。结合第二次土地调查，摸清存量土地家底，把盘活存量土地作为今后我县国土管理中的一个重点。要本着政府主导、市场运作、以储为主、合理供应的原则，进一步加大对闲置土地处置力度，走出一条盘活挖潜的新路子。

（十）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。对工业和商业、旅游、娱乐、金融、房地产等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都必须严格实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。强化用地合同管理，未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放国有土地使用证，不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书，不得办理土地使用权抵押登记。严禁以其他任何形式出让工业和经营性用地；严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。

（十一）认真落实房地产市场土地调控政策。为解决城镇中低收入家庭住房困难，要优先保障住宅用地供应，优化住宅用地结构。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和中小套型普通商品房的建设，严控低密度、大套型商品房土地供应。

（十二）做好建设用地置换工作。根据《*省建设用地置换暂行办法》（省政府193号令）规定，县财政局设立置换专项基金专户，及时按期拨付建设用地置换所需资金；县国土局要做好业务基础工作，会同有关单位加强建设用地置换技术指导和监管；乡镇要立足实际，增强大局意识，主动申报置换项目，重点抓好建设用地置换项目复垦工作，力争全县每年置换建设用地不少于2000亩。

（十三）大力开展土地开发复垦。土地开发复垦整理要密切联系当地实际，北部岗区要结合建设用地置换项目、村村通工程和土地整理项目，以旧村庄整理和“空心村”复垦为主，对田、水、路、林、村、窑综合整治，增加耕地面积；南部湾区要结合治淮工程和低洼地治理，以旧庄台复垦和滩涂地开发为主，整台、整滩造田。2009年要全面完成于集乡国家级土地整理项目和省政府批准的建设用地置换土地复垦工作；按照规划设计要求，完成黄岗、洪河桥一个国家级和一个省级土地整理项目年度计划投资；整顿实心粘土砖轮窑厂，关闭全县小吊窑，复垦窑厂废弃地。同时，积极拓宽土地开发整理投资渠道，鼓励集体、企业、个人参与土地整理活动，并切实加强土地开发整理复垦项目报批、工程实施、后期管理工作，确保工程质量和资金安全。

五、加强监督检查，进一步强化土地管理责任

（十四）全面开展整治违法用地专项活动。成立阜南县整治违法用地专项行动工作领导小组，由县政府主要负责同志任组长，分管负责同志任副组长，县直有关单位和各乡镇、工业园区管委会负责同志为成员。结合全县整治村容村貌工作，对20*年以来的新增建设用地情况进行清理，认真查清土地管理利用中的问题，严肃查处土地违法案件，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源，严重违反国家规定产业政策、严重侵害群众利益的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任，坚决做到立案必查、查案必结、结案必严。

（十五）实行土地节约集约利用奖励制度。将地价与投资强度、容积率、建筑系数等挂钩，降低厂区绿化、行政办公及生活服务设施用地面积所占比重；鼓励企业建设多层标准化厂房，鼓励企业利用原有厂房、仓储用房和厂内未利用地扩大再生产，对达到投资强度且节约占地面积的，县政府给予奖励或其他优惠政策。

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一、组织领导 为了保证评议整改工作不走过场，成立整改落实领导小组，局党委书记、局长＊＊＊任组长，局班子其他成员为副组长，各科室、二级单位负责人为成员，把整改问题任务分解、责任到人，同时建立健全长效监管机制，定期或不定期对整改活动的进展和落实情况进行检查验收，扎实推进，务求实效。

二、总体要求和基本原则

（一）总体要求：做到“四明确一承诺”，即明确整改落实项目、明确整改落实目标和时限要求、明确整改落实措施、明确整改落实责任；对整改落实工作做出公开承诺。

（二）整改原则：在整改过程中，坚持以下五项原则：一是局主要领导负总责，分管领导分工负责，先易后难，整体推进的原则；二是边整边改的原则；三是按照即知即改、限期整改、长期整改三个时限制定整改措施，分阶段、有步骤整改的原则；四是立足当前，着眼长远，突出重点，尽力而为，量力而行，注重实效的原则；五是紧紧依靠群众，集中大家智慧，凝聚干部职工力量促进整改落实的原则。三、目标任务

针对群众反映和自我查摆发现的问题，认真剖析，及时提出具体整改方案，细化工作措施，完善规章制度。通过做深、做细、做实整改工作，逐项整改到位，真正实现“八个进一步”的工作目标：领导干部作风进一步加强，干部、职工能力进一步提高，为民服务宗旨进一步强化，依法行政能力进一步增强，政风行风进一步改善，服务行为进一步规范，服务质量进一步提升，群众满意度进一步提高。确保我局进入“十佳”行列。

四、整改内容和措施 （一）加强制度建设

整改措施：坚持废、改、立的基本原则，对我局先后制定的各项管理制度，进一步修订完善、出台。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：办公室，整改时限：20__年11月5日之前）

（二）畅通渠道，方便群众来信来访

整改措施：一是成立接待室，办公地点设在局办公楼一楼，方便群众来信来访。二是开通12336国土资源违法举报专线电话，指派专人值守，畅通渠道。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：监察科，整改时限：20__年8月5日之前）

（三）切实加强作风建设

整改措施：一是公开服务承诺。局党委书记、局长＊＊＊在电视台作服务公开承诺。二是各科室和二级单位将各自职能职责、办事程序和收费标准在局网站上公示。三是全系统实行挂牌上岗，接受社会监督。四是开通1527159＊＊＊＊手机短信投诉平台，及时掌握全系统干部职工行风政风和作风建设情况。五是开展系统内“十佳三差”评选活动，激发工作热情，转变工作作风。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：监察室，整改时限：20__年9月1日之前）

（四）切实做好土地利用总体规划修编工作

整改措施：一是在今年9月份以前完成市级规划大纲的评审并形成正式成果。二是在今年年底前完成城区三办和开发区规划本文来源：文秘站 成果审批工作，完成各乡镇规划图件初步处理和规划方案的编制。三是在20__年6月份以前完成乡镇规划编制并形成正式成果。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：规划科，整改时限：20__年8月底前）

（五）全面完成土地二次调查工作

整改措施：抓好城区土地调查的各项扫尾工作，在此基础上建立城区土地调查数据库。做好二调的各项文字报告的撰写和成果应用分析，筹备我市土地二调成果申报上级业务主管部门检查验收的各项准备工作，完成调查成果的总验收。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：二调办，整改时限：20__年12月底之前）

（六）加大执法监察力度

整改措施：一是加大对典型案件的查处力度。案件侦查室要对顶风违法违规乱占耕地、侵害农民利益引发的重大典型案件，进行公开处理和曝光，抓3-5个典型。二是加强农村建房规划和用地管理。在七月底以前完成试点村组的清理任务，8月底以前召开全市农村建房清理工作动员大会，20__年3月份以前完成调查摸底工作，转入常规监管。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：监察大队、各国土所，整改时限：20__年3月份以前）

（七）加大耕地保护力度

整改措施：一是进一步落实保护责任。制定全市耕地保护目标考核办法，细化考核标准，量化考核指标，年终严格考核奖惩。二是全面做好基本农田保护的基础性工作。8月10日前 财务科协同耕保科制定基本农田保护专项经费的使用办法。购买国土资源执法监察摩托车20辆，制定基本农田保护标志牌20块。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：耕保科、财务科、各国土所，整改时限：20__年10月底前）

（八）加强项目建设

整改措施：一是加快项目建设进度。＊＊、＊＊、＊＊、＊＊、＊＊等乡镇在建的高产农田项目和低丘岗地改造项目在今年底前必须全部完工。二是积极组织对已完工项目的竣工验收。完成＊＊、＊＊，＊＊、＊＊等项目的验收，确保工程及时交付使用。三是打造精品工程。力争每个项目建成1-2个精品工程、示范工程。四是实施完工20个占补项目，新增耕地20__亩以上。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：整理中心，整改时限：20__年12月底前）

