权益保障条例范文

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《贵州省老年人权益保障条例(草案)》

第一章 总 则

第一条 为了保障老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，促进社会和谐，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例所称老年人是指60周岁以上的公民。

第三条 老年人享有的权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。

禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。

第四条 各级人民政府应当将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划，将老龄事业经费列入同级财政预算，保障老龄事业与经济社会协调发展。

第五条 县级以上人民政府老龄工作机构负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作。发展和改革、民政、人力资源和社会保障、卫生计生、司法行政等部门按照各自职责，做好老年人权益保障工作。

工会、共青团、妇联等人民团体和企业事业单位应当按照各自职能，做好老年人权益保障工作。

乡镇人民政府、街道办事处(社区)应当明确人员负责老年人权益保障工作，并提供必要的工作经费和条件。

居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当根据老年人的需求，维护老年人合法权益，组织开展有益于老年人身心健康的活动。

第六条 县级以上人民政府应当在老年人状况统计、老年人优待维权、养老服务业发展、养老信息化等领域开展大数据应用，支持老龄科学研究，优化公共资源配置，帮扶贫困老年人。

第七条 青少年组织、学校和幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老、助老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育。

广播、电视、报刊、网站等应当开展维护老年人合法权益的宣传报道，为老年人服务。

提倡志愿者义务为老年人提供帮助和服务。

第八条 各级人民政府和有关部门对维护老年人合法权益、发展老龄事业和敬老、养老、助老成绩显著的组织、家庭或者个人，对参与社会发展做出突出贡献的老年人，按照国家和省的有关规定给予表彰或者奖励。

第九条 老年节期间，有关国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当组织开展形式多样的敬老、养老、助老活动。

第二章 家庭保障和社会保障

第十条 老年人养老以居家为基础。赡养人应当履行以下义务：

(一)对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉;

(二)尊重老年人的意愿，不得强行将老年夫妻分开赡养;

(三)给患病的老年人及时治疗和护理，为经济困难的老年人提供医疗费用;

(四)赡养人因外出务工等原因不能亲自履行赡养义务的，应当委托亲属等其他有能力的人代为照顾并妥善安排老年人生活。

赡养人不得以放弃继承权、老年人离婚或者再婚等为理由，拒绝履行赡养义务。

老年人可以要求赡养人作出书面赡养保证。

第十一条 有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡或者子女无力赡养的祖父母、外祖父母，有赡养的义务。

第十二条 与老年人分开居住的赡养人及家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。

赡养人应当经常探望入住养老机构的老年人;较长时间未探望的，养老机构可以向赡养人居住地的居民委员会、村民委员会或者赡养人所在单位提出建议，督促其前往探望。

用人单位应当按照国家和省的有关规定保障赡养人探亲休假的权利。

第十三条 老年人依法订立遗嘱处分个人财产或者与他人签订遗赠扶养协议，子女或者其他亲属不得干涉。

有负担能力的子女要求老年人抚养、照料孙子女、外孙子女的，老年人可以拒绝。

有独立生活能力的成年子女要求老年人经济资助的，老年人可以拒绝。

第十四条 县级以上人民政府应当将老年人纳入基本医疗保险保障范围，在老年人医疗保险待遇方面给予倾斜，并为医疗保险异地就医结算提供便利条件。

享受最低生活保障的老年人和符合条件的低收入家庭中的老年人，参加城乡居民基本医疗保险所需个人缴费部分，由县级以上人民政府给予补贴。

第十五条 对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、扶养义务人，或者其法定赡养、扶养义务人无赡养、扶养能力的老年人，各级人民政府应当给予特困人员供养。

对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人，由县级以上人民政府根据困难程度增发特殊困难补助金。

第十六条　享受最低生活保障的老年人和符合条件的低收入家庭中的老年人，以及特困供养人员中的老年人，由县级以上人民政府给予医疗救助。

第十七条 县级以上人民政府应当逐步建立老年人长期护理保障制度，通过发放护理补贴或者采取政府购买服务等方式，为经济困难、生活长期不能自理的老人提供必要的护理保障。

第十八条 县级以上人民政府应当建立80周岁以上老年人高龄津贴制度，并根据经济社会发展状况适时调整津贴标准。

第三章 社会服务

第十九条 县级以上人民政府应当建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

县级以上人民政府应当统筹医疗卫生与养老服务资源布局，推进医疗卫生与养老服务融合发展，发展健康养老产业。

鼓励和引导社会力量参与发展老龄事业。

第二十条 县级以上人民政府用于社会福利事业的彩票公益金和省级福利彩票公益金，50%以上的资金应当用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。

第二十一条 县级以上人民政府在制定城市总体规划、控制性详细规划时，应当按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区域和级别规划设置养老服务设施。

新建居住区应当按照规划要求和建设标准，配套建设相应的养老服务设施;老城区和已建成居住区无养老服务设施或者现有设施达不到规划和建设指标要求的，应当通过购置、置换、租赁等方式建设养老服务设施，达到规划要求和建设标准。

第二十二条 各级人民政府应当采取措施，发展老龄产业，鼓励、引导、支持企业开发、生产、经营老年人需要的文化、体育、生活用品，开发适合老年人需要的服务产品。

第二十三条 县级以上人民政府应当在公益性岗位控制规模内，根据实际需要合理开发养老服务辅岗位，鼓励就业困难人员和高校毕业生到养老服务业就业、创业。

第二十四条 各级人民政府应当通过购买服务、委托运营、以奖代补等方式，鼓励和引导医疗机构、专业服务机构、企业和社会组织发展社区居家养老服务，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等服务。

满足特困供养对象集中供养需求的农村敬老院，可以收取适当费用向农村留守老人开放，对经济困难的失能、半失能农村留守老人提供低收费或者免费照料服务。

满足上款人群需求后，仍可收住老年人的农村敬老院，可以收取适当费用向农村老人开放。

第二十五条　政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、高龄、失能、半失能等老年人的服务需求。鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构。

养老机构变更或者终止的，应当妥善安置收住的老年人。

第二十六条　养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。养老机构提供的服务应当符合有关国家标准或者行业标准。

养老机构可以为社区老年人就近提供生活照料、精神慰藉等服务。

第四章 社会优待

第二十七条 提供公共服务、公共产品的政府部门、企业事业单位和其他组织，应当为老年人办理相关事项提供咨询引导、操作指导、优先办理等服务。鼓励为有特殊困难、行动不便的老年人提供特别服务或者上门服务。

对享受特困供养、城乡最低生活保障以及属于重点优抚对象的老年人死亡的，由当地县级人民政府免除其基本丧葬费用。

第二十八条 医疗机构应当为老年人就医提供方便和优先服务。

基层医疗卫生机构应当为65周岁以上常住老年人免费建立健康档案，提供免费体格检查。对辖区内100周岁以上常住老年人,开展上门健康巡诊。

鼓励基层医疗卫生机构为辖区内高龄、重病、失能半失能的老年人提供上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等服务。

鼓励医疗机构为经济困难的老年人减免诊疗费。

第二十九条 城市公共交通和公路、铁路、水路、航空客运等企业应当为老年人提供便利服务。交通场所和站点应当设置老年人优先标志，设立老年人等候专区，对无人陪同、行动不便的老年人给予照顾。

城市公共汽车对70周岁以上老年人乘车实行免费。县级以上人民政府应当对落实老年人优待政策的公共汽车客运经营者予以补偿。

第三十条 老年人凭有效证件免费进入政府投资的旅游景区、公园、动物园、植物园、纪念馆、科技馆、文化馆、图书馆、美术馆、博物馆、体育场馆等场所，80周岁以上老年人可以有1名陪护人员免费进入。鼓励非政府投资的相关场所对老年人实行免费。

鼓励旅游景区内实行收费的游览场所、交通工具等对老年人免费或者优惠开放。

第三十一条 供水、供电、供暖、燃气、通信、邮政、金融等与老年人生活密切相关的服务行业应当设置老年人优先窗口，并提供优先、优惠服务。

鼓励商业保险公司开展针对老年人的长期护理保险、人身健康保险、意外伤害保险和住房反向抵押养老保险试点等相关业务。

第三十二条 人民法院应当建立老年人立案快速通道。对因合法权益受到侵害提起诉讼，缴纳诉讼费确有困难的老年人，应当按照规定缓交、减交或者免交诉讼费。

法律援助机构应当按照规定，对申请法律援助的无固定生活来源的老年人免除经济困难审查。鼓励有条件的法律援助机构开辟快速通道，为老年人提供便利。

鼓励律师事务所、公证处、基层法律事务所和其他法律服务机构为经济困难的老年人提供免费或者优惠服务。

第五章 参与社会发展

第三十三条 县级以上人民政府应当建立老年人专业人才库,为老年人参与社会发展创造条件。

县级以上人民政府应当采取措施，支持老年人发挥在非物质文化遗产保护、传播和利用方面的作用。

鼓励老年人在自愿和量力的情况下依法从事关心下一代、传授文化和科技知识、提供咨询服务、参与科技开发和应用、协助调解民间纠纷等社会活动。

第三十四条 各级人民政府和居民委员会、村民委员会可以采取多种方式，征求老年人对本地经济、社会发展的意见。

乡镇人民政府和街道办事处应当培育和扶持基层老年人协会、老年人体育协会等老年人组织，促进老年人参与社会发展。

第三十五条 县级以上人民政府应当将老年教育列入教育发展规划和终身教育体系，均衡配置各类老年学校和学习点，设置适合老年人学习的课程，对经济困难的老年人学员减免学费，为老年人接受终身教育创造条件。

第三十六条 县级以上人民政府应当将老年文化体育设施建设纳入本级城市总体规划，建设与辖区老年人口规模相适应的老年文体活动场所。

文化、体育等相关部门应当采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。

鼓励老年人参与适宜的群众性文化、体育、娱乐活动。

第六章 法律责任

第三十七条 老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或者其人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。有关部门和人民法院应当依法处理，不得推诿、拖延。

第三十八条 对不履行维护老年人合法权益职责的部门或者组织，其上级主管部门应当给予批评教育，责令改正。

国家机关工作人员违法失职，致使老年人合法权益受到损害的，由其所在单位或者上级机关责令改正，或者依法给予处分。

第三十九条 对老年人负有赡养、扶养义务而拒绝赡养、扶养,侮辱、虐待、遗弃老年人,干涉老年人婚姻自由，尚未构成犯罪的,由行为人所在单位、居民委员会、村民委员会或者老年人组织给予批评教育;违反治安管理规定的,依法给予处罚。

第四十条　养老机构有下列行为之一的，有关部门或者单位有权中止扶持、优惠措施;情节严重的，追回已经发放的补助、补贴和减免的费用,并依照相关法律法规予以处罚：

(一)未与老年人或者其他人签订服务协议，或者协议不符合规定的;

(二)利用养老机构的场地、建筑物、设施，开展与养老服务无关活动的;

(三)未按照国家、行业及地方强制性标准开展服务的;

(四)歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人以及其他侵犯老年人合法权益行为的;

(五)擅自停止或者终止服务的;

