耕地保护解决方案范文
时间：2024-02-28 17:40:01
导语：如何才能写好一篇耕地保护解决方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
自1986年《土地管理法》颁布以来，我国的土地管理工作已经走过了二十年的历程。我国的土地管理从无到有、从分散管理到统一管理、垂直管理，在促进土地合理利用、保护耕地上取得了引人注目的成就[1]。与此同时，在这二十年中，虽然经历了国土资源管理体制的三次重大变革、中央关于土地管理工作的三次重大决策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干严格土地管理的制度相继出台，但是土地违法和滥占耕地的问题却始终没能得到很好地解决。老问题不但没有解决，还出现了许多新的问题。所以作为土地管理工作本身，有许多值得反思和总结之处。一味要求土地管理制度的严格，既不能解决土地管理自身的问题，也不能解决耕地保护问题。
1 我国土地管理模式现状分析
我国现行的主要是以耕地保护为主的土地管理模式。无论法律制度、管理目标还是管理内容，都紧紧围绕耕地保护来设计。从耕地保护角度来考察土地管理模式，有助于揭示现有管理模式的基本特征，有助于发现土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基础上提出针对性的解决方案[2]。
1.1 以保护耕地作为土地管理的根本目标。我国在目前的土地法律体系中，对耕地施加特别严格的保护。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地不仅是我国的基本国策，也是土地管理的目标。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用农村集体土地。城市往往选址于地势平坦、水源丰富、交通便利的地理位置，而这种位置往往又是耕地主要分布区，因此，城市的建立会占用耕地，城市的发展占用的往往都还是开发条件良好的耕地[3]。防止城市无限扩大式的发展，节约用地、集约用地，是实现耕地保护目标的必然要求。
1.2 以保护耕地为主的土地管理内容。
1.2.1 组织和制定综合性土地政策。在土地管理中，组织立法和制定综合性政策是行政管理的一项重要内容，主要包括[4]：①组织开展土地管理中的重大方针、政策和发展战略的调查研究；②组织编制土地立法规划，组织拟定土地管理的法律、行政法规草案和行政规章； ③负责土地管理的法律、法规中的适用解释工作，研究相关法律、行政法规草案与土地管理的法律、法规的协调问题；④办理依法由国土资源部受理的行政复议案件，指导地方土地管理部门的行政复议工作；⑤组织开展土地管理的法律、法规的宣传教育工作。
1.2.2 编制土地利用总体规划。在土地管理中，编制土地利用总体规划与计划是土地管理的一个重要内容。土地利用总体规划与计划的具体内容是：研究全国和重点地区国土综合开发的政策措施，编制全国性及区域性的国土规划和各级土地利用总体规划；拟定土地供应政策；指导、审查和编制基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划。
1.2.3 耕地保护与农地用途管制。国土资源管理的根本目的，就是保护和合理开发利用资源。土地管理的核心问题之一是保护耕地，实行农地用途管制是保护耕地，实行农地用途管制是保护耕地的重要措施。其主要以拟定实施根雕特殊保护、农地用途管制、农地开发、土地整理和复垦的政策；分析耕地增减规律，研究制定宏观调控和加强的措施为主要内容。并且依据土地利用总体规划及专项规划，推进基本农田保护、土地开发、土地整理、土地复垦监督等工作。同时拟定划定基本农田保护区的技术和方法，制订基本农田保护管理制度和措施；拟定农地转用管理办法，拟定农地转用审查审批报批管理制度和工作程序；拟定征地管理的有关政策和办法，拟定建设项目征用土地的审查报批管理办法。
1.2.4 土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基础。其主要内容是开展初始土地登记，土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权属变更登记，土地使用权出租、抵押登记，土地用途变更登记及其他变更土地登记工作；负责土地证书监管。同时建立地籍信息资料公开查询制度及土地登记查证制度；掌握地籍管理工作动态，开展调查研究。而土地利用管理则是土地管理的重要方面。以制订地价体系和地价管理制度，开展土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测，和制定并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易规则，规范土地市场，完善市场体系；负责公布土地市场运行动态，预测土地市场发展趋势，研究和提出调控土地市场的措施为主要内容。
2 我国现有土地管理模式有效性评价
我国土地以保护耕地为主的管理模式从无到有、土地制度从严重残缺到逐步完善的过程中建立起来的，对扭转耕地锐减的严峻形势，保障国民经济快速健康发展发挥了重大而积极的作用[5]。但是，我们也应当认识到，这种管理模式还有相当大的局限性。现有模式在管理上主要存在着三个方面的不足。
2.1 管理意识误区。长期以来，我们对土地价值的认识仅仅停留在单纯的或狭义的经济价值的基础上，忽视了土地所拥有的生态服务功能、社会保障功能等这些外在于市场的社会价值与生态价值。所以，在土地分配与消费实践中，土地供给者在决策时只考虑经济上的价值[6]。但对社会来讲，这一条件意味着土地在用途改变过程中造成了大量的社会福利的损失。在现有的土地管理模式下，耕地概念被狭义化、孤立化，并且忽视了耕地的权利主体-农民集体经济组织和村民小组及其组成的农民对耕地的保护责任和保护权利，政府自行委托、自行，单就耕地本身论耕地保护，耕地流失，农民受侵害，政府管理低效、社会总体福利受损是其必然结果。
2.2 计划与控制相违背。对在全国实行省以下土地垂直管理体制，著名的公共管理学者毛寿龙认为，“垂直管理在短期的效果将是明显的，将在一定程度上遏制破坏耕地之风，但是从长期来看，这一措施不能真正解决土地资源最优利用的问题”。“过去的经验表明，垂直管理，是一种有利于集中权力的体制，却不是一个有利于办事的体制。因为它可能会增加耕地破坏的交易成本，提高了土地使用的寻租成本”。“更为重要的是，它还可能因此而影响土地资源配置的效率，因为它将使土地资源的配置，流向易于寻租的领域，而不是产出最大的领域。土地资源的配置，将按照权力来配置，而不是按照产出来配置。所以，土地实现垂直管理，看起来似乎是个对症的药，是好药，但实际上它进一步加剧病情的可能性也是不小的”。
2.3 委托-问题。在我国耕地保护中，耕地的所有者-农民集体不具有耕地保护委托人必备的行为能力和委托动机，国家即中央政府才是耕地保护真正的委托人。在体现耕地保护中责、权、利关系的委托-链的首端便是中央政府，而这链的末端就是终极人一乡级人民政府，在首端与末端之间是其他各级委托()人-其他各级地方政府[7]。
在耕地保护的委托-关系中，下游者往往要比上级委托者掌握更多的信息，而上游委托者则不能完全掌握下游者为耕地保护而付出努力的信息。并且耕地保护中的委托-关系是通过层层委托、分级来实现的，从委托人到最终人之间链很长。这样，越靠近首端，信息损失愈多、信息失真越严重：而越贴近末端，信息则越充分，掌握信息就越准确。耕地保护的委托-关系是基于上下级政府之间的行政隶属关系而建立起来的，在委托-的链条之中根本就不存在也无法设置“退出权”装置。国家和地方政府之间的长期隐含的合约关系演变成了一种特殊的长期“保险”，合约，这种“退出权”装置缺乏的结果是委托人难以就人对自己做出的“不利选择”进行有效的制裁和约束。
3 我国现有土地管理模式改革与创新
随着经济社会的发展和土地使用制度改革的不断深入，土地使用权及与土地使用权密切相连的房屋土地所有权已成为绝大多数人的主要财产。依法保护好公民的土地财产权，才能激发广大人民群众追求物质财富、创造物质财富、勤劳致富的强大动力，从而不断推动经济快速发展和社会的稳定。以产权保护为核心的土地管理模式，以产权保护为基础，以公共参与为保证，以土地登记系统和动态监测系统为支撑，以交易为动力，以规划和公共管制为前提，以市场化原则和信息手段改造了传统的土地管理模式，是一种社会效用最大化的制度安排。
3.1 逐进式制度改革的实现。新的管理模式体现了制度变迁的逐进式特征，之所以称之为逐进模式，是因为相对于迅速变化的现实，我国的产权保护仍然保持着相当的历史继承性，在历史继承中进行逐进式变革。“中国的产权改革从交易入手，也就是强调改革的”逐进“性，是符合中国国情的一种明智选择。土地管理模式变迁体现了一种公共选择，反映出经济社会对土地管理的现实要求[8]。诺斯指出：”经济变迁是一个无处不在、持续进行的增量过程，它是制埃内的个体行为和制度内企业家每日每时进行选择的结果。“选择促使人们不断认识现存制度，改变对现存制度的评价，并试图用高效率的制度来替代低效率配制度。以产权保护为核心的土地管理模式，既强调土地交易导致产权制度变革的可行性，也强调政府在产权变革中的责任和义务，是现实中国制度环境下的理想选择。
3.2 政府管理趋向市场交易的转换。改造了征地拆迁、农地转用、土地储备、土地出让、土地转让等土地管理核心业务，以市场化方法将其统一为不同土地权利状态下的土地交易，实现了土地管理由政府”管理“向市场”交易“的转换。在原有土地管理模式下，权利人的土地财产权利被忽视，得不到应有的保护，它们的权能被政府的行政行为所禁锢，政府的管理效率又被产权问题所禁锢。在新的模式下，通过对土地现有权利的保障和充实，财产可以更加自由的转让，要素可以更加自由的流动，政府从征地拆迁土地出让等的具体管理中解脱出来，职能简化，自身得到解放。
3.3 事前权利界定的明确。突出了土地利用总体规划、城乡规划、分区规划等现代公共管制措施在土地财产权力形成和保护中的作用，减少了对土地权利让渡过程的直接管制[9]。通过事前的土地利用总体规划、城乡规划、分区规划和用途管制，用地者和相关权利人可以对其用途也有一个合理的预期，对其财产价值也有一个合理的评估；对管理者来说，这种事前管制可以替代原有用地过程中的层层审批，逐级控制，可以通过规划实施宏观调控，调解各类用地的总量和结构，更好的发展城乡各项事业；无论对国有土地还是集体土地，这种事前的公共管制是没有属性偏好的，它所服从的是经过充分协商和平衡的公共利益。
4 小结
保护耕地是我国的基本国策。尽管我国己经实行了世界上最严格的耕地保护制度，但耕地仍然大量流失，违法用地的现象仍屡禁不止。在新型的以产权保护为主的土地管理模式下，土地管理的主体由一极变为两极，即在各级政府、各级政府土地行政主管部门及其公务员的行政管理基础上体现了公共参与。基于中国土地产权制度的现状和中国改革逐进性的特征，为了实现土地管理的最终战略目标，在战术目标的设计上，我们要着力解决土地的产权问题。同时新的土地管理模式是落实科学发展观，保障公民财产权利的重要举措，也是理顺土地管理体制，明确中央和地方，国家和集体，政府、社会和公民在土地管理上的职能区分的重要手段。
参考文献
[1] 蔡运龙,俞本庆.中国耕地问题的症结与治本之策.中国土地科学,2004,Vol.18 No.3
[2] R・巴洛维.土地资源经济学.北京:中国农业大学出版社,1989
[3] Barlowe Raleigh. Land Resource Economics-The Economics of Real Property. New Jersey:Englewood Cliffs, 1972
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[6] 侯东明.土地管理改革现存问题及政策建议.改革,2003年第2期
[7] 赵淑芹.省级以卜土地垂直管理及实施难度研究.石家庄经济学院学报,2004,Vo1.27 No.4
[8] 郑振源.土地利用总体规划的改革,中国土地科学.2004年8月
篇2
关键词：安徽省域；耕地等别；质量建设对策
中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）19-03-04
Survey of Cultivated Land Grade Change and the Quality Construction in Anhui Province
Yang Yi1 et al.
（1Anhui Province Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230036，China）
Abstract：This article summarized the present distribution of domain of cultivated land grade change in Anhui province，analyzed the law and reason，and put forward regular updates on cultivated land quality grading results，perfecting quality supervision mechanism and so on seven aspects of cultivated land quality construction countermeasures，in order to make sure the future construction and management of cultivated land quality in favor of the implementation of the strategy of "double insurance".
