加强耕地保护的措施范文

导语：如何才能写好一篇加强耕地保护的措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城市化进程；耕地保护；有效策略

中图分类号：F301.21 文献标识码： A 文章编号：

一 引言

当前，我国的城市化进程发展迅速，各种建设占用了大量的耕地，造成了耕地的萎缩，保护耕地的政策得到了各地政府的重视和加强，耕地保护作为我国的一项基本国策，要面对侵占耕地的实际中，不断进行完善和创新保护政策，提高保护的效果。我国的人口的吃饭问题需要依赖着耕地资源，而城市化和工业化的发展也需要耕地进行承载，世界各国在城市化中，该国的耕地都发生了大面积减少，我国最近几年的城市化发展造成了年均减少达102. 49万公顷，耕地的减少引发了人们对经济社会可持续发展的忧虑。耕地的减少不但对粮食生产造成了威胁，也带来了生态灾难。因此，我国政府相继出台了政策对耕地进行保护，如提出建立耕地总量动态平衡制度并确立了耕地占用与开发、复垦挂钩的政策。各地政府要严格执行耕地保护制度和政策，妥善解决好城市化发展与耕地保护的现实问题的挑战。

二 城市化进程中加强耕地保护的重要意义

首先，加强耕地保护有助于确保我国的粮食生产的安全。由于我国是人口大国，粮食生产的安全变得尤为重要，耕地资源是维护和保持我国发展的重要战略资源。耕地保护确保了粮食安全生产，它是维持社会稳定的基础。其次，加强耕地保护符合我国的耕地资源实际情况。我国的人均耕地资源远低于世界平均水平，甚至一些地区的人均耕地低于警戒线；况且我国的耕地资源总体质量偏低，平耕地只占耕地总面积的一半多一点；更为严重的情况就是耕地资源受到污染和损毁严重。我国每年受到工业废物、开矿以及自然地质灾害造成的耕地损失巨大。与此同时，我国人口对土地需求呈刚性增长。因此，我国耕地保护面临着十分严峻的客观现实，必须将耕地保护长期开展。再次，实施耕地保护能够确保城市化的有序发展。加强耕地保护政策，有利于提高土地的利用效率，杜绝了土地的闲置和浪费，使土地的利用方式转向节约集约利用。最后，保护耕地有利于我国进行宏观经济调控，使经济增长方式走向内涵式增长方式，以土地资源约束促进经济增长方式转变，有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地。土地资源参与经济的宏观调控，能够实现各种生产要素的最优组合，最大限度地提高土地利用率。

三 城市化进程背景下耕地保护面临的主要问题

首先，对土地资源的刚性增长需求比较严峻。人们对粮食消费比较大，再有人口的增长需要相应的土地资源作为支撑，因此，社会的发展对耕地的需求更加迫切。为了满足改善农民的住房需求，很多农民进行修房盖房。这种缺乏建设规划的建设，造成了宅基地的占地面积不断扩大, 大量占用耕地。其次，基础设施建设占用了大量耕地。我国为了拉动经济的增长率，促进就业，对基础设施建设投入了大量资金，然而，土地利用总体规划所确定的非农建设占用耕地指标不足，进行开发建设的区域大多数是占用耕地。再次，我国耕地后备资源严重不足。我国耕地后备资源总量小，区域分布不均衡，而且面对生态环境的压力，土地闲置或缺乏管护，导致土地质量较差。特别是土地受到重金属的污染，使耕地损失严重，而且各地区的耕地等别失衡、差异明显，中低等别比重高。最后，我国耕地利用率比较低，需要将经济增长方式转变为集约型经济增长方式，提高土地的质量和利用效率。因此，要加强对土地资源的保护和重新配置，实行生态退耕的重大战略，需要调整农业产业结构，降低耕地保护的压力。

四 加强耕地保护的有效措施

由于耕地保护维系着社会和经济的稳定，在面对着耕地保护压力的形势下，要创新保护措施，以战略的高度提高耕地保护的效果。

首先，强化保护责任和转变土地的利用方式。以政府为主导，实现多部门的联动机制，加强社会监督，与耕地权利人共同具有保护责任。在负责耕地保有量，对建设用地进行严格规划审批。对土地的使用应转变为集约用地，提高占用耕地的实际成本，积极推进城镇土地的集约利用。其次，要加强对耕地的保护与监督管理。健全耕地保护的经济激励和制约机制，加强土地监察管理的力度，对耕地进行差别化管护，明确管护责任，加强水土保持工程建设，提高耕地综合生产能力。对确实需要占用的土地，经国务院批准，实行“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。加强宣传保护耕地的力度，对于违反相关法律法规占用破坏耕地的行为，要根据相关法律从严惩处。再次，要协调好城市化进程使用土地与保护耕地的关系，实现两者协调，促进经济发展、环境保护、社会进步。耕地的保护应是维持具有一定数量和质量的、较好生态环境的耕地，实现农业的可持续发展。因此，城市化的进程一定要考虑到土地资源的承载力，从生态角度，促进城市进程、自然环境相互协调发展。最后，要完善耕地保护的相关管理制度。要严格落实耕地占补平衡制度，实现耕地总量的动态平衡。由于城市化的发展，各项建设用地十分紧张，在占用耕地后，就要对其进行相应数量和质量的耕地补偿，以维持耕地总量的平衡。要重视耕地的补充，提高耕地的生产力，改善耕地的周边生态环境。要完善土地产权制度，要明确土地所有权主体、界定土地产权和优化土地产权结构。完善征地制度，控制征地规模，切实保障农民的权益，对于征用农民土地进行补偿应大于农民的耕地收益。建设用地提高补偿标准，将征地范围缩小，必须规划用地，实行土地取得价格的市场化，尽量节省用地，减少征地，采取盘活存量土地的方式，同时要建立起配套的被征地农民的社会保障体系。

四 结论

通过对城市化进程背景下耕地保护的有效策略进行分析和研究，得出我国在城市化进程中，要协调好城市建设与耕地保护的动态平衡，使城市化发展规模、发展速度与土地承载能力相适应。要加强对耕地的保护，这样才能促进社会的长期稳定。然而，在一些地方随着城市化进程的加速，农村型向城市型转化过程中大量的耕地被占用，用于开发建设，造成了城市化与耕地保护的矛盾日趋紧张。要认识到我国人口对土地需求的加剧，而工业化建设更是占用了耕地。为此，要坚决贯彻我国的耕地保护政策，积极创新耕地保护措施，包括提高耕地的生产率、加强群众对耕地保护意识，限制城市增长边界、引导农村宅基地退出与复垦等多个方面。从而实现耕地保护与社会城市化进程的协调发展。

参考文献

[1] 陈振娜. 我国城市化发展与耕地保护问题分析及对策研究[J]. 科技创新与应用. 2012.(01)

[2] 李国栋. 胶南市国土资源局落实耕地保护责任机制严守耕地保护红线[J]. 山东国土资源. 2010.(07)

[3] 沈倩岭,黄善明. 耕地保护中的农民激励问题研究[J]. 农村经济. 2011.(06)

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关键词：耕地保护；政策；完善

一、问题提出――现行耕地保护政策及其效果

1986年，《土地管理法》的颁布实施与国家土地管理局的成立标志着我国耕地保护正式制度的初步建立。随后耕地保护制度又经过了《基本农田保护条例》（1994）、土地用途管制（1997）、《土地管理法》的修订（1998）以及国家土地督察局的成立（2006）等几次重大的改革和完善。