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关键词:志愿者权益;志愿者保险;国家;立法

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)21-0099-03

绪论

志愿者一词源于英文的volunteer,其本意为自愿、无偿地从事有利于他人活动的人。联合国将志愿者定义为“不以利益、金钱、扬名为目的,而是为了近邻乃至世界进行贡献的活动者”。由此可见,志愿者的原始定义强调了无偿性、自愿性以及其社会公益性(利他性)三个方面。但是目前随着社会的发展,如日本青年海外协力队、国联志愿者等有偿志愿者的出现逐渐打破了以往的志愿者定义,开始向着先驱性,即志愿者发挥着既存社会体系中不能履行的作用、补充性,志愿活动能满足现存行政体系满足不了的需求以及自我实现性等方向发展。志愿服务所显现出的社会效益受到越来越多的国家、国际组织的认可和重视,作为政府、社会只有为志愿者提供相应的权益保障,解除他们的后顾之忧,才能使他们更加全心全意地投入到志愿工作中去。目前,世界各国如加拿大、美国、日本等均制定了专门的志愿服务相关法律,用法律形式确保志愿者的权益、保障志愿服务的顺利进行成为推动志愿者服务事业发展的必要因素。

一、中国保障志愿者权益的相关政策

中国对志愿者的认识源于1979年联合国志愿人员的第一次到访,认识到了志愿者工作的意义,在以后的几十年中,中国的志愿者组织逐渐发展起来,特别是经历了汶川大地震、北京奥运、玉树大地震等几个特殊事件后,中国志愿者的贡献得到了全国乃至全世界的认可。目前,虽然广东、上海、北京等一些省市出台了相关条例来规范志愿服务工作,但是由于志愿者权益保障问题的规定还不够完善,志愿者在公益活动中一旦发生意外,便会面临无法寻求援助的尴尬局面。

(一)广东省相关条例覆盖对象范围的局限性

1999年9月广东省施行的《广东省青年志愿服务条例》第10条对青年志愿者的权利明确为接受有关教育、培训;请求志愿者组织帮助解决在志愿活动中遇到的实际困难和问题;对青年志愿者组织的工作提出建议、批评和进行监督;有困难时优先得到志愿服务等方面。

由于广东省的条例是针对青年志愿者的法规,在覆盖对象方面和对青年志愿者的保障内容上均存在较大局限性。

(二)北京市关于志愿者权益保障的完善

2007年12月施行的《北京市志愿服务促进条例》第8条规定,“全社会应当尊重志愿者的劳动;志愿者的权益受法律保护”;第20条将志愿者享有的权利确定为获得志愿服务的真实、准确、完整的信息;获得志愿服务必需的条件和必要的保障;获得志愿服务活动所需的教育和培训;请求开展志愿服务活动的组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的问题;有困难时优先获得志愿者组织和其他志愿者提供的服务;对志愿者组织进行监督,提出批评和建议。此外,条例还规定志愿者组织有风险告知义务。根据该条例规定,北京市率先在全国设立了志愿服务基金会用于对志愿服务活动的资助。

可以看出,《北京市志愿服务促进条例》的特点主要在于它强调了志愿服务活动中的政府责任和社会责任;建立健全了志愿者权益保障体系;并且设立了志愿服务基金会并规范其运作。

(三)上海在志愿者权益保障方面的探索

2009年6月通过的《上海市志愿服务条例》第12条对志愿者和志愿服务活动组织者的权利规定为根据自己的意愿和时间、能力等条件,选择参加志愿服务活动;获得与所从事的志愿服务活动相关的信息和培训;获得与所从事的志愿服务活动相关的必要条件或者保障;向志愿服务活动的组织者提出意见和建议。

另外,《条例》还规定对于志愿者在从事志愿服务活动中由本人所支出的交通、误餐等费用,活动的组织者可以给予适当的补贴;对于志愿者在从事服务过程中可能出现的风险,应当为志愿者办理必要的人身保险。

综上所述,可以发现,近年出台的北京和上海的《条例》确立了志愿者在服务过程中应当享有知情权、获得必要条件和保障权、获得教育和培训权、请求解决问题权、困难时优先获得帮助权、监督权等。但由于缺少一个权威性的国家层面的法律规范,中国志愿者的权益还难以得到有效的保障。

二、北京市大学生志愿者权益保障调查分析

据统计数据显示,截至2008年底,全国累计已有超过2.68亿人次的青年在扶贫开发、社会建设、环境保护、大型活动、应急救援、海外服务等领域提供超过61亿小时的志愿服务,经过规范注册的志愿者达2 511万余人。2004年有6 000多名大学生志愿者参加了志愿服务西部计划,2008年北京奥运会志愿者人数更是突破了35万,由此可见,虽然志愿者中大学生志愿者只是其中的一个组成部分,但是从目前中国的志愿者人员构成方面看,大学生志愿者无论是在人员数目上,还是在人员素质上都具有一定的代表性。

为了了解大学生志愿者在服务活动中权益保障的情况,我们于2010年1―3月之间对包括北京物资学院、北京理工大学、人民大学等首都高校的大学生志愿者进行了问卷调查,共发放问卷213份,回收有效问卷198份。以下是以问卷为基础,对北京市大学生志愿者权益保障问题的总结分析:

(一)大学生志愿者具有较强的公益心

大学生从事志愿者服务的动机中,“帮助别人”占了86.5%,“接触社会”占了74%,“扩大人脉与交际范围”占了45.5%,选择较少的动机是“体验生活”和“学校号召”,分别只占20.0%和22.0%。这反映出现代大学生参加志愿活动的主要原因在于想从事有利于他人活动,主要是出于公益目的的行为。他们参与社会活动的积极性较高,通过志愿者组织的积极地鼓励与引导,可以促进志愿服务工作的发展,也有益于帮助大学生提高自我认知能力和融入社会的技能。

(二)大学生志愿者权益保障存在的问题

虽然大学生志愿者已经成为志愿者服务事业中的中坚力量之一,由于志愿者作为一个特殊的团体,所从事的工作多元化,面临的环境复杂,其权益经常会受到侵害。在调查中发现,感到偶尔权益受到侵害的占受访对象的42.5%,总体来看,60%以上的受访者或多或少地感觉到权益受到过侵害。

为了解大学生志愿者权益受到侵害的具体情况,问卷参照《北京市志愿者服务条例》所确定的6条志愿者权益,进行了具体的访谈。调查发现,每一项权益都存在受到侵害的问题,其中具体志愿者服务内容的知情权利一项所占比率最大(38.0%);其他依次为请求解决问题权占31.0%、获得教育和培训权占27.5%、获得必要条件和保障权占26.0%、要求志愿组织或服务对象提供相关保险的权利占24.5%、与志愿服务组织或服务对象签订服务协议的权利占13.5%。

另外,在访谈中有不少大学生志愿者反映在参加活动前,有关活动内容、所需时间、注意事项等的相关介绍缺乏,一般只是学校组织安排了就去了,因而感到主动性没有得到发挥;由于缺乏对志愿服务具体情况的了解,以及缺少相应的技能培训,所以在服务过程中会有力不从心的感觉,会感觉能力难以得到充分发挥。

再有,大学生志愿者反映志愿者组织对志愿者的健康关注不够,虽然会提供医疗方面的照顾,但多为定点医院,往往离学校以及服务活动场所距离较远,再加需要较长的排队时间等问题,不方便利用,在出现身体不适的情况下,一般不会选择去定点医院就医。

总体来看,大学生志愿者权益受到侵害的问题比较普遍,侵害的内容涉及面广,对知情权的侵害最为严重。

(三)通过国家统一立法保障大学生志愿者权益的必要性

受访大学生志愿者也是权利意识较强的一个群体,针对希望自身权益受到保护的形式这一问题,有68%的志愿者希望通过制定法律来有效地保障志愿者权益,另外选择比率超过50%的选项还有关于对志愿者组织的管理、志愿者保险的办理以及培训方面的加强方面。

综上所述,大学生志愿者权益保障的现状并不乐观,诸如志愿活动的组织与管理问题、志愿者的伤病保险问题等仅靠志愿者和志愿者组织的努力是根本无法解决。日益庞大的志愿者队伍和日益深入人心的志愿服务呼唤社会、国家对志愿者的权益进行有效保障。

三、国家立法解决志愿者权益保障应注意的问题

认识到志愿者权益保障的问题,中国目前已先后相继出台了近二十多个相关地方性法规。但是由于随着经济的发展,社会的进步,志愿服务事业会逐渐发展壮大,将成为社会生活的重要组成部分。而地方性法规显然已不能满足志愿者服务管理的需要,因此,在全国范围内对志愿者服务进行统一立法成为保障志愿者权益、完善志愿者管理,从而保障中国志愿服务事业的顺利发展的关键。国家统一志愿者立法应注意以下三方面的问题:

(一) 完善志愿者组织管理机制

1.建立全国统一的协调机制,加强对志愿者组织的管理和指导。如在志愿者组织的登记和管理上形成一个有章可循的程序;在众多的志愿者组织之间建立一个信息交流与合作的机制等,使中国志愿者服务事业顺利走向规范化与社会化。

2.明确志愿者服务管理中政府与社会的责任。政府方面应当为志愿者服务提供相关支持,发挥监督职能规范志愿者服务活动,保障志愿者的权益不受损害。社会方面如志愿者所属机构如共青团组织等应为志愿者提供必要支持与鼓励,也可以通过新闻媒体进行宣传,提高志愿者参与的积极性。

3.设立志愿者服务基金,加强志愿者服务物质与资金的保障基金。鼓励社会各界对志愿服务事业的支持,建立志愿服务资金稳定、多元的渠道。这样可以在一些志愿者面临较大风险的志愿服务领域,利用基金为志愿者提供相应的补偿与赔偿,达到切实保障志愿者各项权益的目的。

4.建立志愿者的培训保障,提高志愿者的服务能力与技巧。志愿精神与志愿技能是一名志愿者必须具备的。比如,玉树赈灾志愿者招募与培训时,就应注意高原反应问题,首先应当向志愿者声明灾区的地理与气候特点,志愿者服务的内容,还要注意传授高原气候生活技能。如果志愿者本身不适合高原生活,高原生活技能培训又没有很好进行,就会很大程度上影响志愿者的服务,甚至会使志愿者自身受到伤害。

5.规范志愿者招募规程,尊重志愿者的知情权。志愿者组织在向社会招募志愿者时,应认真履行公示志愿服务的具体内容以及风险告知义务,这一方面体现了人文化的管理精神,另一方面也有利于强化志愿者风险管理的法定职责。为了避免意外事故,还应积极倡导市民通过参加志愿服务组织来参与志愿服务活动。

(二)建立志愿者服务活动保险机制

为了防范志愿者在服务活动过程中的风险,为志愿者提供保险的做法已被大众所认可。而与志愿者条件较符合的现有社会保险有工伤保险、社会医疗保险,也可以考虑志愿者组织加入团体意外伤害的商业保险等。

但是,目前中国实施的工伤保险与社会医疗保险都有明确的保险对象,将志愿者纳入保险范围内有一定的困难,容易在基金管理、保险等级的认定等各方面出现混乱。而团体意外伤害的商业保险,由于志愿者的流动性大,容易因保险逆选择问题影响保险的运行,进而使志愿者的权益受损。

针对上述问题,日本成立了针对志愿者的《志愿者活动保险》。该保险的保障内容中将伤害事故与赔偿事故等作了详细的界定,如伤害事故被确定为“活动参加中突如其来的伤害;天灾;食物中毒;传染病”,赔偿事故被界定为“活动过程中伤害到别人的情况的赔偿金保证”等。对于低偿的和无偿的公民服务,英美发达国家也制定了《公民服务法》。对非政府组织的活动、社会地位都有明确的法律规定,这些组织也因此得到法律的保护,它们可以依法筹措资金,开展志愿者服务工作。在美国,非政府组织(NGO)的资金来源结构是公共部门43%、私人部门47%、私人捐赠10%。政府制定的税收政策鼓励企业支持慈善事业。

因此,我们可以借鉴日本的经验,建立针对志愿者的社会性保险体系。在保险基金的筹集方面,可以借鉴英美等国的经验,多方筹措,政府应担负起相应的责任。

总之,只有通过立法明确志愿者和志愿者组织的法律,形成一个政府和社会各界认可志愿者、支持志愿者的社会环境。做到有法可依,有规可循。才能使志愿者参与活动无后顾之忧。而且,通过法律手段推进志愿者服务的发展,可以将志愿者服务纳入规范化、制度化、程序化管理轨道,有利于志愿者服务事业的健康发展。

参考文献:

[1]周印.青年志愿者权益的行政立法保护探讨[J].青年科学,2009,(5).

