城市社区建设的基本原则范文

导语：如何才能写好一篇城市社区建设的基本原则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以党的十七大和十七届五中全会精神为指导，按照科学发展观的要求，以基层组织建设为基础，以创建国家文明城市为目标，完善组织，健全制度，整治社区环境，完善社区功能，努力建设服务完善、环境优美、生活便利、人际关系和谐的新型社区，努力为居民群众创造安居乐业的生活环境。

（二）基本原则

1、以人为本，服务居民。把创造良好的人居环境、提高居民生活质量作为工作的出发点和落脚点，将居民群众的满意程度作为衡量工作成效的根本标准。同时，每个社区软硬环境整治、改造计划的提出，都坚持群众满意标准后再确定具体工作计划。

2、统筹安排，分步实施。根据各社区的实际情况，统筹安排，量力而行，先易后难，分步实施，确保在今年所有的社区全部达标。

3、资源共享、共驻共建。广泛发动辖区内机关、社会团体、企事业单位、社会组织及居民参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有共享，营造共驻共建的良好氛围。

4、完善设施，强化管理。结合社区文化活动中心建设和小街小巷改造，重点抓好社区基础设施建设和环境综合整治，不断改善社区工作和居民生活的基本条件。各社区要加强对社区环境设施的日常管理。

5、分类建设，全面推进。按照不同类型社区分类搞好社区改造升级，在巩固原有亮点社区的基础上，按照文明城市社区评比标准，全面推进街道所有社区的建设达标。

6、明确职责，齐抓共管。各分包领导和各社区要明确自身职责，切实负起责任，相互配合支持，形成工作合力

二、总体目标和工作步骤

（一）总体目标

通过今年的努力，所有社区要达到文明社区评估标准，基本形成坚强有力、运转协调的组织体系，管理有序、清洁优美的生活环境，广泛动员、共驻共建的参与意识，诚信互助、团结友爱的人际关系，内容丰富、健康向上的文化生活，配套齐全、机制完善的服务功能，为建设文明社会奠定坚实基础。

（二）工作步骤

1、宣传发动（2011年3--4月）。利用这段时间，进行文明社区建设相关情况的调查摸底，各社区制订出台《文明城市社区建设实施方案》相关配套文件，搞好宣传发动，充分调动辖区各界参与文明社区建设的积极性和主动性。

2、组织实施（2011年4--6月）。从今年开始，按照文明城市社区评比标准，利用2个月时间对各社区进行软件升级，硬件改造。各社区根据实际情况，制定相应计划和安排，并上报街道文化办。

3、申报验收（2011年7--8月）。每一阶段任务完成之后，在社区自查的基础上由办事处进行实地勘察，根据标准给予验收，并授予“文明城市社区”称号。

三、主要任务和工作重点

1、健全组织网络。健全社区服务组织，有序发展民间组织和社会中介组织，使其成为文明社区建设的重要支持、参与力量。建立社区资源整合机制，有效整合社区内各种协会、团体和中介组织，实现优势互补，形成工作合力。同时，加强对社区工作者的培训，全面提升社区工作者的综合素质；

2、完善硬件设施。加大社区硬件配套设施建设力度，通过改（扩）建、调剂使用、置换、清退挤占（挪用）等办法解决好社区办公和活动用房；进一步完善社区公共服务中心的功能，建立社区市民学校（教学点），大力加强社区文化、体育活动设施和居民健身路径建设，改（扩）建社区文化活动中心，不断满足居民群众日益增长的精神文化需求。

3、整治生活环境。一是各社区要加强对已建成绿地、树木的养护管理，发动社区居民、党员主动认养绿地、树木，自觉保护花坛、绿地。二是用上半年时间完成辖区所有小街小巷的硬化改造；三是加强居民生活垃圾收运管理，实现垃圾不落地清运；逐步在居民小区增设生活垃圾桶；全面排查和清除社区内卫生死角。

4、加强文明创建。积极推动学习型社区创建活动，举办“市民读书节”，营造全民学习、终身学习的良好氛围。广泛开展文明社区创建和“文明巡访”活动，切实搞好道德、法律、科教、文体、卫生“五进社区”，发展社区教育，抓好科普宣传，加强社区居民思想政治工作，不断提高社区居民的整体素质和城区文明程度。积极参与“邻居节”活动，培育以“诚信、和谐、博大、卓越”为核心内容的城市精神和团结友善的人际关系。

四、组织领导和保障措施

（一）加强领导，确保文明社区建设的顺利实施。文明社区建设工作在街道党工委领导小组统一领导下进行，街道负责、部门参与、社区实施的工作体制加快推进。

（二）广泛发动，充分调动群众参与文明社区建设的积极性。各社区要广泛发动社区党员、居民积极参与，定期参加义务劳动，美化社区环境；建立辖区单位与社区共驻共建、资源共享制度，积极协调、争取辖区单位支持参与和谐社区建设。

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一、发展社区卫生服务的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想

把发展社区卫生服务作为深化医疗卫生体制改革、解决城乡居民看病难、看病贵问题的重要举措，强化政府责任，加大公共财政投入，优化资源配置，构建新型卫生服务体系，为全市人民提供优质、高效、便捷的社区卫生服务，进一步满足人民群众的基本卫生服务需求，促进和谐社会建设。

（二）基本原则

1．坚持公益性质，转换运行机制和投入方式，确保社区卫生服务的公平性和可及性。

2．坚持政府主导，强化政府责任，鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务。

3．坚持实行区域卫生规划，立足调整现有卫生资源，辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络。

4．坚持防治结合，公共卫生和基本医疗并重，中西医并重。

5．坚持因地制宜，开拓创新，使社区卫生服务与社区建设同步发展。

（三）工作目标

到2010年，全市基本建成网络健全、配置合理、功能完善、保障有力、运行科学、监管规范的社区卫生服务体系，基本实现“户户拥有家庭医生，人人享有卫生保健”的目标。

二、推进社区卫生服务体系建设

（一）明确社区卫生服务机构功能定位。社区卫生服务是政府的一项公共服务职能，是城乡社区建设的重要组成部分，社区卫生服务机构主要提供公共卫生与基本医疗服务，具有公益性质，不以营利为目的。社区卫生服务以社区卫生服务中心（站）为主体，以全科医师、公共卫生医师、社区护士为骨干，以社区居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人，慢性病人、残疾人和贫困居民为重点，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术指导和基本医疗等服务。社区卫生服务机构可根据需要按规划设置适量以康复、护理为主的床位，不得向医院模式发展。

（二）健全以政府为主导、社会力量参与的社区卫生服务网络。积极调整现有卫生资源，完善目前基本建成的以社区卫生服务中心和站为主体，其他基层医疗卫生机构为补充的社区卫生服务网络。原则上每个镇乡、街道办好1所社区卫生服务中心。根据需要设置若干社区卫生服务站，原则上城区每2个社区所辖范围或1.5-2万常住人口设置一个社区卫生服务站；农村按5000-10000服务人口或出行20分钟可及的标准设置一个社区卫生服务站。中心对站实行一体化管理。村卫生室的设置原则上每个行政村设置一个，中心及站所在地原则上不设村卫生室。

。（三）加快社区卫生服务人才队伍建设。实施基层卫生技术人员素质提升工程，争取到2010年完成所有社区卫生专业技术人员相应的岗位培训。强化公立市级医院、疾病控制中心、妇幼保健机构和计划生育技术服务机构对社区卫生服务机构的业务指导和培训，鼓励市级医院医师、护士到社区卫生服务机构工作。采取有效措施，推动离退休医护人员积极参与社区卫生服务，大力引进医学院校毕业生到社区卫生服务机构工作，不断提高社区卫生服务的整体水平。

三、创新社区卫生服务工作机制，着力提高社区卫生服务质量和水平

（一）深化人事分配制度改革。建立完善社区卫生服务中心主任任期目标责任制和社区责任医生岗位责任制。继续深化人事分配制度改革，全面实行聘用制，按照定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的办法，择优选聘社区卫生服务中心主任和社区责任医生。建立与服务质量、工作质量和群众满意度相挂钩的分配制度，综合考核社区责任医生业绩，按绩效确定收入分配。

（二）大力推行社区责任医生制度。按照人均服务1000-2000人口的要求，建立社区责任医生团队，主动上门服务，及时掌握责任区居民健康信息，科学利用健康档案，实施针对性健康服务，做好慢性病的规范流程管理，做好传染病的防控工作，做好妇女儿童老年人的保健工作。综合运用上门巡诊、家庭病床、全科门诊等措施，为社区居民就近提供基本医疗服务。社区责任医生对责任区内居民进行健康教育和巡诊等主动服务次数原则上每年不少于4次。

（三）创新财务管理制度。全面实行政府举办的社区卫生服务机构收支预算管理。财政、卫生等有关部门要加强对政府补助资金、社区卫生机构财务收支的监督管理，建立和完善社区卫生服务机构财务管理制度。

（四）建立分工合理的纵向协作机制。整合疾病预防控制、妇幼保健机构、市级医院与社区卫生服务机构的职能，进一步将适宜社区开展的公共卫生服务交由社区卫生服务机构承担，并逐步将市级医院承担的一般门诊、康复和护理等服务分流到社区卫生服务机构。加强市级医院对社区卫生服务机构的支持，实施医院牵手社区行动，组织开展市级医院与社区卫生服务机构的挂钩结对和双向转诊制度，实行资源共享。逐步形成“健康保健进家门、小病诊治在社区、大病医疗到医院、康复服务回社区”的分级医疗和双向转诊新格局。

四、完善发展社区卫生服务的政策措施

（一）制定实施社区卫生服务发展规划。组织发改、规划、卫生等部门编制社区卫生服务机构布局专业规划，并纳入城乡建设总体规划。在城区新建、扩建、旧城改造中，规划、国土部门要优先安排社区卫生服务机构建设用地。城市房地产开发，应当依据城市社区卫生服务设施布局专项规划和《国家居住区规划设计规范》等相关标准规范，将社区卫生服务用房作为公益性设施，纳入规划设计条件，并作为土地出让的前提条件，由开发建设单位同步建设后移交市卫生行政部门统一管理。

（二）落实城市社区卫生服务机构人员编制政策。按照浙政发〔20*〕35号文件规定，我市城市社区卫生服务设2个中心、10个站。按照浙编办〔20*〕58号文件（关于印发《*省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》的通知）的规定，由市编委办结合我市实际，完成城市社区卫生服务机构的人员编制工作。其编制内人员工资，由市财政给予适当补助。

（三）加大社区卫生服务的投入。落实城乡社区卫生服务补助政策，按照公共财政的要求，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，加大投入力度，将新增卫生投入主要用于社区卫生服务。

（1）以市、乡二级财政补助和医疗机构自筹为原则，统筹安排社区卫生服务机构基本建设、房屋修缮、基本设备配备和信息化建设经费，切实改善社区卫生服务条件。

对新建、扩建（改建）的社区卫生服务中心、社区卫生服务站和村卫生室，按省定标准进行标准化建设改造，经验收合格后，由市财政给予适当补助。具体补助标准由市财政局会同相关部门另行制定。

对现租房的城区社区卫生服务站，出租房产权属于镇乡、街道所有的一律免收租金，产权不属于镇乡、街道所有的，租金由市、镇乡（街道）两级财政共同分担。

政府举办的社区卫生服务机构发生基本医疗服务政策性亏损的，要根据基本医疗服务成本与收费标准之间的差额统筹考虑社区卫生服务机构整体收支情况，由政府给予适当补助。

（2）全市城区按常住人口每人每年不低于20元、农村按常住人口每人每年不低于15元的标准筹集社区卫生服务补助资金，纳入财政预算，按照政府购买服务的要求专项用于对全市社区卫生服务机构提供公共卫生服务的补助，并随经济的发展逐步提高筹资标准。

（3）社区卫生服务机构参与突发公共卫生事件处理和灾害防疫等工作所需补助经费，由市财政会同卫生部门根据实际情况核定。

（四）发挥社区卫生服务健康保障作用。发挥城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险制度与社区卫生服务的相互促进作用，将符合条件的社区卫生服务机构纳入定点医疗机构范围，将符合规定的家庭病床等相关费用纳入支付范围。引导参保人员优先利用社区卫生服务资源，参保人员在社区卫生服务机构发生的符合医疗保险规定的相关费用，其个人负担的比例应分别低于二、三级医院的标准。

（五）完善社区卫生服务监管考核机制。严格社区卫生服务机构、人员和技术服务项目的准入管理，加强社区卫生服务机构规范化建设，完善科学的考核、评价体系和管理信息系统，强化行业监管和质量控制。完善社区医药价格管理，推行药品集中采购，确保医药安全，降低药品价格。

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随着社会市场经济的不断发展和城市化进程的加快，社区消防安全工作愈来愈成为防火工作的重要组成部分，也成为推进城市安全稳定的重要环节。加强社区消防建设既是适应新的城市社会管理体制的需要，更是加强社区安全建设的需要，同时也是维护社会稳定的重要因素。

一、当前社区消防工作突出的问题及原因

（一）政府重视程度不够，缺乏长效机制。长期以来政府把主要精力放到企业生产，人员密集场所，而忽略了社区消防安全的建设。对社区消防存在的安全隐患不重视，存在侥幸心理。其次就是《中华人民消防法》等法律法规规定，基层派出所对社区消防工作具有监督、指导、管理等责任，但由于基层派出所民警事务性工作较多，往往忽视对社区消防安全监督管理工作。