当前我国耕地保护制度框架以1998年《土地管理法》为核心，主要包括土地用途管制、耕地总量动态平衡、基本农田保护、土地税费等制度安排。在具体执行这些制度的时候，各行政主管部门又陆续出台了农地转用审批（上收农地转用以及征用权和审批权）、土地利用规划管制、耕地占补平衡（将耕地保护的责任落实到省一级人民政府，规定“省、自治区、直辖市人民政府，确保本行政区域内耕地总量不减少”）、开发复垦整理、基本农田保护、耕地占用税条例等一系列具体措施。这些制度对耕地保护的行为主体及其责任进行了较为明确的界定，使其成为世界上现行的最为严格的耕地保护制度之一。

虽然严格的耕地保护制度在一定程度上起到抑制耕地减少的作用，但是耕地总量持续快速减少的趋势并未能得到有效控制。根据国土资源公报数据，1999-2007年间我国耕地总量减少1亿亩以上，年均减少1400多万亩，国土资源部公布的《2008年国土资源公报》表明，到2008年底中国耕地资源仅剩18.2547亿亩，日益逼近18亿亩耕地红线。现行最严格的耕地保护制度并没有取得预期的管理效果，耕地数量依然在快速减少，“圈地运动”屡禁不止，耕地保护形势仍然非常严峻。

二、问题原因分析――耕地保护中的行为博弈分析及外部性

（一）耕地保护的行为博弈分析

中央政府、地方政府、土地使用者――农户三者作为耕地保护行为的现实参与主体，在现行的耕地保护政策及执行环境中进行各自利益最大化的行动博弈。但在现行的产权制度安排下，农民对耕地保护的实际参与非常有限，因此可以将监督行为与执行行为的互动分析简化为中央政府和地方政府间耕地保护行动博弈。

假定土地产权制度、耕地保护制度（政策）是外生的，耕地保护效果是不同主体在制度约束下追求自身利益最大化的结果。中央政府基于保障粮食安全及维护经济社会发展的需要力图实现耕地总量动态平衡，同时为实现这一目标对地方政府的违规行为进行监督查处；而地方政府则基于经济发展和政绩的需要在保护耕地和发展经济中权衡取舍，则中央政府与地方政府形成以下博弈模型（见图1）。

假设在中央政府不予以查处的情况下，地方政府获得收益R1；如果地方政府的欺骗行为被查处，那么地方政府将会有一个被处罚的损失成本G*P（G表示处罚标准，P代表查处发生的概率）；地方政府选择“执行”，则获得的收益为R0（R0小于R1）。对中央政府而言，如果地方政府实施欺骗行为，而中央政府又没有查处，则中央政府的收益为0；如果地方政府在没有中央政府监督的情况下执行政策，则中央政府的收益为V，在监督查处的情况下执行，则中央政府的收益为V-C，假定查处成本为C。

通过以上博弈模型，不难看出，地方政府对中央政府有关耕地保护政策的贯彻执行力度受到中央政府的查处力度（查处概率P）以及惩处力度的直接影响。

（二）耕地保护效益的外部性分析

庇古认为，外部性就是“由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差”。

耕地作为一种重要的不可再生性资源（土地非农化后，利用方式的不可逆转性），一方面能够为人类提供生产和生活资料，产生经济效益；另一方面还具有调节气候和保护环境的生态效益以及保障粮食安全和维护社会稳定等方面的社会效益。而从整个社会福利的角度来看，其带来的社会、生态效益为整个社会所享用，但体现不到耕地保护者身上，保护者难以在经济上享受到耕地保护所带来的效益，因为耕地与非农用地的收益相差很大，耕地相对于其他各种土地利用方式的比较经济利益是最低的。

从区域之间来看，在过去的经济发展过程中的梯度发展战略制度安排下，东部沿海地区在获得了较多耕地非农化指标的前提下，率先完成了资本的原始积累。但是随着东西部经济发展差距的越来越大，国家相继出台了西部大开发和中部崛起战略，中西部地区政府出于迅速发展经济的需要，也尽可能多的索取耕地非农化的指标以完成自己的原始资本积累。东部发达地区按照土地利用比较优势理论，把耕地保护的责任和义务推给中西部欠发达地区。而在当前以GDP为核心的地区发展与领导者能力评价指标体系下，中西部地区又以发展经济为由不愿承担过多的耕地保护任务。因此，各区域都倾向于享受耕地保护所产生的正的外部性（粮食安全和环境保护），耕地成为一块“公地”。同时，东部经济发达地区出于迅速发展经济的需要，以地方政府主导的耕地占用现象也是频频发生。

从区域内部来看，根据现行的土地管理法，一旦被划定耕地保护区后，土地利用总体规划划定基本农田保护区后永久不得占用。由此，耕地所有者、承包农户和地方政府能享有耕地农用的经济效益，而不能享有耕地非农转用的经济效益，并且承担了全部的耕地保护成本。在我国目前的农产品定价体系以及农业支持体系下，土地的利用方式直接决定了土地使用者及地方政府的收益的高低，这直接导致了以行政命令下达的耕地保护指标被落实在质量低下的偏远地区，甚至是山区，而把平原、城市近郊的优质农田迅速非农化现象的出现。

三、问题对策――完善当前耕地保护制度的建议

（一）建立耕地保护补偿运行机制

政府作为一种实现帕累托最优资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本。建立耕地保护补偿机制，对耕地保护的承担者进行必要的补偿，通过财政补贴、税收优惠或减免等措施修正耕地保护成本与收益之间的分配扭曲，完善当前单纯以行政手段维持的耕地保护制度，促进我国耕地保护制度的进一步完善，激励耕地保护区的积极性具有重要意义。

1、耕地保护补偿机制的运行框架。在目前以省级行政区为耕地保护责任单位的运行机制下，以省级行政区域为单位实行耕地保护区域补偿，并最终落实到耕地保护地区；根据全国耕地资源需求量及各省区气候条件、耕地质量以及经济社会发展水平等确定各省区耕地资源最低保护数量，以该数量为基数对各省区进行耕地保护的补偿。在各省区内部，各地市县之间实行有偿代保、土地开发权转让等方式，建立土地开发的利益调整机制，盘活耕地保护指标。

2、耕地保护补偿资金的标准。从耕地的作用来分析，我们可以把耕地的价值分为三大部分：即商品经济价值、社会价值和生态环境价值。其中社会价值又可以进一步细分为耕地粮食战略安全价值、耕地社会保障价值和耕地的发展权价值。耕地的价值用公式可以表示为：V=VC+VE+（VSB+VSF+VSS）

式中：V――耕地价值；VC――耕地商品经济价值；VE――耕地生态环境价值；VSB――耕地社会就业保障价值；VSF――耕地发展权价值；VSS――耕地的国家粮食战略安全价值。

以上各项价值标准根据不同阶段我国经济社会发展水平确定，同时对V的取值应定期进行调整，具体调整频率可参照我国国民经济发展规划进行。

3、耕地保护补偿资金的来源。耕地保护补偿资金的来源可以通过建立耕地保护补偿基金的形式从耕地占用税、新增建设用地有偿使用费及国有土地收益金中归集。

4、耕地数量的核定。为平衡各区域之间的耕地质量之间的差异，避免地方政府“占优补劣”现象的发生，引入耕地产能核算机制，保证所保耕地的生产力。产能核算是实现补充耕地数量质量实行按等缴折算的有效方法和手段。开展补充耕地数量质量实行按等级折算应立足于“占一补一”，提高补充耕地等级，克服在实践中补偿的耕地数量容易判定，而质量的测算比较繁琐的困境。

（二）构建区域耕地保护补偿体系

建立耕地保护的经济补偿机制。推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，“补偿的接受主体”主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。还应对农村基层组织进行补偿。补偿标准还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。同时，还应重视对延长农产品产业链的研究，制定相应的优惠政策。