[2]林逸生.论青年志愿者行动在构建社会主义和谐社会过程中的作用[J].重庆工学院学报:社会科学版,2007,(5).

[3]张萍.志愿者服务立法相关问题研究[J].法治与经济,2009,(10).

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《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》是本市面向人口老龄化和老年人权益保障的一部“总刚性法规”，兼具权益法、政策法和责任法等特征。条例修订从顶层设计的视角出发，积极回应老年人现实需求，丰富老年人权益内涵。目前，修订草案在社会养老服务体系、长期护理保障、老年照护需求评估、养老服务设施规划编制与落实、深化居家养老服务内涵、医养融合发展等方面，提出了全面的制度安排。

细化社会养老服务体系内涵

本市自“十一五”以来，着力构建“9073”养老服务格局，迄今已形成了以居家为基础、社区为依托、机构养老和医疗服务为支撑的社会养老服务体系。这一体系还存在着有效供给不足，社会、市场等多元主体参与积极性不高等突出问题，亟须进一步厘清政府、社会与市场在社会养老服务供给中的责任边界。修订草案根据政府、社会与市场的不同功能定位，对社会养老服务体系的内涵予以细化，明确要求政府将基本养老服务纳入基本公共服务体系，以体现政府“保基本、兜底线”的作用，提供方式既可以是政府直接供给，也可以采取购买服务等方式;同时，完善政策措施，扶持社会力量提供公益性养老服务，支持企业提供市场化的养老服务，满足老年人多元化、多层次服务需求。

完善老年人长期护理保障制度

老年人特别是失能、患慢性病老年人的长期护理是本市应对人口老龄化所需面临的突出问题，具体表现为失能老年人数量剧增、长期护理供需严重失衡、护理成本居高不下等。目前，德国、日本等发达国家主要通过建立个人、雇主、政府三方分担缴费的社会保险形式，并配套相应的评估、支付和服务保障制度解决这一问题。本市也相继开展了一些有益的制度探索，主要包括民政部门实施的社区居家养老服务，卫生计生部门实施的以机构护理、社区护理、居家护理为组成部分的老年护理服务，以及人保部门实施的“高龄老人医疗护理保障计划”。上述制度的实施对缓解本市老年人长期护理需求起到了积极作用，但在实际操作中还存在着服务对象覆盖有限、筹资支付水平偏低、评估标准不统一等问题。修订草案着力发挥立法的引领和推动作用，对长期护理保障制度作了制度性规定，要求人力资源社会保障、民政、卫生计生、财政等部门应当完善老年护理筹资、评估、支付、服务等体系，逐步建立并完善符合本市实际的老年人长期护理保障制度。

建立统一的老年照护需求评估制度

目前，在老年照护需求评估方面，本市民政、卫生计生、人保等部门分别在各自系统内开展了社区居家养老、机构养老，老年护理医院，高龄老人医疗护理等领域的需求评估工作，形成了三套评估体系，这些实践探索积累了有益的经验，但总体上仍存在着标准之间缺乏有效衔接、老年人重复接受评估、服务转介机制不畅、政策及资源碎片化等问题，致使老年人服务需求与现有养老服务资源之间难以实现有效匹配。修订草案创新养老服务供给机制，建立统一的老年照护需求评估制度，按照全市统一的标准对其失能程度、疾病状况、照护情况等进行评估，以确定照料护理需求等级，作为其享受相应的照料护理服务的依据;对其中高龄、无子女的老年人予以优先保障，对经济困难的老年人给予适当补贴。

合理布局各类养老服务设施

随着老年人口的快速增长，养老服务设施建设用地紧张、总量不足、结构不合理、设施落后等问题较为突出。为从源头上加强规划指导和调控，修订草案明确规定市民政部门会同市规划国土资源部门，根据本市人口、公共服务资源、养老服务需求状况等因素，组织编制全市养老服务设施布局专项规划，合理布局各类养老服务设施，经市人民政府批准后，纳入相应的城乡规划。区县人民政府负责养老服务设施布局专项规划在本行政区域内的推进落实。

加大社区居家养老服务供给和资源整合

本市承担社区居家养老服务的机构或设施主要为社区老年人托养机构、助餐服务点、助老服务社等。这些机构和设施，目前主要以政府兴办运营为主，社会和市场的参与度还有待提高，资源分布较为分散。结合老年人对社区养老服务的强烈需求，亟须加大供给和资源整合。为此，《条例（修订草案）》在以下几个方面，做出了规定：一是创新社区居家养老服务的供给方式，包括购买服务、委托运营等;二是对社区中各类为老服务资源加强统筹与整合，通过社区综合为老服务平台，方便老年人就近获取多样化的社区综合服务;三是发挥养老机构的资源辐射作用，利用其自身设施和服务资源，为社区老年人及其家庭成员提供相应的延伸服务;四是规定了家庭照顾者支持措施，为失能老年人的家庭提供临时或短期托养照顾、技能培训、扶助器具租赁等服务;五是制定完善家庭养老支持政策，为家庭成员照料老年人提供帮助，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。

推动医养融合发展

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关键词：大学毕业生；就业实习；法律保护

中图分类号：G645文献标志码：A文章编号：1002-0845（2012）08-0149-02

对于大学生而言，实习是将理论知识运用到实践的过程，是在校期间学习和实践的重要组成部分。通过就业实习，大学生能够积累实践经验，增加社会阅历，提早适应社会生活，为以后就业增加机会。然而，大学生实习期间被侵权事件频发，应该引起我们应有的重视。

一、大学生就业实习中的法律问题

就业实习是指大学生在毕业前以就业为目的进入实习单位，参加生产实践的行为。为解决就业，该种实习已普遍开展，实习时间一般为6个月以上。目前我国大学生实习期间主要涉及以下法律问题。

1.大学生实习期间法律身份难认定

我国立法上对“劳动者”这一概念没有予以明确界定，大学生实习期间法律身份具有多重性。对于学校而言，实习期间的大学生属于在校生；对于用人单位而言，大学生是提供劳动的一方，对于实学生是否属于劳动者，是否应受劳动法的保护等问题争议极大。这就使得大学生在实习期间的合法权益受损时寻求法律救济极为困难。

1995年劳动部颁发的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第十二条规定：“在校生利用业余时间勤工助学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。”这一条文明确否定了大学生的劳动者地位，这对大学生维权非常不利。因此，大学生法律身份的认定，尤其是劳动者身份的认定，是其实习期间应受劳动法律保护首先要解决的问题。

2.大学生实习期间人身伤害事故难认定和处理

我国现行的有关人身损害赔偿的法律主要有《民法通则》、《侵权责任法》和《工伤保险条例》等。1996年10月1日，劳动部试行的《企业职工工伤保险试行办法》第六十一条规定，“到参加工伤保险的企业实习的在校学生发生伤亡事故的，可以参照该办法的有关待遇标准，由当地工伤保险经办机构发给一次性待遇”。但2004年1月1日实行的《工伤保险条例》将此项规定完全删除，而且没有作出类似规定，导致实习生在实习期间发生意外伤害或劳务纠纷就不能按照《劳动法》和《工伤保险条例》的规定进行工伤认定，而只能按照一般的民事纠纷处理，这对于大学生合法权益的保护不利。

3.缺乏公平、适当、多途径的大学生就业实习环境

在现有的经济发展条件下，由于毕业生人数骤增，社会没能及时给大学生创造更多更好的实习机会，大多数学生只能从事较低层次的岗位工作，对于专业能力的提高效果不够理想。某些学校对毕业实习没有引起足够的重视，没有建立完善的实习信息平台，对实习的全过程没有进行积极有效的组织和管理，影响了大学生寻找实习单位和进行实习的效果。我国大多数企业没有健全的实习生制度，大多不愿接受缺乏经验的实习生，或者仅将大学生作为廉价劳动力使用，政府相关部门对于大学生实习未能提供足够的保护。

二、大学生就业实习期间权益受损后维权难的原因

1.相关法律、法规体系保护依据的缺失

目前我国无论是在教育法律制度、劳动法律制度，还是在社会保障法律制度方面，都没有对实学生这一特殊群体的劳动权益保护做出明文规定。国家有关规定中对校外兼职和实习环节的约束很少，实习期间权益保障的法律、法规体系尚不健全，大学生实习权益受到损害时无法可依。

《劳动法》及《劳动合同法》无法很好地维护实习生的合法权益，实习生不属于《工伤保险条例》中所称的职工，因此不能通过社会保险来获得救济。通常情况下，实学生和实习单位之间产生的劳务纠纷只能按照一般民事纠纷来处理，适用的是《民法通则》、《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》和《学生伤害事故处理办法》的相关规定，双方有约定的按照约

定处理，实习单位对实学生的人身损害承担的是侵权民事责任。

2.政府、相关制度、劳动力市场等保护体系的缺失

政府相关部门也未能对大学生毕业实习未能足够重视，尚未建立适合大学生毕业实习的成熟的劳动力市场，对大学生实习过程中出现的问题给以及时解决。在目前劳动力市场相对供过于求的情况下，某些用人单位缺乏社会责任感，只顾追求成本最低化、利润最大化，视实习生为廉价劳动力，只想尽一切办法利用他们为企业创造最大利润。

3.大学生缺乏自我维权意识和自我保护能力

据相关资料显示，相当多的实学生未能与实习单位签订劳动合同，尽管大多数大学生已经是成年人，但其心理年龄还不够成熟，缺乏必备的社会经验和心理素质去应对各种突发事件，自我维权意识缺乏，自我保护能力较弱，实习权益受到侵害后如选择诉之于法律也没有足够的经济实力，拿不出诉讼费。