（二）社区消防安全经费缺乏，导致硬件设施不够完善，维护保养成严重问题。一些社区消防配套设施不足，一些最基本的消防器材缺少，加之管理不到位，一些公共消防设施被破坏丢失，不能引起人们的重视，仅靠一些人员不能从根本上维护这些消防设施。部分社区消防栓损坏、消防设施被盗卖，物业公司缺乏对消防安全的重视，对消防设施维护监管积极性投入不高，部分亏损的物业公司对消防设施的维护需要靠房地产开发商补贴。因此，在消防设施维护保养费用得不到很好的落实。

(三)在加强社区消防安全建设方面软实力投入欠缺。首先在管理方面，管理组织不健全，管理力量、力度不足。按照职责分工，社区消防管理方面主要由派出所消防民警负责，但从实际的情况看，社区中各类单位、场所数量巨大，派出所消防民警警力有限，社区本身不建立健全消防安全组织机构自查自管，单单只靠派出所消防民警来管理，很难做到社区消防管理工作常抓不懈，一些工作措施很难真正落到实处；其次社区消防民警缺乏消防专业知识，对消防检查等具体工作程序、法律规范的运用、工作尺度和标准掌握不准确，难以适应社区消防管理工作的发展要求。

二、增强社区消防安全的办法及措施

（一）加强社区消防建设工作的领导。各级政府要把社区消防建设纳入城市社区建设的重要日程，制定有关的社区消防建设工作的规章以及考核标准，完善城市社区消防设施的配套建设工作，确定与之相配套的消防技术基本标准，对于符合消防标准的予以认证备案，对于不符合消防标准规范的要建档立案，政府要督促管理机构和组织逐步建立健全与之配套的消费基础设施。同时要依法搞好社区的规划建设，要依据《村镇建筑设计防火规范》和《建筑设计防火规范》等安全、环保法律规范措施，按照安全可靠，经济合理，节约用地，有利生产，方便生活的基本原则，合理规划社区建设，使建筑物之间保持必要的安全防火间距，配备相应的消防设施。使新建的社区消防工作一步到位。

(二)加强经费保障，强化硬件配套设施建设。政府要根据社区消防的实际需求，给予社区充分的财力支持，资金保障是基础，政府要把社区消防建设经费纳入财政预算，并逐步增加对社区消防建设的资金投入，使消防事业与城市社会经济发展相适应；驻扎在社区内的机关、团体、企业、事业等单位要大力支持、配合社区的消防建设，要从人力、物力、财力上充分挖掘潜力，整合资源，多渠道支援社区消防建设，要本着优势互补、互惠互利、资源共享的原则，与社区居委会共同改善社区消防基础设施。公共消防设施是社区消防建设重要的物质基础，所以要认真抓牢、抓实，新建或改造工程，要按照消防技术规范要求进行规划建设，消防通道、消防给水、消防通信等公共消防设施必须与小区同步设计、同步建设，要充分发挥社区的优势依托警务室设置消防设施，着力打造社区“防火墙”，共同预防火灾的发生。

（三）加强对社区消防软实力的投入。完善组织建设加强各部门之间的协调，使社区消防安全建设形成完整的体系。完善组织建设，形成政府统一领导、部门协作、社会广泛参与、齐抓共管的社区消防管理机制。应根据《消防法》尽快制定出台相关的规章或细则，建立健全组织机构，明确社区消防管理职责，完善社区消防管理制度，形成社区长效消防管理机制。各街道办事处成立消防安全委员会，负责辖区的消防管理工作，在社区居委会基础上成立消防工作小组，实行居委会主任负责制，主要职责是对辖区公共消防设施、楼院消防设施进行检查维护，与居民家庭签订《居民防火公约》，向社区家庭发放消防宣传材料，对住户电器设备及炉灶的安装使用进行防火检查和安全提示，对少年儿童进行消防安全教育，为孤寡老人提供消防安全服务等。只要社区消防安全管理长效机制健全完善，形成合力齐抓共管，社区消防建设就会取得应有的成效。

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关键词:社区服务;福利性;社区福利服务

中图分类号:F290文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0129-02

自20世纪80年代中期以来,社区建设就在全国各大中城市逐渐展开,社区服务作为社区建设的“突破口”和“龙头”获得了长足发展,取得了显著成就。但也应清醒地认识到:社区服务工作还存在一些问题,有的甚至还较严重,这些问题若不解决,不但会影响社区服务工作本身的进一步发展,更重要的是会影响到社会主义和谐社会的构建。在新的形势下,社区服务如何体现“以人为本”,为构建社会主义和谐社会作贡献,是每个社区工作者必须深思的问题。笔者认为,正确认识社区服务的本质属性――福利性,是新时期搞好社区服务的关键。本文试就社区服务的福利性谈几点认识。

一、从社区服务的领域看,社区服务大部分属于社区福利服务

社区服务领域广,内容丰富,但大多数学者认为,社区服务发展到今天,主要领域大致可概括为以下四个重要方面:一是面向各类弱势群体和优抚对象的福利服务;二是面向普通居民群众的便民利民的日常生活服务;三是面向辖区企事业单位和机关团体的“后勤”服务;四是面向下岗失业人员的再就业和社会保障服务[1]。上述四个方面中的第一、第四方面,具体来说,包括社区社会救助、社区优抚工作、社区助残服务和社区就业服务等服务项目都属于社区福利服务。这些项目都属于面向弱势群体和优抚对象的,并充分体现了福利性的本质特征。就具体的服务产品而言,社区福利服务主要包括以下几个方面[2]:

1.暂托住宿服务。这是接近于院舍服务的方式,提供入住服务,所不同的是,暂托服务不是长期入住,而只是短期入住,其主要作用在于缓解家庭照顾方面的压力。

2.日间照顾服务。家庭在白天将需要照顾的老人、残疾人及儿童送到日间照顾机构,由这些机构提供生活照顾,也包括提供与被照顾者需要相应的其他服务。

3.康复服务。在社区建立专业康复机构,为老年人和残疾人提供康复服务,包括康复需要评估、康复方案制定、康复实施与康复相关的咨询。

4.活动服务。社区活动服务主要是为服务对象提供一定的设施,包括场地和设备,工作人员的作用则主要是维护设施的运作,有时也提供一些服务。

5.残疾人庇护工场及就业中介服务。庇护工场关系到残疾人生活收入、活动和康复三个方面的需要。社区可以提供辅助就业及正规就业方面的服务,主要是对残疾人就业需要进行评估,搜集劳动力需求信息,与潜在的雇主联系和磋商,以安排残疾人就业。

6.家务助理服务。家务助理把社区服务延伸到家庭内部,提供上门服务,承担了日常生活中用餐、个人卫生、家庭清洁、洗衣等方面的照顾和服务。

7.权益保护服务。社区通过各种形式(包括自愿者)形成一支队伍,开展脆弱群体权益公众教育,为服务对象提供权益方面的咨询,当出现权益问题的个案时,参与其中的调查和调解工作,以致提供法律援助服务。

二、从社区服务的发展历程来看,中国也一直强调社区服务的福利性

在中国,直到改革开放初期,可以说既无现代意义上的社区服务概念,也无现代意义上的社区服务实践。现代意义上的社区服务是在我们原有的社区福利服务的基础上,伴随着经济体制转轨和社会结构转型而产生的,是为了解决各类社区主体的实际生活需要而兴起的。具体来说,是在民政部门的积极倡导下逐渐发展起来的,当时的社区服务无疑具有明显福利性。1986年,民政部首次提出在城市开展社区服务工作的要求。1987年9月,民政部在武汉召开城市社区服务座谈会,明确了社区服务的内容和任务,以及社区服务和民政部门的关系。这次会议的召开是中国城市社区服务产生、兴起的主要标志。此后,全国部分大中城市的社区服务逢勃兴起。1989年3月18日,天津市和平区新兴街道率先成立了全国第一个社区服务自愿者协会,从此拉开了中国城市社区自愿者服务活动的序幕。1989年9月,民政部在杭州召开全国社区服务工作会议,总结、推广了全国各地开展社区服务的经验,并形成了进一步开展这一项工作的思路。1993年8月,国家计委、民政部等14部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》,明确社区服务是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业,明确了社区服务业的发展目标和基本任务,为了充分保障社区服务的福利性特征,还制定了相关的扶持保护政策。1994年底,民政部在上海召开全国社区服务经验交流会,进一步澄清了社区服务发展中存在的一些模糊认识,重申了它的福利服务宗旨和坚持社会效益为主的基本原则,也就是说社区服务必须体现福利性特征。1995年,民政部颁布了《社区服务示范城区标准》,在全国开展了创建示范城区的活动。1998年,民政部命名了46个“全国社区服务示范区”,更多的城区正在向示范城区的标准迈进。民政部在制定《社区服务示范城区标准》与命名“全国社区服务示范区”时,也都将社区服务的福利性作为了重要指标之一。

三、从社区服务的资金筹集来看,社区服务体现福利性特征

社区服务是一项事业,而且是一项让广大老百姓尤其是社区弱势群体得到实惠与帮助的事业。在中国采取政府投入为主,多渠道筹集资金的办法筹集资金,为了切实搞好社区服务,采取政府投入为主是正确的。政府应逐年增加对社区服务,特别是社区福利服务的投入,重点建设一批能发挥基础性、示范性作用的社区福利服务设施,兴办一些真正能让老百姓得到实惠的服务项目,并将一部分资金用在鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社区福利服务上。同时,中国是一个发展中国家,国家财力有限,发展社区福利服务光靠政府投入肯定不足,各地还应制定优惠政策吸引企事业单位、民间组织和个人投资兴办社区福利服务项目。正因如此,社区服务在价值取向方面,应坚持社区服务的福利性不动摇,注重社会效益。特别是为社区弱势群体与优抚对象提供服务的社区福利服务,更要注意把握这一本质属性。在社会主义市场经济体制下,强调社区服务向社会化、产业化方向发展,甚至对某些社区福利服务项目也采取低收费的制度实现社区服务管理体制和经营方式的变革,这是为更好地实现其社会效益提供物质基础,绝不是对社区服务宗旨的改变。社区福利服务必须始终坚持“立足民政,面向社会的指导思想”,应将“福利的最大化”定为最终目的,把社会效益放在第一位。如果偏离了这一点,社区福利服务就丧失了自身的特点与存在的价值。

四、从运行方式看,社区服务与一般意义上的商业服务有着本质的区别

社区服务特别是面向社会特殊成员――社会弱势群体和优抚对象的社区福利服务,与一般意义上的商业服务有着本质的区别,主要表现在社区福利服务采取福利的运行方式,即采取无偿服务或低偿服务。而一般意义上的商业服务则遵循等价交换的原则,采取有偿服务。当然,在中国目前对社区服务的投入有限的的情况下,社区服务也应引入市场机制,采取有偿或低偿服务的运行方式,但这些项目都是社区服务中面向社区全体成员的生活服务和公共福利服务项目。笔者反对把所有社区服务项目当做营利性行业对待,赞同将社区服务业分为事业和产业两大块,分别对待,建立不同的发展机制,也就是将社区服务中的社区福利服务部分当做“事业”看待,采取福利运行方式。对于一般意义上的社区服务项目,可以将其当做“产业”看待,采取市场运作为主,同时笔者对政府直接操作社区服务持否定态度,认为出现政府主办成为政府参与经营活动的新的经济增长点的现象是不合时展要求的。

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一、基本原则

（一）确保公益。坚持把社会效益放在首位，注重提高社区卫生服务的公益型、可及性。

（二）政府主导。坚持镇（*工业区）主导，村委会参与，发挥镇（*工业区）、村委会的主体作用。

（三）保障基本。村卫生室（服务站，以下简称村卫生室）开展的社区卫生服务水平要和经济社会发展水平相适应，满足广大群众最基本的医疗卫生服务需求。

（四）整合资源。充分利用现有卫生资源，进一步发挥村卫生室在公共卫生服务和基本医疗服务中的“网底”作用以及社区建设中的基础性作用。

二、整合镇村卫生资源，完善社区卫生服务网络

按照区域卫生规划，根据社区地域、服务半径和人口分布状况，本着资源整合的原则，合理设置村卫生室。随着“三个集中”的推进，同步调整行政村卫生室的设置。原则上每个行政村设置1个村卫生室，人口规模较大或偏远地区的原村卫生室可予以保留。按照1000～1500:1比例配置村卫生室工作人员。社区卫生服务中心与村卫生室实行一体化管理，形成以社区卫生服务中心为主体，延伸至各村卫生室的社区卫生服务网络。

三、强化公共卫生职能，完善机构管理体制

村卫生室作为社区卫生服务中心的延伸，其主要功能包括一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病的诊疗服务和健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务等“六位一体”综合服务。

社区卫生服务中心和村卫生室要在镇（*工业区）的领导下，在村委会支持下，实行镇村卫生机构一体化管理，实行“五个统一”管理。

（一）统一组织管理

村卫生室产权属于村委会，由社区卫生服务中心负责管理。村卫生室统一由社区卫生服务中心向卫生行政部门申请医疗执业注册，由社区卫生服务中心聘任村卫生室负责人和工作人员，实行目标责任制。