Key words：Area in Anhui Province；Quality of cultivated land grade；Countermeasure of quality construction
2012年年初，按照省部相关文件，根据《耕地质量分等规程》和本次耕地质量等级成果补充完善工作要求，参照上一轮的相关指标、系数，本轮主要对安徽省2010年第二次土地调查变更成果库中的所有耕地（不包括可调整地类）进行等别更新完善，耕地总面积为5 894 887.67hm2，分等单元个数为2 632 599个进行补充完善，历时2a，完成了新一轮安徽省域耕地等别变化调查工作。本文总结了安徽省域耕地等别分布现状，分析了原因，进而提出了加强耕地质量建的设对策建议，以期未来的耕地质量建设与管理更利于“双保”战略的落实。
1 耕地等别分布调查
1.1 耕地等别面积分布 2010年全省耕地自然等共分成11个等别，为2～12等。面积分布主要集中在6～9等，占全省耕地面积的84.54%，其中8、9分别占30.89%和22.80%；其次为7等，占到19.73%。利用等共分成10个等别，为3～12等。面积分布主要集中在4～10等，占全省耕地面积的82.54%，其中9、10分别占29.23%和26.65%。经济等共分成11个等别，为2～12等。面积分布主要集中在4～11等，占全省耕地面积的90.64%，其中9、10分别占23.84%和25.82%。将安徽省耕地的3个等别分布情况进行对比，得到等别之间的变化关系，可见安徽省耕地自然质量等、利用等和经济等别面积分布均呈现正态分布趋势（图1）。
[比例（%）]
图1 安徽省耕地各等别序列面积分布比例
1.2 耕地等别空间分布 在分等工作中，根据地形地貌、气候、土壤和水资源等因素的差异，将安徽省划分成为了5个三级指标区，即淮北平原区、江淮丘陵区、大别山区、沿江平原区和皖南山区。安徽省40%左右的耕地位于淮北平原区，但是这部分区域的耕地质量相对较差一些，没有高质量的耕地，相对的沿江平原区的耕地则较少，但是高等别的耕地基本位于这部分区域。各指标区耕地等别分布情况如表1所示。
表1 安徽省三级指标区耕地等别分布（hm2）
[指标区＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&大别山区＼&＼&＼&0.37＼&2006.31＼&5565.77＼&16206.45＼&21053.33＼&50047.39＼&61691.40＼&13556.51＼&85.76＼&淮北平原＼&＼&＼&＼&＼&＼&28304.53＼&160739.15＼&585931.05＼&1035294.89＼&549510.23＼&20706.02＼&江淮丘陵＼&＼&＼&8557.92＼&52834.71＼&152460.84＼&325982.82＼&575001.27＼&442693.20＼&217130.65＼&15894.31＼&1955.87＼&皖南山区＼&＼&＼&4747.09＼&8087.95＼&45615.00＼&106493.66＼&126795.01＼&122903.29＼&76653.43＼&14917.45＼&914.68＼&沿江平原＼&1621.62＼&22818.40＼&49195.94＼&65710.56＼&109419.97＼&210491.56＼&237471.05＼&203869.98＼&130900.70＼&13049.58＼&＼&]
1.3 耕地等别变化调查分析 上一轮耕地经济等分布在3～12等，以中等别地为主，在全国处于中等水平。与上轮相比，2等、3等、5等、6等、7等和11等地面积有所增加，其他等别面积有所减少（表2）。总体而言，高等别的耕地面积略有增加。
表2 安徽省上一轮经济等与本轮对比分布（hm2）
[等别＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&上一轮＼&＼&509.76＼&74330.84＼&44721.74＼&277419.05＼&528254.98＼&1264090.27＼&1588351.54＼&1555880.92＼&553389.01＼&31520.47＼&本次＼&1621.62＼&22818.4＼&62501.32＼&128639.5＼&313061.58＼&687479.02＼&1121059.81＼&1405444.91＼&1521671.07＼&606928.08＼&23662.33＼&]
与上一轮相比，经济等各等别面积与总面积的比例，均呈负偏态分布，其中9、10、11等地所占比例较大，高等地所占比例有所增加，中等地比例呈下降趋势，但大部分耕地仍处于这个水平，由此可以得出经济等别总体质量仍中等偏高，可以说明，与上一轮相比，耕地质量保持持平。
2 耕地等别分布规律及原因分析
2.1 耕地自然质量等别分布规律及原因 耕地自然质量等别是从自然状态的角度来评价耕地的质量，其好坏主要与光温、土壤、气候等自然条件息息相关。根据分等技术原则，各项条件越好，自然质量分就越高，所代表的区域的自然质量等别也就越高。在宏观上按照大区域内的气候和地形分布的规律，局部又按照小环境内的土壤和小气候有关。在安徽省范围内，地形地貌、降水、和土壤的分布对耕地质量影响较大，按照三级区的划分原则，也可以看出，自然质量分高的区域主要集中在淮北平原和沿江平原区，如淮北市，阜阳市、宿州市、芜湖市、安庆市部分区域、池州市部分区域等；中等区域主要是丘陵区，包括合肥市等；最差的等别位于山区，包括皖南山区和大别山区。
2.2 耕地利用等e指数分布规律及原因 耕地利用等e指数是自然质量等指数和土地利用系数的乘积，所以影响的方面除了自然条件的好坏外，还要考虑到土地的利用水平。利用等别与自然质量等和利用等指数是成正比的，自然质量等越高、利用系数越大，利用等就越高，土地的利用水平就越好。利用等别较好的区域依然是主要分布在淮北平原和沿江平原，这些区域土壤肥沃、农田水利条件较好；交通便利、区位优势明显；田间配套程度高、土地利用率较好，生产的投入较高。利用等别较低的耕地分布于坡度比较大及区位条件较差、农业生产较差的地区，有的地区也可能受经济滞后和过度开发思想的影响，形成了耕作比较粗放，农民积极性不高、地貌特点和土地利用结构相对错位等问题。如沿江平原地区自然条件好，但土地利用强度大，保护性利用（如扩大养地作物的种植，绿肥作物的种植、扩大有机肥施用等）措施不够，地力有所下降；一些丘陵、山地区的区县由于土地基础条件较差，位于生态脆弱透，再加上不当的开发过多，水土流失严重，自然灾害频繁；部分市县如金寨、岳西等交通条件不太好，影响了土地的利用水平。安徽省耕地数量多、分布广，但利用水平参差不齐，造成利用等别差异的主要原因是自然等的差异和利用程度的不同所造成土地生产力的差异，因而形成了不同的土地利用开发模式和农林生产的地域格局，导致了耕地利用方式的不同。
2.3 耕地经济等e指数分布规律及原因 耕地经济等e划分侧重于反映农用地潜在的（或理论）区域自然质量、平均利用水平、平均投资效益水平，体现相同的土地质量、土地潜力、利用水平因经济水平不同造成的等级差异，经济等别高低还与经营状况有关，因此经济等别空间分布图体现了全省的土地经营水平。安徽省是一个农业大省，在人口结构、土地资源利用结构上都体现了农村的力量。总体来说，农村经济发展的程度南部高于北部、东部优于西南部，发展的中心为平原区，然后丘陵和山区发展次之。安徽省耕地等别最高为2等地，这部分耕地全部位于安庆市境内，面积为1 888.11hm2。最低等别是12等地，大部份分布在宿州市，少量分布在滁州市境内。高等别的耕地大多分布于南部，包括安庆市、宣城市、马鞍山等。而北部的宿州市、淮北市耕地质量稍差一些。从上述分析可知，安徽省农用地总体质量好，中等质量耕地居多，优等地与质量较差耕地比重小。3种等别分布呈相似性，自然等影响利用等和经济等的分布格局，同时利用等和经济等分布基本一致。
3 加强安徽省域耕地质量建设的对策建议
耕地质量建设与管理是落实最严格的耕地保护制度的重要内容，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，也是各级国土资源部门的重要职责和任务。根据本次耕地分等工作的成果，笔者对加强耕地质量建设与管理提出以下几点建议：
3.1 定期更新耕地质量分等成果 随着社会环境、自然环境的不断变化，以及技术水平的不断发展，人们对土地的利用也在不断改变，耕地的质量处在动态变化中，本次耕地质量等级成果补充和完善工作就是对上一轮农用地分等定级工作的延续和补充。在现有农用地分等定级和土地调查成果基础上，依据《农用地质量分等规程》，定期开展系统性耕地质量等级调查评定工作，全面掌握和更新耕地质量等级状况，建立与土地调查相配套的耕地质量等级数据库。各地在年度土地变更调查的基础上，对因土地整治、土地利用现状变化以及其他土地利用行为等带来的耕地质量等级变化情况，及时开展评价，实现动态更新。结合监测成果，定期公布耕地质量等级状况。建立耕地质量定期评价更新制度，加强对成果的定期调查更新，有利于动态监测耕地的质量变化，满足土地资源数量、质量相协调管理的要求，使耕地分等成果能够持续发挥其在土地资源管理中的作用。
3.2 完善耕地质量监管机制 耕地质量建设与管理是一项系统工程，涉及面广，任务繁重，因此，要结合本地实际，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定责，规范各项管理工作，确保耕地质量建设与管理扎实推进。可以通过集成航空航天遥感系统监测技术、低空近地遥感系统监测技术、和系统综合监测技术以及常规巡查技术而形成的一整套规范化的实施技术体系，即集成、整合多种监测平台的优点，在不同地区和不同时空环境条件下，有效实现对耕地基本农田动态变化信息的快速、高效、准确获取和数据的高度兼容，得到比任何单一平台监测模式所获得数据更多的有用信息，为耕地基本农田动态巡查和监测工作提供科学、协同、统筹的全局性解决方案。完善耕地质量监管机制，明确法律责任主体和相应的法律责任，建立和完善耕地质量定期检查制度、质量跟踪制度、占补平衡质量验收制度和耕地质量建设奖惩制度等。同时，可以建立各地耕地档案制度，各职能部门通过协作齐抓共管。
3.3 构建耕地质量建设长效投入机制 耕地质量建设是一项长期任务，需构建耕地质量建设长效投入机制，充分发挥公共财政对耕地质量建设和管理的支撑作用，将耕地质量建设与管理经费列入各级财政预算，切实保证耕地质量建设和管理工作的有效进行。提高地力是加强耕地质量建设的关键，应大力推广清洁生产技术实施“沃土工程”，在测土配方施肥项目取得成效的基础上，高度重视耕地土壤培肥，这是一个长期的过程，需要持之以恒的投入，坚持不懈的实施。同时，因地制宜，有针对性的落实增施有机肥、测土配方施肥、改土培肥、土壤障碍治理、土壤污染防治等综合培肥改良措施。加大中低产田改造力度，通过新建和完善排灌渠系等工程措施，配套秸秆综合利用平衡配套施肥等农耕农艺措施将中低产田改造为高产稳产的农田。加强农业基础设施建设，提高耕地产出率，加强重大水利枢纽工程固与维修；加强水利灌溉主支渠清淤、防渗与维修；加强大、中型农机具添置及农田机耕道路建设力度，增强农业抗灾、救灾能力，提高农业机械水平，为现代农业的发展创造良好条件，提高耕地产出水平。
3.4 严格控制非农建设占用耕地 严格控制非农建设占用耕地，加大监管和处罚力度，强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。同时，严格执行耕地占补平衡政策规定，全面实行“先补后占”政策，必须满足补充耕地在数量和质量上都不低于占用耕地的前提下才能进行耕地占用；积极探索“以补定占”机制，实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。针对当地实际，合理调整耕地开垦费征收标准，提高建设占用耕地成本，加大补充耕地项目投入力度，提升补充耕地质量等级。加强补充耕地项目立项和实施管理，统筹安排项目选址和布局，优化项目设计，严格工程实施和监管，确保工程建设质量，为新增耕地持续耕作熟化、培肥地力奠定基础。在建设用地布局安排时，对于建设项目选址确需占用耕地的，应形成占用不同等级耕地的比选方案，如果不得不占用高等级耕地的，需经严格论证方能执行。
3.5 健全耕地流转市场体系 促进土地使用权流转最有效的方式是培育耕地使用权市场。首先，大力支持发展多种形式的新型耕地流转中介组织。在地方政府指导下，以县乡土地服务部门为依托，培育耕地流转中介服务组织。重点鼓励农村大户、普通农户积极创办农民专业合作社或土地股份合作社，引导农业产业化方向发展，形成农户与农业产业公司的有效合作模式。考虑不同地域耕地的条件，建立耕地评估机制，从而真实地反映当地耕地的市场价值。第三，培育完善农村土地金融市场。地方政府应完善金融机构支持耕地流转的相关政策，建立农村土地金融机构。给予开展农地有关业务的金融机构相应的财政、金融支持，通过财政贴息、税收优惠或进行风险补偿等方式激励金融机构积极为各类农业经营主体发放贷款，鼓励农户组织和参与土地金融信用合作社。与此同时，政府也需要对村镇银行、贷款公司、（下转10页）（上接5页）农村资金互助社等机构的治理及经营行为作出详细规范并监督执行，以保证农村金融市场的良性运行。
3.6 平衡耕地资源系统相关主体利益 充分重视对耕地资源开发利用的实际主体即农户的耕地保护意识和保护行为的。引导和激励，制度设计的层面将农民切实纳入耕地资源保护与监管的相关主体范畴，建立和完善包括农业生产性补贴、耕地保护基金和耕地保护外部性价值收益分享在内的多重耕保补贴机制，逐步提高补贴金额，使农民从耕地资源的保护实践中实实在在地获得相关经济收益。通过多种形式和多种途径引导农村富余劳动力的安置转移，促进耕地资源向部分种田能手和规模化农业生产企业集中，从而有效降低农业生产成本，提升耕地资源利用的利用效率和经济收益。逐步完善城乡社会保障制度，将农民纳入全社会保障体系之中。一方面切实保障农民平等地分享国家经济发展所取得的物质成果，改善民生；另一方面从制度上更加坚定农民参与保护和高效利用耕地资源的信心和决心，切实稳固国家粮食安全和社会安定的根基。调整和完善地方政府关于土地出让收益中涉及耕地资源占用部分的分配方案。重点将耕地资源数量和质量的保护绩效直接列为官员政绩评价、考核提拔及离任审计的主要参评指标之一，从而有效降低地方官员对于耕地资源经济收益、政绩及其它相关收益的冲动和追捧，切实保护耕地资源。
参考文献
篇3
关键词：村镇规划；管理；措施
Abstract: In the construction of new countryside, towns and villages in the planning and management on the work schedule, and is more and more important role in the development of villages and towns. In real work is play a decisive role position. This paper discusses the planning and management of villages and towns the connotation, significance, principles, put forward to strengthen the implementation of planning and management initiatives, in practice must to truth-seeking spirit, explore actively the way of planning and construction of villages and towns. Seize past opportunity, advance with the times, according to the requirements of urban and rural co-ordination. Enhance sense of urgency and sense of historical responsibility, implement central spirit, further creating a new situation in the work of planning and construction of villages and towns.