三、大学生就业实习权益的法律保护对策

1.建立健全相关法律法规，完善实习法律体系

（1）将大学生就业实习纳入现有法律保护范围

以现有的《劳动法》、《工伤保险条例》等法律为基础，出台新的司法解释将大学生就业实习纳入保护范围。立法上可借鉴国外关于“劳动者”定义的立法，将存在“事实劳动关系”或者符合劳动者实质要件的实学生纳入劳动法保护范围内。

通过立法将已经与用人单位建立了劳动法律关系（包括事实劳动关系）的实学生纳入工伤保险体系，对于未建立完整劳动法律关系的实学生可以建立合适的商业保险体系，或者建立“参照性”的工伤保险体系。

（2）针对大学生实习作专门立法

广东省于2010年3月1日起施行的《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》明确了保障学生实习是全社会的共同责任，国家机关、企事业单位必须接收实习生，并发放报酬，政府将通过财政补贴、税收优惠等方式对实习基地、企业单位等进行扶持和奖励。《条例》还规定学生实习期间，学校、实习基地和实习学生应当签订三方实习协议，实习单位应当按照同岗位职工工资的一定比例向学生支付实习报酬或给予实习补助。但是，《条例》对实学生劳动者身份、严重劳动侵权、救济途径等尚未作出明确规定。

虽然该《条例》在某种程度上打破了相关领域的立法“空白”，但要彻底解决实践中出现的实学生权益受侵害问题，还是应该由国家出台一部统一的立法，把实学生的权益列为确定的保护对象，就实习的全过程、合作以及专门的纠纷解决机制进行详细的规定。各地方则根据区域特点及现实情况，在此统一立法之下制定相应的地方性法规。

2.构建保障大学生实习权益的系统工程

加大政府监管力度，构建相关的服务机制，增强社会保障，研究出台专门针对在校学生在企业实习期间发生人身损害事故的险种，形成一套比较完整的权益保障机制，为大学生的实习创造良好的市场环境。当然，从高校教育及学生自身考虑，也应加强实习生的法律意识，提高维权能力。

可以借鉴国外经验，构建企业接纳大学生实习、实践的有效机制。借鉴德国大学生实习体系，构建企业等单位接纳大学生实习的激励和约束机制，将接纳大学生实习纳入企业及有关部门社会责任的必要组成部分，并提供相关经费补助和政策优惠。

3.实行实习协议制度，明确权利义务

在现行法律环境下，实习协议对于维护权益起着重大作用。实习有学校安排和自行联系两种。对于学校组织的实习，必须强制性要求高校与实习单位之间签订实习合作协议，明确双方权利义务。大学生自行联系的实习，实习单位和实习生之间也应签订实习协议，并根据教学要求以及相关劳动法等规定全面规范协议内容，禁止实习单位规避责任，以维护实习的正当权益。

4.确认大学生实习中的劳动者身份

根据《劳动法》的规定，劳动者应当是达到法定劳动年龄，具有劳动能力，能够签订劳动合同，独立提供劳动行为并获取劳动报酬的自然人。

大学生在实习期间应聘求职的行为符合国家的劳动就业政策，大学生在实习期间持有学校为促进学生就业而颁发的《毕业生双向选择就业推荐表》，其应聘求职的行为完全符合国家大学生劳动就业的政策，大学生在实习期间成为劳动者没有相应的禁止性法律规定。

因此，笔者认为，就业实习期间的大学生具备劳动者的基本特征，虽然在校生不同于一般意义上的劳动者，但是其在校生身份与其劳动者身份并不冲突，只要符合劳动者的实质，就是企业的劳动者，就应被纳入劳动法的保护范围。问题的解决需要全社会的共同努力，学校、劳动和社会保障部门，以及相关法律部门应根据实际情况，制定加强和改进大学生实习、实践的相关法律性文件。把实习期间的大学生纳入法律制度的调整范围，切实降低大学生因实习期间权益受损进行维权的成本，保障大学生合法权益，使实习期间大学生的权益保障问题得到有效解决，从而为大学生就业提供帮助，。

参考文献：

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[4]贾冬艳，胡克伟，沈淑荣，等.高职学生实习期间权益侵害责任认定现状的研究[J].职业教育研究，2008（10）.

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今年10月26日是我省第十九个老年节，为进一步弘扬中华民族敬老、养老、助老的传统美德，切实做好我镇老龄工作，营造敬老、养老、助老的良好社会氛围，全面推进老龄工作的顺利开展，现就做好第十九个老年节的各项活动提出如下意见：

广泛宣传，营造尊老爱老助老氛围

在第十九个老年节到来之际，各社区要结合建国六十周年庆祝活动,立足服务大局，充分利用宣传栏、标语、黑板报等宣传阵地，大力宣传中华民族的传统美德，宣传《省老龄事业发展“十一五”规划》、《省老年人保护条例》、《老年人权益保障法》、《省优待老年人若干规定》，宣传老同志老有所为的劳动业绩及老同志的先进事迹，在全镇形成敬老、养老、助老的良好风尚。

精心组织，开展各项老年人节日活动

（一）镇党委、政府将组织开展各项慰问和庆祝活动。

1、开展老年节慰问活动（慰问活动方案附后）。（1）慰问城区正处级离退休干部；（2）慰问本镇百岁寿星；（3）慰问全镇八十周岁以上老年人；（4）慰问镇机关离退休干部职工及原经委、农牧场、工程队退休人员；（5）配合县人事局慰问安置在我镇的八十周岁以上退休干部。

2、组织开展丰富多彩的体育活动，拟在老年节前夕举办一次门球比赛和地掷球比赛。由各社区老体协派代表队参加比赛（具体时间和内容另行通知）。

3、积极组织参加县有关部门举办的老年节庆祝活动。

（二）各社区、各单位要根据各自的实际，组织老年人广泛开展形式多样、喜闻乐见、适合老年人特点的具有浓厚地方特色的各种文化体育活动，使全镇老年人在热烈、节俭、祥和、喜庆的氛围中度过自己的节日。各驻居工作队要参加所在社区开展的老年节庆祝和慰问活动。社区专职人员要与驻居工作队员一起，在老年节之际，广泛开展走访活动，与开展学习实践科学发展观活动相结合，走访离退休干部，开展谈心、交心。

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根据上海交通大学关于大学生打工状况的调查显示：将近40%的大学生在打工过程中受到不同程度的伤害，其合法权益难以得到保障，即使在合法权益受到侵害时，选择各种途径维权的大学生仅占13.9%，而选择忍气吞声的大学生占86.1%。由此可见我国大学生在我国没有完善法律制度的大环境下，再加上自身维权意识的缺失，实习过程中权益侵害严重的问题，急需引起重视。

一、大学生实习权益的内涵

实习时期的大学生处于管理的“真空”阶段，缺少统一的规定和程序，劳动权益保障机制急需进一步完善。而明确大学生实习的基本权益就是制定专门保障大学生劳动权益制度需要做的第一步工作。

1.基本权益

大学生作为中华人民共和国公民，享有《宪法》赋予的合法权益。体现在实习过程中的普通权益有以下两点：第一是财产权，即财产所有人有权控制使用其合法财产，实习生在实习过程中应得实习报酬不得被他人扣留、克扣或者拖延支付;第二是生命健康权，即保障生命安全以及保护身体健康;冒险作业、有毒有害劳动条件等都会损害生命健康权;实习生在实习期间发生人身伤害事故时，实习单位、学校等相关责任人因规避责任而造成实习生生命权受到威胁，应追究其相应法律责任，维护实习生生命权;实习生在实习单位的工作环境应当符合国家职业卫生安全标准，不得让实习生在有毒有害环境中进行实习（除特殊专业），保障其健康权。

2.实习权

实习权是指未毕业的大学生为就业而获取真实性工作劳动机会的权利。它既是一项受教育权，也是一项劳动就业权，它是公民受教育权与公民劳动权的交集，是两项权利相互交集而衍生出来的一项新的权利。实习权不能脱离受教育权和劳动权而独立存在，而是这两种权利的集合体。从法律根据来看，我国尚没有规定大学生实习的专门立法。实习权益内容包括以下两个方面。

（1）实学生的受教育权。这项权利既是受教育权的具体化，又关系到学生生存权和发展权的实现，在性质上是宪法权利。从实习权利内容看：享有参加教学活动并使用实习教育资源的权利;享有国家给予物质帮助的权利;享有实习人身权;享有公正评价与获得资格证书的权利;享有申诉权等。只有按照教学计划需要实习的学生才能成为实习权的实际享有者，而暂时不需要实习的学生的实习权可视为一种期待权。

（2）实学生的劳动权。劳动权是涵盖了就业权、劳动保障权、劳动保护权、职业培训权和劳动争议处理权等内容的权力体系。从具体权利内容来看包括：平等实习权，即平等地被实习单位选择的权利;自由实习选择权，即自由选择实习单位的权利;劳动报酬权，即对实习工作取得合法报酬的权利;劳动安全卫生权，即享受国家规定的工作卫生标准的权利;休息权，即在实习工作中休息的权利;社会保障权，即享受社会保障的权利等。

二、大学生实习权益侵权现状

据了解，大学生实习期往往变成“盘剥期”，企业单位无故辞退实习生或延长学生试用期现象屡屡发生;大学生实习期间尚未享受相关待遇，最低生活保障问题难以解决;实习生与实习单位未签订劳动保障协议书，发生工伤、医疗等事故，合法权益无法获得保障……这些都生实习权益遭到侵害的具体表现。

1.实习关系的认定

在实习现象越来越普遍的同时，实习关系的认定却并不完善。首都经贸大学硕士刘莎的统计数据显示，学校要求学生所在实习单位开具实习证明，单位拒绝开具的比例占 8%，72%的企业都顺利开具实习证明，20%的实习并没有要求开具实习证明。在企业要求学校开具同意学生实习证明的调查中，52%的学生在实习中没有遇到过这类情况，32%的学生顺利开具过学校同意实习证明，16%的学生在开具证明过程中遭到拒绝。

2.实习期劳动权益损害类型

根据张勇在《大学生实习及其权益保障的法律与政策》一书中的数据，大学生在实习中权益被侵犯的情形主要有以下五种：工作超时、超负荷体力活位列第一;其次是用工单位不给或拖欠应得的劳动报酬;安全不受保障，出现事故伤害位列第三;实习单位拒绝或不正确作出实习鉴定是第四名;而随着人们素质的普遍提高，人格歧视和侮辱的情况已经不多但仍然存在，位列第五。

3.实习期劳动权益维护意识

首都经贸大学硕士刘莎的一项调查报告显示，在遇到权益侵害时，被调查者中有 47%的人选择与单位人力资源部门协商解决，24%的人想向学校求助，13%的人会选择劳动争议仲裁，11%的人认为提起法律诉讼更为有效，更有 5%选择默默承受。

三、大学生实习期权益侵害原因分析

大学生实习权益遭到侵害的原因是多方面的，其中最主要的就是社会原因和法律原因。社会原因主要是企业以盈利为目的肆意侵害实习生权益，学校方面对于实习生权益被侵害的不作为，以及大学生本身维权意识不强也是一方面原因。

