基本农田保护条例实施细则范文

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篇1

一、城市化对湖泊功能的破坏

城市化是乡村社会向现代城市社会逐渐转变的过程，其中包括人口职业、产业结构、土地以及地域空间等方面的变化。面对过度无序的扩张，对于现在城市化水平并不高的中国，必然导致一系列问题的产生。

湖泊对城市的影响是多方面的，它对城市的生态功能是无可替代的。首先湖泊可以保护城市的生物多样性。通常滨湖城市处于水域生态系统和陆域生态系统的交接处，是生物多样性最丰富的地区;其次湖泊水体因其高热容性，流动性以及湖泊风的通畅性，可以有效缓解城市热岛效应，同时水面蒸发及湖泊风也带走一些热量，所以城市温度在湖泊水体的调节下会变得相对较为温和，并且能有效补给城市地下水;再者，城市湖泊区丰富的植物可以吸收有毒气体及吸附粉尘，净化空气，降低城市噪音;此外城市湖泊具有调节径流，防止洪涝灾害及蓄水防旱功能。除了这些重要的生态功能外，湖泊还具有美化城市，增添休闲娱乐文化及运动功能。

二、城市化发展给湖泊带来的改变

自改革开放以来，中国的城市发展步伐越来越快，也导致土地资源紧张，侵占湖泊的现象越来越普遍，以至于现在造成了一系列的生态环境问题，水资源短缺，很大程度上威胁着城市生态安全。

为遏制愈演愈烈的填湖趋势，武汉市政府在2012年通过《中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，为中心城区39个湖泊首次划定三道“高压线”（因东湖另外适用《武汉东湖风景名胜区条例》）。其中，“蓝线”划定湖泊水域保护总面积为132平方公里;“绿线”划定湖泊绿化总面积105.9平方公里;“灰线”划定湖泊控制面积182.4平方公里。此外，还规划环湖路431.9公里：并按湖泊功能将这39个湖泊划分定位，16个湖泊为景观公园，16个湖泊为城市公园，7个湖泊为生态公园。2013年5月31日召开的武汉市委市政府工作会议上，时任省委常委、武汉市委书记阮成发谈到武汉市湖泊保护时指出，要严格湖泊巡查执法，对违法填湖事件，依法依规、从重从严处理，决不姑息手软。确保“武汉166个湖泊‘一个不能减少、一寸不能缩小’留给子孙……”

城市经济建设是否符合自然生态环境可持续开发利用的态势，这个问题关乎生态文明的建设，关乎子孙后代的利益，因此必须将其作为社会和谐发展的重要基础。

三、湖泊水域面积急剧减少的主要原因

1、对于湖泊保护的法律法规不够健全

武汉市针对湖泊保护先后颁发了《武汉市湖泊保护条例》，接下来又相继出台了《湿地自然保护区条例》、《中心城区湖泊保护规划》、《湖泊保护条例实施细则》和《湖泊执法巡查制度》等一系列的相关法规。《武汉市湖泊保护条例实施细则》、《武汉市湖泊整治管理办法》、《武汉市水资源保护条例》等相应的法规制度，对湖泊保护的立法数量位居全国前列。迄今为止，武汉已经制定20多个湖泊管理方面的相关地方法规。而且规章也比较健全，但仍旧造成了昔日万亩湖面萎缩至今日区区百余亩的局面。细细考量这些法律法规，会发现彼此之间不够协调配套，内容不明确不具体，甚至相互冲突，使得湖泊保护工作人员容易产生困惑，感到无法可依，执法权限不明，程序不清等现象。

2、湖泊管理体制混乱

目前武汉市在湖泊管理模式上采取的是“分级、分部门、分地区管理三结合”。湖泊执法中存在多头管理，各自为政的现象。虽然武汉市水务局是武汉湖泊的理论主管部门，更成立了武汉市湖泊管理局。按理说保护湖泊生态的责任是它们理所当然的职责，但是武汉市政府把湖泊保护的权利下放给了各区政府。而各个部门又为了各自的利益参与其中。比如湖上的渔业资源保护工作由农业局负责，湿地生态系统的建设保护由林业局，湖区的水质保护与环境监测由环保局负责，而城管部门则查处填湖和湖边违建行为，而湖区治安则由水上公安负责。除此之外，规划，园林，土地等各部门均可参与各自领域的湖泊管理。这样的管理模式造成上下级政府间，各部门间缺乏统一协调，看似分工明确，实则体制不顺，条块分割。十几个部门同时参与管理，都从自身利益最大化出发，职责，权限都无法明确，加剧了湖泊管理上的无序和混乱。水务部门即便抓到违法填湖行为也因为没有执法权而只能警告驱赶，无法使各种破坏行为真正有效得到遏制。

3、各级政府部门重经济利益而轻环保利益

“三线一路”保护规划过程中，各区的领导不希望自己辖区内的湖泊被草稿线内，因为湖泊周边都是开发商眼中最富商机的地段，区政府宁愿将湖填埋卖钱而不愿意加大投入进行保护。于是很多开发商利用各种漏洞侵占湖面。除此之外，湖泊保护涉及到周围农村的利益。长期的集体所有制形态使得湖泊被村民分包，大规模养殖作业给湖泊生态环境带来严峻的威胁。水务部门要展开水体整治工作要征集村里意见。以沙湖为例，武汉市水务局曾经对沙湖设立岸线碑，但是遭到沙湖村的反对，要求支付百万元之多的占地费，此无理要求被水务局当然拒绝，结果许多界碑遭到破坏。这也是沙湖填湖不断的重要原因。

4、我国现行法律重土地保护，轻湖泊保护

自我国《土地管理法》实行以来，我国农村土地，尤其是基本农田和耕地的占用得到根本遏制。其根本原因是法律加强了征用土地的审批，上收了征地的审批权，取消了省级以下地市和县级人民政府的征地审批权。实行征用土地由国务院和省级以上人民政府两级审批。而对于湖泊占用的审批，由于各级政府部门对于湖泊的功能没有正确的认识，所以对于填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊等侵占和分割水面的行为，只要有县级或区级以上政府相关部门的批准即可。县级或区级政府一来不愿意得罪经济实力雄厚又颇具背景地位的开发实体，二来不愿意舍弃垂手可得的巨大利益，因此对于种种侵占湖面的违法行为采取默许的态度，这也是造成当前湖泊困境的主要原因。

5、与巨大的违法收益相比，轻微的违法成本可以忽略不计

由于征地的成本太高，程序太严格，而对湖泊管理的相关规定远没有土地法那么严格，侵占湖泊的成本与征用土地的成本相比简直是九牛一毛，远不如侵占湖泊所获得的利益。武汉从2002年开始实施《武汉湖泊保护条例》，条例中违法填占湖泊的仅处以一万以上五万元以下的罚款，这种对于违法建楼开发商的处罚犹如隔靴搔痒，根本起不到限制作用，处罚对他们来说简直微不足道，所以导致违法填湖的气焰越来越嚣张，甚至无视法律的存在。而当湖景变为湖景房的时候，动辄百万千万的利益使得开发商趋之若鹜，因而造成了湖泊立法写得多，叫得响，湖泊面积却急剧下降的现象，使得《武汉市湖泊保护条例》如同虚设，根本达不到保护湖泊的作用。