建立耕地保护的工程补偿机制。加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民的同时，加大对耕地资源养护的投入，大力推进农村土地综合整治工程，推进基本农田保护示范区建设，建设好永久性基本农田，强化耕地后备资源开发利用。

建立耕地保护的区域补偿机制。按照区域间耕地保护责任和义务对等原则，由部分经济发达、人多地少地区通过财政转移支付等方式，对承担了较多耕地保护任务的地区，进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护上的利益关系。对基本农田和耕地保护任务重的地区实施保护和奖励制度。

（三）加大政府耕地保护执行监督与处罚力度

上述耕地保护的行为博弈分析显示，中央政府查处会使地方政府的收益受到影响，决定着地方政府对中央政府政策决策的执行效果。因此，从惩罚力度与惩处发生的概率方面着手依法对违法用地严惩，在一定程度上可以促进耕地保护的实施。在当前耕地保护目标行政首长负责制的前提下，影响地方政府行为的核心在于对违法用地行为的监管，即对违法行为的惩处概率。因此，加强土地利用行为的监督检查，可以促进耕地保护效果的改善。

此外，在现行分税体制和政绩考核指标约束下，地方政府的保护耕地任务与发展经济的目标存在冲突。面对政绩考核硬指标和耕地保护软指标，地方政府规避耕地保护政策便成为“两利相权取其重”的“明智之举”。因此，应改变单一的以GDP为中心的政绩考核体系，提高耕地保护在政绩考核中的地位，调动地方政府的积极性。

参考文献：

1、马驰.构建我国区域间耕地保护补偿机制探讨[D].河南大学,2009.

2、谭荣,曲福田.中国农地非农化与农地资源保护:从两难到双赢[J].管理世界,2006(12).

3、唐健.我国耕地保护制度与政策研究[M].中国社会科学出版社,2006.

4、王志凌,谢宝剑,谢万贞.构建我国区域生态补偿机制探讨[J].学术论坛,2007(3).

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关键词：耕地保护；政府；农民；激励

一、 相关概念

（一） 耕地与耕地保护

耕地自古是农民们赖以生存的基础，有了耕地粮食安全才有保障，社会稳定才能得以实现。可如今我国耕地面积在经济快速发展的背景下不断减少。“从1985～2008年，全国耕地面积减少了346万公顷，年均减少15. 1万公顷。”从数量上来看已经是岌岌可危的了。怎么在当今似乎保护耕地与城市发展相互矛盾的命题里寻找解决的办法，必须从了解耕地下手。

耕地是指种植农作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；（2）以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；（3）平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。我国要用世界7%的耕地养活世界上22%的人口，形式相当严峻。为此我国提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地”的基本国策， 并通过出台一系列法律、法规， 建立了严格的耕地保护制度。但是我国在耕地保护上更多的是在数量上进行保护，譬如18亿亩耕地红线、实行占补平衡制度……都是从数量上来保护耕地，而对于耕地质量的保护，我国并没有实质性的进展。

（二） 耕地保护中的主体

通过研究可以发现，在耕地保护中，与它相关的主体其一是把握国家宏观大局的中央政府，其二是推动地方经济发展的地方政府，其三是拥有农村集体土地所有权的集体，其四是以耕种为生，直接和耕地相接触的农民。

他们都在耕地保护中发挥着各自的作用，但由于它们存在的利益差，它们耕地保护的目标其实也是不相同的，而这也就成了影响它们对待耕地保护的态度以及影响政策制定、执行和最后的效果的原因。

二、 耕地保护各主体的目标与行为

（一） 中央政府的目标与行为

中央政府土地调控的目标是“实现土地资源的可持续利用和经济社会协调发展。”这是中央在经济和政治双重层面上进行考量的结果。

中央政府为了实现这一目标，花大力气制定了许多政策、法律法规。制定了诸如土地管理法、基本农田保护条例，实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等等的法规政策。希望以此来推动耕地保护的顺利进行，保证我国粮食安全与社会和谐稳定。

（二） 地方政府的目标与行为

地方政府由于目前的财政分权和政绩考核体制， 其行为目标主要是区域内的经济发展速度和财政增收速度，而耕地保护实际上是与地方政府这一目的相背离的。有调查显示，截止2012年底浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还，而其余省份，最少也有1/5的债务是靠卖地来偿还的。由此可见地方政府对于土地的依赖程度。而征地作为将农村集体土地变为城市建设用地的主要途径，为地方政府提供着重要财源，而一旦加大对耕地的保护势必对征地造成影响，这不是地方政府所乐见的。因此在耕地保护中，地方政府的作用并没有得到有效发挥，甚至是起着负的作用。对于中央关于耕地保护的政策法规也没有有效执行。

（三） 集体的目标与行为

理论上来说，集体所有制是广大农民群众一起所有，自然集体的目标应该是为了农民争取权益，在耕地保护中也应该与农民一道，切实保护耕地不被破坏，让耕地得以高效种植。集体也应该为此而努力。但我国法律虽然规定农村集体土地归集体所有，但是集体存在组、村、乡三级，到底归哪一级集体所有，法律上存在着矛盾，因此这样的产权不明也就导致了各级集体在保护耕地上存在不一致的目标。规模更大更向地方政府靠近的村、乡更容易受到地方政府的影响，从而成为征地的推手，无法真正的保护耕地，而组一级集体力量较小，多方受限，很难在耕地保护上有所作为。

（四） 农民的目标与行为

在我国现行农村土地制度下，农民是农业生产的微观主体，是耕地的直接使用者和耕地保护的主要承担者。他们对耕地保护的意愿、以及耕地利用方式等都会对耕地保护起到很大的促进或阻碍作用。

农民耕地保护的目标是获得经济收益，只有在耕地能为他们取得满意的经济收益时，他们才会积极主动的去保护耕地。在传统农业地区，农民进行的农业生产是“穷而有效率的”，他们进行农业生产的行为也是“理性的”。因为在这样一种环境下，农民生产生活环境相对封闭，没有其他增加收益的途径，农民预期的收益全靠耕作耕地估算。当对耕地的预期收益高的时候，农民就会积极主动的保护耕地，而当他们对耕地的预期收益低的时候，他们则没有足够的动力来从事耕地保护，因为对农民来说，摆脱贫穷提高收益维持生计才是最重要的。

三、 耕地保护的主体存在的问题

“中央政府是以增加全社会福利水平为出发点，而地方政府则是以地方的经济增长来谋求其向上级的政绩显示，农民的出发点是个人利益的最大化。”各个主体有着不一样的出发，也就是说在它们进行具体的决策时，存在不一样的决策动机和过程，从而导致了它们在行为上的差异。而也因此让它们在耕地保护中遇到了困境与问题。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府虽然为耕地保护制定了一系列强势的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于对土地财政的依赖，以及上一章所谈及的地方自身利益的驱动，会运用它比中央政府更加灵活变通这一特点，减弱各项政策在当地的有效性，以保证地方政府在收入和政绩上的利益最大化。

这样一来，就使得中央政府理论上行之有效的耕地保护手段在地方政府的应变之下被架空，地方政府成了土地实际的支配主体。中央与地方的矛盾，让政令无法通达，从而无法对耕地形成有效保护。

（二） 集体的界定不清晰

《宪法》规定我国农村土地归集体所有。但是并没有明确指出是哪一级集体，而在不同的法律文件中对此又做出相互矛盾的解释，导致农村土地集体所有制主体虚化，从而不能发挥集体在耕地保护中应有的作用。在于地方政府的博弈中没有真正的主导力量，处于弱势地位，在对待征地的问题上缺乏真正的发言权。