（二）统一人员管理

对现有乡村医生进行统一管理，通过培训、考核，择优聘任，建立镇村医务人员“双向流动”机制，制定适宜的鼓励政策，引导社区卫生服务中心人员到村卫生室工作，通过组建全科服务团队，实行划片包干，责任到人的户籍制管理，确保每个村卫生室有社区卫生服务中心人员巡诊或坐诊，为居民提供综合社区卫生服务。切断乡村医生收入与药品、“三费”收入的直接联系，建立与服务工作数量、质量和社会满意度等挂钩的分配制度。

（三）统一财务管理

村卫生室财务统一归入社区卫生服务中心，帐目单独设立，实行收支两条线管理，统收统支。统收的经费有：区、镇（*工业区）的补贴，村委会投入的经费，药品、“三费”等业务收入。统支的费用：乡村医生的收入，部分社会保障金，业务支出，村卫生室日常工作经费。逐步建立科学合理的乡村医生收入稳定增长机制，镇、村要确保乡村医生工资不低于本市最低工资保障线。工资外收入逐步与社区卫生服务中心同类医务人员达到同工同酬。按照有关政策解决乡村医生养老保障问题，保证乡村医生队伍的稳定。

（四）统一药品管理

村卫生室药品由社区卫生服务中心统一采购、调拨和管理。实行药品公示制度，建立药品进、销、存帐册，每月盘点、报帐一次，损益药品和变质过期药品一律填报盈亏报表，做到药品调拨单、盈亏表、盘存表三帐相符。严禁医务人员私自进药。

（五）统一业务管理

村卫生室各项业务由社区卫生服务中心统筹安排和管理，建立和规范业务工作各项制度和技术操作规程，统一建立和完善各项业务资料。定期与不定期督促检查、指导、考核评估各项工作，提高工作效率和工作质量。

四、提高认识，加强对镇村卫生机构一体化管理的领导

镇村卫生机构一体化管理是发展郊区社区卫生服务的重要内容之一，要把完善镇村卫生机构一体化管理作为政府工作目标，纳入考核内容。村委会对村卫生室继续给予房屋维修、水、电等费用补贴，确保村卫生室工作顺利开展。

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根据**学习实践科学发展观领导小组办公室的统一部署，民政局认真完成了学习调研和分析检查阶段的工作。为进一步落实局领导班子《学习实践科学发展观分析检查报告》，整改影响和制约民政事业科学发展的问题，真正实现民政干部受教育、科学发展上水平、困难群众得实惠的目标，制定如下整改落实方案。

一、总体要求

(一)指导思想

围绕“坚持科学发展，建设现代民政”的主题，坚持服务大局、服务民生、服务基层，以保障、服务和改善民生为着力点，牢固树立以民为本、为民解困、为民服务的核心理念，在功能定位上坚定不移地做好保障民生的“兜底”工作，坚定不移地在基层推动自治和共治，坚定不移地提高民政专业化、标准化的水平，坚定不移地抓党风、政风、行风建设，不断推动我区民政工作向纵深发展，为推动科学发展和促进**和谐做出新的贡献

(二)目标任务

1、近期目标：以提高“三个群体”(困难群体、优抚群体、孤老孤残孤儿等特殊群体)生活保障水平、加速民政公共服务设施建设、发挥民政在构建和谐社会中的基础作用为重点，着力保民生、强基础、促和谐，努力实现全区民政事业又好又快发展。

2、中长期目标：围绕解决民生和改善民生，重点健全完善城乡社会救助体系、基层民主政治和城乡社区建设体系、社会福利服务体系、优抚安置工作体系和社会组织管理服务体系，使困难群体、优抚群体和孤老孤残孤儿等特殊群体的基本生活权益和基层群众的民主政治权益得到有力保障，社会公共管理和福利服务水平明显提高，财力保障更加有力，基础设施大为改善，人才队伍素质不断提高，民政制度建设更加健全，形成与**经济社会发展相适应的民政事业发展新格局。

(三)基本原则

1、坚持实事求是。坚持从实际出发，把整改落实工作与具体业务工作紧密结合，做到有什么整改什么，力戒形式主义，以整改的实效来推动民政工作进一步发展。

2、坚持统筹兼顾。坚持立足当前、着眼长远，做到既解决群众关心的具体民生问题，又解决体制机制问题;既注重城镇民政工作发展，又注重农村民政工作发展，确保全区民政工作整体推进。

3、坚持群众路线。始终把群众关心的问题放在整改的第一位，边整改边听取群众的意见，把群众是否满意作为整改是否落实到位的标准。

二、近期整改任务

(一)关于转变思想观念、树立科学发展观的问题

认真落实“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，做到“五个转变、五个增强”，在民政系统深入开展“能力建设年”活动和政风行风评议工作。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

(二)关于提高社会救助水平的问题

1、全面实施“社会救助提质工程”。

(1)提高城乡低保标准，实现应保尽保。20xx年城市低保继续巩固动态管理下的应保尽保(保障人数约4100人左右)，月人均补助标准不低于100元。切实做好农村绝对贫困人口的应保尽保工作，保障人数约4800人，月人均补助标准不低于46元。

责任领导：韩绍田、王清华 责任单位：低保局

(2)完善城乡医疗救助制度，扩大城乡困难群众看不起病的受益面，全年救助城乡困难群众不少于80人次。

责任领导：韩绍田、王清华 责任单位：低保局

2、全面实施“惠老工程”。

(1)提高五保供养水平。20xx年进一步提高五保供养水平。到年底全区分散供养标准不低于每人每年1300元，集中供养不低于每人每年1800元。

责任领导：韩绍田、王清华 责任单位：低保局

(2)启动松柏福利院搬迁新建工作。

责任领导：韩庆喜 责任科室（单位）：福事科、福利院

3、全面实施“优抚帮扶工程”。

(1)组织部分优抚对象到省荣军医院进行疗养。

责任领导：田崇军 责任科室：优抚安置科

(2)重点解决在乡老复员军人“三难”问题。按时发放抚恤补助资金，积极解决在乡老复员军人生活、住房、医疗困难问题。

责任领导：田崇军 责任科室：优抚安置科

(3)认真做好退伍军人安置工作，确保年度任务完成。

责任领导：田崇军 责任科室：优抚安置科

(三)关于基层政权建设方面的问题

1、抓好村务公开，民主管理工作。组织开展村级干部培训工作，进一步提高村级干部队伍素质。完善村务公开民主管理相关政策和各项制度，继续深入开展村务公开民主管理示范活动，抓好难点村整治工作。

责任领导：田崇军 责任科室：基层政权科

2、进一步统筹推进城乡社区建设。深化社区管理体制改革，完善社区服务体系，推动城市社区建设再上台阶。抓农村社区建设试点工作，总结推广试点经验，逐步探索出适合我区农村社区建设的模式。

责任领导：田崇军 责任科室：基层政权科

(四)关于加强局领导班子自身建设方面的问题

1、坚持和完善局党组理论学习中心组集中学习制度。局党组学习中心组每季度集中学习一次，全年不少于4次。

责任领导：田崇军 责任科室：人教科

2、坚持和完善民主集中制。完善局党组会议和局长办公会议议事规则，坚持干部任免、重大事项决策、重大项目安排、大额资金分配局党组会议或局长办公会议研究制度。

责任领导：田崇军 责任科室：人教科

3、坚持和完善党组民主生活会制度。健全班子成员谈心制度，党组书记和各位党组成员每年谈心不少于1次，党组成员之间要经常交心谈心，局领导和分管科室主要负责人谈心每年不少于2次。原则上局党组每年召开1次民主生活会，必要时召开专题民主生活会。

责任领导：局党组成员 责任科室：人教科

4、带头改进工作作风。局党组成员每年下基层时间不少于工作时间的四分之一，每年要就分管的工作开展1-2个重点课题调研，形成1-2篇调研报告。

责任领导：局党组成员 责任科室：人教科

(五)关于加强干部队伍建设方面的问题

1、健全完善理论学习制度。继续完善理论学习制度和局机关各支部每月集中学习一次的制度，加强对支部学习的检查指导。

责任领导：田崇军 责任科室：人教科

2、健全完善民政局工作规则。修改完善《民政局工作制度》，特别是会议、车辆、财务、发文学习方面的制度进一步具体化，使工作规则更具操作性。同时，加强对《民政局工作制度》执行情况的督查。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

3、健全完善党风廉政建设责任制。层层落实党风廉政建设责任制，建立年中督查和年终考核制度;加强民政系统惩治和预防腐败体系建设，在宣传教育、制度建设和监督检查上下功夫;加大对局重点项目、重点环节、重点岗位的监督检查力度;领导班子和党员领导干部要带头遵守廉洁自律的各项规定，自觉接受监督。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

4、健全完善政务公开制度。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，完善局机关信息公开制度，认真做好信息公开工作。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

三、中长期整改任务

(一)健全完善5个体系，推动民政工作科学发展

1、进一步健全完善城乡社会救助体系，切实保障困难群体的基本权益。

(1)进一步巩固城乡低保工作。城市低保要继续巩固应保尽保，及时将新增符合条件的城镇贫困人口纳入保障范围。强化动态管理和规范化操作，密切关注物价上涨给低保对象家庭生活带来的影响，保证低保对象家庭的实际生活水平不因物价上涨而降低。协调配合各部门落实城市低保户救助优惠政策，并积极向农村延伸，使困难群体得到更多实惠。

责任领导：韩绍田 王清华 责任单位：低保局

(2)完善临时救助制度。对暂时不符合低保条件但生活又确有困难的贫困人口实施临时生活困难救助，帮助低保边缘群体、低收入群体解决特殊困难。

责任领导：韩绍田、王清华 责任单位：低保局

(3)提高救灾应急水平。加强全区防灾减灾和应急响应能力建设，抓紧做好救灾物资储备，强化减灾备灾工作。做到“四个第一”，即第一时间启动应急响应组织灾民安全转移，第一时间上报灾情争取支持，第一时间赶赴灾害现场，第一时间将救灾款物发放给灾民，确保受灾群众生活安定、人心稳定。

责任领导：田崇军 责任科室：救灾科

(4)建立完善医疗救助制度。进一步建立完善“资助救助对象参合参保、门诊医疗救助、住院医疗救助、临时医疗救助、慈善医疗援助”五位一体的新型医疗救助模式。调整完善城乡医疗救助政策。

责任领导：韩绍田、王清华 责任单位：低保局

(5)进一步加大救助管理力度。加强救助管理机构规范化建设，建立健全乡镇、社区、村级联动的救助网络系统。强化服务意识，推动主动救助工作经常化、制度化、规范化。切实做好流浪未成年人的保护、教育工作。

责任领导：韩绍田 责任科室：福事科

2、进一步健全完善优抚安置体系，切实保障优抚群体的基本权益。

(1)认真落实各项优抚政策。切实抓好现有优抚政策和待遇的落实，落实重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制政策，力争把各类优抚对象优先纳入社会救助体系和社会福利服务体系，帮助优抚对象生活水平随经济发展不断提高。协助和推动有关部门落实医疗保障和优惠减免政策，将各类重点优抚对象分别纳入城镇职工或居民基本医疗保险、新型农村合作医疗，对患大病的优抚对象进行医疗救助;逐步为部分困难优抚对象维修改造住房。做好国家优抚政策的宣传解释、教育疏导和接访答复工作，维护军队退役人员稳定。

责任领导：田崇军 责任科室：优抚安置科

(2)认真落实各项军休政策。全面落实军休人员的政治和生活待遇;进一步建立健全军休工作机构，提高服务管理水平，确保移交地方安置的军休人员“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。

责任领导：田崇军 责任科室：优抚安置科（军休办）

(3)深化退役士兵安置制度改革。逐步建立以政策扶持为主体、多种方式相结合的城乡一体化退役士兵安置制度，逐步从安置就业向技能培训、扶持就业和自谋职业方向转变。

责任领导：田崇军 责任科室：优抚安置科

3、进一步健全完善适度普惠型社会福利服务体系，切实保障弱势群体的基本权益。

(1)积极推进适度普惠型社会福利事业发展。以加强社会福利制度建设为重点，逐步扩大社会福利的惠及范围。努力建立服务对象公众化、服务主体多元化、服务内容多层次的社会福利发展新格局。在切实保障好城市“三无”对象、城乡孤儿和农村五保对象等特殊困难群体生活、医疗康复、教育、就业等福利服务的基础上，逐步面向社会老年人、残疾人和社会特困家庭儿童开展社会福利服务。

责任领导：韩绍田 责任科室：福事科

(2)加快发展老龄事业。建立健全与我区经济建设发展相适应的老龄事业发展机制，建立和规范与人口老龄化发展形势相适应的老龄工作机制，积极推动以养老、医疗、住房和临时生活救助等为主要内容的城乡老年社会保障体系的建立和完善。进一步完善优待老年人的政策，确保老年人共享改革开放和社会发展成果，进一步营造敬老爱老助老和代际和谐的良好社会氛围。推动“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的落实。

责任领导：韩庆喜 责任单位：老龄办

(3)大力发展慈善事业。大力宣传现代慈善理念，弘扬慈善精神，提升公众慈善意识。全面落实慈善捐助税收优惠政策，充分调动企业、社会组织和个人参与慈善事业和慈善活动的积极性。深入开展“慈善一日捐”等专项和经常性捐赠活动，使社会捐助活动经常化、制度化、规范化。完善慈善志愿服务激励机制，壮大服务队伍。

责任领导：田崇军 责任单位：慈善会

(4)稳步提高福利彩票发行水平。坚持“安全运行、健康发展”的原则，不断创新福利彩票发行管理体制机制，进一步规范市场建设和管理，健全完善福利彩票发行网络，不断扩大福利彩票发行，为民政事业发展提供更多的资金支持。