Key words: town planning; management; measure
中图分类号：F110 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
前言
伴随着我国城市化政策从“城市化”向“城镇化”转型，村镇规划管理工作日益提上日程，成为我国农村经济社会发展的重要组成部分，也成为全面建设小康社会的重要内容。积极稳妥地加快村镇建设和发展，是各级政府统筹城乡发展、推进城乡一体化和解决“三农”问题的重要途径。加强村镇规划建设，有助于推动农村经济结构调整，促进区域经济合理布局，对于培育发展农村市场、发挥城乡桥梁和纽带作用，进一步搞活流通，促进城乡经济协调发展具有重大意义。
村镇规划管理是指乡、镇人民政府为了实现村镇的经济和社会发展目标，根据国家、市、县的经济和社会发展计划与规划，以及村镇的历史、自然条件和经济基础，合理确定村镇的性质、规模和发展方向，协调村镇布局和进行各项建设而制定的综合部署和具体安排．以广大农民日益增长的物质和文化需要为导向，建立一个人口、资源、科技、环境及区域定位、分工相协调的，可持续发展的社会环境所做的总体安排和部署，建设村镇未来发展和建设的蓝图 。
一、村镇规划管理工作的现实意义
村镇规划管理这项工作是全面建设小康社会的基础，是贯彻科学发展观及实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的重要体现，是构建和谐社会的重要组成部分，也是实现经济效益、社会放益和环境效益相统一的必由之路，我们必须充分认识抓好村镇规划建设管理的重大意义，增强政治意识、责任意识，认真落实，抓出成效，确保村镇规划管理的有序进行。
科学编制村镇规划、做好村镇建设管理工作，是贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，防止村镇无序建设的迫切需要；是促进集聚发展，节约土地资源的有效手段；是指导农村房屋建设，推进村镇基础设施和环境整治的重要基础性工作；是引导农村人口向城镇、中心村聚集，实现资源节约、降低建设成本、提高公共服务能力、改善人居环境和生活质量、加快城镇化建设步伐的重要保证。
二、村镇规划管理工作坚持的原则
1.合理用地、节约用地原则。我国人多地少，节约用地是基本国策．各类建设用地均应按国家有关标准、法规执行，充分挖掘原有村镇用地的潜力，严格控制占用耕地，充分利用荒地和薄地．村镇建设区与基本农田保护区要协调、统一规划．
2.可持续协调发展原则。可持续发展是新农村建设的重要目标和要求，村镇规划要以科学发展观为指导，促进经济、社会、环境、人口、资源相互协调和共同发展，并在规划中体现科教兴镇(村)的战略．
要在立足现实的情况下，既要考虑经济基础与发展速度对今后建设的影响，又要考虑长远目标与近期修建的关系。
3.超前高效管理的原则。以现状为基点，适度超前．村镇规划要具有一定的超前意识，要有长远的战略眼光．规划要做到远近结合，以近期为主，提高近期规划建设的完整性和对远期发展的适应性，使村镇的性质和规模、速度和标准，与经济发展和农民生活水平相适应．要站在建设社会主义新农村的高度，努力从单纯追求规模扩大转变到提高质量和水平上来，适应农村生活水平不断提高的需求。
4.生态环境保护原则。村镇的基本自然资源直接来自于它周边的区域，村镇规划建设中必须切实保护好生态环境。村镇规划要尽可能地保留乡村原有的资源、地貌、自然的形态，生物的多样性及人与自然、生物之间的紧密不可分离的共生共存关系。要发展生态产业，开发生产绿色产品，在加快农民致富的进程中保留一片青山绿水。
三、村镇规划管理工作应注意三个方面的着重点
1.注重人文环境
乡镇规划建设是彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的组成部分，所以其规划也应该因地制宜，结合当地的历史人文环境及村民的生活模式，使整个乡村规划有机地融入到所在城市的大环境中。力求在旧村落改造中注意保护原来风貌，保留原有建筑形式，一定程度上延续旧村落的历史文脉，使得建成后既体现出一种文化传统的沉积，又具备了现代化的生活环境，满足了人们对乡村人文氛围和社区功能的要求。
2.公众参与村镇规划管理工作
想要新的规划具有可行性，就要让农民的需求得到满足。在制度上做到村镇规划中评审的公开性，建立和健全规划的评审委员会，在评审的过程中做到公平公开公正，广泛积累各方意见。尊重村民的意愿，结合规划编制工作实际，提出切实可行的解决方案。在村镇规划编制、实施、管理的全过程中都体现出公众参与和群众监督，可保障村镇建设参与各方特别是农民的合法权益，达到农民自愿、社会力量参与和政府引导扶植，增强规划的科学性、引导性和可操作性，共同推动村镇规划与建设管理。
3.注重服务设施的完善
在乡村规划中，社会服务环境的营造也是不可忽视的内容，因为它不仅是解决村民日常生活活动需要的基本保证，也是村民稳定的物质基础。在服务设施的设置上要考虑村民的生活要求和行动轨迹，如乡村级商业服务设施的布置，自行车、摩托车、汽车存放与垃圾处理问题，村民住宅的垃圾处理问题，村民家畜各家应规划饲养场所的管理问题。
四、加强村镇规划管理工作的举措
首先，加大村镇规划编制力度。各村镇在编制规划时，一要制定切实可行的村庄规模和撤旧建新方案，合理安排村庄总体布局。二要与市域、县域城镇体系规划相衔接，统筹安排好城乡发展空间。三要衔接好与防洪等其他自然灾害防治规划的关系，合理确定农民点选址，保障农民群众的生命财产安全。四要充分考虑各地的经济社会发展水平和广大农民群众的意愿，分新建型、改造型、环境整治型、古民居保护型等几种类型因地制宜地编制规划，切忌不切实际和不顾群众意愿的大拆大建。六要与土地利用总体规划相衔接，始终坚持保护耕地和节约用地的原则。深入农村基层，调查研究．掌握真实有效的第一手资料．结台当地的客观实际．综合考虑新农村村镇建设工作的特点，编制具有适度的前瞻性科学性，又使老百姓能够接受的规划方案。
其次，规范村镇施工队伍管理工作。组建好施工队伍．禁止不合格的施工队伍进行施工，必要时可从正规的施工企业里选派工程施工技术员．安全员等来指导工程施工，确保施工质量与安全。
第三，要注重规划政策的宣传。提高本村镇人民在城镇规划上的意识，同时加强对村民城乡规划法律法规上的认识。深入开展村镇规划政策法规宣传工作，宣传规划的法定性和控制性，加大宣传关于加快城镇化进程和建设社会主义新农村的优惠方针、政策，切实增强广大农村群众的规划意识和依法建设意识。
第四，注重规划管理的动态性。村镇规划不是对村镇发展终极蓝图的描绘，而是一个通过规划手段调控、实现向理想目标趋近的可持续的、动态的过程．因此村镇规划管理要密切结合当地实际，因地制宜，根据各地经济社会发展水平，实事求是，量力而行；同时要处理好近期建设与远期发展、旧村改造与新村建设的关系，统一规划，分步实施。
第五，切实维护村镇规划管理的严肃性。要进一步加强村镇规划建设管理机构建设，逐步配备专业人员从事村镇规划建设管理工作，有计划录用一定数量的大中专毕业生到村镇规划建设部门工作。加强对村镇规划管理人员、技术人员的培训，提高规划执法水平，在工作中要严格办事程序，增强服务意识，提高办事效率，积极推进依法行政，建立市场准入制度，规范规划设计市场，提高村镇规划设计水平。
第六，转变政府的职能意识。在政府的职能意识上需要有所转变，建立健全一套完整的行为规范，做到乡镇行政管理体制上能够廉洁和高效，处理事物上能在运转上协调。办理过程中做到公正透明。村镇建设管理机制有一定的创新意识，逐步落实和解决人员、编制和经费等问题，强化基层村镇管理指导力量。加强村庄规划建设管理工作的组织领导，建立健全“党委领导、政府主导、部门配合、社会支持、农民主体”的工作机制，把村庄规划建设管理工作纳入各级党委、政府的重要议事日程，及时研究、解决工作中出现的新情况、新问题。
此外还应发扬民主，集思广益，吸收群众参与规划，广泛听取群众意见，让与村镇规划关系最密切的广大农民群众享有知情权、参与权、管理权和监督权．同时将规划意图逐步为群众所掌握，以利于规划的实施．规划是村镇建设和管理的指导和依据。
五、结语新农村建设的要求是 “生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，为了达到这一目标，政府管理部门必须落实做到以下几点：广泛宣传新农村建设的优点与必要性，带动村民积极性才能保证新农村建设的顺利实施，并处理好村民主导与政府引导的关系；加快基础设施建设的进度，让村民切实体会到新农村能够带来利益，村民才能更好的投入到建设中去；加大村镇规划力度，衔接好村镇与市区的基础保障体系。我国新农村建设经过近几年的不懈努力，已取得了很大的成就，同时，我们也应该看到在这一过程中还有着很多的问题，在村镇规划管理实践的基础上，总结相关的经验积极地对遇到的问题进行探究，并提出相应的解决方案，使新农村建设能够更一步台阶，村镇规划管理也更为合理科学。
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篇4
关于征地时政府和农民发生矛盾这个问题，它产生的根本原因是什么？农用地是公共产品吗？如果是，那它的服务主体是谁？如果当地政府确实侵犯了农民的利益，那么，解决方案又是什么？
二、问题的性质及分析
在征地时政府和农民发生矛盾的问题根本是土地的产权不明。按土地用途分类，可分为农用地、建设用地和未利用地，在这个问题中，我们讨论的主体是农用地。那农用地是不是公共产品呢？公共产品是具有非竞争性的，即一部分人对这个产品的消费不会影响其他人消费，而政府征地的时候影响了农民，所以它到底是不是公共产品呢？公共产品的定义：在一定的制度条件下，技术水平条件下，如果产品的产权经济成本（包括界定成本，交易成本，保护成本）这些大于产权经济收益的时候，这个产品就是公共产品。农用地的制度条件就是农村土地承包经营制度，它的界定成本是相关法律规定的实施以及农民与农业集体经济组织签订的协议或合同，那么，农用地的产权归农民集体所有，其承包经营权和使用权归农民，农用地的服务主体是农民集体，交易成本是农民耕地所需的直接费用和间接费用（包括时间成本和人力成本）以及承包费（家庭承包不用交纳），保护成本是相关部门监管人员的工资以及农民在农用地设置保护设施的费用。按照这样的定义来说的话，农用地是属于公共产品的。公共产品是根据产品本身边界线来确定，与它的提供方式还有需求状态无关，虽然外部人员对农用地也有一定的需求，但农用地提供的主体还是农民集体。那为什么它的服务主体是农民集体？既然公共产品是具有外部性、非排他性、非竞争性的，也就是说一部分人对农用地的消费不会影响另一些人的消费，那为什么还有外部人员和农民集体之分，为什么主体会是农民集体？
因为公共产品的提供方式可以是集体的或个人的，消费方式可以是集体的也可以是个人的，在这个问题上，因为农民签订了协议并付出交易成本，所以农用地的消费主体是农民这个集体的，与外部性无关。农民有权使用协议中的农用地，即使农用地与外部人员的利益是相关的，它的服务主体依旧是农民。况且，任何公共产品都是有一定的前提条件的，就像公路上有先行后行之分，公共电话亭也是需要投币才能使用是一样的，农用地是农民这个群体的前提条件下属于公共产品，可当外部人员参与时，就失去了公共产品的意义。如果外部人员在法律之外强行征用土地或换取农用地承包经营权，那对于农民这个弱势群体来说是不公平的。公共产品具有非竞争性，有些地方政府搞发展搞建设于是就想把农用地承包给开发商，而农民也要靠土地生存，就产生了竞争，而这是农用地先来后到的原则，不能因为有权力就不严格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，农用地在一定的前提条件下是公共产品，就像公众认为风景区是公共产品，但是五一长假的时候旅游的人那么多，同样有竞争，这两个是同样性质的问题。对于农用地，农民还有外部人员的目标函数是不一样的，农民是为了生存，而外部人员是为了减小成本，实现收益更高，而且，各自的生存经验即生产函数不一样，农民的生产函数只有耕作这一条途径，而外来人员的生产函数不只是耕地这么简单，他们获取利益的渠道很多，不一定非要农用地。为了生存，作为农用地最迫切需求者的农民不得不显示自己的需要偏好，于是就产生了这些征地悲剧，而且在外部人员征用农用地的时候，原本对这些农用地享有使用权的农民并不能拿到相应的补偿。况且我国的征地价格按土地的原用途确定，加之地方政府对自身利益的追求，征地价格往往较低，严重侵犯了农民的利益，在现实中也难以实行。一些建设项目，特别是国家和地方的重点基建项目，为节省投资往往采取“省部协议”“、政府定价”的办法确定征地补偿标准。对农民来说，政府虽征的只是土地，但拿走的却是他们的工作岗位和住所，更何况大多时候农民得到的只是一点补偿。既然农民对农用地享有权利，即使不愿意出让土地也可以走法律程序，那为什么会出现外部人员堂而皇之的强行征地的事件？一方面是产权边界界定困难，农用地是开放性场所，他们进出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人员更加肆无忌惮，管理者的目标应该是维护农民的利益，可他的手段却是走个形式而已，并没有真正考虑到农民的利益，手段和目标的不一致才会出现问题。所以，通过分析可得，农民是农用地的利益相关者，可是为什么政府没有征求农民的意见轻易地把耕地征走，甚至有时候地方政府可以拥有警力来强制性地征土地呢？决策人、经济人与利益主体的一致性是经济活动有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚问题的利益相关人和决策人之间是否一致，很多时候，经济问题争论的偏差就是从这个不一致开始的。而在使用农用地这个问题上，决策人（政府）和利益相关者（农民）是一致的，由于最终做出的决策和农民的目标是一致的（付出交易成本获得农用地使用权）所以没有产生冲突。但现在，问题是地方政府为了发展经济来和农民争地时，就影响了农民的生存目标，而且只有农用地转为了建设用地，政府才有权力对其征收。