（三） 农民对耕地保护的认知和意愿不足

耕地历来是农民赖以生存的基础，农民作为耕地的直接使用者，以及祖祖辈辈对于土地的感情，被认为是耕地保护最重要的主体，是耕地保护最后的一道防线。然而，根据调查结果显示，农民虽然普遍认同对耕地需要实施必要的保护，但对于相关的政策却缺乏了解，而在承担耕地保护的责任上也存在着分歧。甚至他们中的大部分人连基本农田这一概念都不清楚。

本章开头就有指出，农民的出发点是追求个人利益的最大化。然而如今农民耕作所得却并不能达到他们的预期的收益，从事非农生产反而能获得比耕地更高的收益，农民也就不可能承担起保护耕地的责任，缺乏保护耕地的积极性。

四、 如何让耕地保护各主体更好的发挥作用

从前面的分析可以看出，农民认同耕地保护的必要性，但是他们对耕地保护的政策缺乏了解，并且没有积极性。地方政府则是与之相反，了解必要性和政策，但没有保护耕地的正面激励，

反而是存在利益上的冲突。为此要让各主体更好的发挥作用，需要进行必须的改进。

（一） 中央政府要加强监督和扶持

中央政府作为国家权力中枢，要坚定不移的查出土地违法。做到绝不姑息绝不手软。同时给与耕地进一步的税费减免，对耕作的农民进行直接的补贴。把税收和行政手段结合，提高耕地的占用税、土地增值税等经济杠杆以及设立土地银行、发行土地债券等金融杠杆来调节耕地资源的可持续利用，达到宏观上保护耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指标

地方政府的政绩考核是硬指标而耕地保护则是软性的指标，在分税制与追求漂亮政绩考核的驱动下，必然会优先考虑发展经济，而不是保护耕地。在这样一种冲突中，地方政府选择发展经济而忽视耕地保护也就成了一种“明智”的选择。与中央政府的博弈也就成了必然。要改变这一状况，需要对地方政府进行有效的激励。改革考核指标，把耕地保护也纳入政绩考核中，并且其重要性不低于经济发展的考核权重。让地方政府内部进行经济发展和耕地保护的运筹抉择，得出符合实际情况的最优解。同时要转变地方经济增长的方式，地方经济的发展不能依赖于土地买卖。

（三） 明晰集体土地产权

把集体土地的所有权明确到组一级的集体，撤销村和乡镇一级的集体。组一级的集体更贴近于真实的农民，能够更加真实的代表农民的意志，不易被地方政府所左右。同时，组一级的集体虽然与地方政府相比仍然处于弱势地位，但产权的明晰能带给农民集体法律上切实的保护，防止地方政府为追逐利益损害农村集体。

（四） 提高农民收益，激发农民积极性

作为耕地保护的最后一环，也是最重要的一环，农民的认知和意愿是非常重要的。而农民追求个人利益最大化的出发点也就决定了要提高农民保护耕地的积极性必须从提高农民收益水平下手。

“在征地出让金中政府及其部门则得到土地收益的60%～70%”这一增值收益分配是存在问题的。应该从土地出让金中拿出更多的部分分给当地的农民以及用于被征地地区剩余耕地的资本投入，免费为农民提高耕地的质量，提升耕作水平，让农民可以从耕地中获取更多的收益。

其次作为农民根深蒂固的一种观念，拥有了土地就等于拥有了一份生存的保障，再怎么也不至于饿死。政府应该建立农村养老保险分级与耕地耕作水平相挂钩的机制。拥有耕地的农户都可以进行投保，而每户农民的耕地，自家进行商议，投保给家中确定的一个人一定的耕地数。往后则按照该耕地的耕作好坏，给与对应投保人较高或较低等级的养老保险评级，影响最终的养老金额发放。

这样的增值收益分配和养老保险分级与耕地挂钩势必让农民在耕地保护中表现的更加积极，从而促使耕地得到真正有效的保护。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1]许恒周. 耕地保护：农户、地方政府与中央政府的博弈分析[J]. 经济体制改革. 2011（04）： 65-68.

[2]曹端海. 我国耕地保护的困境及几点思考[J]. 中国国土资源经济. 2013（06）： 27-29.

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[4]朱红波. 粮食安全的耕地资源保障措施研究[J]. 水土保持研究. 2006（05）： 160-162.

[5]李广东，邱道持，王平，等. 耕地保护机制建设面临的挑战与对策[J]. 农机化研究. 2011（01）： 9-12.

[6]郑纪芳，史建民. 保护耕地与农户的认知度：462个样本[J]. 改革. 2008（12）： 82-86.

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【关键词】农田保护；农村经济；健康发展

一、科学编制基本农田保护专项规划

为切实保护好耕地尤其是基本农田，自2009年开始，我县在新一轮土地利用总体规划修编过程中，以第一轮土地利用总体规划为基础，以第二次全国土地调查数据库成果为依托，把严格保护耕地和基本农田作为规划修编的基本原则，全县基期耕地面积53411公顷，重新规划和补充划定基本农田共计39001公顷，并将基本农田定位到更新后的土地利用现状电子图上，从每个图斑生成各类基本农田数据，实现了图、数、地块的统一。将每一块基本农田的位置、界线、地类、面积、权属、地块编号、保护责任人等进行重新登记，更新基本农田保护登记台账，重新绘制基本农田保护地块分布图，并及时将相关信息录入计算机，建立了基本农田数据库和管理信息系统，使信息系统具有丰富的查询、统计、更新、监测功能，实现了基本农田数字化动态管理和动态监测，形成“一乡一图、一村一档、一户一书、一地一牌”的管理模式。全县共划定保护区块938块，设置保护标识129个，其中擎天柱1个，横碑21个，双立柱107个，实现了永久性保护和以图管地。基本农田档案管理规范有序，我县基本农田保护“墙上有图、地上有碑、柜中有档”并走出了一条有自身特色的“工业项目上山、设施农业靠边、整合分散庄点、盘活存量资源”的新路子。

二、层层落实基本农田保护目标责任

为将耕地保护和基本农田保护的责任落到实处，市政府与县政府签订了耕地保护目标责任书，明确落实耕地保护和基本农田保护责任，同时县政府与乡政府、乡政府与村委会、村委会与农田承包户层层签订了基本农田保护责任书，全县共签订50000余份，把基本农田保护和建设责任落实到各级政府、村干部和每一个农户，形成了一级抓一级，层层抓紧落实的耕地保护责任体系。

三、健全完善基本农田保护制度

在基本农田保护中，我县坚持抓制度建设和抓落实并重，把基本农田保护作为保证国家粮食安全、促进经济社会可持续发展的一项重中之重的工作抓实抓好。结合我县实际，建立起了《基本农田用途管制制度》、《基本农田保护责任制度》、《基本农田审批和占补平衡制度》、《基本农田质量保护制度》、《基本农田动态巡查制度》以及基本农田保护“五不准”等十余项制度和措施，以确保我县基本农田保护面积。通过狠抓相关制度的建设和落实，从而确保了全县基本农田“总量不减少，用途不改变，质量不降低”。

四、严格执行土地利用总体规划和年度计划

全县按照“控制、开发、挖潜、保护”的方针，在“控制总量、盘活存量、保护耕地、优化结构”上下功夫。各项建设项目用地能利用荒地、未利用地的不用耕地；能利用劣地的，不用好地；能用闲置、存量土地的，不批准新增建设用地。通过这些手段，减少了对耕地的占用，有效地保护了耕地。依照国家法律规定，除国家重点交通、水利工程、能源外，其他新增建设用地项目一律不得占用基本农田。确需占用基本农田的，切实做到了补划同等数量和质量的基本农田，并通过检查验收。杜绝了占多补少，占优补劣，确保基本农田数量不减少，质量不降低，布局更优化。