（九）规范矿产资源开采秩序

整改措施：一是彻底清查全市所有矿区、矿山、矿点，集中严厉打击无证采矿、以采代探、越层越界等违法违规行为。二是联合公安、水利、安监等部门集中开展河道采砂的专项整治行动，规范河道采砂管理。三是加强矿山整合力度。重点对全市石材开采企业进行整合，依法关闭、取缔非法矿点，推动石材行业做大做强。四是加强矿山日常动态巡查，持续保持高压态势。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：地矿中心、监察大队，整改时限：长期整改）

（十）加强地质灾害防治

整改措施：一是要切实加强地质灾害的日常排查和重点地区的监测；二是要积极争取地灾防治项目，加强地灾治理；三是要加强地灾宣传，普及地灾知识，形成群防群治体系；四是要切实贯彻好应急预案工作，努力将地灾造成的损失降到最低。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：地矿中心，整改时限：中长期整改）

（十一）加强干部人事管理工作

整改措施：一是加大干部职工的教育培训力度。将每星期五下午固定为学习时间，不定期邀请领导和专家授课。二是落实干部职工政治理论和业务学习制度，完善绩效考核办法，将干部职工的学习情况纳入年终考核，各相关业务科室每年必须最少举办一期业务培训，提高从业人员的整体素质。三是健全选人用人机制。干部选拔任用一律参加考试，逐步推行中层干部竞争上岗制。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：人事科，整改时限：中长期整改）

（十二）积极服务于经济建设

整改措施：一是保障发展用地需求。完成年度用地报批任务，保证符合条件的项目及时供地。二是积极参与工业三大会战，做好保障服务工作。三是为＊＊新农村建设试点区提供优质服务。规范试点区内的用地行为，保障完成相关工作任务。

（责任领导：＊＊＊，承办单位：耕保科、规划科，整改时限：中长期整改）

五、保障措施

（一）落实责任。要落实主要领导负总责，分管领导分工负责制，实行重点抓、抓重点；充分发挥领导班子和领导干部的表率作用，带头抓好整改工作，最大限度地调动全体干部职工的积极性、主动性和创造性，形成工作合力和优势，切实抓好各项整改任务的落实。

（二）细化措施。各单位要针对涉及到的具体问题，提出科学、合理、有效的解决措施。措施要量力而行，尽力而为，搞好整改。

（三）强化监督。局领导班子要加强对解决问题工作的指导和督促，针对整改工作中出现的新情况、新问题，及时分析研究，提出针对性的措施；要加强整改工作的宣传，将整改具体问题的方案采取多种形式公开，充分听取群众意见，接受群众监督；对解决问题的进度、质量、效果情况全程跟踪检查，随时发现存在的问题，及时进行解决处理，全面推动工作落实，务求取得整改实效。

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解放思想，转变观念，促使我们必须做亲民为民的表率，想群众所想，做群众所盼，解群众所忧。今年全国“两会”结束后，总理在答记者问时说了一番话：“政府的一切权力都是人民赋予的，一切属于人民，一切为了人民，一切依靠人民……政府工作人员除了当好人民的公仆以外，没有任何权力。”短短几句话，却寓意深刻，值得我们深思。我们应该以这几句话自警自省，必须深刻认识到，加快发展的最终落脚点就是为了让老百姓的日子越过越富，让人民群众生活得更好。因此，我们必须带着感情做好国土资源管理工作，真正把功夫下到百姓身上，政绩体现在群众身上。一要有爱民之心。时刻把群众的衣食冷暖放在心上，把群众的事情当成自己的事，做到眼睛向下看、脚步向下走、重心向下移，多走村入户，多访贫问苦，真正了解群众想什么，盼什么、怨什么，把最实在的工作做在群众的心坎上。二要尽为民之责。我们必须坚定信念，敢于承诺、敢于较真，多做群众急需解决的事，为群众办事情不能推、不能拖，真正做到言必行，行必果。三要办利民之事。群众利益无小事。老百姓看到的是我们如何解决关系切身利益的“小事”。凡是涉及群众切身利益的事情，再小我们也要竭尽全力去办，再难也要想方设法办好。我们要结合实际，定期征求群众意见，以实实在在的工作赢得民心。

解放思想，转变观念，决定我们必须建立健全新时期国土资源管理工作机制。建立健全新时期国土资源管理工作机制，是做好新时期国土资源管理工作的根本保障。为此，我们要建立健全国土资源管理工作长效机制。

首先建立规章制度。完善了目标管理考核及末位淘汰、行风建设、职工继续教育管理、考勤、首问责任、过失责任追究、不良行为记录、局领导轮流带班督查、宣传及信息工作、来客接待、差旅费报销和加班补助、印章管理、车辆管理、局机关电话管理、办公区宿舍卫生安全管理、财务管理等19个行政管理制度，坚持做到用制度约束人，按制度办事，规范机关干部职工行为；

其次要加强乡镇国土资源所的规范化管理。组织相关股室人员学习苍溪等国土资源管理所经验，结合我局实际制订了乡镇国土资源所廉政制度、学习制度、财务制度、档案制度等7个规章制度以及工作人员考核办法，以提高乡镇国土资源所职工素质；

三是加强督查督办。按照局《关于加强督查督办工作的通知》，分解、下达各月各项重点督办项目，切实抓好督查督办和信息反馈，确保政令畅通；

四是狠抓领导干部作风整顿工作。把领导干部作风整顿工作纳入目标管理与国土资源各项工作同部署同考核，进一步提高队伍综合素质和依法行政能力，树立全新的服务型机关形象；

五是扎实推进惠民行动，切实为群众谋利益。要坚持以人为本，群众利益优先。群众需要的就是我们要办的。始终把人民群众关注的焦点、热点、难点问题作为决策的第一信号，创造条件，尽力而为，一点一滴用心把握，一件事一件事扎实解决，在为干部群众办实事、解难题中树立形象，凝聚人心。支持新农村基础设施建设，依法依规提供用地保障，做好部门联系镇村的指导服务工作，搞好抗旱暖民心工程。要多抽时间深入村社、农户，了解群众生产生活情况，听取群众意见建议，指导和帮助发展生产；开展第一期红层找水打井工程后期监测维护工作，实施完成第二期红层找水打井工程5488口，超年度目标任务1488口，要努力向上力求争取更多红层找水打井规划指标；实施地质灾害区划调查与地质灾害搬迁项目，确定防治重点和重点防治区，健全群专结合的监测网络，指导乡镇人民政府制定地质灾害防治规划、防治预案和避险搬迁安置工程规划，实施地质灾害治理，发挥减灾防灾效益，确保人民生命财产安全；大力推进“金土地”工程，开发整理土地4000亩，新增耕地600亩；做好征地补偿和安置房建设工作，切实维护失地农民的合法权益，完成县重点工程锦绣家园二期安置房建设任务，确保建设质量和进度；六是要落实国土资源工作制度。凡涉及国土资源工作方面的都要严格按照《条例》规定，做好初信初访，确保广大群众话有处说、怨有处诉、难有处解、事有处办，确保无损害群众利益，无非正常访、无越级上访和无的发生。

篇6

受市政府委托，向本次会议汇报我市贯彻实施《土地管理法》的情况，请予审议。

我国第一部《土地管理法》是*年颁布的，今年是20周年。期间经过了2次修正、1次修订。我今天汇报的，是*年修订、20*年修正的新《土地管理法》（以下简称新法）的贯彻实施情况。

一、贯彻实施《土地管理法》基本情况

新法实施以来，我市出台了《关于对市区土地实行五统一管理的通知》、《*市国有土地使用权招标拍卖办法》、《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》等20多个规范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐渐步入了法制化、制度化的轨道。

（一）宣传力度不断加，社会各界的依法用地意识逐步增强。新法出台以后，我市把对新法的宣传作为“三五”普法、“四五”普法的重要内容，坚持“6.25”全国土地日集中宣传与日常宣传相结合，采取举办培训班、召开座谈会、发放宣传材料、举办国土资源杯“歌唱*”歌曲创作赛和土地管理电视知识竞赛等形式，对新法进行广泛深入宣传。*年以来，全市举办培训班100多期，培训1.5万人次，召开座谈会70多次，发放宣传材料70多万份。通过宣传，各级领导、用地单位和广群众对新法的认识不断提高，资源忧患意识、依法用地意识明显增强，有力地促进了新法的顺利实施。