还有明明有其他地方尚未开发，为什么要选择农用地呢？首先是成本问题，农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，而且容易引发政府的土地违法活动。各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。而且政府缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍，更何况农民是弱势群体。还有些地方政府用宅基地换房，承包地换社保，宅基地和承包地是农民的合法财产权益，而社会保障是政府应该给农民提供的公共服务，所以这样是在制造新的不公平。一个人的计划经济，两个人的市场经济，三个人的公共经济，公共经济是集体主义问题，而集体主义会严重扩大公共产品的适应范围，牵涉到多方利益，所以，征地的问题才这么复杂，公共经济的问题才这么难以界定与解决。
三、问题的解决
（一）从政府角度
1.充分利用开发区，节约土地资源。大量设立的开发区，因开发能力的限制，不能得到充分合理利用，土地闲置荒芜，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，这造成大量土地资源的浪费。
2.在坚持最严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分根据市场去谈判。政府征地进行补偿时，应该最起码不能让农民比现在生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。合理的补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他们今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。
3.加快城镇化建设，城镇化的进程是节约土地的，城镇化会释放出耕地，城镇化的根本要求应该是城乡一体化和公共服务均等化。城镇化不是城乡用地增减挂钩，也不是简单地让农民进城，集体建设用地应该大大节约，应该提高效率，管理者必须统筹好城与乡的发展，让人们在农村也能平等地享受经济发展成果和社会公共服务。4.政府应从具体的市场行为中分离出来。当政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能越位，就容易产生问题。
（二）从农民角度
1.转变经营思路和模式。从耕种到收割的主要环节，依靠服务公司来做，而田间管理靠家庭成员管理，两个模式结合起来，产生一种经济效益，以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足，解决很多问题。这一模式的特点就在于通过扩大服务规模来降低服务成本，提高效率。
篇5
【关键词】规划多规融合综合规划
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、研究背景
一直以来，我国县域范围内国民经济与社会发展规划、土地规划、城乡规划、林业规划等多规并行。由于规出多门，各有侧重，且在实际编制与执行中，部门之间缺乏有效的沟通协调，导致同一区域内不同规划间频现标准矛盾、管理分割、沟通不畅、指导失衡等问题。
为降低各规划间的不协调程度，近年来全国各地纷纷迈出探索的步伐。从广州“三规合一”、北京“四规合一”的整合构想，到重庆城乡四规叠合的规划尝试，再到上海、武汉、济南等地对于两规协调编制的设想及实施，都在寻求建立一个能统筹全局的地区综合规划。然而这些研究多是对规划编制手段进行技术层面的改良，没有组织机构方面的保障，暂未形成能够顺利实施的解决方案。
针对当前各类规划的存在与研究现状，笔者通过借鉴国内外先进理论与经验，探索县级层面的“多规融合”方法，寻找融合和协调不同规划的路径，构建规划管理工作体制，使融合后的综合规划真正成为政府管理空间资源的有效工具和促进区域经济社会发展的保障。
二、多规并存现状
当前，县级层面的各类规划多是由相关职能部门负责编制与实施，各部门之间没有必然的业务联系，也不存在隶属关系，这就令各部门在编制与实施规划时各自为阵，较少考虑与其他规划之间的协调与衔接。总体来看，各类规划之间主要存在以下七点不协调：
一是规划体系不统一。各类规划由各职能主管部门负责具体的编制和实施，遵循各条线上的法律法规政策文件要求和技术规范，规划体系各成派系，相对封闭独立。
二是战略目标不统一。各类规划站位不同，各有侧重，不同规划间存在战略目标不一致或同一战略目标不同解释等现象，使得不同规划的指导方向具有一定的偏好性和局限性。
三是控制指标不统一。各类规划之间技术规范不同，调控手段不同，控制指标体系不同，使得不同规划间存在同一控制指标定额不同，相互矛盾。
四是规划时序不统一。各类规划之间规划时点、规划期限存在差异，同一时期内，关键时间节点上存在规划内容矛盾、目标差异等现象。
五是空间布局不统一。由于各类规划偏好不同，遵循的规划目标不一，在规划空间布局上各有考量与侧重，容易在实施管控工作中，产生边界冲突，引起规划时常修改。
六是基础数据不统一。各类规划因体系独立，基础数据采集所依据的调查方法，统计方法，分类方法等各不相同，使规划采用的基础数据差异较大，同一对象出现不同的现状值。
七是监管平台不统一。各个规划在实施过程中监管相对独立，监管标准不一，实施中易产生冲突，规划实施困难重重。
三、“多规融合”目标
对目前多规间存在的不协调、不统一的问题，就需要在现行各类规划的基础上，进行多规融合，形成综合规划，统筹各类规划目标与指标，协调矛盾，使综合规划可以形成（一）“一个目标一盘棋”的工作模式。即紧紧围绕一个县域发展战略目标，消弭或减小各规划间规划目标、规模、布局、建设时序等方面的矛盾，实现现有规划充分融合，降低规划修改频率。坚持“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，打破原有各线规划相对独立封闭的工作模式，群策群力，整体谋划，构建一个目标一盘棋的工作模式。（二）“一个规划一张图”的成果模式。即充分融合国民经济总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划、产业布局发展规划、旅游发展规划和农业两区规划等现行规划，创新规划体系，提炼基础性规划控制指标，编制一个综合规划，统领各部门规划，在同一个规划基础底图上形成统一的空间发展框架和功能分区，构造一个规划一张图的成果模式。（三）“一个平台一张网”的监管模式。即以土地利用现状数据成果为基础，建立县级数据共享的综合规划管理信息系统和管理审批平台，提高行政管理及审批效率。从而监控和管理规划编制、修改、实施的各个工作环节，构筑一个平台一张网的监管模式。
四、“多规融合”内容
“多规融合”的融合内容是融合的重点，直接关系着融合后的规划是否切实可行，能否指导区域发展，满足各利益主体需要。所以需要对当前各类规划内容进行充分研究，并将其主要内容融入综合规划。根据目前各类规划存在矛盾冲突的几方面，可以规划体系、战略目标、控制指标、规划时序、空间布局、信息系统、实施机制等作为主要融合内容。
(一)规划体系
针对规划体系繁杂、规出多门的现状，融合形成一个统领性的综合规划，指导各部门规划及乡镇综合规划；各部门规划均需遵循综合规划的控制指标体系和空间布局等，在各自领域内进行编制；在乡级层面则实现多规合一，形成乡镇综合规划，指导各地村级规划的开展。乡镇可根据自身发展特色和实际需求选择性开展分区规划和专项规划的编制。
(二)战略目标
针对战略目标不一、多头指导的现状，融合各部门发展目标，从而明确县域一定时期内的发展方向及城市定位，最终形成县域发展战略目标，作为全县发展的最高准绳。
(三)控制指标
针对控制指标交叉、标准矛盾的现状，在各部门规划原主要控制指标的基础上，提炼形成县域综合规划核心控制指标体系，主要包括GDP、人口、城镇化率、耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模、中心城区发展规模、产业发展规模、森林保有量、生态公益林面积等，各部门规划涉及核心控制指标的均需严格保持一致。
图一综合规划指标体系
(四)规划时序
针对规划时序错位、节点各异的现状，由综合规划确定规划主要节点，各部门规划的具体规划期限可自由选定，但规划主要节点的核心控制指标必须符合综合规划。
(五)空间布局
针对空间布局失配、管控冲突的现状，根据耕地与基本农田布局、城市发展空间布局、产业发展空间布局、林地保护空间布局、水域保护空间布局等各部门规划主要空间布局，基于土地利用现状的综合规划底图，融合形成综合规划“一张图”，成为全县统一的空间发展框架，并在此基础上划分各大功能分区，引导全县空间发展。
图二空间布局示意图
(六)信息系统
针对数据来源不同、系统繁冗的现状，融合形成县域规划管理信息系统，作为各部门规划统一数据中心，实现全县数据共享及同步更新；并在此基础上建立一个管理审批平台，将“串联”审批变“并联”审批，提高行政审批效率。
图三综合规划管理信息系统总体框架
(七)实施机制
针对管理机制错综、行政低效的现状，在各部门规划自成体系的编制及实施机制基础上，成立县规划编制管理委员会，负责编制和更新县域综合规划，同时各部门规划编制及修改阶段，审核各规方案是否符合综合规划要求；在综合规划实施阶段，制定出台规划实施的审批制度、责任制度、评估制度、考核制度等，协调并监管规划执行；另外，在县行政服务中心单设一个“土地用途转用许可”窗口，涉及用地的项目均由该窗口统一受理，主要包括：建设项目用地预审、农用地转用、建设占用耕地补充、土地征收和土地供应等各个环节。
图三综合规划实施机制
五、“多规融合”工作机制的构建
融合后的综合规划需要构建一套完整有效的组织保障体系，才能保障综合规划的顺利实施。这里初步建立由多部门协作，多规融合领导小组组织、决策与监督，多规融合编制小组具体实施，多规融合咨询小组提供技术支持的工作机制。
图四多规融合组织保障图
六、“多规融合”实施保障措施
(一)法律政策保障
多规融合是规划领域的一次创新，但目前并没有相关法律法规和政策上的支持，规划的领导部门、执行部门、监督部门等也尚未建立，在前期研究中存在无据可查、无法可依的尴尬，各部门应该做什么、做到什么程度没有相关文件督导，很容易流于形式，最后不了了之。因此，要做好多规融合这项工作，必须首先建立法律政策上的保障，明确其法律地位，为多规融合的编制与实施寻求法律支撑；其次，制定相关的政策具体指导和保障多规融合工作的开展。
(二)人员技术保障
多规融合是一项综合性的系统工程，需要众多职能部门参与、协作。在多规融合工作中，各参与组织须严格遵循工作机制，部门专家与工作人员各司其职，打破部门壁垒，通力合作。各部门也应将此项工作纳入年度工作计划，并进行年度考核，以确保多规融合工作的顺利推进。
多规融合领导小组会应在编制、协调及审查各环节中确保专家的充分参与，保障技术路线的科学性、规划成果的可行性、规划实施的有效性。
(三)项目资金保障
多规融合这项工作历时长、涉及面广，主要包括多规融合领导小组的建立和运作、各部门基础数据的调查、重大问题的专题研究、相关规范的编制以及一套规划成果的形成，这些都需要投入较多的人力和物力方能完成。而多规融合工作完成后对加快部门规划编制速度，改善部门规划不协调而导致的行政效率低下具有积极作用，因此是一项非常有改革创新意义的工作，县里须落实专项资金予以保障。
七、结语
“多规融合”为有效规范及合理引导未来县域发展提供了一张先行蓝图。从长远来看，能够避免规出多门、多头管理等问题，协调统一区域发展战略目标，促进县域空间的有序发展和地区要素资源最大限度的开发和利用，有效引导区域经济的可持续发展。
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篇6
关键词：山岭重丘区 二级公路 选线 技术标准运用
中图分类号： X734文献标识码： A
前言：建国60年来，我国的公路建设已取得了巨大成就，回顾我国公路发展的历程，对比世界各国公路的发展趋势，我国公路交通正处于扩大规模、提高质量的快速发展时期。但是由于基础十分薄弱，我国公路建设总体上还不能适应国民经济和社会发展的需要，与发达国家相比还有较大差距。从公路技术等级看，全国等级公路里程360.96万公里，等级公路占公路总里程的85.2%，其中二级及以上的公路里程50.19万公里，占公路总里程的11.8%，技术等级构成仍不理想。从行政区划分布看，由于经济发展和人口分布的不均衡，公路发展在各地区之间存在着较大差距，总体来看，东部地区公路密度较大，高等级公路的比例也较高，明显高于全国平均水平，更高于中、西部地区水平。
云南属于山区省份，山地面积占总面积的94%，山高谷深，坡陡流急，地形多变、地质复杂；河流水位变化大，属高山立体垂直气候，在公路选线中存在较大难度。修建一条技术标准合理、行车安全、舒顺环保、节约造价、运营和养护费用低的公路，必须认真考虑建设项目区域内的地形、地质、气候、水文等自然条件对公路的综合影响，因地制宜地采取穿越、避让等方法，对地形、地物、地质、水文上的各种障碍加以克服，才能达到选择最佳的公路线形。公路选线成为整个设计、施工、运营的灵魂，它是整个项目能否成功的关键，并直接影响着工程造价、运营安全、生态环境保护等。