五、不断加大基本农田建设力度，积极推进基本农田保护示范区建设

我县石空镇基本农田保护区被批准为自治区级基本农田保护示范区，示范区面积1.43万亩。示范区建设共投入资金700多万元，投入劳动力5万人次，建设时间为1年，通过对示范区基本农田进行标准化建设，并把土地整理与农业综合开发有机结合、与农田水利建设有机结合，与发展现代农业有机结合，与新农村建设有机结合，不断拓展保护的内涵，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效的耕地面积，提高耕地的质量，建成大面积、连片的高标准基本农田，优化区域土地利用布局，从而实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃、水畅流、旱能灌、涝能排”的高产农田，改善了农村生产条件，提高了土地产出率和劳动生产率，增加了农民收入，改善了村容村貌。

六、加大基本农田动态巡查力度

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关键词：耕地；能力；规模；保护

随着人口的增加、社会经济的发展、耕地面积的减少，粮食安全已成为一个紧迫的问题。从长远角度来看，粮食安全战略的核心在于建立粮食生产要素的保障体系，保障粮食安全的重点应从产量安全逐步转向能力安全。耕地是粮食生产的载体，一定数量、质量的耕地是粮食生产的自然基础，是粮食安全的根本保障，耕地资源在数量和质量上的变化将直接影响粮食安全生产，耕地综合生产能力是保障中国粮食安全的基础。立足于中国正在开展的耕地分等研究成果，估算粮食综合生产能力，加强土地质量、土地生产力和国家粮食安全链接相关研究，对于确保国家粮食安全和全面促进经济社会持续发展具有重要的意义。通过耕地生产能力核算，掌握宏观耕地综合生产能力及其区域分布和变化规律，作为基本农田保护区划定和基本农田建设的重要依据，同时协调粮食安全与工业化、城镇化发展和生态平衡之间的关系，确保土地资源的可持续利用。

1 重要耕地概念

耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田过快损失、土地生产力退化及无公害食品生产的环境保护需求。当前，有关耕地和基本农田保护的研究多从规划、管理、加强农田基本建设和推进土地整理等角度探讨，也有学者从耕地保护的相关利益主体角度研究耕地利用与保护的联系[9]。目前耕地保护片面强调数量平衡，不重视或根本不考虑质量平衡或生态平衡，从而导致耕地数量平衡与质量下降错位、经济效益低下、生态效益多呈负面的局面。因此，一些学者强调耕地保护要以质量保护为基础，以数量保护为基本要求，重新审视耕地保护内涵，这些研究在一定程度上为耕地的质量保护提供借鉴意义。以前的研究对于生产能力核算提供了依据，目前已形成耕地生产能力核算的完整方法体系，然而基于耕地综合生产能力核算的耕地保护研究比较少。

总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”，并要求18亿亩耕地要保持到2020年。近年来，国家实施包括基本农田保护区管理，耕地总量控制管理，耕地占补平衡管理，闲置、荒芜耕地管理，建设占用耕地管理，耕地质量和环境保护管理，农地整理等耕地保护管理，但仍有部分耕地遭到了破坏，在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。耕地保护的实质是要保护耕地的综合生产能力，按耕地生产能力等划定重要耕地是保护耕地资源安全，最终实现耕地综合生产能力稳定的根本举措。

2 重要耕地的划定和保护

2.1 大区域重要耕地的划定

要从宏观的角度出发来划定重要耕地，本文以沈阳市为例来说明大区域重要耕地的划定。考虑到粮食安全及经济发展对土地的需求，耕地保护达到80%的比例，沈阳市应该把耕地产量高，投入多，易于耕种的耕地确定为重要耕地保护区来进行保护，对耕地质量相对较差的地区施加压力加强耕地保护的力度。具体分析如下：

从图1可以看出，沈阳市一级保护和四级保护较少，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：

第一级别，综合评价分值为>2.0，主要分布在新民市。这一区域耕地面积共有217473.6 hm2，占耕地总面积的28.16%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是沈阳市耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为沈阳市一级耕地保护区，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，有利于保障沈阳市的粮食安全和社会经济的发展。

第二级别，1.75

第三级别，1.5

第四级别，综合评价分值≤1.5，主要分布在东陵区和康平县。这一区域耕地面积共有160945.8 hm2，占耕地总面积的20.84%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。

2.2 小区域重要耕地的划定

沈阳为大区域范围划定重要耕地，能从宏观上划定重要耕地，确定哪一区域为重要保护区，不能从微观角度具体的分析哪部分为重要耕地具体保护，所以，为了具体的划定重要耕地，要以小区域为研究对象进行分析。本文选取了康平县进行分析，分析结果如下：

从图2可以看出，康平县一级保护和四级保护面积相对较小，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：

第一级别，综合评价分值为>1.9，主要分布在两家子乡和东升满族蒙古族乡。这一区域耕地面积共有13169 hm2，占耕地总面积的13.38%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是康平县耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为康平县一级耕地保护区，为了完成沈阳市等下达的耕地保护目标，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，同时要保证农民的经济收入，以调动他们保护耕地的积极性。

第二级别，1.6

第三级别，1.3

第四级别，综合评价分值≤1.3。这一区域主要分布在康平镇和海洲窝堡乡。这一区域耕地面积共有11048hm2，占耕地总面积的11.22%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是全县粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。

3 研究结论

（1）本文分别以沈阳市2010年的土地数据和社会经济方面的相关数据为基础，从耕地潜在生产能力、农业投入能力和农业产出能力三个方面构建了耕地保护级别评价指标体系，通过评价指标的数据标准化分析，采用综合评分的方法确定评价分值，将综合评价分值划定为4个级别，并据此将耕地保护的区域划定为4个级别，为建设占用耕地项目选址等土地利用行为与决策提供了依据，为合理利用耕地资源提供了依据。

（2）根据耕地保护等级的划定，结合数据的计算和分析，把一级保护和二级保护确定为重要耕地，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，为地区粮食安全和社会经济的发展提供有利保障。

（3）三级保护耕地和四级保护耕地在耕地总量中占据很大比重，所以也需要提出保护的措施与方法。根据当地实际情况，通过土地整治等手段改善土地自身情况，提高土地质量，加大经济投入，发展现代规模高效生态农业。

本文耕地保护研究是在耕地生产能力核算基础上，综合采用耕地生产能力、农业投入能力、农产品产值水平多项指标建立综合评价模型划分耕地重点保护区，确定耕地保有量与保护级别，这样不但保护了优质的耕地，而且通过耕地保护区域的划分，明确并突出了不同行政主体的保护职责，科学性更高，可行性更强。因此本文认为通过明确不同行政主体进行划分耕地保护区与规划修编思想并不矛盾，而是对耕地保护实质即生产能力的更深层次的揭示。

4 讨论

（1）由于农用地分等、耕地资源数量和空间分布一系列成果的基期年、基础数据和相关图件等有一定的差异，研究空间尺度太大，有关图件比例尺小，对于叠加分析的数据存在一定的误差和局限性，导致最终评价的相关结果存在一定的误差。

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关键词：土地资源，法律制度，耕地保护，土地登记

 

一、我国耕地资源面临的严峻形势

（一）耕地整体素质下降

随着工业化和城市化过程的加快，耕地总量的增加是困难的，相当长的时期内还会减少，更糟的是耕地整体素质趋于恶化：优质高产农田在减少，劣质低产农田在增加。论文格式。根据国家土地管理局的资料，中国位于城镇郊区和村镇周围的耕地减少2/5，有些地方甚至超过3/5，这些区位的耕地通常都属于优质高产田。