（二）耕地保护机制不断健全，耕地保护力度不断加。一是建立耕地保护责任制和目标考核办法，明确各级耕地保护的目标和责任。特别是在基本农田保护方面，市、县、镇、村、农户逐级签订了基本农田保护责任，全市共签订55万份，确保责任落实到人，措施落实到位。二是建立健全了耕地占补平衡制度、缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等制度，并严格执行基本农田“五不准”等上级关于耕地保护的各项政策，实现了耕地保护工作的制度化、规范化。三是力实施土地开发整理复垦工作，增加有效耕地面积。“十五”期间，我市争取国家级、省级土地开发整理项目26个，争取资金2.2亿元，全市通过开发整理复垦增加耕地3000多公顷。*年土地利用总体规划修编时，确定我市耕地保有量为192969.12公顷，基本农田面积为169943.86公顷，基本农田保护率为88.1%。到20*年，我市经审批的建设用地，连续7年实现耕地占补平衡，基本农田保护率始终保持在88.1%以上。

（三）土地市场不断规范，土地资源的市场化配置程度不断提高。一是建立土地储备制度。市及各市国土资源部门都成立了土地储备中心，通过收回、收购等方式储备土地，并制定土地供应计划，根据市场情况，适时推向市场，起到宏观调控土地市场的作用。二是建立国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。*年，市政府出台了《*市国有土地使用权招标拍卖办法》；20*年，又出台了《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》。两个文件都明确规定，对商业、旅游、娱乐、房地产开发等经营性用地，必须采取招标拍卖挂牌方式出让。20*年，各市区都建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，率先在全省全面实行。20*年以来，国土资源部门建立健全了局长办公会集体会审出让底价制度、现场监督公证制度、监督管理方案审批备案制度、公告和信息披露制度、拍卖底价和竞买人报名保密制度等制度，不断完善工作程序，使“招拍挂”工作规范运行，国有土地的资产价值得到充分显现。20*年，我市又进行了工业用地招标拍卖挂牌出让试点。20*年，全市“招拍挂”出让经营性土地129宗，实现政府纯收益9.5亿元，占土地总收益的比例由*年的6%提高到59%。三是建立地价管理制度。*年，我市将市区土地划为7个级别，制定了相应级别不同用途的基准地价。随着经济的发展和城市基础设施状况的改善，20*年和20*年，又对土地级别和基准地价进行了两次调整，使地价水平与经济发展水平相适应，保证了国有土地资产的保值和增值。对采取协议方式供地的，供地价格均以基准地价为基础依法进行评估，并经国土资源部门集体会审确认，保证了土地出让的公平、公正、公开，确保国有土地资产不流失。四是建立国有土地使用权挂牌转让交易制度。市及各市都建立了土地交易市场。除城镇居民住房、法院判决等国有土地使用权转让外，对其他国有土地使用权转让实行在交易中心挂牌交易，对申报的转让价格低于实际评估价格20%的，政府行使优先购买权。该制度的建立，培育和规范了土地二级市场。土地市场建设的不断深化，使土地资产收益逐年幅度增加。20*年，全市实现政府土地纯收益16.3亿元，是*年的10倍。

（四）征地管理不断加强，被征地农民的合法权益得到有效保障。重点强化了四项措施：一是规范征地程序。凡是征地前没对土地补偿标准进行听证或测算征地标准达不到我市最低标准的，国土资源部门一律不受理征地审批报件。二是依法适当提高征地补偿标准。新法出台后，我市对征地补偿标准进行了3次调整。*年，市政府办公室下发17号文件，将市区征用土地年产值标准和地上附着物标准提高了20%左右。20*年，市政府办公室转发《省政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》，规定城市规划区内耕地年产值最低标准环翠区为每亩1800元，荣成市、文登市为每亩1600元，乳山市为每亩1400元；城市规划区外耕地最低年产值标准为每亩1000元。土地补偿费和安置补助费标准，两项合计不得低于亩产值的16倍。为有效解决征地中同地不同价的问题，使征地工作更加公平合理，并进一步提高征地补偿标准，按照国土资源部和省国土资源厅的统一部署，从20*年下半年开始，国土资源部门在全市组织开展了征地区片综合地价和征地统一年产值标准制订工作。在城市规划区内征地的，适用区片地价；在城市规划区外征地的，适用统一年产值标准。市区区片地价分了10个区片、5个级别：分别是每亩8万元、7万元、5万元、4万元和3万元；统一年产值分了5个区域，标准都是每亩1300元，补偿倍数分别是23倍、22倍和20倍。目前各市区全面完成了制订工作，待省上批准后公布实施。三是严把征地补偿关。从20*年开始，对新增建设用地，供地报件中必须附被征地村出具的土地补偿费到位证明和被征地农民领取补偿费的证明，否则国土资源部门不予受理和批准供地。四是做好失地农民的安置工作。我市先后采取了货币安置、农业安置、留地安置、转权让利、土地入股等安置方式。为从根本上解决失地农民的生活问题，20*年，市政府下发《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》，通过“政府出一块、村集体补一块、农民个人缴一块”的方式，把失地农民的基本生活纳入社会保障体系，实现保障的社会化。目前各市区都根据实际情况出台了相关政策。

（五）执法监察机制不断健全，土地执法力度不断加。市县两级国土资源部门都成立了执法监察科，组建了执法监察支队和队，建立了市、县、镇、村四级土地动态巡查网络，制定了《*市土地动态巡查办法》，与公安部门建立了联合执法机制，对土地违法案件做到早发现、早制止、早处理。20*年以来，扎实开展了城市房地产开发建设用地清理整顿、土地卫片执法检查、土地市场秩序治理整顿、开发区清理整顿等集中治理整顿工作，全市共制止土地违法行为500多起，立案查处土地违法案件930余件，拆除违法占地建筑面积11万平方米，有力地规范了土地市场秩序。截至20*年，市国土资源局连续3年被市整规办评为整顿和规范市场经济秩序先进单位；20*年，被山东省整规办评为土地市场秩序治理整顿先进集体。

（六）土地调控力度不断加，促进了全市经济的平稳运行。20*年，国务院把国土资源部门定位为宏观调控部门，把土地作为宏观调控国民经济的重要手段，下发了国发〔20*〕28号和〔20*〕31号文件，制定了一系列土地调控的措施。对此，我市态度鲜明，行动积极，措施果断，一是严格执行国家产业和用地政策，从严控制新增建设用地。做到“三禁止、一严格”，即禁止向违背国家产业政策、高耗能高污染、违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地，严格控制列入国家产业政策限制类的项目用地。二是严格按照上级要求，认真开展20*年新开工项目用地清理工作。今年国庆节期间，市国土资源局组成7个督导检查组，进驻各市区，对新开工项目逐个进行土地报件档案和实地现场督导落实。对10个违法占地项目全部依法进行了查处，其中依法拆除的4个，没收的3个，移送公安机关立案处理的3个，恢复土地原状的1个；对8个项目进行了罚款；给予党纪、政纪处分的责任人10人，追究刑事责任的2人，做到了既处理事，又处理人。10月16日，我市新开工项目清理工作顺利通过国务院督查组的检查验收。