1.社会原因

（1）高校人才培养与市场需求严重脱钩，传统就业领域实习和就业岗位供应不足。由于社会经济快速发展，就业市场呈现供过于求的态势，人才市场需求变化很快，而大学身培养周期较长，许多高校难以根据市场需求及时调整专业设置，专业设置与社会需求之间的差距较为明显。

（2）参加就业实习的大学生缺乏必要的社会保障。在现行的劳动和社会保障制度体系中，对实学生没有专门的规定，也没有将其纳入现行的社会保障体系。大部分用人单位为降低成本，不为就业实习的大学生缴纳医疗、人身等基本保险，使他们相对于正式就业人员来说处于弱势地位。

（3）大学生缺乏自我维权意识和自我保护能力。由于没有相关法律法规保障， 实习期间大学生在与用人单位的交涉中处于劣势， 这使得一部分学生在受到侵害后， 较少通过合法途径维护自己的合法权益， 有的甚至并未意识到自己的合法权益受到了侵害。

2.法律原因

（1）专门立法不足。当前，我国大学生实习权益保障立法在国家层面为空白，国家没有专门的法律法规来保障大学生实习期间的合法权益， 大学生的实习问题属于法律管理的“真空地带”， 同时， 国家的有关规定中对校外兼职和实习环节的约束太少， 缺乏可操作性，造成大学生实习期权益受损无法可依。

（2）现行法律文件评析。2009 年《天津市就业促进条例》规定实习单位只能雇用参加学校组织实习项目的在校生，如果不通过学校，直接招用在校生将受到处罚。该条例涉及廉价使用学生工的处罚办法，旨在遏制以实习名义恶意廉价使用学生工现象保障实习生权益，但随着社会经济形势的发展，实习已经不限于学校组织的单一形式，因此该条例应适当调整以符合当前多样化的用工形式。

2010年3月1日开始实施的《广东省高等学校学生实习与毕业就业见习条例》是我国大学生实习权益保障之路上的里程碑，是首次单独成立的地方性法规。该法规从大学生、学校、实习单位三方关系入手，加强学校管理制度，保障大学生的合法权益。实践中该条例的可操作性还有待提高。

2013 年 5 月 1 日起施行的《江苏省劳动合同条例》对全日制学生实习问题所做的诸多规范十分引人关注：首次将实习生纳入地方劳动合同法保护范围。虽然仅涉及一个法条，但是却包含了几点重要的全日制大学生实习期劳动保障标准：如劳动条件、劳动时间、劳动报酬、意外伤害等。

（3）适用现有其他法律困难。首先，《教育法》未建立完善的实习管理制度。我国《教育法》第42条仅对学生享有的申诉权、诉讼权等程序性权利作出规定。第53条规定：“高等学校学生的合法权益，受法律保护”，而对合法权益包括哪些内容并没有规定，也没有对实习生在实习教学过程中的权利作出任何的规定。

其次，在《劳动法》中未被纳入调整范围。从《劳动法》角度，大学生实习并没有被纳入劳动法的调整范围。根据《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民享有劳动的权利和义务。”《宪法》虽然没有直接确认高校实习生，但高校实习生作为我国公民，显然是宪法意义上的劳动者，应当享有相应的劳动权利。

再次，《民法》选择性适用基本原则。从民法角度分析，实学生在实习中受到意外伤害，虽然不能按照劳动案件来处理，但并不意味着实习生在劳动中受到的伤害应当由其自己负责。《侵权责任法》规定：“行为人因过错侵犯他人民事权益，应当承担侵权责任”“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任”“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入，造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金，造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金”。实习生人身伤害事故应当适用过错责任原则和公平责任原则。

四、法律制度构建

1.出台实习专门立法，完善实习法律体系

要彻底解决实践中出现的大学生实习权益受侵害问题，还是应该由国家出台一部统一的法规，把大学生实习权益列为确定的保护对象。内容主要包括：明确大学生享有获得公平实习机会的权利，建立大学生实习协议制度及实习报酬补助制度，确定大学生实习期间的人身伤害事故责任制度及赔偿制度，建立相关奖励、合作以及专门的纠纷解决机制和监管机制等。各地方则根据区域特点及现实情况，在此统一立法之下制定相应的地方性法规。

2.政府以法规形式确保大学生的劳动权益

大学生就业难问题早已引起社会各界的广泛关注，近年来其热度更是有增无减。大学生是享有宪法保障的劳动权的主体，构建保障大学生劳动权益的劳动关系体系可由教育部制定行政规章试行。具体可从劳动合同的签订，规定最低薪酬、最高工时制度，强制缴纳社会保险等方面进行规定，为大学生实习建立起一个具有中国特色的保障机制。

3.运用多种途径，完善实习权益救济制度

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指导思想：以“三个代表”重要思想和十六大精神为指导，深入贯彻落实党的十六届三中、四中全会精神以及全国、全省、市法律援助工作会议精神，围绕铸造法律援助“民心工程”品牌，促进法律援助工作社会化这一中心，坚持开展系列维权活动与法律援助工作站点服务相结合的方针，结合本地实际，求结合点，找准突破口，切实维护弱势群体的合法权益，促进社会稳定发展。

工作目标：以贯彻落实《法律援助条例》为根本要求，以“政府满意，人民欢迎”为出发点和落脚点，落实法律援助政府职能，拓展法援领域，扩大法援覆盖面，提高法援办案质量，增强法律援助社会影响，开创法援社会化新局面，推动法援工作健康发展。

二、主要内容

1、积极开展法律援助系列宣传咨询活动

为了满足广大弱势群体的需求，认真践行“三个代表”重要思想，按照“立党为公，执政为民”的要求，今年我们将在全市组织开展系列法律援助宣传咨询活动，以满足弱势群体对法律援助的需求，使法律援助“民心工程”更加深入人心，为构筑和谐社会作出贡献。

活动内容：

（1）联合劳动保障部门，组织法律援助工作者参与劳动监察部门对建筑行业、民营企业、食品行业等农民工集中的行业的定期执法检查，积极为困难职工进行法律援助，维护职工合法权益。

（2）深入社区和乡镇，组织老年人、妇女儿童法律维权知识讲座。

（3）组织参加法律、法规宣传活动：三月“妇女维权”和“消费者维权”宣传活动；五月《未成年人保护法》和“助残日”宣传活动；六月“青少年儿童维权”宣传活动；九月《法律援助条例》颁布纪念日宣传活动；十月“老年人维权月”宣传活动；十一月“三下乡”宣传活动；十二月“12?4”法制宣传活动。

宣传内容：

《宪法》、《法律援助条例》、《刑事诉讼法》、《律师法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《河南省法律援助条例》、中国法律援助制度及其他相关法律、法规和规章制度。

活动方式：

（1）在区繁华地段设立咨询台，现场发放宣传资料，使群众了解自己的相关权益，知道如何正确维护和行使自己的权利。

（2）组织法律援助工作者、律师、基层法律服务工作者。到活动现场进行法律咨询解答，帮助群众正确处理各种矛盾，化解纠纷，平息诉讼，维护社会稳定。

2、大力宣传法律援助制度

加大法律援助宣传力度，让广大群众了解法律援助、法律援助机构建设、工作动态及与法律援助制度实施相关的法律法规，使社会各界对法律援助制度实施的意义、法律援助的方法、方式、申请条件、审批程序等方面有一个全面的了解，从而使法律援助这一政府职能得到充分落实。

3、组织开展便民、利民活动

法律援助中心要坚持服务于民、援助为民的指导方针，广泛开辟法律援助绿色通道，把党和政府的关怀送进千家万户。第一，公开办事程序，明确援助范围；第二，实行首问负责制、一次告知制和服务承诺制；第三，落实政府责任，提高办事效率，对农民工特别是外出民工，不审查经济条件，当天立案，江天指派办理；第四，对农村开通咨询电话，就近指派法律服务工作者为其服务；第五，市区利用社区法律援助工作站，发放经济困难联系卡，困难户持卡即可申请法律援助；第六，公开投诉、监督电话。

三、加强领导，强化落实

1、局党组要对全区法律援助工作认真做好安排部署，精心组织实施，积极指导法律援助机构组织开展好活动，使活动落到实处。

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关键词：志愿者权益；法理基础；政府定位；政府作用；法制保障

中图分类号：DF5　文献标志码：A　文章编号：1008-5831(2012)01-0094-05

中国目前尚无关于志愿者权益保护的全国性立法，部分省市出台了志愿服务的地方性法规，但更多的地方政府对此却没有相关的规定。志愿服务在没有法制保障的环境下艰难生存，资金来源不稳定、权利义务不明确是志愿服务普遍存在的问题，志愿者权益保护缺失已经成为制约志愿服务发展的瓶颈，严重挫伤了志愿者的参与积极性。志愿服务的公益性、非营利性决定了它的发展离不开政府的支持。因此，要保障志愿者权益，有必要明确政府的定位与作用，明晰政府的责任，通过法律体系的建设和完善，将志愿者权益保障纳入法制轨道。

一、政府保障志愿者权益的法理基础

“按照民主政治的内在逻辑，政府成立的目的是为了保护社会成员的利益和权利，当然包括更为重要和根本的人权。真正民主的政府都必然将保护人权作为行政的重要目标”。在民主法治社会中，宪法是国家的根本大法，是政府的最高行为准则。中国宪法第33条明确规定“国家尊重和保障人权”。政府作为国家的行政执法机关，必须承担起保障公民权利的基本责任，这就为政府保障志愿者权益找到了合法性基础。

(一)政府产生的前提是公民权利的行使

古典自然法学派认为，政治权威在自然状态中并不存在，所以需要一个社会契约，在社会契约中，每个人都放弃天然自由，获取契约自由。社会契约论阐明了政府与公民权利的关系，即公权力来源于公民权利的让渡。格老秀斯在《战争与和平法》一书中把国家定义为“一群自由的人为享受权利和他们的共同利益而结合起来的完整的联合体”。而卢梭也认为，“公共权力的保管人并不是人民的主人，只不过是人民的办事员罢了。政府的存在乃是者的恩赐……”。

在中国，宪法明确规定“一切权力属于人民”，公民通过行使选举权从而产生权力机关，进而才产生行政机关。“政府治权的属性是由派生而来，人民赋予是其唯一的合法来源”。“国家权力的配置，行使国家权力的机构的设置及其运作方式和程序，国家核心官员的产生，都是公民行使权利的结果”。因此，从权利本位立场出发，政府公权力从根本上说仍然是来源于公民权利的授予，执行的是公民的意志并接受来自公民的监督。此外，政府公权力的行使范围与内容还必须接受法律的限制，而法律从根本上说则是公民意志的集中体现。由此可见，不论是政府的产生、权力的来源，还是权力的范围，均是公民权利行使的结果。

(二)政府成立的目的是保障公民权益

如前所述，政府的行政职能来源于体现公民意志的法律所进行的授权，必须在授权范围内行使。因此，政府公权力的行使必须遵循合法性原则，不得背离立法目的、法律精神和社会公共利益，必须以维护公民的合法权益作为行政的根本目的。