1、 要选好山区公路路线，首先必须掌握以下原则
（1）、满通部颁发的公路工程技术标准、规范等相关条文规定，特别是满足《工程建设标准强制性条文》有关规定；
（2）、结合本段公路的地形、地质、水文、集镇特点及城镇中长期规划进行设计的原则，并结合当地政府部门的建设的要求，借鉴已建公路的经验，反复斟酌，贯彻“标准选线、安全选线、地形选线、地质选线、生态环保选线、执行最严格的耕地保护政策选线和经济选线” 的设计理念，在线位选择和技术指标选用中，把山岭重丘区路线走廊带作为不可再生的宝贵资源；
（3）、建设标准与功能定位相适应，与公路服务对象相协调的原则；
（4）、正确运用技术标准，在均衡协调的情况下，尽可能选用较高的指标，提高公路的使用质量；
（5）、根据沿线已有道路交通设置状况、建筑状况、用地状况，在坚持设计标准的条件下，因地制宜，近远期工程结合，节省投资，减少拆迁、土地占用和管线拆迁，注重环保，达到工程建设效果与经济效益、社会效益、环境效益的有机统一；
（6）、工程设计与周边环境相协调，工程建设和环境整治相结合，提高环境设计水平，使公路建设带来新的景观效应；
（7）、“以人为本，安全至上”，坚持可持续发展观为指导，做到设计结合自然，达到创作设计、宽容设计、灵活设计的总体思路；
（8）、遵循节约资源、坚持可持续发展和服务社会、尊重地区的原则，树立“以人为本，安全、协调、可持续”的发展观，根据路线总方向、公路等级和路网关系，结合运输条件、城镇规划、农田基本建设、社会发展需求、资源状况与开发利用计划、环境影响及水文、气候、地质、地形等自然条件综合考虑，在各个可行方案中进行分析、比选、论证；
（9）、防止后遗病害，使设计的路线既经济又顺畅，既好修又好养。
2、选线工作
在公路选线前，结合已批准的《工程可行性研究报告》的技术标准、路线走廊带、工程造价等认真研究、反复斟酌，深刻理解设计意图，在以批复的技术标准为依据，开展选线工作，选线时注意与总体设计相协调。
公路选线分为实地定线、纸上定线及电子计算机辅助选线等诸种选线方法。结合地形确定控制线位，考虑线形标准，最后拟定曲线及直线位置，确定交角位置及路线的具置。对山区复杂路段及重要路线,可利用实测1:500～1:2000比例的地形图先在纸上定线，最后实地现场布线。纸上定线时，先按工可报告中的路线走廊带，进行路线平均纵坡拟定导向线，再拟定交角点及曲线半径，具体布设路线。同时绘出导线的纵坡线，比较研究有价值的方案，最后确定路线方案。利用电子计算机以数字地面模型储存的数据，可进行全套的路线自动化设计。
要选好公路路线，达到预期目的，除了要坚持多跑、多看、多问、多比较地做好踏勘工作，全面搜集掌握第一手资料和广泛征求各方面意见，综合研究分析，还要分清路线的类型，才能具体处理各种复杂情况。云南山区公路，按照线路行经地区的地形地貌特征，主要有坝区线、越岭线、沿河（溪）线和山脊线四类。
2.1、坝区线
路线完全不受地形、地物限制的坝区，路线的平纵横都比较容易达到技术标准，不需要展线。如昭通至巧家（金塘）二级公路昭鲁坝区连接了昭通的昭阳区和鲁甸县，两点线长19.5公里，高差约20米左右，路线所经区域均为水田及鱼塘，选线过程中重点考虑国家农田保护政策，尽量少占或不占耕地，并考虑路基、路面排水与农田灌溉的衔接、软土路基处置及避让较大的鱼塘片区，同时为服从和配合地方城市建设，公路路线选择时线位与城市走廊相同，有效的避免了资金的重复投资、有效的保护耕地；
2.2、越岭线
到达目的地必须翻越山梁的路线为越岭线。如昭通至巧家（金塘）二级公路西门垭口段，为通过西门垭口，工可阶段推荐为1-800米隧道方案，两阶段初步设计时分别进行隧道和明槽方案比较，经过平纵面指标、工程造价、后期养护成本等综合比选，考虑地方财政困难，后期隧道内的通风、照明、机电等养护费用较高，最终采用明槽方案。越岭布线应特别考虑垭口位置、过岭标高及展线方法的选择。
2.2.1、垭口位置
应选择标高较低的、降坡后能直接衔接下面控制点的、两边坡面地质良好、地形平缓的垭口，以缩短路线里程，获得较高指标的路线。
2.2.2过岭标高
过岭标高可决定路线的长短，要获得路线里程短，技术标准高的路线可采用隧道穿越，虽投资较大，可在运营后得到补偿。通过在已建公路中运营安全、后期养护、维护、事故处理等方面综合研究的结论，常规认为路线长度与隧道长度之比小于2的，特别是中长隧道，尽量采用明线方案，以降低隧道后期的运营养护费用；
2.2.3展线方法
垭口两侧的展线，以适当的坡度顺自然地形绕山咀布线，转箐沟展延距离，克服高差直接到达。不得已时，采用回头展线的方法取得距离，克服高差。展线时，尽量不出现反坡现象，以免高差损失，增加路线长度，加大工程量。
云南山区的越岭路线，多采用回头曲线展线。回头曲线位置应通过已有的地形图结合实地踏勘大概定出，再实地放样测量进行调整。平缓的山坡、山梁及山包是回头曲线的最佳地形，尽量充分利用，既能减少工程量，又使上、下线间有较大距离保证路基的稳定。回头曲线为不良线形，应尽量拉长回头曲线间的距离，减少回头个数，避免一个坡面上路线的多次重叠，以减轻施工、行车和养护的相互影响。
回头曲线的实地布设，一般为上挖下填。在较平缓的山坡上和利用较大山包布设回头曲线不困难，而在有一定横坡的山坡和山梁上布设时，需设大头回头曲线。为了充分利用选定的有利地形，应以端部恰好挖够路基所需的宽度，下线能绝对保证稳定的填筑和上线挖方的可能控制回头曲线位置；在颈部应充分考虑上、下线的路基能分开，并注意尽量缩短上线挖方和下线填筑路堤的长度，以减少挖方和挡土墙防护工程数量。
2.3、沿河（溪）线
沿河流或溪沟能直接到达目的地的路线为沿河线，如昭通至巧家（金塘）二级公路路线所经过小寨河、牛栏江段均属于沿河线。选沿河线主要考虑：路线走哪一岸；路线线位应放多高；在什么地方跨河合适三个方面。
2.3.1河岸的选择
经过实地踏勘，根据全面掌握的情况，路线选择在地形比较宽阔、有台地可利用、箐沟少和水文地质良好的一岸，避开大中型滑坡等地质水文条件差的一岸，以减少土石方和构造物工程量，同时降低工程造价；在积雪和冰冻的高寒地区应选在阳坡和迎风的一岸，以减少冬季行车的危害；在村镇路段，应选在村镇多、居民点集中的一岸，但应本着“近城而不进城”的原则，以更好的发挥二级公路的作用。
2.3.2线位高度
在了解水文和实地调查的基础上，除了有台地可利用外，应置路线于不受设计洪水位影响的安全高度以上。但不能过高，以便使路线平、纵面线形顺直、平缓，获得较高标准，同时土石方工程也较省，有利于在沟口直跨箐沟或主河道。并且防护工程不会很高及复杂，一旦路基有损坏，也易于抢修。但要加强防护，尽量杜绝洪水威胁，可采用工程措施减缓水流速度，如设置拦河坝、顺水墙等，保证路基稳定，要少占耕地，并做好废方处理。
2.3.3桥位选择
路线受地形、地质的限制需设桥换岸时，桥位应选在河道顺直稳定、河床地质良好、河滩较窄的河段上，充分考虑桥位及桥头路线的布设问题，以免造成与环境不协调、线形差、标准低或增加桥梁工程量，影响整个路线的布局。
在开阔河谷地段，应紧靠山脚布线，尽量少占耕地，确保路基稳定；可沿河岸布线，便于提高路线标准；也可利用旧路或田间大道直穿田坝，减少工程量。在弯曲河段，可沿河岸自然地形转山咀，绕河弯布线减少山体破坏，融自然景观于一体；当技术标准要求高时，可以适当长度的深挖明槽或隧道穿越山梁，也可跨河换岸或改移河道，取直路线；在悬岩峭壁河段，可早提坡从崖顶或崖脚通过，利用地形，减少工程量。不能绕时，可直穿崖壁，或全开路基，或半填半挖。为了不阻塞河道，要充分考虑废方的处理，利用开出的土石料用于附近的路段，尽可能达到填挖平衡。
在河床比降大的河段，尤其是有急流、跌坝的河段，应首选考虑技术标准范围内的急速降坡，克服短距离的高差，避免过多的山腰线；还可利用下游的箐沟或平缓山坡设回头展线，克服较大高差。
2.4、山脊线
沿山脊布设的线路称之为山脊线。山脊线一般具有土石方工程量小，水文、地质情况好，桥涵构造物少等优点。但存在线位较高，远离居住地，工程材料和水源缺乏等缺点。但是否采用山脊线方案，主要应考虑以下条件决定：
1、分水岭的方向不能偏离路线总方向；
2、分水岭平面不能过于迂回曲折，纵面上各垭口间的高差不要悬殊过大；
3、控制垭口间山坡的地质情况较好，地形不过于陡峻零乱；
4、上下山脊的引线要有合适的地形可以过渡利用。
通常完全具备上述条件的分水岭不多，所以长距离的山脊线一般不多见。往往是作为沿河线或山腰线的局部比较线及越岭线的两侧路线的连接而出现。当决定采用山脊线方案后，剩下要解决的是山脊线的布设问题。由于山脊线基本沿分水岭而走，大的走向已经明确，布线着重解决以下三个问题：一是选定控制垭口，二是在控制垭口间路线走分水岭的哪一侧，三是路线中间点的具体控制。三者互相依存，互为条件，紧密联系。
3、技术指标的运用
3.1平面设计指标的确定
3.1.1平面设计的原则
①平面线形应连续、均衡、顺舒，并与地形、地物相适应，与周围环境相协调；
②除满足汽车行驶力学上的基本要求外，还应满足驾驶员和乘客在视觉和心理上的要求；
③保持平面线形的均衡与连贯。为使一条公路上的车辆尽量以均匀的速度行驶，应注意使线形要素保持连续性而不出现技术指标突变；
④应避免连续急弯的线形。这种线形给驾驶员造成不便，给乘客的舒适也带来不良影响。设计时可在曲线间插入满足规范要求的直线或缓和曲线；
⑤平曲线应有足够的长度。如平曲线太短，汽车在曲线上行驶视觉过短会使驾驶操作来不及调整，一般都应控制平曲线的最小长度。
3.1.2直线
（1）直线的适用条件
①路线完全不受地形、地物限制的平原区或山区的坝区；
②为缩短构造物长度，便于施工，创造有利的引道条件；
③平面交叉附近，为争取较好的行车和通视条件；
④双车道公路在适当间隔设置一定长度的直线，以提供较好的超车路段；
（2）直线的最大长度
各省对长直线的运用存在不同的看法，也确有直线长度远远超过20v的事例，但直线本身并无优劣之说，关键在于如何结合地形恰当地运用。直线的最大长度应有所限制，当采用长的直线线形时，为避免司机视觉疲劳、弥补景观单调之缺陷，应结合沿线具体情况采用相应的措施。规范规定，“直线长度不宜过长”山区二级公路一般不超过20v,如昭通至巧家（金塘）二级公路昭鲁坝区段，设计速度为60km/h,设计中实际运用直线最大长度为967.192m,为16.1v。
（3）直线的最小长度
两圆曲线之间可以采用直线连接，但直线长度不宜过短，规范规定当设计速度大于或等于60km/h,同向圆曲线最小直线长度以不小于设计速度的6倍为宜（以m计），反向圆曲线间的最小直线长度以不小于设计速度的2倍为宜（以m计），但鉴于云南地形的复杂性，若按规范要求执行，会造成工程量巨大，工程造价较高，根据区域特点同向极限采用2倍设计车速、反向采用1.5倍设计车速执行，条件允许的地段，尽量采用规范值。
3.1.3圆曲线
圆曲线是平面线形设计中常用的线形要素，圆曲线的设计主要确定其半径值以及超高加宽值。
（1）圆曲线半径的选用
平面线形中一般非不得已时使用极限半径，因此《规范》规定了一般最小半径；
当圆曲线半径大于一定数值时，可以不设超高，允许设置与直线路段相同的路拱横坡。
（2）平曲线的选用
公路的平曲线一般情况下应具有设置缓和曲线（或超高、加宽缓和段）和一段圆曲线的长度；平曲线的最小长度一般应不小于2倍的缓和曲线长度。由缓和曲线和圆曲线组成的平曲线，其平曲线长度不应短于9s的行驶距离，由于缓和曲线组成的平曲线要求其长度不短于6s的行驶距离。平曲线内圆曲线的长度一般不应短于车辆在3s内的行驶距离，所以《规范》规定了平曲线的最小长度。
当路线转角等于或小于7°时，应设置较长的平曲线，其长度规定见《公路路线设计规范》JTG D20-2006表7.8.2之规定。
3.1.4缓和曲线的选用
缓和曲线的最小长度一般应满足以下几个方面：
①离心加速度变化率不过大；
②控制超高附加纵坡不过陡；
③控制行驶时间不过短；
④符合视觉要求
因此，《规范》规定：山区二级公路40km/h时，缓和曲线最小长度为35m。一般情况下，在直线与圆曲线之间，当圆曲线半径大于或等于不设超高圆曲线最小半径时，可不设缓和曲线，除此之外都必须设置缓和曲线。
3.2纵面设计技术指标的确定
3.2.1纵断面设计的原则
①纵面线形应与地形相适应，线形设计应平顺、圆滑、视觉连续，保证行驶安全；
②纵坡均匀平顺、起伏和缓、坡长和竖曲线长度适当、以及填挖平衡；
③视觉上自然的引导驾驶员的视线，并保持视觉的连续性；
④平曲线与竖曲线应相互重合，最好使竖曲线的起终点分别放在平曲线的两个缓和段内，即“平包竖”；
⑤平纵面线形的技术指标大小应均衡；
⑥合成坡度组合要得当，以利于路面排水和行车安全；
⑦与周围环境相协调，以减轻驾驶员的疲劳和紧张程度，并起到引导视线的作用；
3.2.2纵坡设计
纵坡的大小与坡段的长度反映了公路的起伏程度，直接影响公路的服务水平，行车质量和运营成本，也关系到工程是否经济、适用，因此设计中必须对纵坡坡度、坡长及其相互组合进行合理安排。
（1）最大纵坡
汽车沿纵坡向上行驶时，升坡阻力及其它阻力增加，必然导致行车速度降低。一般坡度越大，车速降低越大，这样在较长的陡坡上，将出现发动机水箱开锅、气阻、熄火等现象，导致行车条件恶化，汽车沿陡坡下行时，司机频繁刹车，制动次数增加，制动容易升温发热导致失效，驾驶员心理紧张、操作频繁，容易引发交通事故。尤其当遇到冰冻、大雾条件更加严重。因此，应对最大纵坡进行限制。
最大纵坡值应从汽车的爬坡能力、汽车在纵坡上行驶的安全、公路等级、自然条件等方面综合考虑，《规范》对二级公路最大纵坡规定如下：
山岭重丘二级公路，40km/h速度最大纵坡为7%，60km/h速度最大纵坡为6%。
（2）最小纵坡