责任领导：韩绍田 责任单位：彩票管理站

4、完善基层民主政治体系，全面推进城乡社区建设。

深入开展村务公开民主管理制度创新和工作创新，全面提升和巩固村(居)民自治水平。总结推广农村社区建设试点工作经验，本着边试点边推进的原则，逐步在全区开展农村社区建设。加强城市社区基础设施建设，全面开展和深化城市和谐社区创建活动，在现有基础上由中心城区向乡镇全面推进。

责任领导：田崇军 责任科室：基层政权科

5、完善社会公共管理服务体系，提升社会管理水平。

(1)加强社会组织管理。着力发展行业协会，加大扶持公益慈善类社会团体的力度，鼓励社会力量兴办民办非企业单位，支持发展城乡社区社会组织。

责任领导：田崇军 责任单位：社会组织管理局

(2)加强区划地名管理。适应两型社会建设要求，审慎稳妥做好行政区划调整审批工作，积极稳妥地指导乡镇行政区划调整，积极推进地名公共服务工程建设。健全界线管理体制和界线纠纷应急处理机制。

责任领导：田崇军 责任科室：基层政权科

(3)加强婚姻登记管理。深入推进婚姻登记规范化建设，确保全省联网实时在线登记。

责任领导：田崇军 责任单位：婚姻登记处

(4)加强殡葬管理。深化殡葬改革，规范殡葬服务。加强收养管理，规范收养登记。

责任领导：韩绍田、韩庆喜 责任科室（单位）：福事科、殡葬管理所

(二)扎实抓好2项设施建设工程，提高管理服务能力

(1)争取用2年时间建成福彩管理站办公大楼。

责任领导：韩绍田 责任单位：彩票管理站

(2)争取用3年时间建成一所“五院合一”的社会福利院

责任领导：韩绍田、韩庆喜、王清华 责任科室（单位）：福事科、低保局、财务科、福利院

(三)创新完善5项机制，破解民政事业发展难题

1、创新完善领导协调机制。主动当好党委、政府的参谋，争取党委、政府真正把民政工作纳入当地国民经济发展规划和重要议事日程;加强与发改、财政、人事、劳动保障等有关部门的沟通与协调，争取更多的支持;积极动员社会力量参与民政工作，进一步加大社会开放度、增强社会透明度、扩大社会参与度，不断健全完善“党政主导、部门协作、社会参与”的领导、协调和社会响应机制。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

2、创新完善资金投入机制。建立财政投入、民政自身积累、社会资本参与的多元化资金投入机制，积极拓宽筹资渠道，推进民政事业发展。

责任领导：韩绍田 责任科室：计财科

3、创新完善民政干部队伍建设机制。加强民政干部队伍建设，注意把素质好、有爱心、有责任心、年富力强的干部选配到民政岗位上来，以适应民政工作不断发展变化的要求。加强民政干部学习培训，强化廉洁自律意识，努力建设一支政治素质高、政策业务精、工作能力强、勤政廉洁的干部队伍。

责任领导：局领导班子成员 责任科室：人教科、办公室

4、创新完善平台服务机制。完善决策服务平台。落实和完善理论创新、社会听证、信息公开、社会监督和决策责任追究等方面的制度，加强调查研究工作，使民政工作决策更加科学民主。完善信息服务平台。加快民政信息化建设步伐，进一步完善民政公共政务和公共服务平台，逐步实现专项民政业务信息化管理和服务的资源整合，全面提升民政事业管理和服务的现代化水平。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

5、创新完善综合评价机制。争取党委政府把民政工作纳入政府目标责任制考核范围，进一步完善综合评价内容和指标，提高民政各项工作指标在党委政府全面评价中的比重和地位，促进民政工作又好又快发展。

责任领导：高开韵 责任科室：办公室

四、保障措施

(一)认真落实责任。党组书记、局长为第一责任人，对整改落实工作负总责。分管领导为第二责任人，有关科室（单位）负责人为第三责任人。各责任科室（单位）要按照本方案的要求，对各整改项目提出具体的整改方法和步骤，特别是对需长期坚持整改的工作，要列出时间表，分阶段落实。涉及多个科室的工作，要加强协调和沟通，共同落实。

篇7

成都市锦江区青和里小巷内，张利君拖着一个小拖车向小巷深处走去，车上载着米、油、盐、肥皂等生活用品。这一次，她将给4户困难户送去他们急需的生活物质。

张利君是社会组织“爱有戏”的一名专业社工，现在的身份是锦江区水井坊社区“义仓”项目部的负责人。“义仓”主要服务内容是在社区内构建一个和谐的社会关系网络：社区任何成员都可以在此进行小额捐赠，贫困家庭可以捐一天或者几个小时的义务服务。同时，社区内有困难的家庭都可以得到“义仓”派发的来自邻居的爱心物品。最近，锦江区政府与这一项目进行了签约，以政府购买服务的方式给予37万元的资金支持。“钱虽然不多，但我们看到了希望，我们社会组织终于从游击队转变成了正规军”。

2011年10月25日，锦江区召开政府购买公共服务项目会。在此次会上，锦江区推出了2012年相关区级部门和街道办事处拟购买的部分公共服务项目47个，涉及金额三千余万元。

一问：为什么要“购买服务”

很多人都有着这样的疑问，政府养着一大批人，很多事情政府自己做了就行，为什么要花几千万元来购买社会组织服务？

这得从2007年说起。

那一年，锦江区按照中央、省、市委加强和创新社会管理的决策部署，提出了建设“社会协调发展创新区”的目标。

那一年至今，锦江区开始了创新社会管理“三大改革”的探索和实践。

2008年4月，锦江区社会建设工作委员会作为统筹协调全区社会建设和管理的党委工作部门，应运而生。其职责是：负责研究拟订全区社会事业发展中长期规划、年度计划，协调社会事业发展中的重大问题；负责研究拟订全区社区建设、社会组织发展、社会工作者队伍建设等专项规划并组织实施。

2008年6月1日，锦江区区委、区政府《关于进一步加强街道办事处管理和公共服务职能的决定》正式出台。

这一天起，作为街道职能体制改革试点区县之一，锦江区开启了先行先试的破冰之旅。按照“剥离街道办事处经济管理职能，强化社会管理与公共服务”的思路，锦江区对街道管理体制实施改革，推动16个街道办事处转移工作重心。改革后，街道主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理8个方面35项具体职责，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来。

“过去，我们街道办事处工作很单一，主要是招商引资、税收、企业扶持等工作，而现在，我们要深入社区掌握社情民意、解决问题；过去是老百姓有困难上门找我们，现在是我们上门找寻老百姓的困难并予以解决……”水井坊街道党工委书记朱烈说。

改革总是有阵痛的。

在经历了懵懂、有点感觉、感觉不错的变革历程后，街道办事处的负责人们突然发现有一件事情很痛苦，那就是考评机制。“职能转换了，上面下达的考核机制还是原来那一套。比如农民工培训，上面下达的考核任务是必须达到好多人，而我们所遇到的情况是这种需求越来越少……我们在改，上面也应该同步。”朱烈说。

街道办事处职能回归只是锦江区此次变革的第一场风暴。

2008年10月，锦江区下发《关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见》，开始尝试为社区“松绑”。

该区创新性地将原来由社区居委会承担的行政职能全部剥离，交由28个社区公共服务站来负责，使社区职能归位。不再行使政府行政职能的社区居委会，变成了真正的社区自治组织。

“以前社区居委会门口挂了很多块牌子，所有任务都往社区压，什么事情都在做，什么事情都没有做好”。在莲花社区工作了7年的周化均真正感受到社区治理的全面“更新”：所有政府公共事务划归新成立的社区公共服务站；社区在街道办的支持下办起物管公司，以前无物管的11个院落全部实现物业管理；各院落甚至楼栋都成立党支部、议事会和自管小组，实现社区自治。

社区探寻自治路径，将治理单元划小，细化到院落、楼栋，甚至某个群众性团体，构建起院落党支部“一辕牵引”、院落议事会和自管小组“两翼平衡”的治理模式，这项实践成果后来被总结为“社区小单元治理”模式。

随着街道办和社区居委会职能归位、公共服务和社会管理需求被大量释放出来，这些需求都要求政府必须尽快从社会组织中购买过来，及时予以填补。然而，锦江区决策层此时才发现能承接这些需求的社会组织少得可怜。

英国平均100人一个社会组织，美国平均200人一个社会组织，日本平均400人一个社会组织，而中国目前是平均4000人一个社会组织。锦江区成立专门的课题组在进行深入调研之后指出，必须培育发展并壮大社会组织，只有这样，改革才能得到进一步推进。

横亘在改革者们面前的是我国对社会组织实行“双重管理”的审批登记制度：社会组织必须先有业务主管单位，再向民政部门申请登记。其层级繁多，种类复杂，使得社会组织的发展受到严重制约。

锦江区再次举起改革“利剑”，探索实行社会组织登记备案双轨制，采取加大政府购买服务、设立专项扶持资金，建立“孵化器”等方式，解决社会组织生存难问题。比如，一个经过备案的社会组织，只要运行一年并经过相关机构评估合格，就能得到最高5000元的扶持资金。2010年，锦江区财政安排培育扶持社会组织发展专项经费200万元。

同时，政府可运用市场手段，向具有一定资质且符合条件的社会组织购买服务，并根据项目完成情况支付服务费用。据不完全统计，2011年1―10月，锦江区用于政府购买公共服务的费用超过6000万元。

利好政策刺激下，新的社会组织如雨后春笋般不断揭牌成立。锦江区水井坊社区内，“老年人关爱中心”、“爱有戏”、“牵手互助中心”、“与孩子一起成长・家长志愿者协会”等社会组织就有29家。

2008年至今，锦江区率先实施的以“街道管理体制、社区治理体制、社会组织管理体制”三大改革为核心的社会管理创新，初步探索出了一条城市社区社会管理的新路子。

二问：怎么采购

3000万！锦江区怎么买？向谁买？政府的“购买服务”会不会成为“唐僧肉”？

政府购买社会组织服务的典范应属我国的香港。在香港，社会服务、福利性民间组织的总收入中，约70％来自于政府购买服务，只有30％来自于社会捐赠和服务收费。

大陆在政府购买公共服务方面也有堪称典范的案例。2006年，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同在江西省开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”，财政部拿出1000万扶贫专项资金，通过中国扶贫基金会向国内社会组织公开招标。在项目招标过程中，中国扶贫基金会组织了一个16人评审委员会，江西省扶贫办根据评审委员会的评审结果和建议，做出最终选择决定，并要得到亚行“无反对意见”的确认。在中标机构进村前，扶贫基金会还请国际、国内专家对他们进行了业务培训。这个案例展现了政府购买服务的一些基本原则和规范。谁干得好，就购买谁的服务，可以货比三家，按质论价，提高公共财政投入公共服务的资金效率。竞争、择优是政府购买服务不同于财政拨款的地方。

那么，锦江区是怎么做的呢？

锦江区委社工委相关负责同志介绍，锦江区购买公共服务要经过几道“工序”。首先是项目的来源。项目的来源必须符合《锦江区政府购买公共服务项目指南》相关要求。其次，购买公共服务必须按照《关于规范政府向社会组织购买公共服务工作流程的意见》要求，从项目的收集、、确定项目实施机构、项目运行监督到项目评估结算，都必须公开、规范。再次，凡属政府财政资金向社会组织购买的公共服务均要按照《政府向社会组织购买公共服务项目绩效评估管理暂行办法》之规定，由项目评估小组根据合同要求和考核标准对购买的服务事项的实施情况进行评估考核。项目经费预算金额超过10万元以上的或专业性较强的项目，应由项目购买主体单位委托第三方专业评估机构进行专业评估，最大限度地提高政府购买服务的质量和效果。

“要购买什么服务，基于两方面，一方面是老百姓真正需要，另一方面是社会组织本身。比如说，水井坊辖区有大量的空巢老人和残疾人，需要得到周到的服务，那么我们街道办事处就决定列出专项资金10多万元，向社会组织购买专业服务；又比如社会组织‘爱有戏’推行的‘义仓’，这种服务能让社区和谐，提升社区‘义文化’，我们觉得这个项目不错，也就购买过来。”水井坊街办主任王闯说，街办领导班子思想都开放了，能剥离的就剥离，该放手的就让市场运作。他们不为政绩去搞项目，为了招标而招标，而是从老百姓的需求出发，同时也给这些社会组织一个宽松的环境。

在为期3天的深入采访中，本刊记者对锦江区社会管理“三大改革”的切身感受是：多赢――政府轻松了，群众满意了，拿到钱得到发展壮大的社会组织兴奋了。家住青和里北段7号的残疾人徐大爷对本刊记者说：“我的米和油都还没有吃完呢，今天社工又送来了一袋米、一瓶油，还有面条……原来都是搞慰问的那个时候才来看我，现在隔三岔五就有人来看我。很满足了噻！”

三问：怎么监管服务质量

购买服务的标准往往是比较模糊的。提供哪些服务比较清楚，但是提供到什么程度，怎么样把握和衡量，其标准和规范不是很清楚。因此，购买后如何监管直接关系到政府购买服务能否走上良性发展的轨道。