霍布斯曾在《利维坦》一书中指出，“根据社会契约而设定的利者应当运用从公民那里集合起来的权力和力量，以增进所有人的和平、安全与便利”。公民之所以让渡自己的部分权利以组成和政府，是为了公共的需要，建立起一个更为安全稳定、秩序良好的社会，但究其原因是为了保护自己的权益不受到侵害，从而更好地保障和促进个人权利的实现。“设立国家权力的目的，国家权力自身的价值，均在于为权利服务，即服务于人民的利益……国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的”。

(三)保障志愿者权益是政府的必然职能之一

保障志愿者权益是政府职能的必然延伸。其一，既然保障公民权益是政府成立的目的，那么保障公民权益也必然是政府的职能之一。因此，从理论上讲，政府应当负有保障志愿者权益的义务。且志愿者从事志愿服务是为了促进人类发展、社会进步和推动社会公益事业，这与政府行政目的不谋而合。其二，在现实条件下，政府也有保障志愿者权益的必要性。在从事志愿服务的过程中，因缺乏资金、物品或者必要的专业培训，导致许多志愿者连基本的服务措施都无法得到保障。“目前中国政府在尊重志愿者劳动成果和确保志愿者权益保障方面，还缺乏相应的制度与政策，包括组织管理、财务政策、税收政策、捐赠政策以及对志愿者本人及活动的社会认可等等，由于政策支持力度的不够以及相关保障机制的不健全，使得志愿者权益保障难以得到真正的落实”。由此可见，由于志愿服务具有自愿性、无偿性特征，而志愿服务组织仅能承担起有限的保障义务，导致志愿者权益保障在很大程度上处于缺失状态，这就要求政府承担起一定的义务，履行相应的政府职能以弥补这一不足，给予志愿者在参与志愿服务过程中必要的物质和安全保障。

二、志愿者权益保障中政府的定位

(一)为志愿服务提供业务指导

要保障志愿者的合法权益，首先要保障志愿者能够在一个合理有序的环境下从事志愿服务。志愿者具有的民间属性要求政府必须充当好业务指导者而非管理者的角色，保障志愿者权益和志愿服务的发展。但需要指出的是，志愿服务的业务指导者并非意味着主导者。一般而言，政府不是开展具体志愿服务活动的组织者、发起者(特殊情况下除外)，在志愿服务逐步纳入法制轨道的今天，承担志愿服务活动具体工作的主要是志愿服务组织。因此，政府对志愿服务的业务指导必须是有限的和必要的指导，这就要求政府既要引导社会正确认识志愿服务，又要从维护和发展志愿者权益的角度把握好度，如果行政干预色彩过于浓厚，不但会有损志愿者的权益，反而会制约志愿服务发展。

具体而言，政府对志愿服务的业务指导主要体现在对志愿服务组织的规范和对志愿服务的政策规制方面。一方面，由于志愿者直接接受志愿服务组织的管理和安排，直接与志愿服务组织发生法律关系，因此政府对志愿服务组织进行严格规范，指导业务的开展，将有利于创建安全有序的志愿服务环境，从而保障志愿者权益。另一方面，中国志愿服务全国立法尚未实现，各地方政府相继出台的政策法规均对志愿服务相关问题进行了不同程度的规制，要求政府承担起相应的义务，这也将为志愿者权益提供有力的保障。各地方条例也作出了类似规定，明确了政府对志愿服务所承担的职责，表明了政府指导志愿服务的有限性。

(二)为志愿者活动提供经费保障

志愿服务组织的非营利性决定了其开展活动的资金来源只能是社会捐赠或政府拨款。由于社会捐

赠存在不稳定性，资金的缺乏是目前中志愿服务组织普遍面临的问题，甚至因此导致一些志愿服务组织无法保障志愿者的某些正当权益，更无法保证志愿者活动的顺利开展。此外，由于志愿者活动具有无偿性、自愿性特征，志愿者参与其中并非是受到利益的驱使，仅凭志愿服务组织以及公民自发的行为不利于大范围调动人们的参与积极性。而政府具有强大的社会公信力和号召力，若以政府公权力来推动志愿者活动的开展，则恰好可以弥补这一不足。但仅仅凭借媒体宣传、社会舆论导向等手段为志愿活动提供精神后盾也是不够的，物质上的支持必不可少。虽然政府财力有限，但政府拨款具有长期性和稳定性，正好弥补社会捐赠的不足。

志愿服务具有突出的社会保障功能，是社会化服务体系的重要组成部分。中目前正致力于构建和谐社会，促进社会化服务体系的建立是服务型政府的社会职能之一。因此，必须考虑到志愿活动本身及志愿者自身权益维护的需求，明确政府对志愿活动提供一定的资金支持，通过直接的物资调配或相关政策支持，保障志愿者活动的资金来源，将有利于推动志愿服务持续健康发展，从而促进社会化服务体系的建立。

(三)为志愿者权益提供监督保障

除了为志愿服务提供业务指导和经费保障外，政府还应当为志愿者权益的落实提供监督保障。一方面，为避免志愿服务中行政干预色彩过于浓厚，政府必须放权于志愿服务组织，由此产生的风险则是志愿者权益保障可能出现盲点。另一方面，志愿者在与志愿服务组织、志愿服务对象发生法律关系的过程中，作为无偿提供劳务或服务的一方，处于相对弱势地位，其合法权益相对更难得到保障。一

从理论上讲，事前放权必须与事后监督形成配套机制，才能最大限度地预防因放权而可能产生的法律风险。因此，政府要做好志愿者权益保障工作，除应制定相关政策法规明确志愿者的合法权益范围外，还应建立一个完整的监督体系，健全相应的监督机制，对志愿服务组织是否遵守相关法律法规进行监督，尤其是在资金运作与志愿者管理方面防止志愿服务组织违规操作，直接或间接侵害志愿者的权益。政府可以在监督过程中及时发现并纠正存在的问题，这不仅保障了法律法规的执行和行政目标的实现，同时也保障了志愿者的合法权益。此外，还可以将政府监督与社会监督、司法监督相结合，一旦发现有志愿者权益遭受侵害的情况，便可为志愿者提供更为及时有效的救济途径。

三、志愿者权益保障中政府的作用

(一)健全志愿服务组织管理制度

志愿者群体是十分庞大的社会资源，承担志愿者招募、培训、管理、安排等工作的机构主要是志愿服务组织。志愿者群体在无偿服务的过程中所创造的社会价值相当可观，要保障志愿者的权益，必须防止志愿者的直接管理者――志愿服务组织滥用志愿者资源。为此，政府必须严格志愿服务组织管理制度，主要涉及两方面的内容。

第一，建立注册登记制度。目前，中负责志愿服务组织审批登记的机关主要是民政部门，但因缺乏统一立法，各地方条例对志愿服务组织设立条件的规定不尽相同，加之志愿服务组织缺乏真正统一的主管部门，导致各类志愿者分属团委、精神文明建设、民政等不同部门管理，志愿者权益保障为此面临诸多复杂问题。在明确专门的志愿服务管理协调机构的基础上，应建立志愿服务组织注册登记制度，并由该机构统一负责对申请注册的志愿服务组织进行资质审查，只有经该官方机构批准并登记在册的方为合法志愿服务组织，进而招募志愿者从事志愿服务活动。在设立条件方面，按照社团法人的要求，主要应当从志愿者人数下限、组织名称与场所、相对固定的组织工作人员、相对固定的志愿服务领域等方面进行考虑。

第二，实行年检制度。年检制度是政府对志愿服务组织进行监督和管理的一项重要法律制度。政府主管部门应当对志愿服务组织在一定时期内开展的志愿服务活动情况及其内部管理机制进行评估检查，在年检中可以单独或者会同有关部门对志愿服务组织的财务进行检查或者审计。经年检合格的，准予继续从事志愿服务活动；年检不合格的，应当及时作出处理，如给予警告或勒令限期改正，在合理期限内仍不能达到要求的，当取缔其资格并及时办理注销登记手续，以防止不合格的组织滥用志愿者资源、侵犯志愿者权益。通过落实年检制度，及时发现并纠正存在的问题，规范和确保志愿服务组织在合法的框架内运行。如此，不仅为志愿者权益提供了制度保障，也保障了志愿服务对象的合法权益。

(二)落实志愿服务财政支持与监管

志愿服务组织的非营利性与公益性决定了志愿服务活动资金的短缺性与不稳定性，从而严重制约了志愿服务的发展。同时，资金的匮乏直接导致志愿服务过程中一些志愿者必要的基本条件无法得到保障，如缺乏培训以及自理交通费、餐饮费等，更无法保障志愿服务组织为从事具有人身伤害风险的志愿者办理必要的人身保险，这些严重影响了志愿者的基本权益和积极性。鉴于外相对成熟的志愿服务发展模式和中的具体情况，在保障志愿服务资金问题上。政府主要可采取财政和税收政策及落实监管等途径和方式，通过经济手段与行政手段加大资金支持力度，促进志愿服务发展和志愿者权益保障的落实。

1　给予财政税收政策支持

西方家志愿服务组织的大部分资金主要来源于政府资助，如美有专项财政预算用于支持志愿服务活动，英、法和新加坡等政府投入占到全志愿服务所需经费的40％以上。美学者萨拉蒙的研究表明，在10个先发达家，政府支持是民间组织收入的最大来源。志愿者作为非政府组织的社会力量，是现代政府转型的必要支持力量。充足的资金是志愿服务组织得以正常运作的坚实后盾，政府必须从政策上给予相应支持，将志愿服务保障资金纳入政府预算，财政拨款中必须有一部分用于志愿者权益保障。同时，为志愿服务的社会化筹集资金提供税收减免政策，鼓励社会各界通过捐赠等方式帮助资金短缺的志愿服务组织。如日本对纳税人慈善捐赠的税收优惠会因接受捐赠的组织类型和目的不同而有所差别，公益性越强的组织，越是有更多的税收优惠。通过减免税收优惠措施，可以调动企业和个人捐助志愿服务的积极性，缓解志愿服务组织资金不足的问题。

2　监管资金规范运作

完善政府监管机制以确保志愿服务资金规范安全使用。一方面，政府在监管过程中应主要检查志愿服务组织是否遵守家有关经济制度与财务制度，是否专款专用，是否存在挪用资金的现象；另一方面，政府还应着重监督、检查志愿服务组织的经济来源是否有保障，是否存在资金短缺现象，并根据需要在必要时采取紧急的政府干预措施，保证志愿者权益不因志愿服务组织经费问题而受到影响。政府监管有利于志愿服务资金安全运作和规范使用，也是防止出现因资金不足或不当使用而造成志愿者权益得不到保障现象的有效途径。

四、志愿者权益保障中政府作用的实现路径

(一)立法明确政府责任

立法是志愿者权益保护的根本。实现志愿者权益保障中政府的作用，要以政府负有相关责任的合法性为前提，这就要求志愿者权益保障必须走上制度化、规范化、法制化轨道。至今，中国尚未出台志愿服务的全国性法律，要为政府责任提供合法性依据，除了上述法理基础所论及的原则性规定外，还应当具有立法层级高、可操作性强的法律来具体保障政府作用的实现。笔者建议，在未来的全国性志愿服务法中专章规定志愿者的权益保障，明确界定志愿者的权利义务范围，明确各级政府及其部门在志愿者权益保障中的定位、作用及相应的职责。在以法律作为政府行为准则的同时，以法律的形式确定侵犯志愿者权益的罚则，其中应当包括政府及其相关责任人因未尽职责造成志愿者权益受损所应承担的行政责任、民事责任，对构成犯罪的行为还应追究单位或个人的刑事责任。