（七）服务功能不断增强，对经济社会发展的保障能力不断提高。一是强化窗口办文工作，提高服务效率。各级国土资源部门都建立了窗口办文制度，把土地审批事项纳入窗口管理，实行“受理”与“办理”分开。依托城镇地籍信息系统，把城镇居民土地登记发证时限由法定的2个月缩短到15分钟以内，极地方便了市民。20*年，市国土资源局办文窗口被省国土资源厅和市直机关工委分别评为“优秀办文窗口”和“文明窗口”；20*年—20*年，连续4年被市行政审批中心授予“群众最满意窗口”称号。二是坚持开源节流，力推进土地节约集约利用。在节约用地方面，全市通过旧城改造、治理“城中村”和“空心村”、处置闲置土地等措施，盘活土地1.6万多亩，节约土地7000多亩。在集约用地方面，20*年，市政府下发31号和38号文件，对30个类别工业项目用地的投资强度、建筑密度、容积率、绿化率做了详细的规定。依据这两个文件，国土资源部门在用地审批中严格把关，对达不到我市土地集约利用控制标准的，坚决不予批地或核减用地面积。我市土地节约集约利用工作得到省政府的充分肯定，20*年，全省土地利用管理工作暨节约集约用地先进企业表彰会议在我市召开，我市金猴集团、万得集团、三角华盛轮胎、华力电机等8家企业受到表彰。三是千方百计保证项目落地。20*年以来，我市共争取审批建设用地8.3万亩，综合全省各市城市面积和经济发展、财政收入等因素（这些因素是省上分配用地指标时的参考依据），批地总量排在全省15个市（除济南、青岛外）前列。坚持有保有压、区别对待的供地政策，实行“五个优先”，即优先保证国家、省、市重点工程，教育、卫生等经济社会发展薄弱环节，高科技项目，重点利用外资项目以及资金到位的项目用地。

20*年，市政府被省政府评为全省实施20*-20*年度国土资源管理目标责任制先进单位。20*-20*年，市国土资源局连续4年被*市委市政府评为先进单位；20*年，被省国土资源厅评为全省国土资源管理工作先进单位；20*年，被人事部、国土资源部授予“全国国土资源系统先进集体”称号；20*年，荣成市国土资源局、文登市国土资源局被省人事厅、国土资源厅授予“全省国土资源系统先进集体”称号。

二、土地管理中存在的困难和问题

（一）社会各界特别是个别地方领导依法用地意识有待进一步增强。个别地方把发展同多占地划等号，认为发展就要多占地，多占地就是发展。有的地方用地根本不把土地利用总体规划放在眼里，想开发哪块就开发哪块，投资商看中哪块就给哪块，不管符不符合规划，不管有没有用地指标，也不管是不是基本农田，对国土资源部门的依法制止和规范，他们认为是阻碍经济发展。有的地方甚至搞“毁地招商”，什么项目也没有，把地推平了再说。有的乡镇以租代征违法用地现象比较突出。

（二）土地节约集约利用水平有待进一步提高。近年来，我市在优化土地资源配置、推进土地节约集约利用上进行了不懈地探索，积累了一些成功的经验。但从总体上看，社会各界节约集约用地的意识还不强，土地节约集约利用还停留在较低水平。开发区中工厂建一层厂房的较多，有的还讲排场，建花园式工厂，搞面积绿地，土地利用效率较低。土地闲置浪费的现象比较突出，不是有项目没地，而是有地没项目，不是土地制约了经济发展，而是有些地方土地的闲置荒芜引起了群众的不满。土地集约利用的审批考核机制有待于进一步健全，有的企业不是根据投资强度确定用地面积，而是虚报投资强度到国土资源部门骗取多批地；批地后，一些用地单位没有按照规定的标准进行投资、建设。

（三）征地中损害农民利益的现象仍然存在。发展经济、推进工业化必须要占用农民集体土地，但是农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民的利益，应当有利于缩小而不是扩城乡的差距。但有的地方领导干部脑子里缺乏这种观念，截留、挪用征地补偿费的现象依然存在，甚至违背农民意愿强行征地。造成征地纠纷不断发生，农民上访不断出现，影响社会稳定。据统计，因为征地问题引起农民上访占土地量的40%。从反映的情况看，有的地方的征地行为作风粗暴、性质恶劣，庄稼眼看就要收了，一夜之间强行把地推平，这种做法必须纠正。

（四）土地历史遗留问题较难处理，亟待妥善解决。近年来土地方面暴露出来的历史遗留问题较多，其中最突出的有三个方面：一是原来出让的土地，后来由于《森林法》的有关规定或者规划调整为绿地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遗留问题，比如初村北海、张村沿海等1.3万亩土地。土地使用者纷纷要求解决，处理难度很。二是乳山银滩开发区于*-*年越权批准出让的一些土地，现在还有1万亩左右由于当时没有确定具置而空挂，用地单位都来找，难以解决。三是以前有的乡镇搞以地生财，把地擅自卖给开发商，由于没经过转用征收，不能办理正常的用地手续，前任领导把收开发商的钱挪作他用，换届后下一任领导不承认，现在开发商想办理用地手续，符合规划的没有资金，不符合规划的办不了手续。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，将以这次市人常委会审议《土地管理法》贯彻情况为契机和动力，紧紧围绕市委“1161”工作思路和目标，认真贯彻崔曰臣记、宋远方市长、刘命信副市长今年10月9日到市国土资源局调研时的重要指示精神，规范管理，高效服务，开拓进取，扎实工作，为全市经济社会又快又好发展提供可持续的土地保障和优质高效服务，重点做好五个方面。

（一）严格保护耕地，保障粮食安全。一是按照科学发展观的要求，认真开展土地利用总体规划修编工作，使修编后的规划既有利于保护耕地，又为经济发展留出合理的用地空间。二是严格落实耕地保护目标责任制。定期对耕地和基本农田的保护情况进行检查考核，进一步强化各级人民政府主要领导对土地管理和耕地保护的责任。按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体要求，严格保护基本农田，坚决制止通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。三是力实施土地开发整理复垦。积极申报部级、省级土地开发整理复垦项目，争取专项资金。认真落实《*市土地开发整理复垦专项资金管理暂行办法》，加强对专项资金使用情况和项目实施情况的监督检查，并全面推行项目招投标管理，实现土地开发整理复垦的规范化运作。

（二）节约集约用地，提高土地综合利用率。加宣传力度，彻底转变粗放的用地观念和习惯，提高社会各界的节约集约用地意识。加强建设用地审批管理，建立健全土地集约利用考核评价办法和体系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前严格审查。建设项目办理立项手续前，由项目所在地的国土资源部门进行用地预审，未经用地预审的，一律不予转报批次用地和批准供地。二是批中严格把关。对超过规定用地定额标准或达不到我市集约利用控制标准的，压缩用地面积或不予批准用地。三是批后严格监管。建立新批土地信息库和跟踪检查台帐，建立新批用地项目现场公示制度，及时向建设单位下发提示和督促建设通知，定期跟踪检查，防止土地闲置。把企业现有土地利用情况作为新增供地的重要依据，对土地利用率高的企业，在新申请用地时优先安排；对达不到节约集约用地规定标准的企业，暂缓新的用地审批，待其将原有土地达到节约集约利用标准后，再考虑新的用地审批，促进企业节约集约用地。

(三)拓宽用地空间,保障经济发展。一是立足内涵挖潜，彻底清查、充分利用批而未供的土地、闲置土地、空闲土地等存量土地，提高土地利用率。二是继续争取农村建设用地整理与城镇新增建设用地挂钩试点工作，通过农村建设用地减少和城镇建设用地增加，优化城乡用地结构，拓宽城市用地空间。三是全面摸清全市范围内可利用的盐田、废弃虾池和沿海滩涂，在充分做好环境影响论证和符合规划的前提下，区别不同情况，采取灵活有效的方式加以利用。四是加向上沟通协调力度，积极争取国家、省上预留的建设用地指标，缓解土地供需矛盾。

（四）加强和改进征地管理，维护农民利益。一是把提高征地补偿标准落到实处。征地统一年产值和区片地价批准公布前，严格执行威政办发〔20*〕69号文件规定的征地补偿标准，确保被征地农民的生活水平不因失地而下降。征地统一年产值和区片地价出台后，严格按照新的标准执行，切实解决征地标准偏低和同地不同价的问题。二是严把征地补偿关，确保征地补偿费及时足额到位。征地补偿安置费用不落实的，一律不予受理上报省政府批次征地报件；征地补偿安置费用不到位的，一律不批准供地。探索建立征地补偿款预存制度和统一收缴、发放机制，减少发放环节，防止截留、挪用。