（二）后备耕地资源不足

从合理开发的角度看，在0.35亿公顷成片荒地中，约有0.133亿公顷可作为耕地用，按垦殖率60%计，可净得耕地800万公顷，后备耕地严重不足，甚至难以弥补现有耕地的损失已基本成为事实。并且宜耕地0.133亿公顷主要集中在西北地区和东北地区，极易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化影响，开发利用难度较大。

（三）耕地总量和人均占有量较小

建国50多年来，中国耕地统计面积累计减少4273万公顷，扣除开荒造田的2633万公顷，耕地净减少1640万公顷。随着经济发展和人口增长，耕地占用不可避免，加之后备耕地资源十分有限，中国耕地总量和人均量在相当长的时期内都将进一步下降，中国耕地总量和人均量在相当长的时期内持续减少，必将加重本已紧张的人地、人粮矛盾，直接影响中国的现代化进程。

二、耕地资源恶化的原因

（一）认识原因：

认识到耕地保护重要性的主要以学术界和中央有关部门为主，许多人并没有真正认识到它的迫切性，更不知道保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。论文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部门的领导干部将发展城市经济和保护耕地对立起来，缺乏保护意识。另外，我国的耕地还承担着社会保障功能，对农民来说，失去耕地，就意味着失去一切，在我国还不能将失去耕地的农民很好安置的情况下，现在的征地补偿不足以让农民安身立命，社会成本很高。考虑耕地的这许多功能，将包括生态服务功能、社会保障功能和它的产出价值都算在征地成本中去，提高征地的经济成本，从而保护耕地。

（二）深层次原因：

（1）我国国土资源管理的法律、法规还不够完善。与新《土地管理法》相配套的各种单行法律还欠缺或不够翔实完善，使全国土地管理工作缺乏很好的法律依据，对各级领导部门、单位和个人的约束力不够，不能很好指导操作。如根据我国《土地管理法》的规定，农用土地所有权的主体是集体经济组织，既可以是村农业集体经济组织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体等等，这种土地所有权产权界定不明晰，产权主体模糊的直接后果，会造成土地保护、监督上的乏力，集体对耕地保护非不为，而是不能为，无权为；如仍缺乏土地征用方面的专项法律、法规，致使征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农建设，导致耕地大量损失。（2）地方政府的政绩观念。现在衡量政府官员政绩的标准是经济增长、城市扩张，而不是从可持续发展的标准来衡量，政府官员的耕地保护的积极性难以提高。 三、关于我国土地资源可持续利用的法律思考

我国对耕地进行保护的主要法律有《环境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《耕地占用税暂行条例》等。这些法律法规更多是从经济利用、土地管理、土地利用、土地规划及土地的权属问题进行规定。但对具体实施则比较笼统。如新修改的《土地管理法》中对耕地保护的一些特殊制度如基本农田保护制度、土地用途管制与审批、节约用地与耕地、土地整理与开发生产区相结合制度等，只规定了制度而对具体的实施没有应对措施，这在很大程度上形同虚设，因此要进一步制定和完善与《中华人民共和国土地管理法》相配套的各种单行法律，如土地管理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法规，并且这些配套法律应目的明确，针对性强，条目内容详细，便于实际操作。一旦这些土地法律法规颁布实施就应作为全国土地管理工作的依据，成为约束全国各级领导部门、单位和个人的统一法律、法规。同时要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》为核心的市场经济下的土地法律体系。

四、完善耕地资源可持续利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我国是一个人均耕地资源十分紧张的国家，当前，我国的经济又处于高速发展阶段，经济的发展必然导致城市数量的增加和城市规模的不断扩大对土地的需求不断增加。征用土地是土地管理的一个经常性工作，尽管《土地管理法》对我国的土地征用制度进行了进一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、补偿标准、征地程序等方面还有待于进一步界定、补充和完善。论文格式。因此，征用制度完善的主要内容之一就是以农地基准地价为基础测算征地补偿，提高征地补偿安置费用标准，调整征地过程中政府、用地单位和农村集体组织和农民利益分配关系，加上规划、计划等行政管理措施，有利于建立保护耕地，高效利用土地的制约机制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生态环境优化的前提下，土地整理力争数量的增加和质量的提高并重，保证补充的耕地质量不下降并有较大幅度的提高，使耕地总量的动态平衡不仅仅是数量的平衡，而是数量和质量的双平衡，首先，国家有关部门应能制定出相应得可操作的土地整理质量标准，使土地整理质量的提高有章可循；其次，应对整理增加的耕地进行地力鉴定，凡是对整理对象的土地其适宜性评价不宜用耕地的土地，政府部门不应投资对其进行整理；凡是通过土地整理用作补充耕地的地力或耕地的总生产能力与已占用的耕地不相对等的，政府部门在验收时坚决不予验收合格。

（三）污染综合防治制度

污染综合防治制度强调队土壤的综合治理与保护，这实质上是一项严格的许可准入制度，要求利用先进的污染防治技术，洁净的原材料和有效的污染防治手段，同时对生产者的生产实行严格的许可证制度，对耕地保护最大的一块是农村土壤的污染防治和保护，这要求对耕地生产者实施严格的管制，特别是对农药化肥的生产者进行控制，鼓励支持企业提高技术，生产无害得制品，鼓励农村发展生态农业，因此加强“三废治理”，提高农业科学技术，防止农田污染是实现耕地可持续利用必不可少的措施（四）建立检查考核制度

加强中央和省级政府土地管理职能，强化土地的集中统一管理，特别要加强各级土地利用规划管理的职能，树立规划的权威性，省级土地管理部门每年要将本地区实现耕地总量，动态平衡的情况向国务院土地行政管理部门报告，要实行耕地总量动态平衡的领导责任制，把完成耕地保护和节地挖掘指标的情况作为考核政府工作和干部政绩的主要内容之一。

参考文献：

[1]郝晓辉，《中西部地区可持续发展研究》，经济管理出版社，00年，174页

[2]叶枕，《完善土地管理法律制度，走城市化与耕地保护并重之路》，载民主法制综合网

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[4]戈华清，《西部地区土壤保护法律制度分析》，2002年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集

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[15]长沙最大的垃圾填埋场已恢复运作[EB/OL].[2010-09-20] [16] 陈阿江.文本规范与实践规范的分离 ———太湖流域工业污染的一个解释框架[J].学海，2008（4）：54-59.

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Study on the Disposal of Urban Garbage in Countryside and the Rural Land Protection：

Yuan Jiping

（Institute of Political Science and Law， Jing Gang Shan University， Ji’an City of Jiangxi Province， 343009）

[Abstract] The disposal of urban garbage in countryside is a pre-structure choice in the process of urbanization. Through inter-governmental agreement， rural land has been transformed into public places for the disposal of urban garbage， which not only occupies rural land， but also damages farm land environment. In this process， the beneficial circle and the injured circle have been separated； the dispersity of the behavior and the cumulative effect of such behavior of the beneficial party， together with the incapability of the injured party to resist， results in failing to protect rural land from the disposal of urban garbage in countryside. The improvement of such condition depends on the resistance of the injured party as well as the technical support and policy transformation.