“我们在借鉴发达地区经验的基础上，已经形成了比较完善的监管考核机制。”锦江区委社工委相关负责人说，“我们与‘爱有戏’签订的购买‘义仓’服务项目中，服务的任务、质量都很清楚，违约责任也一目了然。”王闯告诉记者，水井坊街办还对社会组织进行数十项内容的综合评估，“在购买社会服务的过程中，我们会向政府推荐评估成绩较好的社会组织，而将评估结果不达标的社会组织从街道的社会组织备案名单中删出。”

篇8

一、指导思想和目标原则

（一）指导思想。

坚持以科学发展观为指导，以拉动投资、扩大内需、改善民生为主线，以加快城镇化进程、推动新农村建设、促进城乡一体化为目标，坚持政府统筹、科学规划、政策引导、市场运作，尊重农民意愿，发挥农民主体作用，大力推进农村住房建设，有序开展农村危房改造，节约集约用地，协同推进城市和小城镇建设、农村基础设施和环境建设、农村新型社区建设、农村社会保障体系建设、农村扶贫开发，加快改善农村居民住房条件和生活环境，促进农村精神文明建设，促进经济平稳较快增长，促进社会和谐稳定。

（二）工作目标。

1、农村住房建设：从2009年起，用3年时间实施农村新居建设工程，2009年农房建设7257户，2009-2011年建设16459户。

2、农村危房改造：力争用5年时间基本完成全区9361户农村危房改造任务；2009年改造建设2000户。

3、农村基础设施和公共服务设施建设：加快推进基础设施、公共服务设施向农村覆盖，统筹安排、配套建设村庄道路、供水、排水、污水和垃圾处理、沼气和供气、集中供热及科教文卫等设施，加快推进节能示范镇村建设步伐，提高太阳能等可再生能源的使用，完成10处市级节能示范村建设，全区农村道路由“村村通”逐步向“网络化”、“村内通”延伸，基本实现村庄“硬化、净化、亮化、绿化、美化”，同时农村住房按国家抗震防火规范设计，提高农村住房抗震避灾能力。

（三）基本原则。

1、政府统筹。充分发挥各级政府的统筹协调作用，统筹规划、统筹资源、统筹资金，整合并捆绑使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，统筹安排农村住房、基础设施与公共服务设施及环境建设，做到资金集中投入、政策配套运用、效果尽快显现。把节地、节能、环保要求贯穿农房建设与危房改造全过程，坚持“一户一宅”、建新拆旧的原则，鼓励农民拆除危旧房、交还宅基地，鼓励盘活利用空闲房，鼓励采用新型建材和新能源，解决好农村污水和垃圾问题，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

2、政策引导。按照统一规划、集约用地、规模开发、配套建设的要求，制定农村住房建设与危房改造的相关扶持政策，推动农民居住由分散向集中转变、平房向楼房转变、村庄向社区转变，促进人口向城镇集中、产业向园区集中、耕地向规模经营集中。引导和扶持农村住房建设，可采取“以奖代补、先干后补”或“银行贷款、政府贴息”的办法，大宗建材可采取政府集中招标采购进行实物补助的办法，最大限度地调动广大农民建设新房和改造危房的积极性，最大限度地发挥财政资金的导向和带动作用。

3、市场运作。对城中村和城乡结合部、乡镇驻地村庄及经济强村，主要运用市场机制加以改造，提倡以乡镇（街道办事处）为单位集中开发建设，提倡经济强村利用集体收入进行统一改造。综合运用土地、信贷、资金、费用减免等优惠政策，吸引和鼓励房地产开发、工程设计、土建施工及其他企事业单位积极参与农村住房建设。

4、群众自愿。尊重民意，充分调动农民建设美好家园的积极性和主动性。在鼓励集中建设改造农村住房的同时，支持农户在符合规划的前提下改善居住条件。对具备条件的建房农户，政府主要给予政策支持和技术服务；对自己建房有一定困难的农户，可实行民建公助，鼓励群众互帮互助；对没有能力进行危房改造的特困群众，可由乡镇政府或村集体采取利用空闲房、修缮现有房、提供周转房等办法予以安置，鼓励社会捐助、单位帮扶。工作中要坚持实事求是，量力而行，不强迫命令，不搞“一刀切”。

二、实施步骤和工作要求

（一）深入调查摸底。

按照省建设厅制定的农村危房鉴定标准，以乡镇（街道）为单位，开展农村住房建设与危房改造调查摸底，摸清底数，建立农村住房建设与危房改造档案，为编制规划、制定政策、开展工作提供依据。

（二）科学制定规划。

1、编制县域村镇体系规划。以区为单位，根据当地地形地貌、地质条件、历史沿革等因素和城市总体规划，按照改造城中村、整合城边村、建设中心村、合并弱小村、治理空心村、培育特色村、搬迁不宜居住村的要求，结合新一轮土地利用总体规划修编，立即着手编制县域村镇体系规划，合理确定中心镇、一般乡镇、中心村、一般村的区位和规模，合理安排农田保护、生态涵养、基础设施、产业发展等空间布局。

2、搞好土地利用总体规划修编，为农村住房建设提供用地保障。各乡镇（街道）要抓住当前土地利用总体规划修编的机遇，抓紧时间对城镇周边及拟改造村庄周围的基本农田进行合理调整，统筹安排好农村居民点、农村基础设施、公益事业和二三产业发展等用地，为农村住房建设与危房改造预留建设用地。

3、科学编制村庄建设规划。要与土地利用总体规划密切衔接，优先做好乡镇驻地、中心村的建设规划。乡镇驻地、中心村规划要于2009年底全部完成，其他保留村庄建设规划要于2010年底全部完成，实现城乡规划全覆盖。

4、编制农村住房建设与危房改造规划。以2009-2011年为重点，合理确定工作目标、任务和时序，合理制定农房建设标准。对拟实施整村迁建、合村并点村庄不再安排危房改造计划，危房户应由当地政府以空闲房进行安置，2009年6月15日前编制完成农村住房建设与危房改造规划及年度计划，由区政府报市政府审批，并报省建设厅备案。

（三）加快农村住房建设。

按照“因地制宜、分类指导，量力而行、积极稳妥，先易后难、有序推进”的要求，大力开展农村住房建设，引导能够集中成片改造或建设的地方先行启动，让经济条件较好、建房积极性较高的农户率先启动，分期分批展开。主要分六种类型：

1、撤村建居型。对城中村和城边村，根据城市发展需要，政府引导、民主决策、市场运作，积极进行整体拆迁、整合改造，变集体土地为国有土地，变村民为市民，变村委会为居委会，变农村集体经济为城市混合经济或股份制经济，变村庄为城市社区，实现农民住房改善、城市形象改观、二三产业等发展。

2、小城镇集聚型。对乡镇驻地村庄，按照小城镇建设规划，高起点编制详细规划，搞好建筑设计，逐步集中建设改造成为城镇社区，并将周边村庄有条件的农户吸纳进来，促进小城镇做大做强。省级中心镇和经济强镇要率先启动。

3、农村新型社区建设型。对中心村、经济强村和大企业驻地及周边村庄，按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，促进城乡基本公共服务均等化，并可通过宅基地置换方式，将拟撤并村庄的农户吸引进来。鼓励经济强村兼并周边弱村，通过集中建房改善农民居住条件，拓展发展空间。

4、村庄整治改造型。对村镇体系规划保留的村庄，结合村庄整治开展农村住房建设，同步配套建设可以满足相应需求的基础设施。其中，空心村要实施旧村改造，最大限度地减少闲置土地。

5、逐步撤并型。对县域村镇体系规划确定要搬迁合并的弱小村、偏远村，一律停批宅基地，通过提供优惠条件引导农户到小城镇、中心村购房、建房；或按规划整村搬迁，原村址复垦。

6、整村迁建型。对地质灾害威胁区、水库库区等不宜居住的村庄，尽快实施整村搬迁，倡导集中连片建设，鼓励向小城镇和中心村集中。

（四）推进危房改造。

认真组织开展农村危房改造，区分轻重缓急，分期分批实施。从住房最困难、最急需的群众入手，充分利用现有空闲房，优先安置无房户和整体危房户，重点扶助农村低收入危房户特别是优抚对象和农村低保户。可根据不同情况采取六种方式解决农村危房住户的居住问题：

1、空闲房安置：乡镇、村集体有闲置房屋的，可用于安置危房住户。

2、租赁安置：村内有空闲房屋的，可由村集体出面租赁，安置危房住户。

3、修缮加固：对结构尚好的危房，可更换部分构件，采取工程方法修缮加固，确保居住安全。

4、救助安置：对鳏寡孤独人员可通过新建和扩建敬老院、光荣院、社会福利院安置，对残疾人家庭可使用助残资金支持。

5、配建安置：进行村庄整体改造或迁建的，应在农民集中居住区内配套建设部分周转房或老年公寓，用于解决农村低保、五保家庭住房问题；对购房、建房有困难的贫困农户，可由政府或村集体予以一定扶助；对城中村、城边村的困难群众，应逐步纳入城市住房保障范围。

6、新建翻建：对规划保留村庄中年久失修、残损破旧、无法采取工程方法消除安全隐患的危房，可由政府或村集体投资，帮助农户拆除旧房，在原宅基地重建或择址新建，产权归村集体所有。

（五）把握工作重点。

工作中要以旧村改造、整村迁建、合村并点为主，农户分散自建为辅，提倡建公寓式楼房，防止重复建设，避免造成新的浪费。近期，要以城中村、城边村、乡镇驻地村、经济强村、大企业驻地及周边村、地质灾害威胁区、搬迁村为重点，迅速启动，尽快见效。农村住房集中成片建设改造的项目，必须编制详细规划或总体设计方案，经区建设、规划、国土资源等有关部门审查后实施。对集中连片进行村庄改造的地方，要优先安排土地整理复垦项目，实现土地整理与农房建设有机融合。

（六）规范项目运作。

农村住房建设与危房改造、基础设施和公共服务设施建设，应依法按程序进行。要建立完善公示制度和群众意见征集制度，涉及的相关问题开相关村居村民大会讨论确定，充分尊重和确保群众的知情权、参与权、监督权，尽可能满足大多数群众的合理要求。建立严密的审核制度和透明的资金拨付制度，对相关资金实行专账专户、专款专用。对集中建设农村住房和为农户自建房提供实物补助所需的钢材、水泥、管线等大宗建材，可以为单位统一进行招标采购，按照就地就近、优质适用、降低成本的原则，同等条件下优先选用本地企业生产或经销的相关产品。对集中连片建设或改造的农村住房及配套设施，必须进行建设工程招标。对集中连片建设或改造的农房项目要加强质量安全监管，对农户自建房要加强施工队伍管理和村镇建筑工匠培训，确保新建农房质量安全。

（七）维护农户权益。

村庄整合改造建设农民住房，涉及占用国有土地的，向产权人颁发国有土地使用权证和房屋所有权证；涉及占用集体土地的，向产权人颁发集体土地使用权证和房屋所有权证（注明集体土地）。要按照《房屋登记办法》（建设部第168号令）和《枣庄市村镇房屋权属登记管理暂行办法》（枣庄市人民政府第114号令）的规定，确定房屋权属，建立房屋登记簿，依法进行登记。对腾退、调整和改建前后的土地，在村民协商、处理好利益关系的基础上，依法确定土地权属。集中改造建设完成的新型社区，有条件的要实行物业管理，暂不具备条件的要配备保洁、绿化、保安等人员。

三、加大政策支持

（一）资金扶持。

1、各级政府设立专项资金，对农村住房建设和危房改造给予积极支持。区财政自2009年起，连续3年设立专项资金，采取以奖代补的方式，重点支持农村住房建设与危房改造、农村基础设施建设、农村太阳能综合利用。各乡镇（办）也要设立专项资金，既可对农户直接补助，也可对集中建设的农房项目开发单位和自建房农户给予贷款贴息。

2、安排土地出让收益统筹用于农村住房建设和危房改造。

3、土地出让金平均纯收益的20%用于农业土地开发部分和部分新增建设用地土地有偿使用费，统筹用于村庄“腾空地”开发整理和复垦。

4、对实行城乡建设用地增减挂钩试点形成的土地增值收益，除国家规定用途外，其余部分可全部用于农村住房建设和危房改造。

5、城市维护建设税新增部分，主要用于村镇规划编制、农村基础设施建设和维护。

6、城市规划区内城中村、城边村和建制镇驻地村庄进行统一建设改造，用于安置农村居民的住房，按规定减免有关行政事业性收费；城市规划区外旧村改造、整体迁建和农民自建住房，不收任何费用，严禁搭车收费，更不允许自立项目乱收费。严禁向城市居民出售集体土地性质的住房。

7、整合相关财政资金。各级政府安排的支农专项资金，要围绕农村住房建设和危房改造实行重点倾斜，切实加强农村基础设施建设。

8、引导和鼓励社会各界积极捐资捐物、投工投劳，免费提供规划、设计、监理等技术服务，支持农村住房建设、危房改造及配套设施建设。

（二）用地支持。按照“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚守耕地红线，确保耕地和基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

1、抓住当前土地利用总体规划修编的机遇，统筹安排好农村居民点、基础设施、公益事业和二、三产业发展用地。在规划修编中对城镇、村庄周围的基本农田进行合理调整，为农村住房建设和危房改造预留建设用地空间。农村住房建设选址要尽量利用原有建设用地，确需新增建设用地的，要利用未利用地和劣等地，尽量不占或少占耕地。