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关键词：流转模式、四大目标、五大环节

一、集体建设用地流转模式的要素构成分析

从农户的角度而言，需要农户具备土地流转的意愿以及稳定的住所和经济来源。因为流转用地的主要类型之一是宅基地，宅基地具备社会保障功能，如果农户从事非农产业，经济收入稳定，并且在城市中有固定的住所，那么，当农户退出宅基地后，就不会产生后顾之忧。因此，当农户具备上述条件时，流转意愿就比较明显。

从集体经济组织的角度而言，其作为集体建设用地的所有者和管理者，在整个流转过程中扮演着组织者的重要角色。集体经济组织首先需要具备一定的财政实力，因为在市场机制运作中，流转投入的成本很高，农户个体是难以承担的，必须由集体经济组织统一负责资金平衡。其次，处于保障农户利益的考虑，流转从复垦、交易直到最后收益的每一环节，集体经济组织都要参与并且监督。

从地方政府的角度而言，以往其他地区的土地流转大多以政府为主导，地方政府对于流转的干预度很大。而上海建立的流转目标是以市场为导向，政府只是作为流转规则的制定者和流转市场的监督者，并不直接参与流转市场的交易和收益分配。因此，需要政府建立更为规范的流转法规和交易办法，以防止在市场交易过程中出现土地资产流失和农户利益受损的情况。

最后从用地企业的角度而言，用地企业作为流转指标的竞购方，其初衷是追求市场利润，因为当前集体建设用地的价格相对比征地成本要低。但是，用地企业在竞购集体建设用地指标时也面临着土地所有权的限制以及购买指标能否“落地”的风险。因此，用地企业在竞购集体建设用地之前，必须对农村土地市场风险性进行充分评估，判断是否有必要进入这一市场。

二、 四大目标对集体建设用地流转模式的基本要求

流转的四大目标既是判断流转可行性的依据，也是衡量流转效益的评价指标。“提高农户收入”被列为集体建设用地流转四大目标之首，由于长期以来农村集体土地必须先通过征地的方式成为国有土地才能够上市交易，使得农户仅能得到征地补偿，而征地补偿的价格偏低，难以保障失地农民安居乐业。因此，集体建设用地的市场流转机制使得集体土地从资源转变为资产，实现集体土地与国有土地在市场交易环节的“同质、同权、同价”，有效地打破了城乡土地市场的二元结构。而农户则是通过流转收益的分配实现生活水平的提升，流转收益不仅是直接经济补偿，农户的社会保障以及教育、就业技能培训等对于农户土地流转之后的长远发展更为关键，上海在集体建设用地流转模式的制定上需要优先考虑农户的经济收益以及社会保障权益。“提高农户收入”目标对流转模式提出的基本要求可以是提供市场化交易平台、充分体现土地价值；政府设置基准价格体系，提供最低交易价格，保障农户收入等。分析角度要准确，这里不是分析四大目标及其意义，而是基于四大目标对流转模式要提出哪些要求。下面三点的问题一样，请按上述思路再分析。

如果说“提高农户收入”是基于农户个人角度提出的流转目标，那“推动经济发展”就是从区域发展的视角，阐述集体土地流转对于地方经济的促进作用。流转用地类型之一是乡镇企业用地，这一类用地的流转对于招商引资的影响很大。在此之前，外来企业用地的供给来源是国有土地的出让，而由于城市建设用地的日益紧缺，导致土地价格不断攀升，而集体建设用地进入市场交易的目标是缓解用地紧张的局面，也使得农村集体经济组织能通过乡镇企业用地的流转获得收益，纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。

“土地集约利用”对于城市可持续发展起到关键作用，由于农村居民点分散、户均宅基地面积过大、乡镇企业用地闲置等情况时有发生，使得集体建设用地的利用效率很低，而通过流转能够有效地改善这一现状。

“统筹城乡发展”的目标体现了流转的社会效益，村集体经济组织通过流转收益的合理分配管理，能够提高农村的基础设施条件，增加农户的经济收益，提高农户的社会保障水平，改变新农村的建设面貌，从而缩小城乡之间的经济社会的差距。

三、指标流转模式的初步构建及分析

一是指标的形成：集体建设用地流转指标产生的依据是上海市土地利用总体规划，指标产生的主要程序为：首先由区县规土局组织编制土地整理复垦专项规划和实施计划，通过土地权属调查明确各村建设用地总规模，以零星、闲散、废弃、低效利用的集体建设用地作为整理复垦的重点，合理确定复垦规模、区位和时序；其次，乡镇人民政府根据村集体经济组织的申请，依据相关规定申报土地整理复垦项目，经区县规土局和市规土局审核后立项复垦，复垦完毕后，区县规土局组织有关部门验收，并报市局确认；再次，通过整理复垦形成的建设用地流转指标，由区县规土局设立指标储备库同意管理，并报市局备案，市局对区县流转指标进行监管。

其二，在指标使用上有较为严格的限制，指标首先要满足本区县建设的需要。建设用地流转指标和耕地占补平衡指标仅限于所属区县的集体经济组织实施的项目，以及全市范围内实施的经营性项目。

其三，关于指标交易方式和交易价格。区县规土局在验收指标后，纳入流转指标库并向社会公布，有意向的用地企业、集体经济组织和具有民事行为能力的个人均可申购，由规土局设立统一的流转土地交易所，所有的申购方在这一平台中通过市场招拍挂方式竞购指标。竞购成功后获得用地指标，但要拿到具体土地的使用权，仍需在符合土地利用总体规划和土地利用年度计划的前提下，办理征收专用手续，支付征地费用和土地出让金，不过在指标落地时，可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。交易价格应由市规土局在综合考虑各区县的经济区位、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制订相应的流转指标基准价格，指标交易的实际价格通过土地交易市场招拍挂方式确定，但原则上不得低于所在区县的基准价格。

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一、上半年全市国土资源工作情况

1、全力保障全市重点建设项目用地。今年上半年，在省土地利用计划下达后，我们主动与发改、外经、开发区等部门联系，及时掌握重大急需项目用地情况，科学合理安排用地计划。市局组织对全市14个亿元以上重点工业项目涉及国土资源部门协调解决的问题进行了专门梳理和研究，并制订了方案。到目前为止，全市已上报13个批次城镇建设用地，1个单独选址项目，1个挂钩周转计划批次，组织了5个项目申报“点供”计划。在保证项目用地的同时，被征地农民的合法权益得到有效维护，全市有5103名被征地农民纳入基本生活保障，实现了“即征即保”。

2、大力推进土地节约集约利用工作。市局组织对市区范围内的闲置土地进行了全面清查，共清查出闲置土地89宗、面积7202亩。针对闲置土地，分别制订了处置办法。一是征收土地闲置费。对逾期不缴，加收1‰的滞纳金。二是无偿收回。对闲置满两年以上(含两年)，因土地使用者自身原因造成未动工开发的，无偿收回土地使用权。三是限期开发。因政府方面原因造成土地闲置的，在协调解决相关问题后，限期开发建设。四是收购储备。对土地使用者无力完成闲置土地开发建设，且达不到法定收回条件的，由土地储备中心予以收储，重新出让或安排使用。五是置换开发。除经营性用地项目外，对土地使用者自身无力完成闲置土地开发建设，且达不到法定收回条件的闲置土地，可另选地块进行置换，让其开发建设。六是转让开发。对从原地块分割出来但不具备法定转让条件的闲置土地，由县、市国土资源部门报经同级政府批准后，准予土地使用者转让闲置土地。在原土地使用者按规定缴纳违约金和增值地价后，为新的土地使用者办理变更登记手续。

积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。对20*年挂钩试点单位拆旧区的实施情况逐一进行了检查，督促试点单位加快完成拆旧区的建设用地整理，确保按期足额归还周转指标。对已批准的20*年挂钩试点单位，要求加快推进试点项目区尤其是拆旧区的实施，将已可使用的周转计划及时使用，并按期归还。同时，指导各试点单位精心编制20*年挂钩实施规划，将周转指标逐一落实到挂钩项目区。20*年各试点单位挂钩实施规划成果已全部完成并上报省厅。