各级公路的路堑以及其他横向排水不畅路段，为保证排水顺利，防止水浸入路基，规范规定采用不小于0.3%的纵坡。当必须设计平坡或小于0.3%的坡度时，其边沟应做纵向排水设计。
（3）最小坡长
如果坡长过短，变坡点增多，形成“锯齿形”的路段，容易造成行车起伏频繁，影响公路的服务水平，减少公路的使用寿命。为提高公路的平顺性，应减少纵坡上的变坡点；两凸形竖曲线变坡点间的间距应满足行车视距的要求，同时也应保证在换挡行驶时司机有足够的反应时间和换挡时间。
（4）最大坡长
汽车沿长距离的陡坡上行驶时，因需长时间低档行驶，易引起发动机效率降低。下坡时，由于频繁刹车将缩短制动系统的使用寿命，影响行车安全。一般汽车爬坡能力以末速度约降低至设计车速的一半考虑，对坡度的最大坡长应加以限制。公路连续上坡或下坡时，应在不大于规定的纵坡长度之间设置缓和坡段，缓和坡段的坡度不大于3%。《规范》对山岭重丘区二级公路最大纵长做了相应的规定。
（5）平均坡度
二级公路越岭线连续上坡（或下坡）路段，相对高差为200～500m时平均纵坡不应大于5.5%，相对高差大于500m时平均纵坡不应大于5%，且任意连续3km路段的平均纵坡不应大于5.5%。
（6）桥隧纵坡的选用
①桥梁：桥上纵坡不宜大于4%，桥头引道纵坡不宜大于5%，位于市镇混合交通繁忙处，桥上纵坡和桥头引道均不得大于3%。但考虑到云南山高坡陡的地形，在无条件展线路段，必须修建桥梁的时，中小桥梁最大纵坡可采用5%。但应设置相应的安保设施，如警告标志、减速带等。
②隧道：隧道内的纵坡应小于3%，但短于100的隧道不受此限。高速公路、一级公路中的中短隧道，当条件受限时，经技术经济论证后最大纵坡可适当加大，但不宜大于4%，隧道内的纵坡应大于0.3%。为解决隧道内的排水问题，长隧道、特长隧道设计时均应考虑采用双面坡，以保证排水顺畅。
3.2.3竖曲线
为保证行车舒适平顺、安全、视距良好及满足平、纵曲线组合的要求，在变坡点处均应设置竖曲线。
（1）竖曲线最小半径
①凹形竖曲线最小半径的确定主要考虑：限制离心力不过大、汽车在跨线桥下行驶视距的保证和夜间行驶视距的保证和夜间行车前灯照射范围内的视距保证等三个方面。
《规范》建议在条件许可的情况下，山岭重丘区二级公路40km/h时速，凹曲线半径一般值700m、极限值450m。
②凸形竖曲线最小半径
确定凸形竖曲线最小半径主要考虑保证汽车行驶视距和汽车能够安全行驶通过曲线段。通常当汽车行驶在凸显竖曲线变坡点附近时，由于变坡角的影响在司机的视线范围内将产生盲区。此时司机的视距与变坡角的大小及视线高度有密切关系。当变坡角较小时，不设竖曲线也能保证视距，但变坡角较大时，必须设竖曲线以满足行车视距的要求。
《规范》建议在条件许可的情况下，山岭重丘区二级公路40km/h时速，凸曲线半径一般值700m、极限值450m。
竖曲线最小长度35m。
当然通常采用大于或等于上述一般半径值，当受地形条件及其他特殊情况限制时方可采用上述极限最小半径值。
4、结论
总之，在云南山区选择公路路线，必须对实地进行充分调查，坚持跑到、看到、问到、认真研究，对各种可行方案进行比选，综合各方面的情况，分清主次，全面衡量，切实做到需要与实际的统一，才能选出一条比较佳的路线。
参考文献：
【1】《公路工程技术标准》 JTG B01-2003 人民交通出版社，2004
【2】《公路路线设计规范》 JTG D20-2006人民交通出版社，2006
篇7
[关键词]城市规划；现代城市；创新
中图分类号：TU984.11 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）08-0373-01
一、现代城市规划的主要理论
1.综合规划理论。其理论基础是系统思想及其方法论，通过对城市系统的各个要素及其结构进行研究，以揭示这些要素的功能、性质以及它们之间的相互联系，从而全面的分析城市所存在的问题，并从整体上提出合理的解决方案。综合规划具有总体性、综合性和长远性。
2.连续性城市规划理论。该理论最早是由Melville C. Branch在1973年提出的。并且他认为，过去的一些关于城市规划的不恰当的实际运作和不合理的观念，严重阻碍了城市规划作用的发挥。
二、现代城市规划的基本内容
1.城市规模和性质。（1） 城市性质是指城市在所处的区域、国家乃至全世界范围内的经济、政治和社会发展过程中所担负的主要职能和所处的地位。 （2） 城市规模主要包括城市用地规模和城市人口规模，并且这两者是密切相关的。城市用地规模的推算必须依据城市人口规模及人均用地指标。
2.城市功能的完善与城市基础设施的规划。城市是物质财富和人口高度聚集的地域，是人类精神文明和物质文明的产物，并具有一定的政治、经济和文化职能。因此，要保证城市各项经济、社会活动及生产生活的正常进行，就必须依靠城市基础设施的切实保障。
3.城市居住区规划。居住是城市居民生活中一个非常重要的方面，也是城市的主要功能之一。城市居住区规划的任务就是为城市居民创造一个安全、卫生、舒适、宁静的环境，以满足日常的物质文化生活需要。
城市居住区规划必须依照城市近期的建设目标和总体规划，做出综合全面的安排。其主要内容包括：（1） 确定城市的规模； （2） 确定城市的用地位置和面积；（3） 拟定建筑类型、数量及布置方式；（4） 拟定各级道路的布置方式、路宽等等；（5） 拟定公共设施的规模及数量；（6） 拟定各项市政工程设施的规划方案；（7） 拟定城市绿地、活动场所等的布置方式及数量。
三、现代城市规划的弊端
改革开放以来，中国的城市建设快步发展，作为城市建设的龙头，城市规划发挥了一定的作用，如控制性详细规划对开发建设就起到了很好的调控作用。但还是不能适应国家加快城镇化战略的迫切需求，城市发展中矛盾表现在：
1.违法用地和违法建设数量不小，屡禁不止；
2.城市旧区建设密度过高，中心区超强度开发，环境质量下降
3.城市新区开发随意性大，“开发区热”造成用地浪费；
4.大城市交通不畅，环境污染加剧；
5.城市的建筑和空间体形环境不理想，缺乏协调，缺乏特色，一些历史文化名城景观受到破坏；
6.城市生态建设滞后；
7.区域性基础设施布局混乱，沿公路建设成风；
8.很多建制镇规划形成虚设，建设混乱，乡镇企业占用大量耕地。这些问题在全国各地或多或少都存在一些。
四、现代城市规划的创新与发展
1. 规划内容已不局限于城市本身的发展，而是将与之关联的人口、经济、社会、资源、环境等诸多因素纳入规划过程，在保证上述因素相互协调和相互促进的前提下，寻求城市适宜的发展规模、发展速度与发展方式；特别在规划的开始，就把城市的环境分析和城市的资源分析和城市发展的需求分析一并考虑，由此得出平衡城市发展的总体规划初步方案。
2.资源环境体系的基本承载力是决策城市规划方案的一个十分重要的控制点，即规划方案中建议的城市规划不能突破城市的环境承载力和资源供给力。需要说明的是，城市规划方案的确定并不是被动的接受承载力和供给力指标的约束。随着科技的不断进步，环境污染的排放因子和经济发展的资源消耗特性会相应发生变化，导致环境承载力不断增大和资源供给力的加大，以及城市系统允许发展规模上限的扩大。可见，环境承载力和资源供给力指标的引入，保证了城市发展与资源环境之间的良性互动，这是可持续发展思想的具体体现。
3.注重历史建筑的保护和城市文化品位的提升
随着改革开放后我国经济的飞速发展，而我国的城市建设也取得了较大的发展成就，无论是城市基本建设还是旧城区改造工程，都逐渐扩大了规模，提升了速度。作为城市规划的工作人员，我们应该积极地创新思路，拓宽视野，从城市的实际情况出发，探索一条更加科学合理的城市规划方案。与此同时，还要结合国内外的优秀城市规划经验，结合可持续发展理念，拓宽旧城改造中的保护范围，宁可牺牲些眼前的经济利益，也要多保护一些有价值的、有特色的老建筑、老街区，不能留遗憾。城市规划工作者有责任，有义务对这些历史建筑加以保护，使具有历史文化价值的保护建筑得以完整保存下来，并得到合理修缮，成为城市秉承历史文化底蕴的重要载体。城市规划部门应从规划入手，制订法规，健全机制，保护这些珍贵的历史文化遗产。
4.提倡节能，注重城市可持续发展
城市面积小、密度大，节能是其维持高效率的首要条件，而建筑节能是其中的焦点。城市规划建筑应当倡导节能的建筑设计和运作，极力避免“光污染”的产生，努力营造健康、舒适、高效的城市环境；同时还可以利用空气动力和大气气象学的原理进行空气净化，达到环保的要求。通过充分利用环保材料和技术进行保温隔热、节能防污，达到高新科技和传统材料的完美结合、相得益彰，创造一个高效、以人为本的具有强烈城市文化特色的现代建筑。
城市生态节能更新项目可以选用地源热泵技术、太阳能及燃气补能系统、辐射吊顶技术、内遮阳节能系统、绿色材料及保温体系、屋顶花园、节能照明系统、智能控制即时展示系统、雨水收集系统、太阳能热水系统十大绿色节能技术。还可以利用最新智能灯光控制和设计节约照明用电。紧凑型节能荧光灯、高光效荧光灯、高强度气流放电灯等都将得到广泛应用。同时，通过数码控制技术利用光线模拟出不同时段自然界的光环境，设计不同区域的灯光效果。
5.注重公众参与，促使城市规划更加科学合理
城市规划虽然是有关市政部门的管辖范围，但是可以积极的采纳各方建议，吸收各方优势，如可以用招标的形式征询专业咨询机构及学术机构参与课题的研究及开发规划。政府通过这种公平竞争的方式择优选择专业机构，为其规划及政策的制订起到极大的积极作用。通过论坛、讲座、展览等多种渠道，使政府与市民社会达到一个良好的互动关系，使规划结果更好地体现以人为本。政府官员、工程技术人员和各界市民共同组成一个工作团体进行规划前期的调查研究、分析协商等工作。
五、城市规划的发展展望
1.可持续发展理念的体现。主要表现为：可持续发展行动的实施；环境理念在设计过程中的全方位渗透；非建设用地保护的强化；城市建设生态循环评价的重视。
2.人性化与多元化服务的方向。主要表现为：社会设施的人性化与多元化建设；一体化服务与个性化交通并存；无障碍设施的建设；弱势群体的保护。
3. 个性与共性的协调。主要表现为：特殊性与共通性的重视以及交流与借鉴的强调。
4. 城乡统筹规划与区域协同的强化。主要表现为：集中与分散布局的两极化；对城乡融合的重视；区域交流与协同的发展。
5.社会资本建设的重视。社会资本的建设是保障城市公共利益的主要内容之一。主要表现为：公平性；长期性与效率性； 公共投资管理的完善；多渠道融资的促进。社会资本的使用、建设和维护管理，以及社会资本的运行方式等方面的内容将会越来越得到社会的重视。
6.规划技术的发展。主要体现为：地理信息系统的快速发展，以及对实践研究手法和对话说明型手法的重视。
六、结束语
总之，良好的城市规划是当前和今后城市文化发展的必然条件，是提高城市素质，城市文明的重要因素。根据城市具体情况、研究其发展规模和方向，确定适合城市远景发展的规划，指导城市建设逐步实施
参考文献
篇8
关键词:Mapinfo;西江千户苗寨;数据库;旅游资源
地理信息系统既是管理和分析空间数据的应用工程技术，又是跨越地球科学、信息科学和空间科学的应用基础学科［1］．它由计算机硬件、软件、数据、模型、人员五部分组成，具有空间数据的采集、存储、管理、分析、建模和显示的基本功能，在国土监测、资源管理、灾害评估、商业领域都有广泛应用，用于解决复杂的规划和管理问题．MapInfo软件属于专业地理信息系统软件产品之一，是一种数据可视化、信息地图化的桌面解决方案．它能完成空间数据的输入与编辑、空间数据的查询与显示、空间数据库的建立和管理、空间分析和图形的输出等基本操作．本研究以西江千户苗寨为例，对村域旅游资源信息数据库技术进行初步探索，为今后的乡村旅游规划、旅游产业升级和优化提供基础的数据准备;同时为今后开展“智慧西江千户苗寨”工程提供数据仓库的职能．
1研究区概况
西江千户苗寨，位于贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县东北部的雷公山麓，它的纬度位置约处于26．498622度，经度位置约处于108．180502度，向西北方向约39km为州府凯里市，向西南方向约37km为雷山县城，向西约220km为省会贵阳;属亚热带湿润山地季风气候，年降水量约1300～1500mm，年平均气温14～16℃，气候宜人．西江有1250多户，5600多人，为目前中国乃至世界最大的苗寨，是苗族第五次大迁徒的主要集结地;它的牯藏节、苗年，闻名四海，是一个保存苗族原生态文化完整的地方，是领略和认识中国苗族漫长演变历史和苗族文化沉淀其精华的首选之地;苗寨被誉为苗族文化艺术馆，展览着一部苗族发展的史诗，成为观赏和研究苗族历史文化的活化石．
2空间数据库建库原则
数据的规范化和标准化是建立基础地理数据库的需要．为了村域旅游资源数据共享，就必须先对数据进行规范化和标准化．然而村域旅游资源数据与一般以的基础地理数据并不相同，在数据规范化时须有坚持以下原则:首先，在基础地理要素及属性数据标准方面，要拥有完整的基础地理底图，及反应属性数据在西江内的分布情况;在属性数据标准化方面，尽量使用行业标准，这样便于实现数据的通用和共享;其次，所建数据库需有利于数据库的更新和数据库的管理，空间数据之间、空间数据和属性数据之间的紧密关系，使它们的修改、删除、更新变成一个联动的过程;再次，空间要素和属性数据的规范和结构必须具有良好的可扩展性、相对稳定性，即以各数据最稳定的特征和属性为基础，能在较长时间内保持不变．
3空间数据库建库的方法及步骤
3．1空间数据库的建立
首先，打开Mapinfo软件，打开底图的JPG文件，在“图象配准”对话框中选择地图上(任意3点不在同一条直线)至少4个控制点，输入相应的地形图上的真实坐标数据完成图形的配准(如图1)，从而获得公里格网的坐标.