制定志愿服务相关法律是当代西方国家普遍的做法。如美国制定了专门的志愿服务法，对志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象、政府等的相关权利义务进行了明确的规定。“境外经验表明，很多国家对志愿者组织在宗旨、活动范围、管理方式、税收方面都有明确的规定”，这些规定不仅涉及志愿服务组织，同时也涉及政府的相关责任，为志愿者的权益保障提供了可靠的法律依据，也增强了志愿者权益保障的法律执行力。

(二)法规配套形成完整体系

对于志愿者权益的保护，一个理想的法律救济在纵向和横向上都应当是完整的，并且纵向和横向的法律能够相互作用、形成体系。纵向上的完整是指从地方到国家都有相应的法律法规对志愿者权益进行保障，横向上的完整是指各相关的专门性的法规要协调一致。在制定全国性志愿服务法的前提下，政府还应当注重完善相应的法规或规章，形成完整的志愿者权益保障法律体系。在地区差异性较大的志愿服务领域，各地方政府可以在遵循全国性法律的前提下，结合本地实际情况，制定出便于执行的地方性法规或实施细则，尤其是在税收、保险、应急救援等问题上。

志愿者在志愿活动过程中，不可避免地要投入自身的人力与物力，也不可避免地会对其正常的工作秩序有一定的影响，而任何单位对员工的志愿服务行为并不当然负有补偿的义务，如果在税收政策上不给予一定的倾斜，很可能导致志愿者本身的权益处于失衡状态。针对这种现实情况，各地可以考虑以地方法规的形式，通过在合理范围内适当调整个人志愿者在正常社会工作中所产生的个人所得税，或单位志愿者的营业税。这样，一方面可以调动志愿者的参与积极性，另一方面还可以保证志愿者在投身志愿活动的过程中，既满足了正常的社会经济秩序的需要，又保障了自身权益不因从事志愿活动而受到损害。

在保险问题上，也可通过法规配套的形式，与全国性的志愿服务法、保险法相衔接，落实对志愿者权益的保障。由于各地志愿服务活动的具体内容可能有所区别，志愿者所面临的人身伤害风险不尽相同，所要办理的险种也可能不同，各地方政府可根据本地实际，制定详细的、操作性强的志愿者保险规范条例，尤其在突发事件志愿服务活动中，志愿者遭受人身伤害或死亡，除应按所办理的保险进行相应的赔付外，还必须明确应当由各地方政府或政府部门负责尽快处理。同时，政府可以根据经济社会和志愿服务不同的发展时期，灵活地为志愿者权益保障提供必要的政策支持，如制定杰出志愿者的表彰和奖励制度、公务员招录中的优惠政策等。通过加强配套法规的建设和完善，落实各项支持和优惠政策，为志愿者活动创造一个良好的法制环境，真正实现政府在志愿者权益保障中的作用，促进志愿服务事业长足健康发展。

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篇9

[关键词]图书馆　数字资源　权益分享　权益保障

[分类号]G250.76

随着数字化资源的快速增长，人们在学习、生活以及科学研究中对数字化资源依赖程度日益加剧。根据哥伦比亚大学EPIC(Online Use＆Cost Evaluation Program)项目组2004年的报告显示：电子资源是大学生学习的主要信息来源；92％的受访教师将电子资源作为其研究资料来源；99.8％的受访教师将电子资源作为其教学资料来源。近年，数字资源成为图书馆管理和服务的资源主体，数字资源的权益分享随之而成法学界和图书馆界研究的热点。由于图书馆法律定位在国家立法上的缺失及相关法律对信息资源产权保护的加强，图书馆针对数字资源的权益逐渐缩小，在数字资源的建设和管理上如履薄冰，在其用户服务上也屡受限制。因此，关注图书馆对数字资源的权益分享，建立合理的数字资源权益分享机制显得尤为必要。

1 图书馆数字资源权益保障的重要意义

1.1 图书馆权益是数字资源权益分享机制的重要组成部分

数字资源权益问题主要包括作者及其相关权利人权益、用户权益以及信息服务机构权益，等等。其中权益的平衡与分享是核心问题，“在资源长期保存活动中，资源的提供方、保存方和使用者形成了利益共同体，有着促进数字资源能够长期、稳定、可靠地保存和使用的共同利益，并通过实现这一共同利益来满足各自的特定利益需求”。作为信息服务机构，图书馆的权益保障是数字资源权益分享机制确立的前提。从作者及相关权利人对数字资源的创建与，到用户对数字资源的获取、利用，都离不开图书馆对数字资源的收集、整合、规范和指导使用。保障信息服务机构的权益，事实上就是保障了相关权利人以及用户、读者、服务对象的权益，保障了数字资源权益分享机制的顺利建成和付诸实施。

1.2　图书馆权益是实现数字资源共享与传播机制的重要保障

作为作者及相关权利人与用户之间的媒介，图书馆权益是实现数字资源共享与传播机制的重要保障。美国学者巴勒特在1986年提出：“媒介，就是渠道”。图书馆对信息资源不仅仅是静态的置放，而是收集、整合、规范及至指导使用。收集作者及相关权利人创建的数字资源加以规范整合以便为用户服务，正是图书馆作为媒介创建服务渠道的行为。没有良好的媒介，数字资源分享机制的实现就缺乏通畅的路径，因而保障图书馆权益，就是保障数字资源权益分享机制的正常运行，保障作者、信息资源开发商与用户间的资源互动。

2　数字资源权益分享过程中图书馆的权益

2004年，“图书馆权利”被列入中国图书馆学会2005年学术年会的分主题，“一时间图书馆权利弥漫中国图书馆学界”。但目前，仍没有一部真正的法律法规对图书馆的权益进行界定。然而，不能因为没有实体法存在就否定图书馆对数字资源所享有的权益。从图书馆业务人员的角度看，图书馆对于数字资源的权益应包含以下方面。

2.1 资源权益――对数字资源的保存权与使用权

2.1.1 图书馆对数字资源的保存权 “保存权利分为存档权、存储管理权、服务权”。图书馆存档权的最佳表现形式是“呈缴本制度”。法国16世纪就有了呈缴本制度，图书、版画、多载体图像资料、电子版资料，出版后都必须及时呈缴。CSDL(法定呈缴本科学委员会)在1999年就开始了因特网资料呈缴备案的准备工作，并于2000年筹备专门协会来处理数字资源呈缴本制度的相关问题。2003年，法国国家图书馆出面组建因特网资料保存国际集团(IIPC)，英、美、意、瑞等国均有参与，说明图书馆数字资源保存权受到各国重视。我国是由出版行政部门法令，采取行政手段推行实施，电子出版物呈缴本制度也只针对实体电子出版物而不包括网络资源，尽快出台相关法律已是刻不容缓。

《中华人民共和国著作权法》第二十二条规定：“……可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利……”。图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品。基于此，图书馆拥有对信息资源包括数字资源的存储管理权。然而，此权利是建立在图书馆购买了这些资源的前提之下的，图书馆为获取数字资源的保存权利付出了一定代价，是一种被动的权利。

图书馆对数字资源的服务权，体现在对数字资源的存档、存储、管理，最终目的是在保护作者权益的基础上，为用户服务。如上述第二十二条，图书馆“可以不经著作权人许可，不向其支付报酬”，实际上指出“免费”服务是图书馆特色，也是图书馆公益形象的基础。

近年来，各高校图书馆经常采用集团采购的方式节约数字资源建设经费，这种方式导致更大的保存权归属问题，许多高校图书馆甚至不清楚自己是否拥有集团采购数字资源的保存权。这说明，虽然我们已经认识到了图书馆资源权益的重要性，但对保存权规范化、法制化的进程却相当缓慢。

2.1.2　图书馆对数字资源的使用权　图书馆的数字资源使用权已经得到法律层面的肯定。《信息网络传播权保护条例》第七条规定：“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定除外。”目前，图书馆更为关注的是数字资源的使用时限问题，即长期存取权益问题。如何加大购买结束后的延时限度?如何更便利地获得永久使用权?失去使用权后，如何计量数字资源馆藏量?解决这些问题尚需进一步深化研究。

2.2　机构权益――在数字资源权益分享链中的自身权益

2.2.1 图书馆社会地位的法律定位　《图书馆法》一日不确立，图书馆的社会地位就仍是一个模糊概念。有学者认为，“传统图书馆享有科学文化事业单位的法律地位”。这一观点是否完善有待商榷。比如高校图书馆，它只是高校的内设机构，而不是独立的民事主体。公共图书馆尤其是国家图书馆，虽然正在行使相应的职能(如呈缴本制度)，但由于缺乏明确的法律保障，就显得“名不正言不顺”。德国对图书馆法定地位的保障值得我们借鉴，两德合并前的1969年3月，西德政府通过了《关于德意志图书馆的法令》，给予法兰克福德意志图书馆以国家图书馆法律地位，成为联邦实体。1970

年12月《呈缴本法》，赋予该馆正式依法接受联邦德国出版物缴送本的权利，合并后的1990年10月3日颁布《联邦统一法令》，令国家图书馆所有职能均为“依法”所为，国家图书馆“国家法定缴送本图书馆和国家书目中心”的社会地位一目了然。

2.2.2 图书馆经费保障权利 经费保障权利是图书馆管理的前提，也是开展资源建设与读者服务的基础。据调查，全国公共图书馆与高校图书馆年经费总量大约是12－13亿，其中全部采购经费的30％用来购买电子资源。CALIS“九五”、“十五”期间国家投入大约3亿左右，……。一般估计，其经费的50％左右用于购买数字资源”。大部分省级以上的公共图书馆与高校图书馆能够保障数字资源经费，且不断出台新的条例以便更合理地实现图书馆数字资源管理的经费保障权利。如2006年《广东市图书馆条例》(草案)指出：“图书馆经费的增长度应不低于正常性财政收入的增长幅度”；2005年，教育部高校图工委文献资源发展研究项目提出“建立以文献利用为依据的经费提成机制”。但全国大部分县、乡级图书馆的经费保障却是非常少的，据文化部统计，“2003年全国有534个县级公共图书馆没有购书费，占当年县级图书馆总数的23.8％；2004年扩大到720个，占32.5％。从区域看，无购书费的县级图书馆80％在西部；从省区看，有4个省区超过50％的县级图书馆无购书费，有7个省区40％－50％的县级图书馆无购书费”。认识到这一严峻现实，文化部2006年7月至2007年6月开展了“文化信息资源共享工程”建设，向县、乡级划拨60万财政经费用于图书馆的资源建设。