3、土地市场建设进一步规范完善。切实加强对房地产市场用地形势的分析，调控优化房地产市场的土地供应结构，本着“条件成熟、确保重点、综合平衡”的精神，科学编制土地供应计划，合理确定出让地块的区域、数量及结构，把优化环境、控制景观、把握土地上市时序和节奏与促进地价升值有机结合起来，并充分考虑城市建设加快推进与政府经济社会发展等多方面的需求，努力促进房地产用地价值得到最大显化。上半年，全市已组织公开竞价出让经营性用地76宗，面积2464亩，总成交价24.7亿元。

4、国土资源保护责任得到有效落实。市政府与各市（区）签订了土地管理和耕地保护责任状。各地也相应制定完善了乡镇政府耕地保护责任目标考核办法，积极组织开展基本农田达标创先活动。加强耕地占补平衡项目库建设。20*年全市耕地占补平衡补充耕地项目库项目共有197个，预计新增耕地1.7万亩。按照“独立建库、单列考核、封闭运行”要求，建立了城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦项目库，对20*年城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦项目可行性论证，全市入库拆旧区复垦项目88个，预计新增耕地4162亩。强化执法监督，严肃查处违法违规案件。今年以来，全市共立案查处土地违法案件31宗，面积696亩，收缴罚款122万元，拆除建筑物1*5平方米。加强土地，上半年各级共受理人民来信372件，接待群众来访122批279人次，其中集体访11批118人次，对绝大多数均妥善处理到位。

5、深入推进矿产资源开发整合和地质环境保护工作。组织开展了整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动，对全市范围内的砖瓦窑进行了拉网式巡查，严防整规后的反弹，严肃查处擅自扩建砖瓦窑行为。圆满完成了145家采矿企业年检及统计年报汇总工作，采矿企业年检率100％。上半年全市粘土资源通过挂牌方式出让19宗，45万立方米，资源出让价款76万元，上市资源批复38宗，换发采矿许可证19宗，办理变更登记2宗，收取环境恢复保证金27万元。

6、基础业务建设进一步加强。第二次土地调查工作取得新进展。《泰州市土地利用数据库建设技术方案》和《泰州市第二次土地调查工作方案》分别得到了国土资源部和省厅的批复。目前，泰州市区1:1000比例尺土地更新调查已完成全部外业调查工作和数据库建库工作，正申请省厅验收。姜堰、泰兴、靖江、兴化按要求完成了1：5000比例尺工作底图的生产，姜堰和泰兴已通过省厅验收。姜堰和兴化已完成试点调查工作，正全面开展农村土地调查的外业调查工作。靖江市在农村土地调查同时开展了城镇土地调查工作。全市逐步建立了更正登记、异议登记、预告登记等新的登记制度，进一步规范土地登记行为。市局和兴化市局出台了《土地登记过错责任追究办法》。此外，市局建立了“泰州市城乡一体化地籍信息系统”，将勘测定界、土地登记规范在统一平台上进行管理。全市基础测绘工作取得重大突破。市区1：1000比例尺地形图已全面完成并通过省测绘局质检验收。

总的来说，我市国土资源管理工作在上半年取得了一定成绩，但与新形势的要求相比，我们深感在思想观念、管理水平和工作成效等方面还有许多亟待转变和提高的地方。突出表现在四个方面：一是满足于过去在资源服务保障方面取得的成绩，开拓进取的劲头不够足。对当前新上项目多、土地计划紧缺的矛盾缺乏有效的解决办法。二是土地集约利用水平仍然偏低，重批供、轻管理的问题依然存在，推进节约集约、盘活存量、整合资源的任务十分艰巨和紧迫。三是土地违法违规行为呈现出新的特征，少数工业项目不报就用、边报边用、未供先用的情况在个别经济开发区和园区仍然存在，农业结构调整过程中固定建筑、固化地面和破坏耕作层的情况不同程度的存在。四是干部队伍建设还不能适应体制改革后的新要求。少数基层单位办事效率低，少数党员干部不能严于律己，腐败问题和违纪违法案件仍有发生。以上问题，我们将在下半年切实采取措施加以解决。

二、下半年工作打算

下半年，我们将在省厅党组的正确领导下，以深入开展“践行科学发展观，我为泰州作贡献”主题教育活动为契机，进一步认清新形势，推进思想大解放，明确新任务，探索新举措，破解新难题，促进新发展。着重加大六个方面的工作力度：

第一，紧贴中心，加大服务经济发展大局的力度。面对土地供需矛盾日益突出的严峻形势，自觉把国土资源工作放到全市经济社会发展大局中去谋划，继续坚持“区别对待、有保有压”的原则，集中指标保重点，一般项目靠挖潜，优先保障国家、省、市重点工程、重点基础设施以及沿江开发、经济开发区重点建设项目用地的合理需要，优先保证产业关联度高、污染小、运行质态好的项目用地。与此同时，着力在挖潜增效，盘活存量土地上下功夫。最近，我局在开展市区存量闲置土地调查的基础上，组织对全市范围内的存量土地进行了初步的调查摸底，这些存量土地绝大部分可以盘活利用，我们将在逐宗分析成因的基础上，进一步研究制定具体处置办法，确保在今年8月底前取得实质性成效，12月底前所有闲置土地全部得到处置。

第二，科学有序，加大土地资产经营管理的力度。与全国不少地方一样，由于受“大气候”的影响，目前我市土地交易市场开始出现暂时萎缩的状况，部分上市地块已经出现以“底价”成交甚至流拍的现象，同时由于拆迁难等原因，成熟的地块缺乏、上市的地块较少，土地资产经营管理的形势不容乐观。下半年，我们将在进一步提升土地经营管理水平、提高土地资产增值收益上多做研究、多下功夫、多求突破。一是科学把握土地上市的节奏。切实加强对房地产市场用地形势的研究与分析，着力调整和优化房地产市场的土地供应结构。科学合理地确定出让地块的区域、数量及结构，努力实现土地供应的可持续发展。把优化环境、涵养土地、有序上市、成片开发与促进地价不断升值有机结合起来，进一步扩大土地升值的空间。二是坚持净地出让。对于拟出让的土地，在处理好土地产权、房屋拆迁、安置补偿等法律经济关系的前提下，加快完成必要的前期开发，确保实现净地出让，努力扩大土地的有效供给。三是适当控制宗地的上市规模。通过把握行情、科学判断、认真研究，适当合理地划小宗地规模，吸引更多的开发商前来竞买，努力形成良性竞争的态势。

第三，集中力量，加大编制土地规划大纲的力度。按照省厅的部署和要求，继续做好土地利用总体规划修编工作，认真做好土地利用总体规划修编与城乡规划编制、主体功能区规划编制及各专项规划编制之间的相互衔接工作，从严控制城市用地规模，统筹协调交通、能源、水利等基础设施和基础产业规划，切实提高新一轮土地利用总体规划的科学性、前瞻性和实用性。切实维护规划执行的严肃性，从严控制乡镇土地规划的修改，努力遏制规划跟着项目走的不良现象。

第四，精心组织，加大推进二次土地调查的力度。下半年，市区将在土地利用更新调查基础上进行坐标系和地类转换、基本农田上图、后备资源调查、专项用地调查等工作；四市全面开展外业调查和基本农田调查等专项调查；全市都要在调查的基础上建立标准统一的土地利用数据库。根据部和省厅要求，8月底前完成泰州市土地利用数据库建设示范项目，年底完成二次调查的农村土地调查。在完成农村土地调查的基础上，

逐步开展城镇土地调查，年内完成招标、编制《技术设计书》、开展试点等工作，明年10月份前完成整个城镇土地调查工作，从而保证按期全面完成第二次土地调查任务。

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农村改革的重点是着力解决民生问题

中国(__)改革发展研究院的《20__年中国改革评估报告》(以下简称《报告》)显示，84.27%的专家认为，基本公共服务短缺是当前农村最突出的矛盾。为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼，也是进一步解放和发展农村生产力，深化农村改革的重