2、对农村住房建设和危房改造涉及新增的建设用地，在年度土地利用计划安排上，拿出适当比例用地指标予以保障，依法办理集体建设用地手续。

3、积极争取利用好国家“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模，最大限度地改造农村居民点。对节约的建设用地指标，除统筹安排好农村住房建设和危房改造及公益事业建设外，可置换为城镇建设用地，并通过招标、拍卖、挂牌出让方式实现土地收益最大化，获取的土地级差收益可用于农村住房建设和危房改造。

4、村集体开展旧村改造节省出来的土地，复垦后由村集体组织管理使用。节约腾出的建设用地指标，可在本区范围内调剂使用。

5、在城区和建制镇规划区内集中建设出售给本村村民的住宅楼，应根据当地经济发展水平、村庄地理区位、村民意愿等因素，确定建设用地供应方式。由村民集资、政府或村集体统一组织建设的，可划拨供应，其住宅参照经济适用住房办法管理；采取商业运作、连片开发的，可实行招标、拍卖、挂牌方式供应，其住宅按商品住房管理。

6、对符合规划和宅基地审批条件而没有宅基地的农户，由区政府、各乡镇（街道）政府、办事处统筹协调解决宅基地。

7、对农户拆除旧住房或多余住宅、交还宅基地的可给予一定经济补偿，对超占宅基地或“一户多宅”的农户实行有偿使用。

8、实行先建后拆、先补后拆的政策。对农村住房建设与危房改造项目区的村居，采取先建新房、后拆旧房，先行补偿、再行拆除政策，建一批、搬一批、拆一批、复垦一批。

（三）信贷支持。

1、对参与农村住房建设、资信优良的房地产开发和建筑施工企业，简化审批流程，优先提供贷款。

2、开办农村居民住宅楼按揭贷款，对符合条件、土地证和房产证齐全、申请按揭贷款的，适当给予一定的利率优惠。

3、对符合条件的自建房农户，可提供小额贷款。

4、对农村住房集中建设改造项目，可借助投融资机构向商业银行贷款融资，用于项目的启动和建设。市政府对山亭区今年实施的城中村、乡镇驻地村改造及村庄整合项目，确定由鲁南（枣庄）经济开发投资有限公司作为融资平台统一融资。各乡镇（街道）作为农村住房集中建设改造项目的投融资主体，以项目资产及其收益为担保和质押，向金融机构申请贷款，进行拆迁安置、土地整理和项目建设。

（四）技术支持。

对符合土地利用总体规划和城市规划、村镇规划、达到施工条件的农村住房建设项目，各乡镇街道、区直各有关部门要开辟行政审批绿色通道，简化程序，提高效率。根据农民实际需求，结合当地风俗习惯、文化传统、建筑风格，组织搞好新型农房规划设计，为自建房农户免费提供设计图样，免费进行技术咨询，引导农民建设布局合理、功能齐全、实用大方、造型美观、经久耐用的“百年住宅”，从根本上改变农村住房“建了拆、拆了建”的现象。

四、加强组织领导

（一）加强领导，成立机构。区政府成立山亭区农村住房建设与危房改造工作领导小组，区长任组长、分管区长任副组长，区建设、区服务业办公室、区国土资源局、区发改、区财政、、区经贸局、区教育局、区监察局、区民政局、区交通局、区农业局、区水利局、区审计局、区环保局、区规划局、区供电局、区卫生局、区残联、区广电局、区联通公司、抱犊崮管委会、各乡镇办等部门单位主要负责人为成员，领导小组办公室设在区建设局。各乡镇（街道）要成立相应机构，切实加强对这项工作的组织领导。

（二）明确责任，分级负责。农村住房建设与危房改造工作，乡镇（街道）政府是责任主体，有关部门负责相关具体工作。各乡镇（街道）要制定相关政策，把任务分解落实到村、人，确保按期完成。区农村住房建设与危房改造工作领导小组办公室负责抓好督查，一周一调度，一周一通报，一周一排名，不定期进行督导检查，年底检查考核。农村住房建设与危房改造试点项目，将纳入每年市区重点项目观摩会的观摩内容。

篇9

关键词： 社会工作；农民工；角色；功能；协作者

中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2013）03001810

一、 来自本土民办社会工作机构的探索

中国自20世纪80年代以来，从第一批打工妹驻扎深圳河畔开始，至今已经有2亿多农民进入城市成为农民工。反观国际经验，自19世纪西方发达国家在工业革命完成后，均出现了农村劳动力向城市快速转移的时期，而这一时期，恰恰是社会工作专业迅速崛起成熟的时期。也就是说，社会工作实际上是伴随工业化而萌芽、伴随城市化而兴起的，是应对城市化造成的社会问题的重要专业力量。

然而，中国农民工问题既有全球化背景下劳工与移民问题的普遍性，又有中国农业社会向工业社会过渡、计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊社会背景。如此大规模的非农化转移浪潮，在整个人类社会发展历史上都属于史无前例。纵观人类社会工作发展历史，尚未有可以直接借鉴的理论与模式。

2003年春天，一群青年人签下“生死状”，冒着被感染的风险开始了农民工抗击SARS的紧急救援服务，由此，全国第一家致力于以社会工作专业服务农民工的民办社会工作专业机构――北京协作者诞生①。当时这个连自身生存都不能保障的草根组织，以中国社会转型时期最核心的农民工问题为介入点，希望通过开展能力建设、社区发展、教育倡导等社会工作专业服务，使农民工及其子女在参与中，逐步由受助者转变为服务者，实现自我服务与服务社会的有机统一，进而在实践中总结创新农民工社会工作专业服务经验，推动本土社会工作与社会组织发展。

2007年，北京协作者实现了第一个组织发展战略规划，为超过15万余人的农民工提供了各类社会工作专业服务，创新出服务对象在参与社会服务中实现从求助者到助人者的发展性社会工作服务模式，探索出“服务创新与政策倡导相结合”的农民工社会工作服务模式。

之后，北京协作者模式被复制推广到长三角、珠三角地区，建立了长三角第一家以服务农民工为主的民办社会工作机构――南京市协作者社区发展中心（简称南京协作者）及国内第一家致力于企业社会工作的民办专业机构珠海市协作者社会工作教育推广中心（简称珠海协作者），并在实践中不断进行农民工社会工作的理论与模式探索。

本文正是基于“协作者”长达10年的专业实践而开展的行动研究。研究者作为在“协作者”长期从事农民工服务的专业社会工作者，鼓励农民工与研究者一起参与到行动研究中，目的不在于验证某种理论，而是通过长期的专业实践与持续的专业检讨，在实践情境中，对社会工作服务农民工的角色与功能进行总结梳理，以期丰富和完善本土社会工作专业建设。

二、社会工作服务农民工的角色

研究者分别结合自身实践体会，以及对社会工作专业服务手法与成效的反思，分析认为，针对农民工服务，社会工作专业在城市化建设中应当承担起八种角色。（一） 推动农民工融入城乡社区生活的服务提供者农民工处于传统服务体系的边缘，而社会工作本身就是一个应用性较强的专业，其专业服务建设基于注重公平、平等和参与的价值观，从而使社会工作者既可以为农民工提供最基本的社会服务，拾遗补缺地弥补传统服务的不足，又可以自下而上地开拓适合于农民工需求的全新的服务空间。

农民工群体的不自信心理、对城市社会环境的陌生、人际关系的缺少、城乡文化与生活方式差异等现实因素，都成为其融入城市社区生活的障碍。而社会工作专业从助人自助、尊重、平等、接纳等价值观出发的服务理念，既可以有效为农民工适应新环境提升自信、发掘潜能，缩短农民工对城市新环境无论心理还是现实的距离，也可以为城市社区公共服务人员提供可以借鉴的社区服务经验，改善社区公共服务对农民工群体的接纳，从而为农民工融入新环境打开大门。

无论何种形式的社会工作服务，其基本原则均以满足服务对象的需求、恢复和增强服务对象的社会功能为导向。以北京协作者为例，她开展的活动包括了个案工作（涉及农民工情感支持、心理疏导、权益维护和家庭矛盾等）、小组工作（主要分为促进农民工建立同伴支持系统的各类小组活动）、社区工作（主要是城郊边缘社区探访活动、社区融合活动、社区照顾以及社区规划等），还有教育倡导和公众教育活动等等。在这些活动中，作为一个专业组织承担着组织者和服务者的角色，作为一名社会工作者也扮演着一名服务者的角色。希望通过专业服务活动，可以促使有需要的服务对象适应环境、逐渐地成长，实现自助互助，实现赋权和发展的目标。

“上班时是高速运转的机器，下了班是躺下的机器，这不该是年轻人应有的生活。”

珠海协作者中心组织合唱进行心理干预。在中心的活动室教学板上，两张大宣纸上写着两首歌曲的歌词：《打工行》和张艺谋新作《三枪拍案惊奇》的主题歌《我只是一个传说》。杨玳瑁告诉记者，每周末都有外来工分批来这里联谊，这是最近正在学习的合唱歌曲。由于歌词贴近寻常人的生活，深受打工者欢迎，不少年轻人还把这两首歌曲设为手机铃声。

“他们其实很容易满足。”李真说，打工者作为社会的底层人群，整日与机器打交道，“上班时是高速运转的机器，下了班是躺下的机器”，过惯了流水线的单调生活，他们的理想和信念也被消磨殆尽。

“这些歌曲很通俗，看到这些年轻人演唱时的全情投入，我常被感染得不禁手舞足蹈。”李真告诉记者。一名在新青工业园管委会供职的干部也深受感染，常常前来参与合唱，他说：“在这找到了当兵时唱军歌那种激昂积极的感觉。”

一名伟创力科技有限公司的打工者把刚失恋的工友“强行”拉到了珠海市协作者社会工作教育推广中心（下称中心），参与合唱。短短数天时间，工友就从失恋的痛苦中走了出来。

除了组织合唱，中心还常举办一些集体娱乐活动，让这些年轻人在一起欢聚，释放生活的压力。2012年12月，新青工业园相继发生两起凶杀案，中心得知后，先后多次对和凶手及受害者有过接触的外来工进行心理疏导。

珠海协作者中心运行10个月来，已经做出了有益的尝试。有人在这里治疗了情伤，有受访者表示因为留念这个心灵的家园不忍离去，有人变得更积极主动去关心他人、关心社会。

然而，我们同时看到，中心的人力财力都非常有限，力量单薄。但无论如何，中心的创建是一个好的开端，我们希望看到它的步子迈得更快、走得更远；也希望有越来越多的部门，越来越多的人来关注它；更希望有更多的中心建立，为打工者营造心灵的栖息地……[1]（二）推动社会管理改革的服务创新者如前所述，如此大规模的非农化转移浪潮，在整个人类社会发展历史上都属于史无前例，而纵观人类社会工作发展史，尚未有可以直接借鉴的理论与模式，中国城市化迫切需要动态的服务手法创新。社会工作是社会服务创新的一种专业方法或手段。社会工作者服务于农民工群体，无论是从理论的角度，还是社会工作实务的角度，都具有创新性。强化社会工作“助人自助”的专业服务理念，革新传统社会管理服务工作，进而创新农民工直接参与的发展理论与手法，使得社会服务更具中国城市化本土特色。

将社会工作专业服务引入到农民工服务中，这本身就是一种创新。而更重要的是在社会服务和社区教育中，打破传统的单一、生硬、僵化、静态的服务，实现服务的专业化、系统化、动态化和人性化，倡导人文精神和社工理念。

以南京协作者的社区调解工作为例，其将社会工作专业服务方法融入其中，不仅仅是协助服务对象解决当下的问题，更重要的是在解决问题的过程中，让服务对象充分地参与进来，协助他们建立自信心和争取自己的合法权利，挖掘他们自身的智慧和能力，获得自身能力的提升及对助人理念的理解，从而实现更为长远的自我服务目标。受助对象一方面解决了自己面临的问题，另一方面使得自己的意识和能力获得提升，能够将助人精神与方法传递下去，帮助身边有需要的人，实现从受助者向助人者的转变。而不同于律师将案件承接下来，直接帮助农民工解决当下的问题。在南京协作者从事社区调解的工作员孙亮（化名），原来就是一名向协作者求助的农民工，在接受服务过程中成功地从受助者成长为志愿者再到助理社会工作师。

2006年，针对流动儿童身处城乡结合部，无法享受充分的教育资源的现状，北京协作者设计了“流动教育服务快车”项目，搭载教育设施与城市志愿者有效深入流动人口边缘社区，不仅使边缘贫困农民工和孩子感受到来自城市社会的关爱，增强他们与城市人群沟通交流的能力，这是学校教育很难得到的成效，而且流动探访服务的方式，非常适应“流动”儿童，还可以使有限的服务资源得到以一传十的利用，从而实现服务效益最大化。该项目在2008年被南京协作者引进到南京，被世界银行第二届中国发展市场项目评选为中国最具创新的100个扶贫项目之一。2012年，该项目荣获民政部举办的首届全国优秀社会工作志愿服务项目案例评选活动一等奖。

针对农民工业余生活枯燥、接受社会政策信息途径单一的现实，北京协作者成立了文艺探访队，动员鼓励爱好文艺的农民工通过文艺成长小组的方式将自己生活中的经验、政策法规编排成文艺节目，以文艺的方式在工地、社区演出，既丰富了农民工的业余文化生活，又普及了城市生活知识与政策法律信息。（三）推动农民工参与社会建设的能力建设者城市化不仅仅是基础设施的城市化，更为重要的是人的城市化，即从农民转化为市民。这种转化不仅包括生产方式的转化，还包括生活方式与价值观的转化。而农民工不仅仅是经济建设的重要力量，也是社会建设必须借助的力量，其自身蕴含着巨大的潜能力。社会工作“助人自助”的专业理念、“使能者”的专业角色，即在于强调农民工的参与性和可培育性，注重赋权理念的应用和服务对象作为人的全面发展能力的提升，提升他们自我服务和自我发展的能力，帮助服务对象开发潜在的能力和资源，鼓励案主运用自身的资源自我解决问题，进而增强他们服务社会的功能。