[Keywords] the disposal of urban garbage in countryside；pre-structure choice， the beneficial circle； the injured circle

收稿日期：2013—06—24

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关键词：耕地保护；可持续发展；制度改革

前言

在新《土地管理法》中，具体规定了耕地总量平衡、耕地的占补制度、基本农田保护等制度。但今后我们仍需要建设，需要占用耕地，因此要真正保护耕地必须解决好耕地保护与建设的关系，以促进我国产业的可持续发展。在各项环节问题之中，可持续发展问题是其主要问题，因此本文仅就耕地保护与可持续发展的关系进行讨论。

1 耕地保护与可持续发展现状

土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。根据我国国土资源部的相关统计数据显示，我国耕地面积远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，一些不符合可持续发展的状况仍有发生。那么，问题又出在何处？

首先，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。

其次，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少”的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地，无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重。此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。

最后，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。

2 促进耕地保护与可持续发展的策略

2.1 文化保护

现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护耕地意识与可持续发展意识。

2.2 生态保护

耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候。所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。

2.3 城市化建设与耕地保护

2.3.1 挖掘城市存量土地的潜力

更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。

2.3.2 改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。

制定出一系列发展城市化建设的政策，改革F有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。

2.3.3 宣传保护

加强政策宣传力度。借助“4・22地球日”、“6・25土地日”、国土资源相关会议等契机，充分利用广播、电视、报刊、网站和设立咨询台、发放宣传单等形式，大力宣传保护耕地的重要性，进一步提高广大干部群众保护耕地意识。同时对各乡镇国土资源管理所及科室人员进行系统培训，进一步提高广大干部群众节约集约利用土地的意识，增强保护和合理利用国土资源的观念。

结束语

总之，实施可持续发展必须实现增长方式的转变，而实现经济增长方式的转变必须以产业结构调整为切入点，这恰恰为耕地保护创造了有利条件和指明了方向，使得环境保护与经济建设和社会进步有机结合，有利于从根本上解决“三统一”的问题。

参考文献

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基本农田是我国18.5亿亩耕地中的精华，是保证我国粮食安全的红色警戒线，是我们的保命田，我们必须采用严格的耕地保护措施来保障我国国民经济发展的基础和人民生活的生命线。

一、新时期基本农田保护的意义

我国拥有13亿人口，人均耕地面积仅为1.38亩，占世界平均水平的40％，而且随着人口的不断增加和非农业建设占用耕地，我国的人均耕地在未来相当的时期内还会进一步减少。

1.加强基本农田建设与保护有利于加强社会主义新农村建设

耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。坚持实行最严格的耕地保护制度，确保基本农田总量不减少、质量不降低，为全面加强农村生产力建设提供坚实的基础。

2.加强基本农田建设与保护有利于“三农”问题的解决

当前，我国农业和农村发展中存在着许多矛盾和问题，特别是随着农业和农村内外部环境的深刻变化，随着城乡二元结构长期积累和各种深层次矛盾的凸现，“三农”问题越来越突出。在现阶段，耕地仍然是广大农民赖以生存的基本生产资料。城镇化、工业化、信息化的推进需要一个历史过程，因此，对大多数农民来讲，目前还离不开农业生产，离不开农村生活，离不开耕地。故此，加大基本农田保护有利于三农问题的解决。耕地对农村的稳定作用，农村的稳定来自于农民的稳定，农民的稳定又来源于农业的稳定。土地问题是关系到社会稳定和人民群众切身利益的敏感性问题，是关系到社会稳定和国家安全的大问题，保护好耕地，等于为农村社会打下了坚实的基础。

二、基本农田保护现状与存在问题

1.基本农田的耕地质量不断下降，生产水平低下

我国地域辽阔，由于自然条件所影响，耕地质量表现以中等为主，中低产田所占比例超占60%近年来，耕地质量有不断下降的趋势，据调查统计，目前全国有50%左右的耕地不同程序存在环境恶化和地力下降问题，

2.耕地后备资源严重缺乏，基本农田增加缺乏后续保障

据统计，我国耕地后备资源仅为5403公顷即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0.1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差，开发难度大的土地。后备资源分布不均，主要集中分布在干旱缺水，交通不便的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平原以及沿海滩涂

三、对策建议

加强新时期的基本农田保护与建设，可以从制度、经济、法律、生态和技术等多角度、多层面采取相应的措施。总体来说，要把治标和治本有机结合起来，要在科学发展关的指导下，建立和完善有效协调的长效机制。

1.建立健全基本农田保护法律法规制度

立法是有效划定、监测和管理基本农田的法律保障，国外基本农田保护的成功经验都是把立法做为基本农田保护的基础，从基本农田保护技术规范到管理措施，制定了一系列的法律法规，如加拿大的大不列颠哥伦比亚省通过立法，健立农业保护区，保护耕地，该省早在1973年就成立了农业用地委员会，制订了《农业用地委员会法》、《农业用地法》并建立了农业保护区，将占全省土地总面积5%的470平方公里农用地及可耕地纳入了农业保护区，并对保护区内土地的使用和保护以法律的形式作了明确规定。农业用地委员会是一个独立于政府的执法与管理机构。《农业用地法》规定，保护区内的土地应优先用于农业，如果要划出保护区或改为非农用途，必须经农业委员会批准；各级政府在制定当地规划及法规时必须考虑土地保护的重要性，支持农业发展；基础设施建设必须避开良田，如无法避开，也要在设计和建造时将其对农业生产的负面影响降到最低。

2.进一步健全与完善基本农田保护制度，强化制度的执政与监督

进一步完善地方各级政府主要领导任期基本农田保护目标责任制。要建立健全省、地市、县、乡、村五级主要领导任期基本农田保护目标责任制，层层签订基本农田保护责任书，实行基本农田保护的“一票否决制”，通过签订责任书，进一步明确各级政府及各部门的权利与义务，将基本农田数量、质量和生态保护的责任落实到位，并列入考核指标体系中。

进一步落实基本农田保护公示制度，建立、健全社会监督体系，各乡镇要在基本农田保护区显要位置将基本农田保护区范围图，保护制度责任单位等内容在标志牌上公布，接受社会监督。严格执行占用基本农田审批制度，坚决守住基本农田这条红线。

严格执行基本农田占补平衡制度，杜绝“占优补劣”现象的发生，尤其是在进行“基本农田异地补充，异地有偿代保”时，必须保证新补充耕地与被占用的基本农田在数量、质量、区位和生态上都达到大致相当的程度。

强化基本农田保护区的常动态管理，要应用已有的基本农田信息数据库，建立基本农田统计台帐、完善基本农田登记和日常管理制度，要与年度土地变更调查相结合，建立省、市、县、乡、村五级基本农田动态监测网，并应用先进技术手段（如航空、卫星遥感测绘）进行基本农田，动态监测的避免人为因素的干扰，特别是要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确把握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。

3.全方位，多渠道等筹措资金，建立全国范围的基本农田保护和开发基金，加大保护基本农田

制定基本农田保护的优先优惠政策，形成基本逐田保护的经济激励机制，基本逐田保护是对优质耕地的特殊保护基本逐田保护区的农民因此而丧失一些发展机会，因此国家应对基本农田保护区实施一系列的优先优惠经济政策，弥补当地农民的机会成本，调动地方农民保护基本逐田的内在经济动力。一是国家可以将政府贷款、资源保护工程、农业科技攻关项目等有助于农业发展的政策措施优先安排在基本农田保护区；二是各级政府将农田水利建设，土地整理项目，农业综合开发项目等农业基础设施建设工程优先安排在基本农田保护区；三是各级政府每年给予基本农田保护区内耕地一定的经济补偿；四是国家给予基本农田保护区的耕地一定的税收优惠政策。

加大依法征收耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地有偿使用费等三项费用的力度，并在全国范围内统筹使用。可鼓励和指引各级政府、单位和农户对其管理和经营的基本农田增加资金、劳力投入，改善基本农田的生产条件，提高基本农田产出率，政府可整合现有的农业综合开发资金、农田水利建设资金、中低产田改造资金和土地开发整理资金等多渠道的资金，进行集中使用，重点投入，以扩大资金投入的规模效益，并形成良性循环机制。