3．2属性数据库建立
打开Mapinfo软件，新建Table，建立景点表、餐饮表、商铺表等，追加相应字段，输入对应数据.
3．3空间数据库功能设计
空间数据库的建设是为合理高效管理各类旅游资源各类空间数据，实现各类旅游资源空间数据的入库、更新、删除、查询、显示等功能．此次建立的空间数据库主要实现数据的存储、更新、游览、查询及显示功能．
3．3．1系统管理模块
在系统管理功能模块，包括用户登录和管理员登录，通过管理员密码设置不同用户拥有不同权限．管理员权限很高，除了拥有一般用户的浏览、查询等功能，拥有系统数据的修改、增加、删除等高级功能．此系统的开放程度较高，数据可以进行完善和补充，在旅游管理、生产生活方面具有提供服务．
在数据编辑与查询模块，包括数据更新、数据删除、空间查询、属性查询功能．在数据更新功能里，管理员可以进行上传新的数据、数据修改操作;在空间查询功能里，用户可以通过图形查属性，也可以通过属性查图形，图形会高亮显示．
3．3．3地图操作模块
在地图操作模块里，用户可以实现地图放大、地图缩小、地图漫游的功能.3．4空间数据库功能实现数据库采用了Mapinfo的Mapx二次开发工具，设计系统的主界面，充分利用其强大的显示及查询功能，实现系统功能，系统界面友好灵活，操作简单、实用．
4小结
基于Mapinfo的西江千户苗寨旅游资源空间数据库的建立，有助于政府部门管理和决策，有利于整合西江旅游资源，更好地保护和利用西江资源，提高资源利用效率，促进资源转化;有利于社会对资源信息的需求，加快西江旅游信息化的步伐．
参考文献:
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“新老划断“将要启动
2008年夏初，北京市政府批转的一则北京市发改委文件，让人看到了小产权房合法化甚至流转的些许可能。因为事发于小产权房存量较大的北京，故此令人猜测颇多。
文件题为《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》，在这份文件当中，明确提出有条件地允许已转让的农民自住房上市交易，而建设于宅基地上的“农民自住房”，恰恰就是另一种情况的小产权房。
不过，这并不影响国土资源部对小产权房处置方式的探索。国土资源部有关人士表示，在提交国务院的报告中，国土资源部提出了处置小产权房的相应“原则建议”，其中之一便是新老划断――对于在建、新建小产权房，一律严格查处、整顿；而对于已经形成规模性入住的小产权房，则要妥善予以处理。对于这部分小产权房，很可能采取补缴部分土地出让金的形式，使其获得合法身份。“对于那些新建的小产权房,一定会坚决处理。”国土资源部执法监察局局长张新宝强调。“这其中有一个基本条件，就是符合土地利用规划和城市发展总体规划，但在土地属性仍为非国有建设用地上形成规模入住的小产权房，要妥善处理。”他解释道。
目前，由于中国城市化进程速度较快，而同时又采取了最严格的土地保护制度，严格控制农村土地转为城镇建设用地。在很多规划中已经列入城市区划的范围内，仍然存在着大量未履行转用手续而继续保持着非城镇建设用地属性的土地，而在这一类土地上，即有大量小产权房存在。
目前处置小产权房的主体，主要是当地的国土、建设部门，以及区县级基层政府。而镇及镇以下政府，由于很多属于小产权房的受益者，很难在处置的过程中保持公正，因此未被委以处置权，至于商业力量也就更加不予考虑。
“先堵后疏”路径初现
对于小产权房，无论是国土资源部还是国务院，态度向来强硬。但这一次，促使国土资源部寻求小产权房处置方式的，是全国大量小产权房“既成事实”的现状，小产权房已经占到中国村镇住房总量的20%。在北京、成都、济南等地都出现了大面积连片建设的小产权房。
“这次调查工作的主要方式是抽样，不是普查。”国土资源部的一位官员解释。据了解，这次调查工作的抽样城市主要集中在北京、天津、上海、重庆、广州、济南等城市，国土资源部认为，这些样本城市的情况，能够比较全面的反映前小产权房在全国的现状。报告中“点明”小产权房问题比较集中的城市包括北京、天津、济南、郑州等。其中的规律是城市规模越大、城区扩张速度越快、小产权房的问题也就越突出。
这份报告所针对的小产权房，主要是指开发、建设在农村集体建设用地以及农用地上，销售给非农业人口的住房。很多近郊的小产权楼盘有了很长的历史，已经入住了不少城镇居民，报告里面也重点反映了这一情况，因为中央要求构建和谐社会，因此，在小产权房的处置过程中，要充分注意这一点的影响。
实际上，此项调查早在2007年下半年就陆续展开，此间，国务院多次明确下发文件，强调小产权房不具有合法性，违反现行的土地管理制度，要坚决予以整顿。不过，对于已经形成规模的小产权房究竟总体现状如何，国务院也十分关心，而国土资源部的此份调查报告，恰恰是要首先回答国务院的这个问题。
据国土资源部网上的文字资料显示：陕西省人均建设用地和户均宅基地面积偏大，村民违规建房现象普遍，关中地区“空心村”现象突出，城镇居民在农村尤其是城乡接合部私自购买宅基地或住房问题比较严重。
只有加强对宅基地的管理，才能有效杜绝小产权房现象的反复出现。目前国土资源部对小产权房处理的总体思路是“先堵后疏”。“堵”是杜绝小产权房在今后继续发生，“疏”是对历史遗留下来的小产权房研究分类、区分处理。
中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌表示，此前建设和国土主管部门的专家对小产权房的问题往往着眼于前期遗留问题的处理上，“相信最终获批的处理报告也离不开这个的大框架”。地方国土部门的一些意见与此大致相同。北京市国土资源局副局长张维表示，小产权房的解决方案不可能一刀切。
就目前来看，各部门的工作重点仍旧集中在对新近出现的小产权房的“堵”字上。
“变革土地”时机成熟
小产权房背后，又蕴藏着怎样的变革现行土地制度的大机会？
顾云昌则认为，要彻底解决小产权房问题，需要制定一个城乡土地市场的正式流转机制。北京大学中国经济研究中心、长江商学院教授周其仁表示，小产权房现象说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。从常识看，小产权房增加了供给，满足了部分住房需求，肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足，那么市场的住宅需求一定更大，房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来，因为现在计入各地房价指数的，仅仅只是国有土地上大产权的房价。顺势给小产权房合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值得考虑的。
他还表示，小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。“不管我们承认不承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。”
从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。
如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？
篇10
关键词？演村镇建设用地;再开发;比较;城镇化
[中图分类号]F301.24 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）01-0046-05
一、引 言
随着城镇化建设的快速推进，我国面临着日益严重的土地资源短缺问题，从发展趋势看，要保住18亿亩耕地红线，新增建设用地的增长必将受到严厉制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给的主要来源。据统计，我国城镇建设用地和农村建设用地分别为800万公顷和2 500万公顷左右，人均城镇建设用地和人均农村建设用地分别为117 m2和300 m2 ，相比于城市建设用地，村镇建设用地的利用更为粗放低效。2013年11月党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。因此，作为存量土地的村镇建设用地是数量巨大的潜在资源，城镇化建设的顺利推进需要村镇建设用地再开发为其提供更为充足的土地保障。
目前，在我国建设用地市场中，城市建设用地市场占据主导地位，并已逐步走上比较规范的道路，而农村建设用地市场仍很不发达。近年来，我国政府重点加强了城市建设用地市场的培育和管理，而对农村建设用地市场的研究仍处于起步阶段。实践方面，一些较发达地区已对村镇建设用地再开发进行了不同形式的探索，但理论研究相对滞后。因此，本文尝试对各地的实践探索进行理论的归纳与总结，在此基础上分析村镇建设用地再开发所面临的主要问题。
二、低效用地再开发实践经验
（一）天津华明示范镇建设
1. 建设背景
随着国家城镇化的大力推进，天津的经济迅速发展，农村土地级差效应日趋显著。城郊许多农民已从事第二产业或第三产业，对土地的依赖性较弱，加之农村基础设施薄弱，生活水平较城市有很大差距，农民对城镇化具有强烈的需求。另一方面，大量土地存在集约度低、利用效率差的现状，在有限的土地资源束缚下急需对存量建设用地进行再开发。
2. 建设对象与目的
天津华明示范镇地处天津市东丽区，位于中心城区和滨海新区之间，共有12个村庄4万余人。由于其优越的地理位置和经济发展现状，天津市选其作为首批“宅基地换房”试点项目。华明示范镇建设的最终目的是要实现农民的“安居、乐业、有保障”，让广大农民真正成为受益主体，同时盘活存量土地，为天津城镇化建设提供物质保障。
3. 建设方式
建设过程主要采取“宅基地换房”、“三区”联动、“三改一化”三个方法。“宅基地换房”指在国家政策框架内，以不减少耕地为前提，保证承包责任制不变，在充分尊重农民意愿的基础上，高标准规划建设现代化、有特色、适合产业聚集和生态宜居的小城镇。农民以宅基地按照规定标准换取小城镇的新住宅，农民原有的宅基地进行统一复耕，占补平衡，将原有804.73公顷宅基地全部复垦为耕地，新建城镇用地561.8公顷，其中还迁住宅占地231.73公顷。
“三区”联动是指农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区联动发展。为了综合解决农民变为市民的就业保障等问题，华明镇将换房过程中节约出来的土地指标和复垦土地建设了示范工业园区和农业产业园区，通过招商引资使1400多家企业落户于此，解决了农民失地后的就业问题，促进了华明镇的可持续发展。
“三改一化”指集体经济组织股份制改革、农民的农业户口改为非农户口、村委会改为社区居委会、城乡一体化。通过“三改一化”使得农民保留一部分原有的待遇，并新增医疗保险、养老保险等多项市民待遇，获得薪金、股金、租金、保障金，财产性收入大幅度提高。
4. 资金来源
整个宅基地换房工程需要建设资金约40亿元。为解决资金问题，东丽区政府成立滨丽建设公司，使其作为投融资与建设主体，以经营性出让土地和未来收益作质押，向国家开发银行贷款25亿元。华明镇除建设农民住宅外，将规划出的330.07公顷土地用作市场开发，获得50亿土地出让金，该资金一部分用来还清银行贷款，剩余部分用来进行住宅与公共配套设施建设、搬迁补贴、社保支出等，使资金占补平衡。
5. 建设效果
华明示范镇原人均住宅占地面积0.018公顷，建成后人均住宅占地面积0.005公顷，节约了70%的土地，土地利用效率大大提高，农民变为真正的城镇居民，生活条件得到质的提升。“三区”联动增加了就业岗位，减少了农民向中心城区的流动，缓解了城市交通与就业压力，减少了城镇化过程中对中心城区商品房的需求，平抑了市区房价。与常规村镇建设相比，华明镇每年节约标准煤1.9万吨，减少二氧化碳排放5万吨，减少二氧化硫478吨，节约水资源50万吨，环境与资源问题也得到了有效地解决。
（二）江苏“万顷良田”工程
1. 建设背景
江苏省人多地少，全省人均耕地仅有0.062公顷，在工业化和城镇化快速发展时期，保护耕地与经济增长成为普遍矛盾。据统计，全省每户平均有3到5亩承包地，1亩左右的宅基地，居住分散，资源占用多，土地分散经营现象严重，规模化经营的需求日益扩大。而非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民不再靠农业增收，土地规模经营成为形势所趋，由此“万顷良田”工程应运而生。
2. 建设对象与目的
“万顷良田”工程旨在通过对田、水、路、林、村进行综合整治，将工程项目区内的村庄整体搬迁，将村民集中到城镇中的多层楼房中，使村民成为居民。然后将腾退出的土地恢复成连成片的耕地，增加有效耕地面积，提高耕地质量。通过这种统筹城乡发展的系统性工程来提升一产、支持二产、繁荣三产。从根本上转变资源失配格局、转变传统农耕作业方式、转变固有农村散居模式、转变既往城乡发展路径，最终达到城乡一体化。
3. 建设方式