针对农民工难以适应城市生活，而传统的培训注重技能忽视综合能力，注重专家经验脱离农民工实际的现实，北京协作者通过开展系列农民工“适应城市生活能力建设”“新市民意识培训”“我的成长”等专业小组活动，不仅带动农民工学习城市生活的实用知识，而且通过鼓励农民工结合自身打工经验，开展实用知识、自我成长经验的分享等，提升农民工自我服务的参与意识与参与能力。每次小组活动，在由社会工作者与打工朋友共同参加的活动筹备小组上，大家一起讨论活动形式，确定小组步骤、主持人等各个细节，其中主持人多是在这一活动主题下有着丰富经验的打工者，这个筹备小组会议也会为这位主持人提供前期支持――“以前没有主持过没有关系，现在咱们就一起来看你感觉困难的地方是什么，看怎样解决”，社会工作者给主持人充分的支持与鼓励。小组活动开始后，主持人引导，基本是组员经验的分享与交流，使一个人的经验成为所有组员可借鉴的知识，使一个人的困难，成为大家可以一起面对的困难。同时，这种方式还使得组员扩大了朋友圈子，增加了人际关系范围，尤其是组员还有来自城市社区及高校的大学生，与他们关系的建立，帮助流动人口打破了其在城市社区原有的孤独感，增进了不同群体的了解与接纳。这就为农民工在打工所在地的社区融合创造了条件。最终，这个活动产出了一本被出版界称为“打工者写给打工者看的实用指导手册”――《农民工城市新生活自助手册》，被农村读物出版社正式出版，向全国发行。（四）推动农民工对社会重建信任的资源协调者农民工是城市化和谐发展的核心要素，而农民进城的过程，既是再社会化、再城市化的过程，也由于制度差异、文化差异、社会服务滞后等原因，使得进入城市的农民工不能真正融入城市生活，并与原有的乡村社区保护、乡村文化渐行渐远，使这一过程也正在成为去权化的过程。如果被割裂于城乡之外的状况不能得到改善，被排斥的感觉对他们的心理及现实生活均将造成难以估量的长远的创伤。

尽管保护农民工权益状况成为社会日益关注的问题，但对农民工的权益保护大多停留在劳动关系层面。对于如何协助农民工在城市中建立和谐的社会关系、如何协助农民工融入城市、如何处理遭受侵权的农民工面临的心理康复，重建其对社会对自我的信任，是更为严峻也更容易被社会忽视的问题。

社会工作者在预防和解决农民工群体权益保护、处理社会冲突方面，其实具有司法行政手段不可替代的功能。比如，侵权事件发生后，经历了漫长的诉讼过程，即使得到了法律意义上的公正处理，但在此过程中，案主遭受的心理创伤、被污辱感、对社会的不信任感，却不是法律技术可以解决的，需要社会工作者在社区工作中长期跟进辅导。比如，工伤者的个案辅导，使其重新接纳伤残的自我，恢复对自我的信心、对社会的信任，均需要社会工作者的专业介入。而每一个具体的个案均需要长时间的投入和跟进，这显然是司法行政部门无法完成的。

在浙江永康打工的湖南小伙子小杨，在工作中被机器切去四根手指，老板没给任何赔偿还炒掉了他。小杨不服，把老板到法庭。一审判决极为不公，小杨再次上诉，但一年多的官司，没有收入，没有住所，也看不到前景，小杨对整个社会失去信心，买了炸药要与老板同归于尽。

一个偶然的机会，小杨了解到北京协作者，决定在与老板同归于尽前先看看北京协作者是怎样的一个机构，于是拨通了北京协作者的服务热线。

了解了他的情况后，北京协作者通过电话先劝阻他不要采取极端行为，同时也告诉他，北京协作者愿意和他一起再通过法律途径做些努力……之后北京协作者专门就小杨的情况进行专项讨论：事情紧急，人命关天，又鉴于小杨在失望中很难控制自己，北京协作者决定动员他来北京住些日子。几次电话沟通、书信往来后，小杨于2005年5月第一次来到北京协作者。

北京协作者协助他找律师论证，联系媒体，做心理调适……开始了系统的个案辅导工作，并通过协调社会各方资源支持到小杨的案子中来，同时鼓励小杨积极参与社会志愿服务活动，在志愿服务活动中培育其自信心和对社会的信任感。他要离开北京协作者的那晚，告诉社会工作者说，“以前自己一直认为世界上好人多，要相信正义的力量，工友说我脑子有病，我绝望了……谢谢你们，让我找回我自己。”

2006年底，小杨第三次来到北京协作者，这次谈的不再只是他个人的案子，还有他鼓励、协助他的工友如何理性处理劳动争议冲突……2007年初，小杨给北京协作者工作员手机发来短信：我的案子判下来啦，正在执行中……我现在慈溪一家工厂做工，挣点钱以后开个小食摊，你看怎样……（五）促进城乡群体互相接纳和谐发展的教育倡导者我国农民工产生的背景是在城乡二元分割长达近半个世纪的状态下骤然发生的，由此产生的文化心理差异冲击，无论对城市人还是农民工来说，其适应的过程都是一个个体独自难以承受的，同样也是国家制度安排难以迅速适应的。如何促进农民工群体与城市居民之间的相互交流与融合，如何促进政策改革更加适应农民工的真实需求，均需要社会工作者在一线实务中推动。而政策倡导和公众教育是社会工作间接服务方法之一，具体到农民工社会工作服务，包括协助农民工发声，表达自身真实需求，维护群体利益；让社会不同群体间能够相互了解和融合；结合专业服务，注重服务中的倡导工作，普及社会工作理念；同时，从宏观层面，不断促使城市化进程中相关法律法规、制度政策的革新和完善，并符合农民工的实际需要，为农民工的发展营造良好的社会环境。

2006年以来，北京协作者开始了以图片展和民众戏剧演出的方式，促进城市知识分子与农民工相互融合的尝试。北京协作者在北京首都图书馆、北京图书大厦、三联书店，以及北京、南京、广东、湖北等地部分高校开展了“脆弱与潜能――农民工流动在边缘图片展”②，超过20万名城市居民、大学生观看了展览，并被《中国青年报》、《经济日报》、《农民日报》等主流媒体广泛报道；之后，北京协作者又尝试以民众戏剧的方式开展针对知识分子的教育倡导活动，组织农民工自编自演了60分钟的大型民众戏剧《一个民工的美丽期待》③，在长安大戏院、南京大行宫会堂、珠海大会堂等剧院，以及北京、南京、武汉、广州、珠海等地高校巡演。这些生动而直观的方式将农民工的群体状态持续地展现在公众面前，而民众戏剧以一套极具创意的艺术教育方法，不仅使更多主流人群，尤其是青年知识份子，对农民工更加了解与关爱，也使参与的农民工透过一连串有系统的综合艺术活动，发掘来自自身群体的经验故事，颠覆人们惯性思维中认为农民工只能被“高雅艺术”教化的观念。很多媒体在观看过《一个民工的美丽期待》后，都以“农民工演话剧”“真实再现农民工生活，推动社会融合”等主题进行了报道。媒体的参与，不再使农民工的文化表达仅限于一种自我欣赏式的表达，而是使这种表达通过主流话语的建构，使更广泛的社会群体有所了解与接纳。

这里，北京协作者演出、展览的社会工作服务，正是发挥了社会工作教育倡导的作用，来传递农民工现实需求，塑造其文化的具体实践。

北京协作者注重在服务过程中发现关键问题，并在服务中与农民工一起分析问题、寻找对策，整合成调查报告，通过研讨会、出版、媒体宣传等方式推动社会政策的改革。例如，针对农民工工伤职业病问题，北京协作者开展了系列职业安全培训活动，在活动中与工伤者一起分析原因、寻找对策，2004年召开了中国第一届“全国农民工职业安全与健康权益保障研讨会”，包括国家安全生产监督管理总局、卫生部、国家劳动保障部在内的中央政府部门，以及学者、媒体与农民工代表开展对话，之后，北京协作者又出版了三本反映农民工职业安全问题的图书，向社会倡导推广农民工职业安全权益保障。

流水线工人李冰（化名）平日寡言少语，少与人发生矛盾，也绝少关心别人的事务。但一天晚上，当看到两拨小青年在厂区门口摩拳擦掌准备动武时，已经成为珠海协作者中心义工的李冰没有像过去一样悄然走过，而是挺身而出，凭借“三寸不烂之舌”动之以情，晓之以理，避免了一场冲突。

李冰告诉记者，他与珠海协作者中心的结缘，是因为一本书。去年年底，他无意中在中心的免费书屋里看到了一本自己一直想买却没买到的书，自此他成为了这里的常客，并不自觉地被“拉拢”到义工的队伍中。每周末，他除了来听心理健康和职业规划的讲座，还义务担任了书屋管理员。“助人者自助，其实每个人都可以成为社会中有用的一分子。”这是李冰参加义工后的感悟。[1]（六）促进社会群体相互支持的资源整合者农民工处于城市资源配置的边缘，而任何一个国家的政府都无法仅仅依靠行政部门的力量，来解决一个人类历史上最大规模的非农化转移浪潮带来的所有问题，2亿农民工的问题需要来自政府、企业与民间共同的整合。而使资源整合能够产生最大效应的基础，必须借助于怎样发挥这个群体自身蕴含的巨大能动性。社会工作专业的特点之一就是善于调动整合资源，不仅注重服务人群自身的潜力，而且注重动员其他社会工作者、社会部门、政府、企业等各种资源向边缘群体倾斜。因此，在香港，社会工作者的角色定位又被称为“社会经纪人”。

2009年夏天的南京―北京流动儿童夏令营交流活动，充分体现了社会工作资源调动和整合者的角色。南京协作者与北京协作者经过充分的协商准备，最终调动和整合了社会不同资源和力量的参与：国家体育场（水立方）和首都博物馆提供免费的参观以及讲解服务；北京车友会的志愿者使用自己的私家车免费接送孩子们；东四奥林匹克社区文化体育中心委派一位老书记为孩子们讲解奥林匹克社区文化，并提供免费的培训活动场地等；高校志愿者也参与进来，带领孩子们参观清华大学……多方的参与搭建了一个平台，在这个平台上，孩子们慢慢地成长和变化，正如他们所讲，“我学会了感恩，学会了互助，还有要有毅力，勇敢地面对遇到的困难……”

北京协作者设计的“流动教育服务快车”项目，就是动员高盛银行提供资金支持，动员高校志愿者参与，快车搭载社会各界人士捐赠的二手图书、教学设备与社会工作者、志愿者，有效地直接深入最偏远最需要帮助的人群中去。流动探访服务的方式，还可以使有限的服务资源得到以一传十的利用，从而实现服务效益最大化。而项目本身就是一面流动示范宣传牌，项目探索积累出一套整合动员社会资源，尤其是企业白领、知识分子与农民工携手合作，共同参与志愿服务的社会资源整合模式，取得了单纯的物质捐赠所无法达到的社会效益。（七）促进农民工社会工作发展的研究者如前所述，中国农民工问题既有全球化背景下劳工与移民问题的普遍性，同时又有中国农业社会向工业社会过渡、计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊社会背景。纵观人类社会工作发展历史，尚未有可以直接借鉴的理论与模式。而社会工作专业具有较强的反思性，强调专业服务中的经验积累和评估。社会工作研究作为其间接服务方法之一，能够不断地在服务中积累、改进及提升经验，洞察城市化建设中的社会问题，并同时作为开展实务工作的基础，进一步开拓农民工社会工作体系的发展。

从这个角度来看，社会工作服务农民工的过程也是从实务基础上完善丰富社会工作理论与实务体系的创新过程。

对于当前社会工作发展还不充分和成熟的中国来说，专业实务经验的积累是举足轻重的，因为这一点涉及到社会工作的长远建设和发展。开展社工专业研究也是北京协作者的重要工作，本课题的研究就是一个很好的体现。

北京协作者自成立以来特别重视专业服务资料的积累和整理，力争提取有重要价值的本土经验和模式。在日常服务中，要求每一名社会工作者在每次活动后进行严谨的评估并撰写报告，积累实务工作的经验和教训，寻找更好的解决办法。同时，每一名工作者既是一个行动者，也是一名善于思考和总结的研究者，定期进行工作总结和项目经验总结，形成富有经验的总结报告。迄今为止，北京协作者已经正式公开出版7本图书，完成了4个富有社会影响力的课题研究报告。（八）促进公民社会发展的组织建设者社会工作的发展为中国城市化建设和社会服务改革注入新的活力，同时，社会工作又通过农民工服务实践培育社会工作专业人才，进而推动本土社会工作人才队伍丰富多元的发展。

而反观人类历史，城市化进程与公民社会④建设息息相伴，而反思社会工作发达的国家和地区，其重要特点就是公民社会组织发达，因为社会工作的应用和发展需要借助于社会组织，而社会组织则是推进公民社会建设的实体，社会组织的不断发展将推进中国公民社会的建设和发展。