4.加强非农建设用地审查，严禁违法占用基本农田

严格执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，必须按法定程序报国务院批准农用地转用和土地征收。

加强对涉及占用基本农田的建设用地的审查。法律规定以外的建设项目占用基本农田，以及违反法律和有关规定通过调整土地利用总体规划占用基本农田的各类非农业建设不得报批用地。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。严格执行占用基本农田听证和公告制度，加强基本农田的社会监督。依法批准或经法定程序通过调整规划占用基本农田的，征地补偿按法定的最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。

规范基本农田补划行为。符合法律规定确需占用基本农田的非农建设项目，要先补划后报批。省级国土资源部门和农业部门要对补划的基本农田进行验收，保证补划的基本农田落到地块，确保基本农田数量和质量的平衡，防止占优补劣。占用前要将耕作层进行剥离，用于新开垦耕地或其他耕地的土壤改良，并要落实水土保持方案的要求。

篇10

【关键词】规划；耕地；农田保护

前言

随着重庆市对耕地农田保护的越发重视，近些年，全新规划思路的耕地农田保护之路也在探索之中。如何创新举措，进一步提高耕地保护能力和工作成效，是探索中需要注意的问题。因而，需要依照“保护资源、保障发展”的要求，强化耕地保护目标责任，不断深化土地使用制度改革，全面推进基本农田建设和基础业务建设。从土地农田整治人员的角度出发，需要从规划和土地整治等方面提出更多的建设性举措。

1 落实土地规划

1.1 有计划有步骤地推进生态退耕

从区域经济社会发展水平、粮食生产能力以及耕地资源的特点出发，综合评价并合理确定不同区域的生态退耕标准、规模和速度。在生态退耕的重点地区、老少边穷地区、尚未解决温饱问题的地区等，实施人均1亩基本农田建设工程，一方面保证生态退耕地区“退得下，稳得住”，另一方面保证这些地区的农民有基本的口粮来源，使得退耕还林工程等在实施补贴完成后，有稳定的粮食来源。除此之外，在继续做好后备土地资源开发的基础上，要进一步加大土地整理和复垦力度，特别是加强重庆市重点地区基本农田整理和农村建设用地整理，提高土地质量，改善土地生态环境，提高耕地的农业综合生产能力。

1.2 建立永久性基本农田划定数据库

为了配合好这一措施的顺利进行，重庆市建立了永久性基本农田划定数据库，给基本农田建立了档案并落实到地块，共设立基本农田保护标识，埋设基本农田保护界桩。通过一系列工作，所划定的基本农田质量等级不降反升，还提高了耕地集中连片程度，对于促进耕地农田保护起到了积极明显的作用。与此同时，还可以在基本农田保护区挂设一幅幅耕地保护宣传标语，以警示人们进行耕地农田保护的重要性，引导农户树立耕地农田保护观，积极配合政府的政策和工作。

1.3 稳定基本农田数量和质量

根据重庆市耕地农田的总量和质量，规划一定的任务量，即期内重庆市基本耕地农田保护任务须达到一定的公顷量。根据基本农田划定的相关规定要求，保证数量、提高质量，按照总体稳定的布局原则，与城乡建设用地扩展边界相结合，以农用地分等成果为参照，规划好基本农田的布局。新划定的基本农田原则上必须是耕地，并且有利于基本农田的集中连片。

1.4 严格控制非农建设占用基本农田

重庆市各类城乡建设不能够非法占用基本农田。例如，占用基本农田挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕地农田的生产经营活动。有些占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设，对于这些行为也应当禁止。能源、交通、水利等基础设施项目由于选址特殊无法避让时候，基本农田的必须按照“先补后占”的原则，补划数量质量相当的基本农田。

1.5 加强基本农田建设与管护

对于基本耕地农田的保护，还可以坚持在保护中建设、在建设之中保护。重庆市在加大对基本农田的建设和管护时，逐步推进农田保护示范区建设，综合性提高耕地农田的质量。还可以建立基本耕地农田保护区，以财政补贴的制度形式鼓励耕地农田的保护行为，综合通过多方途径筹集基本农田建设资金，以重点投入的方式扩大耕地保护规模效益。

2 加强土地整治管理

2.1 落实农田保护工作

要想做好耕地农田保护工作，建立耕地保护制度是根本，然而，抓好落实是任务之关键。对于每一次耕地保护目标责任制落实情况都要经过严格的考核，对于考核通过且表现优秀的要给予相关奖励，奖励落到每一户农户，以激励农户们的积极性。对于考核不通过的，在继续给予引导，引导其调整工作进度、方法和目标。在压力考核制度下，农户大大提高了保护耕地农田的意识，各负责人纷纷表示要依照法律、依照规定合理使用耕地。

2.2 强化监督工作

强化监督，是促进重庆市耕地农田保护责任社会化的有效手段。加强监督可以有效遏制违法违规占用耕地的行为。多名村级协管员，就像设立在耕地上的远程监控探头，时刻盯着耕地上的细微变化，分管土地执法工作者要监督每一块耕地的使用。除此以外，重庆市通过拆除违法违规占用耕地建筑，大大震慑了违法违规占用耕地行为。对于占有耕地农田的违法建筑强行拆除，并给与一定数额的惩罚，提高复耕土地面积。建立健全对违反国土资源管理行为巡查、制止、查处、报告、备案、责任追究等专项制度，有效防范和遏制违法行为。要把耕地和基本农田保护动态巡查作为国土管理主要日常工作，及时发现、制止滥占耕地和基本农田行为，对违法情况严重或难以及时制止的，须及时报告区综合行政执法部门依法查处。

2.3 土地综合整治管理

在重庆市个地方土地整治项目工地上，地方土地整治中心工作人员和工程监理人员需要认真细致地检查着每一道工序。在地方政府引导下，将土地整治与推进新农村建设、高标准基本农田建设相结合，有效将农业综合开发、水利、林业、国土、交通等各种涉农政策、资金、项目向土地整治项目区倾斜。加大耕地农田保护投资使用资金，落实土地整理项目，扩大实施规模和计划新增耕地面积。增设实施农村建设用地复垦项目，确认新增建设用地指标。除此以外，还可以改造中低产田，以改建成高标准蔬菜生产基地，或者建成“三高”农业基地。重庆市还可以通过“联户并地、改土兴业”的方法促进重庆市各地方流转的土地面积，整合社会资金，以吸引和培育多家大型农业产业化龙头企业来项目区发展无公害蔬菜。放开土地流转使用制度，规定农户可将土地进行有偿流转，这样又可以使得农户就近到蔬菜基地打工，增加人均年收入，真正让群众在土地整治中得到了最大的实惠。严格执行建设占用耕地“先补后占”和“占一补一”制度，保质保量完成补充耕地任务。积极推进整镇、整村国土整治工作，保质保量完成政府下达的重点蔬菜基地、标准果园、基本农田示范区、采煤沉陷区土地整治等建设任务，用好用活涉地政策，聚合涉地、涉农资金，促进新农村建设和统筹城乡发展。

2.4 依靠科技进步提升耕地保护管理水平

加强耕地保护的科学研究和技术创新。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保扩成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系，提高耕地保扩的中长期规划水平和科学决策能力。

3 结束语

总而言之，耕地农田保护对于重庆市农户的生存和发展具有重要意义，也是对于全国粮食总产量的保证和农田使用的保证。为了确保耕地农田保护工作的顺利开展，需要在全新规划思路下进一步探索出更加有效的方式，以促进耕地农田保护工作的展开和落实。与此同时，也希望重庆市各级政府能够给予农田耕地保护更多的重视和政策导向。

参考文献：

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