要目标。

《报告》显示，基本医疗卫生、义务教育、提高收入是农民最亟须的三种基本公共服务，认同度分别达到70.8%、70%和63.7%；另外，农民对养老(46.7%)、就业(42.6%)、道路(39.8%)、农田水利设施(36.6%)的认同度也较高。由此可见，民生类与发展生产类基本公共服务是当前农民最关心、最需要的。

新农村建设以来，各级政府加大了强农惠农力度，农村基本公共服务明显改善，农民上学难、看病难等民生问题大大缓解，农民对各级政府履行公共服务职能总体评价较高。《报告》显示，86.5%的农民对中央出台的涉及基本公共服务的惠农政策感到满意或十分满意。

根据《报告》，11.5%的农民认为，中央惠农政策对提高农民收入作用明显，但同时有66.5%的农民认为，由于农资和其他非农产品价格上涨，农民实际收入增长缓慢。由此可见，要真正提高农民收入，各级政府还需加大支农力度。

农村基本公共服务的供求矛盾根本上是体制机制问题

我国农村公共服务领域的实际供给不足，除了与政府财政投入有关以外，在根本上还是体制和机制的问题。

1、农村公共服务供给的体制机制不健全。一是农村公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，造成了农村公共服务指标的软化；二是没有形成可持续的财政支农机制，我国财政仍是经济建设型财政，大量财政支出投向城市；三是政府转型的滞后，政府在公共服务领域中错位、越位和缺位现象还普遍存在，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

2、解决农村公共服务供求矛盾既需要财力支持，更需要体制创新。公共服务体制与财政体制，二者既相互促进又相互制约。无论是新农村建设，还是发展现代农业，都迫切需要建立农村公共服务体制来不断扩大农村人力资本的存量和增量。在现行财政体制的约束下，应尽快建立“低水平、广覆盖”的农村公共服务体制，让广大农民共享改革发展成果。对于基层政府尤其是欠发达地区的政府，在财政资源有限的情况下，中央与省级政府应加快建立农村基本公共服务供给的长效机制，保障基层政府履行公共服务职能与能力相匹配。

3、农村公共服务自身运营机制的完善。提高公共品的供给效率需要有合理的公共服务运行机制，合理划分政府与市场的边界。市场在公共领域存在失灵现象，所以应充分发挥政府“有形的手”的作用，提供基本有保障的公共服务。要充分利用政府和市场之间的互补性，形成井然有序、灵活有效的农村公共服务体制。

建立城乡统一的公共服务体制

当前应通过建立城乡统一的公共服务体制，来解决起点公平问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色，关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前许多地方在探索城乡统一的户籍制度，但若不解决农村和农民工的基本公共服务问题，城乡户籍制度统一就只能是形式上的，无法从根本上解决权利平等问题。应从城乡制度统一入手，缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障等方面的差距。

全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育质量的差距。建议贫困县义务教育阶段的所有费用，原则上由中央及省级财政支出。将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放。对于贫困县，中央和省级财政应增加转移支付规模，并通过制度化措施确保经费落实。完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度。加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金的现象，杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

全面推行新型农村合作医疗制度，建立医疗救助制度。中央和省级政府应逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合费，提高参合率。尽快建立医疗救助运行机制，增加财政投入，合理确定救助对象，提高救助效果。进一步完善保障办法，在保大病的同时兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多选择。增强农村基本医疗服务能力，改善医疗机构服务质量，降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合条件的医院就医，然后凭相关证明到参合地报销。加强对基金的管理和监督，规范保险基金的运作。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制。探索建立全民医疗信用保障制度，保障农民先看病后还款，帮助贫困农民暂缓医疗支付困难。

全面落实农村最低生活保障。中央和省级政府应尽快制订农村最低生活保障的相关法规条例。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年 人均消费水平和人均基本生活费，确定农村最低生活保障标准。坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区经济发展水平合理划分各级政府资金负担比例。尽可能降低县乡财政负担比例，加大中央、省两级财政转移支付力度。加强财政、教育、劳动保障、卫生、司法、农业、科技等部门的沟通协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。

在全国统一政策，规划和解决农民工基本公共服务。当前，城乡基本公共服务的失衡集中体现在农民工群体上。农民工基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接，既要考虑城市的承受能力，又要照顾到不同类型农民工的基本需求。农民工流入地政府应承担更大责任。未来应加强政策规划，全面解决农民工子女义务教育、农民工基本医疗及公共就业服务等问题。

加强农村土地保护，加大对失地农民基本公共服务的供给。落实最严格的耕地保护政策，真正落实农民长期而有保障的土地使用权；合理确定征地标准，确保征地补偿款足额、及时发放给农民；可以考虑征收土地增值税，将征地溢价收入全部纳入社会保障资金范围，优先为失地农民提供养老、医疗、就业等社会保障；深化土地要素市场化改革，着力提高农民在土地流转中的谈判地位，创造条件让更多农民获得土地财产性收入。

继续增加对农村的基础设施投入，发展现代农业。加大对农村中小型公共基础设施建设的投入，重点支持与农业生产和农民增收密切相关的乡村道路、水电、安全饮水等基础设施建设。

形成基本公共服务社会化供给机制

要制定农村基本公共服务均等化战略规划。当前应制定基本公共服务最低标准，设置明确的时间表，并明确实施进度和保障措施；在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制订政策，政策口径不统一、跨城乡区域对接困难的问题。

以为农民提供基本而有保障的公共服务为目标调整乡镇政府的职能定位。乡镇政府应按照统筹城乡发展的基本要求，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为主要职能。以发展农村社会事业为重点，通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系；健全农村社会治安防控体系，创新公共服务和社会管理方式，保持乡村安定有序；以提高农村公共服务效率和质量为中心，为农民提供更多公共服务。

合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系。合理确定乡镇机构编制，降低公共服务成本，提高效率。严格实行政事分开，除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。建立公共服务委托机制，采取将基本公共服务“项目化、数量化”的办法，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等，面向社会公开招标，实行合同管理，结算由政府“买单”。

形成公共服务责任与财力相匹配的筹资机制

应调整财政支出结构，把更多资金投向农村基本公共服务领域。要缩减政府的经济建设支出和行政管理支出，继续加大对基本公共服务的投入力度。重点支出项目应向农村倾斜。

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关键词：增减挂钩；试点；周转指标；难点

中图分类号：TU98文献标识码：A 文章编号：

引言

城乡建设用地增减挂钩试点是辽宁省国土资源“三个平台建设”的重要内容之一，自实施以来，为保障辽宁小城镇振兴用地，探索耕地保护和集约用地新机制，促进城乡统筹发展提供了操作平台[1]，得到了各级政府的接受和认可。但随着试点工作的深入开展，出现了拆旧复垦缓慢、变更调整频繁等问题，导致挂钩试点周转指标到期无法归还，严重制约了试点工作全面推进。从2010年开始，笔者一直参与增减挂钩试点拆旧地块土地复垦省级核实工作，通过梳理全省各地拆旧地块复垦情况，对增减挂钩试点应如何持续健康开展提几点自己的看法。

1 全省增减挂钩试点工作进展现状

1.1项目审批进展顺利，增减挂钩试点基本实现省域内全覆盖

截至2012年12月，国土资源部共下达辽宁省城乡建设用地增减挂钩周转指标16.63万亩。从批准规模上看，呈现逐年递增趋势，2009年下达2.15万亩，到2012年增加为6.20万亩，反映出一方面国家对辽宁的政策性支持力度逐步加大，另一方面增减挂钩在全省试点推广需求迅速攀升。

从周转指标使用情况看，全省已批准增减挂钩试点项目共328个，下达周转指标16.65万亩；从拆旧复垦类型看，主要有农村居民点、废弃工矿、废弃盐田、废弃乡镇企业用地、水工建筑等，其中农村居民点整理规模占拆旧复垦总规模60%左右[1]。目前，实际完成建新面积10.44万亩，周转指标规模使用率为64%，实际完成拆旧面积4.51万亩。