公民教育、公民意识、市民组织是城市化不可缺少的因素。从公民社会的实践中可以看到，公民社会发展在中国城市化进程中具有三方面重要意义。第一，公民社会通过广泛的社会参与和多元表达机制，平衡城市化进程中的各种力量，缓解城市化造成的矛盾，促进公平发展。第二，公民社会促进政府职能的转变，改进公共治理机制。第三，公民社会是自下而上的自组织秩序的基础。[2]

在中国长期以来的行政管理体系下，公民社会组织常被认为可能会与国家形成对抗；而在市场/政府失灵理论和合约失灵理论看来，公民社会组织的存在是为了弥补政府和市场以及合约的失灵，是满足人类服务需求的替代性反应机制。

最新的国际研究表明，公民社会组织不仅出现在政府、市场或合约失灵的地方，在很多政府与市场运行得很好的领域，公民社会组织同样很活跃。[3]因此，公民社会组织其实是一个健全社会不可缺失的重要构成部分，正因为公民社会组织、政府与企业在各自功能上的优势和不足，三者才需要相互依赖和合作。

“协作者”建立了团队社会工作能力建设体系，培育了自己的社工督导，每年为超过30名在校社会工作专业学生提供专业实践指导。截至2009年，机构先后有2名工作员取得社会工作师（中级）职业资格，11名工作员取得助理社会工作师职业资格，其中，有3名从农民工成长起来的工作员取得社会工作职业资格认证，机构负责人李涛身体力行推动机构专业化建设，在没有任何社工专业教育背景的基础下，完全通过实务摸索与勤奋自学，成为第一批社会工作师（中级），而在香港理工大的支持下，协作者相继支持3名工作员带薪参加社会工作专业硕士学习。如此高成本的人力资源建设工作对于一个小小的草根组织来说，其中承担的压力与付出的艰辛，是需要对社会工作建设抱持极大的热爱与信念才可以实现的。

2007年5月，南京市政府以引进民间组织服务模式推动当地社会工作创新的方式，引进了北京协作者的服务模式，建立起长三角地区第一家以社会工作专业手法服务流动人口的社会组织“南京市协作者社区发展中心”，为当地社区流动人口提供社会工作专业服务，这也是第一个由地方政府部门主动引进民间组织服务模式的合作形式。

2009年，北京协作者再次创新推广模式，与珠海市民政局及珠海伟创力工业园合作，建立全国第一家整合政府、企业、社会组织三方力量共同参与建设的社会工作专业机构“珠海市协作者社会工作教育推广中心”，被誉为中国社会工作人才建设的第四种模式“珠海模式”。

同时，“协作者”还为北京、河北、江苏、广东、湖南、重庆、贵州、、青海、新疆等地的7 000 多名民政干部、社区干部、NGO工作者、志愿者相继开展了社会工作实务、参与式社区发展、社会动员与倡导、NGO管理与创新等专业培训，并作为世界银行中国发展市场活动协办单位、中国青基会与世界银行希望工程激励行动项目指导专家等角色，持续推动公民社会建设。

三、 社会工作服务农民工的功能

社会工作所发挥的作用被称为功能。而社会工作作为助人的专业，是用于帮助个人、家庭、群体或社区增强他们发挥社会功能的能力，并创造有助于实现目标的社会条件。因此，社会工作的总体目标是恢复与增强服务对象的社会功能。

结合长期服务农民工的实践与本课题的研究，我们认为，社会工作应用于城市化建设中服务农民工的功能，概括起来主要有四个方面。 （一）减少城乡差异造成的负面影响的功能城乡差异不仅表现为经济差异，也表现为文化心理层面的差异，而城市化的过程是城乡两种生活方式、生产方式、文化方式相互碰撞、相互影响的过程，农民工作为个体挣扎于其中。而社会工作则是通过发掘、提升农民工的自我保护、自我发展、自我管理的能力，并通过教育倡导来促进城乡社会的相互交流与包容，为农民工创造适宜其正常生活发展的环境，减少差异性对农民工乃至城市市民的负面影响，增强农民工积极参与社会建设、缩小城乡差距的社会功能。 （二）促进农民工融入城乡生活的功能 流动将是常态，无论农民工还是市民。社会工作的目标是协助农民工，无论是返乡，还是进城，都能够迅速度过适应期的心理与生活危机，预防其社会功能失衡，进而协助农民工提升就业、人生规划、职业规划、人际交往，以及适应城乡社区生活的能力，增强其社会功能；二是推动城乡社区组织与公众充分发挥接纳功能，给予农民工社区身份认同和社区居民待遇。 （三）建设城乡公益文化的功能无论城市社会还是乡村社会，当包容性与利他性的文化缺失的时候，无论对于作为外来者的农民工还是本地人，都将是一个封闭、保守而令人窒息的社会。在以经济建设为主导下的城市化进程中，以消费主义为主导的价值观念使得社会文化逐渐丧失人文关怀，需要我们重新对城市及城市文化做出诠释。城市将是包括人口、文化在内的各种元素高度流动、交叉、碰撞的聚集区，一个城市的灵魂在于其公益文化与人文精神在日常生活中的体现，而以人道主义、利他主义为价值观基础的社会工作，承载着在日常服务中建设、普及、推广公益文化与志愿精神的功能。 （四）推动城市化和谐发展的功能一方面，社会工作通过改善、解决问题，预防和化解矛盾，并倡导促进社会环境与社会政策的平等，自下而上地来增强新老市民理性维护社会秩序的能力；同时，对外来者与外来文化的包容与接纳程度则体现着一个城市的人文发展水平，农民工作为城市的建设者，作为乡村社会流动的代表，对城乡多元文化的交融发展起着重要的桥梁作用。社会工作通过接纳、尊重、个别化、不批判等原则体现的服务实践，身体力行倡导构建城乡社会平等、宽容、接纳、尊重的和谐文化，从而促进城市化进程能够和谐发展。

四、培育服务农民工的社会工作人才，

保障城市化和谐发展社会工作服务农民工具有其他专业无法替代的独特角色和功能，而社会工作专业角色与功能的有效发挥，则取决于社会工作专业人才队伍建设。为此，研究者从“怎样建设服务农民工的社会工作人才”“社会工作如何有效服务农民工”两个角度，对充分发挥社会工作服务农民工的角色与功能，提出八条建议。 （一）通过实务与研究推动建立服务农民工的社会工作人才体系目前推进社会工作人才队伍建设较快的地区主要集中在东部沿海，这些地区恰恰是农民工集中的区域，也是城市化高速发展的地区。因此，应该鼓励引导沿海地区的相关部门着力将服务农民工问题纳入社会工作人才队伍建设。

鼓励引导社会工作者在实务过程中，注重发现、总结、提炼社会工作服务农民工的组织模式、应用方法、专业理论、社会政策等方面的创新经验。在为推动农民工服务创新的同时，通过实践与研究，培育、储备服务农民工的社会工作专业人才。（二）通过社会工作人才服务农民工，推动我国社会管理服务模式创新，进而探索解决社会民生问题的突破性路径构建社会主义和谐社会，树立科学发展观已经成为我们社会治理的指导思想，而社会工作接纳、参与、平等、尊重、个别化等价值理念正是该指导思想生活化、具体化、服务化、技术化的体现。事实上，对于日益多元的阶层分化的中国社会来说，这些专业理念不仅是我们改革思路需要借鉴的，同样也有助于我们处理具体民生问题，尤其是促进农民工社会融合。社会工作学科体系与实务（服务）体系的推广与建设，实际上不仅有利于农民工问题的解决，更有利于当前我国社会政策改革与社会管理服务改革的理念体系重构。农民工已经成为我国城乡一体化和谐发展的核心要素，社会工作人才队伍建设是我国城市化和谐发展的重要保障。因此，社会工作人才服务农民工问题，实际上是以社会管理服务创新解决社会民生问题的突破性路径。（三）拓宽社会工作服务农民工领域的岗位，发挥社会工作专业人才服务农民工、保障城市化和谐发展的独特功能社会工作在服务农民工、保障城市化和谐发展中，具有其他专业不可替代的功能。可通过政策推动、舆论宣传、资源支持、先行先试等方法，鼓励、引导与农民工相关的社会管理服务部门，包括劳动保障部门、安全生产部门、劳务中介部门、计生部门、职业技术培训部门、教育部门、流动人口聚集的基层社区管理部门、社区组织、社会组织、工业园区管理部门、企业等，广泛引进、培育、建设、使用社会工作专业人才。（四）整合三个部门的资源优势，形成自上而下动员与自下而上参与的内发动力，建立社会工作服务农民工体系的可持续建设机制形成政府提供政策支持和购买专业服务，企业开放人力资源管理系统，设置企业社工岗位或购买专业社会组织服务，协助企业实现员工人性化、社会化服务，社会组织提供专业技术力量和专业服务的优势互补，共同推进社会工作服务农民工体系建设。（五）培育农民工义工与社会工作专业人才具体包括激励引导社会工作服务机构与专业人才，将助人自助的专业理念切实地运用到服务农民工的实际工作中，注重在解决农民工现实困难的同时提升农民工自我服务进而服务社会的能力；鼓励、引导、支持农民工参与志愿服务、社区建设、社会工作专业建设，建立社区层面的农民工自我服务体系。一方面是普及社会工作的理念与方法，培育社会工作人才，这也是社会工作实践性的本质要求；另一方面也为农民工群体的自我服务与自我管理提供有力支持。从而探索建立社会工作人才队伍建设“平民化”“大众化”发展新方向。（六）开放社会服务，建立购买社会工作服务农民工的开放的竞标监测体系通过政府购买公益服务项目推动社会工作专业建设与服务农民工相结合，建立政府部门、第三方社会组织与农民工代表共同参与的社会工作服务农民工项目监测评价机制。在推动社区服务惠及农民工的同时，打破公共服务资源以户籍基数配置的困局，建立以社区实际服务需要为导向的公共服务资源配置体系。 （七）完善农民工社会工作专业教育与专业实践平台，整合力量开发、建设农民工社会工作将专业机构组织建设、农民工服务与社会工作专业教育三者整合起来，这样既补充了为农民工群体服务的力量，又能够培养专业学生的综合能力，同时也推动了专业机构的建设。具体包括社会工作专业教育建立农民工与城市化问题的课程体系，引进具有服务农民工经验的实务工作者走进课堂，加强服务农民工的实务教育力量；鼓励社会工作专业毕业生（学生）的专业实践与扎根农民工社区的服务结合，鼓励高校社会工作专业院系与服务农民工的专业机构结合，共同开展学科建设和实务督导工作。（八）加强社会工作服务农民工的社会政策倡导能力建设农民工社会工作不应只停留在微观服务领域，还应介入到社会政策等宏观层面。这包括两个方面，一是社会工作人才需要充分发挥教育者、协调者的角色作用，将社会政策有效传递到基层社区与农民工中，并在服务中推动政策的切实执行；二是社会工作人才在具体服务中要注重农民工的参与性，加强在实务中发现问题、分析问题、整合问题的能力，鼓励其理性表达需求，积极参与社会公共事务；并以社会工作专业视角开展相关社会政策法规的调研工作，结合来自基层的心声、经验和建议，提出建设性意见，从而彰显专业价值，发挥专业作用。

政府管理部门与专业机构应该充分借助社会工作的倡导功能，借助社会工作人才队伍建设，将政策倡导纳入社会工作服务农民工体系，为社会工作者提供良好的调研环境，并从一线社会工作队伍中了解民情、总结建议，使政策适应于农民工，服务于农民工。

①2003年2月成立之初，北京协作者由于找不到主管单位，只能在工商局注册为“企业”， 名称为“北京市协作者文化传播中心”；2010年6月，该机构正式在北京市民政局注册，成为北京第一家由民政局直接主管的民办社会工作专业机构，名为“北京市协作者社会工作发展中心”，本文简称“北京协作者”，并将北京协作者及其复制推广的南京协作者和珠海协作者统称为“协作者”。

②本图片展为北京协作者的社会工作者李涛、李真积累的跨度10年（1996―2006年）照片，共分五个主题：进城、就业、保障、教育和解放，涉及农民工群体的各方面问题及其发生的变化。本图片展和民众戏剧相结合，采取捆绑式的服务模式，与民众戏剧一同进行，成效显著。

③本剧采用民众戏剧的艺术手法，由北京协作者社会工作者李真为导演，和农民工朋友们一起自编自演，以三名农民工的打工生活为基本线索，取材于北京协作者服务对象的真实经历，展现他们在城市务工中遇到各种困难和挑战以及遭受到的不公平待遇，旨在呼吁政府、企业以及社会不同群体对农民工群体的了解和关注，共同创造美好的和谐社会。本剧进行了数十场公益演出，其中包括在北京、南京、武汉、广州等数十所高校以及北京长安大剧院、南京大行宫、珠海人民大会堂等地公演，成效明显，受到观众的好评，服务人数约十余万人。

④公民社会指介于国家、企业与家庭之间的领域，它首先指公民的自我组织，即公民社会组织，或者非政府组织、非营利组织、社会组织等。

[1]左旭光.为打工“机器”营造心灵栖息地――省首家工业园内公益社工组织运行10月状况调查[N].南方都市报，2010-01-13（ZA01）.

[2]贾西津，王春光，刘洲鸿，等.中国城市化进程中的公民社会[J].加图公共政策评论――纪念中国改革三十周年特刊， 2008（11）：40―41.