“万顷良田”工程以耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背为前提进行建设。在建设过程中，创新的省略了“小村变大村”环节，直接将农民转移到中心镇等地居住。采用双置换的方式，即农民土地承包经营权置换城镇社会保障、宅基地使用权置换城镇住房。在置换城镇住房时，实行拆一还一的政策，以房换房进行实物补偿。按照城乡建设用地指标增减挂钩原则，将建城与建田相结合，城郊与远郊相挂钩，使新增耕地数与盘活建设用地量同步增加。工程中对建设用地复垦形成的耕地和农用地等面积用于安置农民的住房建设和基础设施建设，结余部分统筹用于城乡建设。江苏省政府将拆迁后的农民纳入城市保障或被征地农民基本生活保障范畴，要求土地流转以自愿协商或股份形式来参加土地收益分配，并要求农民在搬迁后进入新的就业岗位以保障农民的合理收入。
4. 资金来源
对于“万顷良田”工程面临的大量资金需要，江苏省采取了多元化、多渠道的融资方式。其资金来源包括以下几方面：一是设立专项基金，把耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地复垦费和用于农业土地开发的土地出让收入集中，作为资金的固定来源;二是利用其他部门的涉农资金，如交通部门的农村道路基础设施建设资金、水利部门的农田水利建设资金等;三是建立农民、村集体和实体经济共同投资的多元融资渠道，通过招标、合作等形式吸引社会闲散资金;四是成立融资平台，向银行等金融机构贷款;五是通过土地指标的出让和土地规模经营等方式实现资金平衡。在资金的管理方面，执行报账制和资金在线监控，要求“专人管理、专账核算、专款专用、封闭运行”，保障资金专项使用。
5. 建设效果
通过4年的“万顷良田”工程，江苏省有效地聚集了耕地资源，以占全国3.9%的耕地生产了占全国5.8%的粮食、3.7%的棉花和4.4%的油料。以南京市六合、浦口、江宁、溧水为例，4个区县农户近7 000户，工程实施前户均占地0.087公顷，实施后户均占地0.091公顷，腾出460多公顷土地，有效地解决了“地从哪里来”和高效利用土地的问题。在耕地增量提质的同时，探索出了一条统筹城乡发展的土地创新新路径。
（三）浙江嘉兴 “两分两换”土地整治
1. 整治背景
浙江省嘉兴市经济实力雄厚，所辖区县均处于全国百强县的前30位，大批农村劳动力转向二、三产业就业，农民兼业化程度较高，对改善住房条件有积极的态度。近几年来，嘉兴市持续加强新农村建设，公共财政向农村倾斜，这为“两分两换”的土地整治工程提供了充足的资金保障。国土部将嘉兴市定为首批征地制度改革试点城市之一，已有“土地换保障”的成功案例，这使得 “两分两换”整治有了可借鉴的丰富实践经验。
2. 整治目的
为拓展城乡发展空间，提高土地利用效率，促进农业规模化经营，改变农村环境，改善农民生活，2008年嘉兴市决定对农民低效利用的宅基地进行复垦，使村镇面貌发生改变，使农民的居住条件得到质的提高。
3. 整治方式
“两分两换”是指将宅基地和承包地分开，拆迁和土地流转分开，农民以宅基地置换城镇住房，以土地承包经营权换取社会保证。宅基地通过复垦，实现区域耕地的占补平衡，承包经营权流转到农业龙头企业，使得农地规模化经营。政府组织农民进行职业培训，农民可以成为职业农民或在二、三产业中就业。在失去承包经营权的同时，农民每年通过获得租金或农产品来得到基本生活保障。
4. 资金来源
嘉兴市基本采取政府、农民、银行“三位一体”的运行模式。县级政府通过信誉协助乡政府贷款，该项资金主要用于农民的拆迁补偿以及新建住宅的配套设施建设。另外，还有一部分资金源于建设用地的出让。
5. 整治效果
通过“两分两换”土地整治工程，农民的宅基地复垦为耕地，耕地面积得到保障。更多的农民从农村走入城镇，生活环境得到改善，收入明显增多。原来的兼业农民变为真正的工人，为二、三产业的发展提供了充足的劳动力，嘉兴市的城镇化建设进一步推进。
（四）广东 “三旧”改造工程
1. 改造背景
改革开放30多年以来，广东省的工业化和城镇化建设快速发展，其中土地资源起着关键的支撑作用。而已利用的土地普遍却存在着低效、粗放的状态。在既定的土地资源约束下必然要求进一步提升土地集约化水平，盘活存量土地，为经济发展提供二次动力。西方发达国家在二战以后经历多次城市更新的热潮，其日益成熟的经验为广东省通过旧城改造来破解城市用地难题提供了指引。随着2009年8月《关于推进“三旧”改造促进节约集约利用土地的若干意见》的出台，“三旧”改造在广东正式推开。
2. 改造对象与目的
“三旧”改造指旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造。其中，旧城镇主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地上的旧民居、旧商铺、旧厂房等;20世纪80年代及以前的棚户、简屋等危旧居民用房;物业价值低于土地价值的旧商铺等。旧厂房主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑;容积率低于0.6的旧厂房。旧村庄主要指城市规划控制区内的城中村;大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村;不再适宜生活居住，村民搬迁后形成的空心村。旧城镇改造追求城市更新和环境改善，旧厂房改造是为“退二进三”，实现产业升级，旧村庄改造旨在实现城乡一体化。
3. 改造模式
“三旧”改造根据改造主体的不同分为三个模式：权利人主动自行改造、市场主体收购集中改造和政府主导改造。权利人自行改造有三种情况，一是旧城镇改造范围内，符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自主进行改造，或由各宗地的使用权人共同成立项目公司联合改造;二是属于“三旧”改造和节能减排项目的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的可申请自主改造;三是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于应依法征收的外，自行组织改造。市场主体收购集中改造是在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同，只要落实相关补偿安置措施，可在自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中改造。政府主导改造分为两种情况，一是为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改建需要土地的，由政府统一管理;二是针对个别涉及主体多、拆迁难度大、改造工作十分复杂的大型项目，采取“政府主导、统一规划、市场运作”的改造方式，由政府先行征收土地使用权后再出让。
4. 资金来源
“三旧”改造针对巨大的资金投入大力推广“政府出政策、所有者出土地、投资者出资金”的市场化改造模式，在具体项目中实行“谁投资谁受益”，充分调动社会各界参与“三旧”改造的积极性。以佛山市为例，结合项目的不同特点，佛山市摸索出多元化的融资途径。在旧城镇改造方面，引入港资运作，创新了政府主导的和谐拆迁、净地出让土地的方式;在旧村庄改造方面，有由村集体经济投入，改造后的产出利益归村组集体的方式，有以土地入股、引入开发商联合改造的方式，有由开发商垫资建设，建成后开发商拥有5年租赁经营权，“以地引资、以租抵建”的BOT方式;在旧厂房改造方面，有政府先行征收再引入社会资本的方式，也有多村联合改造的方式。通过市场化运作，大量的社会资金流向“三旧”改造工程中，解决了资金短缺的难题。
5. 改造效果
作为建设用地管理制度的重大创新，3年多的“三旧”改造工作取得了较大的成果。据统计，截至2011年底，广东已完成“三旧”改造项目2 443个，完成改造面积9 333公顷。改造项目平均容积率由0.66提高到1.5，建筑面积由改造前的6 139.5万平方米增加到13 981.4万平方米，增加了1.3倍;节约用地4 067公顷。旧城镇的改造使得原住宅内城镇居民的生活环境发生巨大改变，原利用效率低的土地得到了集约利用。旧村庄的改造令村民搬进了新房居住，绿地率提高，建筑密度下降，村集体的经济效益也有了明显的提升。旧厂房改造成功的实现了“退二进三”的目的，既拉动经济的即期增长，也为产业转型升级创造条件。“三旧”改造不但盘活了存量建设土地，减少了新增土地消耗，也对城市建设、固定资产投资、人居环境改善起到了巨大的推动作用。
（五）深圳“凤凰社区”入市拍卖
1. 拍卖背景
在经过2004年原特区外的城市化转地及2009年原特区内统征后，深圳市土地利用情况较为复杂。历史遗留问题较多，土地资源尚未得到有效配置。2013年1月18日深圳市政府《关于深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》，指出“政府鼓励原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场”。
2. 拍卖目的
深圳市宝安区福永街道凤凰股份合作公司为解决原农村集体经济组织长远发展问题，盘活存量建设土地，改善深圳土地资源紧缺的现状，申请将尚未开发建设、符合规划的合法工业用地通过深圳市土地交易市场组织公开交易，以在贯彻十八届三中全会精神的基础上实现方面的政策对接。
3. 拍卖方式
凤凰社区采用挂牌的方式拍卖，挂牌底价为1.16亿元。挂牌期为12月11日起至12月20日15时止，深圳市土地房产交易中心在挂牌期内（工作日）接受已确认竞买资格的竞买人的电脑报价。竞买申请人限制为深圳注册、已启动上市筹备工作的企业法人，必须从事新一代信息技术通信终端设备制造产业的研发、制造和销售，并拥有相应研发专利许可证的相关授权。
4. 收益分配
该地块70%的成交价款将作为政府收益，由竞得人支付至深圳市国土基金账户，30%的成交价款作为社区收益，由竞得人先支付至交易中心账户监管，待本次出让宗地签订出让合同手续完善后划转至凤凰股份公司账户。
5. 拍卖效果
深圳凤凰社区工业用地入市拍卖是深圳市的重要突破，它创造了新的利益分配制度，这种利益分配方式起到了良好的激励作用，鼓励了各个社区将尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地拿出来，使得政府在执行层面面临的阻力减少。
综上，以上五地特点如表1所示。
三、村镇建设用地再开发特点与问题
通过以上五地经验的分析可以看出，部分省市低效建设用地再开发已经取得了显著的成果。它们的共同特点是：建设用地再开发的地区经济实力强;推动的主体是政府;资金的启动靠政府推动，融资渠道较少;利益分配不够合理;原土地使用者的后期保障不到位。
其他地区在进行村镇建设用地再开发时应积极借鉴五地经验，但要注意因地制宜。另外，由于我国各地经济文化差异较大，村镇发展现状各异，再开发的顺利推进会面临更多更复杂的问题，主要表现在五个方面：一是我国村镇建设用地存在国有土地、集体土地两种所有权，且集体土地所有者主体不明晰，由此产生的产权关系复杂，建设用地再开发存在确权障碍;二是政府、土地所有者及开发商作为村镇建设用地再开发的参与主体存在着不同的利益落脚点，各利益主体都希望实现自身最优目标，再开发的利益权衡存在困难;三是村镇建设用地再开发是一个系统工程，很大一部分土地不能用于出让获得收益，资金缺乏是制约村镇建设用地再开发的首要因素，亟须一个良好的融资模式来支撑;四是在我国村镇建设发展过程中长期忽视乡镇级土地利用总体规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，大部分土地存在难以准确定量的问题;五是我国在村镇建设用地市场复杂系统的互动与反馈机制的表达方面有缺陷，难以模拟村镇建设用地市场的变化规律，对村镇建设用地市场调控和决策造成极大的困难。
四、结 语
在新型城镇化建设过程中，通过大力推进村镇建设用地再开发可以缓解土地资源短缺瓶颈，实现城乡一体化统筹发展。在建设过程中应积极借鉴五地经验，因地制宜，积极探索村镇建设用地再开发现存问题解决方案，与城镇低效用地再开发协同为城镇化建设提供有力的支持。
收稿日期：2014-03-16
网络出版网址： 网络出版时间：2014-11-25 10：07：57
基金项目：国家科技支撑计划课题《村镇建设用地再开发市场调控关键技术研究》（2013BAJ13B02）。
作者简介：黄凌翔（1979-），男，湖北监利人，天津城建大学经济与管理学院副院长，教授，博士，研究方向为土地管理和区域经济;段旭文（1989-），女，河北张家口人，天津城建大学硕士生，研究方向为城镇化与村镇建设管理。
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（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384，China）