2.2.3 图书馆馆员的权利 在图书馆的服务过程中，学界的研究大部分集中在用户权益上，“用户永远是正确的”、“读者是图书馆立法的源动力”是主流呼声。早在2006年，林希森就在《论图书馆的权利冲突》一文中指出，图书馆界“基本上是牺牲馆员的部分利益倾斜于读者服务”。令人欣慰的是，业界已经认识到馆员在数字资源服务过程中也拥有其自身的权益。有学者在博客中专门提到“国家保护馆员的合法权益，改善馆员的工作条件和生活条件，提高馆员的社会地位……馆员有依法接受职业培训和继续教育的权利与义务……”。在数字资源服务过程中，应该关注馆员接受职业培训和继续教育的权利与义务。例如，因外文数字资源占大多数，要加强馆员外语水平的培训；因相关工作人员专业背景的局限性，应加强关于数据库及网页等技术的培训；因数字资源通常针对特定学科，应加强馆员相关知识的培训等。

2.3 读者权益――图书馆权益的重要范畴

读者作为数字资源权益链上的弱势群体，其权利主要靠图书馆争取和维护。图书馆对数字资源的权益分享，很大程度上是为读者争取权利，以实现读者的数字资源存取权、阅读权、使用权等等，因而，应将读者权益纳入图书馆权益的范畴。随着数字资源权益分享机制的不断成熟，在实现前述读者基本权益的基础上，读者还应该享有数字资源购买的参与权。例如，江苏汇文系统已为图书采购系统增加了“读者荐购功能”，读者可以参与数字资源的采购策略；各个高校图书馆网页上都公布了相关邮箱、电话等信息，令读者拥有绝对的话语权，行使其对数字资源的质量监督权。

3 图书馆数字资源权益分享及权益保障的实现路径

3.1 图书馆制度法制化

我国已经正式颁布《档案法》、《教师法》、《科学技术进步法》等等，唯《图书馆法》仍然处于“酝酿”之中，还未纳入到国家的立法进程。建立《图书馆法》，把图书馆的社会定位、资源建设以及服务规范进行制度化，一方面可以体现国家对图书馆事业的重视；另一方面也符合图书馆事业发展规律的制度需求。图书馆立法应以如下内容为核心：关于图书馆信息资源的建设与管理的法定权利；关于图书馆业务技术标准的规定；关于图书馆人员编制、人员结构、业务素质、业务职称、待遇的规定；关于图书馆经费及其来源的规定；关于图书馆与作者及相关产权人委托方式的规定，等等。

3.2　建立协调机制平衡数字资源的权益分享链

图书馆应尊重作者的版权、维护数字资源开发商的权利、维护自身与读者的权利，从而建立以图书馆为桥梁的数字资源权益分享链。在美国，国会图书馆专门设置“版权局”负责各种图书资料的版权登记，主要内容包括：与政府部门合作，提供版权方面的协助；负责版权自愿登记和版权交易等文件的备案；收集美国出版社依法向国会图书馆提交的赠书等。2004年，美国版权局制定了5年《战略计划》(Strate-gic Plan)，计划在数字技术和版权国际保护方面为立法、行政、司法部门提供优质、高效的服务：增加网络登记和网络许可申请；提高公众对版权法的认知；为国会和有关公众取得作品提供便利。我国图书馆主要是通过版权提醒(警示)、资源采购合同、内部管理规范、读者资源使用规范等措施协调各方权益。因此，怎样完善作者、出版者、图书馆、用户之间的权益分享机制是一个值得探究的课题，美国国会图书馆这种“版权局在数字资源分享过程中承担着图书馆对作者与用户的桥梁作用”的模式和机制，值得我们借鉴。

3.3　公益、平等原则协调数字资源的分享与共享

数字资源权益分享链的有效性，取决于其公益性和平等性。图书馆本身就是一个公益性机构，其公益服务的主要目的是“承担起社会知识传播公益服务的使命、搭建起社会信息资源共享的平台、著作权保护与作品使用权的行使效率最大化”，最终实现知识产权保护与信息资源共享的平衡。国际图联认为：“对于数字形式的作品，应该没有额外的收费，……”不难看出，在公益的基础上实现数字资源分享与共享已经得到国际公认。

平等原则的最终归宿是互惠原则。从读者的角度来讲，“图书馆面前人人平等”，享受数字资源服务的权利也相应的人人平等。从作者及相关权利人的角度来说，平等原则建立在《著作权法》等相关法规的基础之上，但《信息网络传播权保护条例》仅赋予图书馆馆内网络传播的合理使用权，作为数字资源的购买方，图书馆“总是处于受控制和被限制的被动地位”。某高校图书馆IEL数据库购买合同指明IEEE所提供的服务包括：“可以从IEEE(主机提供者)得到客户服

务。在正常营业时间内，可以通过Email、电话或传真得到客户服务，用于反馈、解决问题或一般询问”，却没有明确定义“问题”和“一般询问”的范畴。解决这些问题首先要遵循平等性原则，这样才能最终实现数字资源的分享与共享。

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1、我部门领导高度重视普法依法治理工作，根据县普法依法治理规划要求，结合民政工作制定“五五”普法和“三五”依法治理规划，并根据工作情况认真组织实施。（4分，自评4分）

2、我部门领导班子高度重视普法依法治理工作，把普法依法治理工作纳入重要工作议事日程，不断提高领导干部、职工法律法规水平，提高依法行政能力,每年结合民政各项工作会议研究、安排部署普法依法治理工作任务（3分，自评3分）

3、建立健全和完善民政部门机关学法制度，并按照学法制度组织部门机关干部职工集中专题学法活动共25期，平均每年学习5次，完成了县委普法依法治县领导小组要求的学习任务。（4分，自评4分）

4、普法依法治理工作，做到—初有工作计划、年内有落实、年终有工作总结。（4分，自评4分）

二、建立健全机构，完善保障机制（15分）

1、建立键全机构，为切实有效地抓好普法工作，结合本部门实际，成立以部门长任组长，副部门长副组长，各科室负责人为成员的普法领导小组，、由于人动调整普法领导小组成员，下设办公室在部门老龄办，由同志兼任办公室主任，具体负责本部门普法日常工作，落实了专职法制辅导员具体抓。为普法工作的开展提供了有力的组织保障。按照普法工作计划认真组织学习，做到学习制度化，完成了县委普法依法治县领导小组要求的学习任务。（6分，自评6分）

2、建立和完善以来的普法工作计划、年终工作总结、学习记录，按时上报民政工作各种信息材料。（6分，自评6分）

3、加大工作经费投入，有计划地安排相应的普法工作经费。开展五五普法依法治理工作以来，投入用于打印、复印各种普法宣传资料1.2万元，制作县民政惠民手册15000本2.6万元。为普法工作的开展提供了有力的组织保障。（3分，自评3分）

三、加大信息报送工作（4分）

按要求及时报送简报和信息、工作统计表，建立和完善工作台帐。5年内共上报送各类民政信息37期。（4分，自评3分）

四、普法教育（44分）

1、突出抓好《宪法》和《自治县农村居民最低生活保障制度实施办法》、《自治县实施农村医疗救助暂行办法》、《中国公民收养子女登记办法》、《村委会组织法》、《婚姻登记条例》、《中华人民共合国老年人权益保障法》、《省老年人权益保障条例》等法律法规的宣传。（2分，自评2分）

2、加强社会主义法治理念的学习宣传，积极开展法治理念进社区，进单位活动。在每年都开展《省老年人权益保障条例》等法律知识宣传活动，发放宣传单余份。（1分，自评1分）

3、根据《州“法律六进”活动实施方案》要求，积极开展“法律进机关”活动。以“法律六进”活动为载体，在部门机关中，结合单位实际，一是开展“依法行政示范单位”创建活动，组织学习《宪法》、《省自治县条例》、《干部法律知识读本》，进一步加大工作相关的法律法规宣传教育活动，二是利用敬老节宣传活动开展宣传教育活动，发放各种宣传材料余份，并把宣传活动情况形成书面材料及图片报送县普法办。三是组织部门机关领导干部职工集中学习《宪法》、《省自治县条例》、《消防法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《城市流浪乞讨人员救助法》、《自治县农村居民最低生活保障制度实施办法》、《自治县实施农村医疗救助暂行办法》、《中国公民收养子女登记办法》、《村委会组织法》、《婚姻登记条例》、《中华人民共合国老年人权益保障法》、《省老年人权益保障条例》等法律法规，州“五五”普法读本、《干部法律知识读本》等11次，努力提高广大干部和职工的宪法意识，培育民主法制观念、爱国意识和国家安全统一意识。（分值7分，自评分7分）

4、积极开展民政业务工作培训会。每年组织召开全县民政工作会议，同时利用会议期间积极开展各类法律法规知识的培训，进一步加大对全部门干部职工（2分，自评2分）

5、按要求参加全县和部分机关组织的法律知识统一考试，参考率达100%，考试合格率达成100%。积极征订普法学习资料和教材，为干部职工学法用法提供保障。（4分，自评4分）

6、积极组织和参加“法制专题讲座”。（2分，自评2分）

7、认真组织开展“12·4”全国法制宣传日宣传活动。根据民政工作的实际，我们将每年的法制宣传日定在敬老节当天，将各类法律与《老年法》一同开展宣传，取得了较好的效果。（4分，自评4分）

8、积极做好对民政系统普法教育的指导、协调工作。由于民政工作业务广，涉及到的人民群众广泛，我们采取在工作中宣传法制的方式，对民政工作对象进行相关法制的宣传教育活动。利用下基层的机会走村进户进行法律宣传。（3分，自评3分）

9、积极参加县委普法依法治县领导小组召开的有关会议，完成领导小组及其办公室交办的各项工作任务。（2分，自评2分）

10、每年大力开展对挂钩联系点的普法宣传教育依法治理工作，组织各科室到挂钩点开展法制宣传活动9次，粘贴标语50条。（2分，自评2分）

11、全面贯彻实施《县关于加强少数民族地区普法依法治理工作实施意见》，不断配合县普法办开创好民族普法工作亮点。并制定了《县民政部门关于加强少数民族地区普法依法治理工作实施方案》。（6分，自评6分）

12、积极配合县普法办在城区、乡镇开展法制宣传日的法制宣传教育活动。（2分，自评2分）

13、进一步加大法治化管理和监督，维护民政工作的公正、公开办公。（1分，自评1分）

14、加强法制宣传教育队伍建设，积极开展法制宣传教育活动。（6分，自评6分）

五、依法治理（22分）

1、建立健全了民政依法治理工作机制及相应配套制度。（4分，自评4分）

2、民政部门不属于执法机构。（4分，自评4分）

3、认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，不断完善依法行政体制和机制，认真落实阳光政府“四项制度”、完善行政决策机制，强化行政行为监督，促进民政工作法治建设。（3分，自评3分）

4、积极开展争创“依法行政示范单位”创建活动。（2分，自评2分）

5、按照县普法办的要求，每年积极完成普法依法治理工作的统计报表和相关工作情况的上报。（4分，自评3分）

6、围绕“平安和谐”建设，针对群众关注的城市最低生活保障和医疗救助问题，深入开展专项的依法治理，促进了民政工作依法治理的全面开展。（2分，自评2分）

7、结合民政工作实际，进一步加强各项法治工作建设，大力开展法制宣传活动。（3分，自评3分）