1.2增减挂钩试点周转指标归还不理想

增减挂钩周转指标归还必需通过在规定时限内完成拆旧地块复垦任务来确认，一般为3年。目前，全省增减挂钩试点周转指标已归还1.05万亩，归还比例仅为10%，远低于计划归还目标。据统计，经过省级复核的增减挂钩试点项目共18个，能完全归还项目仅有1个其余项目均需整改或核减周转指标后才能完成归还。省级复核地块94个，总面积887.8443公顷，新增耕地面积845.2837公顷，复核确认耕地面积766.1082公顷。按照拆旧地块优先复垦为耕地的原则，显然无法全部归还。表现在一是一些地区在进行拆旧复垦时，未按照省厅批复地块进行实施，虽然复垦面积已经达到周转指标规模，但未批复的地块不可以用于归还周转指标，朝阳凌源市这种情况较为突出；二是项目实际实施范围超出立项批复红线，虽然超出部分在土地利用现状图中仍是建设用地，但因未及时落实变更手续，也不可以用于归还周转指标，辽阳、鞍山此类问题较多；三是一些涉及农村居民点复垦的地块需要在移民安置后实施，但实际操作中农户不愿意搬迁，造成无法复垦，沈北新区新城子拆旧地块和彰武县前福兴地乡拆旧地块便是这种情况，因此只能另选拆旧地块，重新走审批、立项、规划设计、组织招投标等程序，无形中增加了归还周期；四是一些涉及拆迁的砖瓦窑厂仍在生产，造成无法复垦，主要集中在铁岭县；五是一些复垦地块复垦效果不好，部分区域达不到设计新增耕地条件，不能按照耕地确认，此类问题各地普遍存在。

再从复垦类型上看，已归还地块中拆旧居民点13个，拆旧水工建筑1个，拆旧工矿废弃地80个，工矿地复垦效果明显好于农村居民点，主要集中在砖瓦窑和废弃堆场复垦，而能够拆旧复垦的居民点多数是早已废弃，位置偏远，无人居住，且部分已经复耕。

2制约增减挂钩试点周转指标归还的瓶颈

2.1制度缺失是根本原因

城乡建设用地增减挂钩是一项复杂的系统工程，需要国土资源、城市建设、财政管理等多部门配合支持，也需要完整的体制机制约束。而当前，增减挂钩试点几乎是国土资源部门在唱主角，从规划审核到地类审核，从项目布局到项目实施，都在国土一家操办，其难度可想而知。此外，制度的缺失直接导致一些关键问题得不到解决，例如增减挂钩参与主体如何明确权责？拆旧土地复垦资金如何保障、复垦土地质量如何评价？建新土地所获收益如何反哺农村？这样的增减挂钩试点不可避免出现项目仓促上马，造成建新已经完成，而拆旧进展缓慢甚至被迫停止的局面。

2.2认识上普遍存在偏差

城乡建设用地增减挂钩并不是简单的建设用地在空间上的置换，其本质是通过建设用地的重置，提高土地使用效能，优化城镇和农村布局，同时将建新所获土地收益补偿拆旧复垦所在地区，用于改善农村面貌、提高农民收入保障，最终达到城乡同步、统筹发展。也就是说增减挂钩的理想预期应该是实现城镇、乡村、农民三方共赢的状态，但目前来看，一些地区已经把获取建设用地指标作为增减挂钩实施的首要目标，对拆旧区立项以及土地复垦难度估计不足，形成了建新如火如荼，拆旧门庭冷落的态势，致使各项工作开展不力，出现了项目选址不合理、建设资金严重短缺、移民无法安置、土地权属无法解决等问题，导致拆旧土地复垦进展缓慢。因此，省国土资源厅于2012年紧急下发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，改进增减挂钩试点模式，全面实行先垦后用。笔者认为，增减挂钩试点无论是采用先用后垦，还是先垦后用模式，其核心在于建新拆旧的选择是否符合客观实际，拆旧复垦是否依据科学发展观，是否切实尊重农民意愿，维护农民土地合法权益，脱离这一关键问题，类似与河南周口平坟事件会不可避免再次上演。

2.3历史遗留问题处理难度大

目前，主要有两类问题难以解决。一是建新已经完成，但拆旧出现项目选址布局不合理，拆旧推进缓慢，需要调整拆旧地块的项目。尤其是农村居民点复垦占已经批准的试点项目比例很高，由于国家加大对物权法和土地管理法的宣传力度，拆迁居民维权意识逐年提高，其诉求不确定性很大，已签订补偿和安置协议的在实施阶段申请提高补偿标准和变更安置途径的现象很多，致使拆迁、安置、补偿和复垦等工作展缓慢。二是资金缺口大，无法按期完成复垦的项目。从全省范围内看，增减挂钩资金大部分来源于土地出让收入，而供地的节奏和时序常常受到国家宏观经济调控影响，用地单位等待、观望思想严重，建新区土地出让困难，土地级差收益回笼较慢，难以及时到位反哺拆旧区土地复垦工作。

3推进增减挂钩试点持续健康开展的对策

3.1 加强顶层设计，构建增减挂钩试点新平台

一是开展增减挂钩试点必须坚持规划先行的原则。充分发挥规划的宏观调控作用，由政府组织增减挂钩试点专项规划编制，省级规划主要任务是合理分解增减挂钩指标，划定增减挂钩试点重点布局区域，重点类型，建新选址原则，指导拆旧复垦方向和时序，确定资金来源；县级规划的主要任务是落实增减挂钩试点建新、拆旧地块，提出工程和资金保障措施。

二是开展增减挂钩试点必须加强管理制度体系建设。大力推进政府主导理念，努力转变“重周转指标，轻拆旧复垦”的思想，成立增减挂钩试点管理和监督机构，研究制定先垦后用模式下项目管理、资金管理、土地级差收益、周转指标节余储备流转使用以及责任目标考核办法，明确各阶段责任主体的权利和义务。加强中介机构和基层队伍建设，提高增减挂钩从业人员素质，严格规范拆旧复垦技术标准。开展增减挂钩储备金制度试点，研究社会资金参与增减挂钩试点新模式。开展增减挂钩试点后评价研究，总结成型经验，加以推广。

三是按照新形势要求，加快历史遗留问题消化处理。加大省级技术复核力度，彻底摸清各地归还能力。能够通过整改完成的项目，适当延长周转指标归还期限；无法整改归还的项目，采取核减指标、撤销的方式处理，建新已经使用的，考虑纳入地区新增建设用地指标。

3.2 深入贯彻以人为本，倡导可持续和生态文明理念

增减挂钩试点必须贯彻可持续发展的理念，从生产能力可持续性、生态环境可持续性、经济可行性、社会可接受性、工程设计合理性和运行管理机制的科学有效性等方面进行全面评价[2]。建新拆旧区的选址必须与区域发展协调，避免重复建设，例如盘锦地区拆旧区应优先选择油田废弃用地、盐田废弃地，矿山城市拆旧区应优先选择矿山废弃地，此类增减挂钩土地复垦以恢复土地自然景观功能为主，而与生态移民工程、淘汰落后产能工程（如砖瓦窑、破产企业等）结合项目，以及城乡结合部居民点拆迁地块，应当以实现降低周边耕地破碎化程度，达到相对集中，促进规模经营为主。项目的可行性必须围绕社会接受程度展开，实施项目必须由可用资金来定试点规模。农村居民点拆迁必须按照经济可行、生态适应、社会接受的原则进行，让农民充分参与，真正体验到增减挂钩试点带来的实惠。

3.3 与农村土地整治有效结合，发挥增减挂钩最大效益

把增减挂钩试点纳入农村土地整治大平台上，积极探索具有区域特色的田、水、路、林、村五位一体的农村土地综合整治模式，不仅可以通过统筹各类涉土、涉农资金集中使用，解决拆旧复垦资金难的问题，综合发挥各项资金的叠加效应，又能够使增减挂钩试点的效益最大化。应以中心村为圆心，有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结构“散、乱、差”的局面，形成集聚效益与规模效益，循序渐进，逐步实现农民居住向中心村镇集中，最终达到土地利用空间的优化，构建城乡一体宜居格局[3]。

参考文献

[1] 靳洪武，杨忠臣，高春阳，基于挂钩政策的辽宁省农村居民点用地整理模式研究，国土资源，2013年第4期.