行政制度建设范文

导语：如何才能写好一篇行政制度建设，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1 人的建设是廉政制度创新及执行力建设的关键因素

在廉政制度创新和执行中，人是最关键也是最具能动性的因素，人的价值观、认知水平、利益倾向和能力等各因素会严重影响廉政制度的创新和执行。因此，在廉政制度创新和执行力的建设中，人的建设应当是至关重要的。我们可以从两方面来加强人的建设。

一是加大宣传教育力度，提高自觉意识。廉政制度的创新和执行，只有把它建立在自觉的基础上才有根基，这就要求我们要切实加强制度的宣传教育，增强全党的制度意识，使党员干部成为熟知规章制度的“明白人”，落实规章制度的“有心人”，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。在具体教育上，既要加强制度灌输教育，又要引导广大党员干部进行自我制度教育；既要加强对党员干部特别是领导干部的教育，又要加强普及教育，打造制度执行的群众基础；既要加强定期的常规教育，又要加强针对特殊情况展开的不定期教育等等，从而真正使反腐倡廉制度入脑入心、深入人心。

另一方面是强化领导示范作用，树立制度权威。季康子有一次向孔子请教如何从政。孔子回答说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”①意思就是政治就是正，你率先走上正道，谁还敢不走正道呢？廉政制度的创新与执行，领导的率先垂范是关键。这要求我们严格按照要求选拔干部，把好干部“入口关”；经常开展干部队伍作风建设，有效抵制不良风气的影响，保持干部应有的良好素质；要做到制度面前没有特权，无论是制度制定者、制度执行者，还是制度遵循者，都不能凌驾于制度之上，严肃处理违反制度的人和事，树立制度权威。

2 非正式规则是廉政制度创新及执行力建设的重要内容

改革开放30多年来，我国在廉政正式规则建设方面取得了丰硕成果，从中央到地方都建立了一系列正式制度，但非正式规则建设却显得特别乏力，极大影响了制度的执行力建设，本文认为可以从以下几个方面来加强非正式规则建设：

一是建立行政伦理机制。行政伦理是一种责任伦理，制定有效的行政伦理机制，加强从政道德法建设，已经成为大趋势。我们可以借鉴国外先进经验，强化“法治”和“德治”的结合，坚持外在制度与内在制度的结合，建立和强化道德规范约束机制，努力探索建立起一整套与社会主义市场经济和现代民主政治相适应的国家公职人员从政道德规范，对党员、党员领导干部和国家公职人员提出较一般民众更高的道德要求；适时制定《国家公职人员从政道德法》，以“刚性”条款对国家公职人员进行约束；强化官员道德建设，使从政者内心深处把当官赚钱当作一种耻辱、一种犯罪，使道德规范真正发挥约束作用。

二是加大廉政文化建设。只有认同廉政文化，干部的价值观与廉政所要求的价值观才能一致，才能有廉政责任感，从而产生进行廉政制度创新和执行廉政制度的动力。这就要求我们统一思想，以新的理念、新的视野不断深化廉政文化建设，要引导全党树立正确的世界观、人生观、价值观，增强执政为民的自觉意识；要坚持反腐倡廉“大宣教”工作格局，充分发挥各种媒体的优势建设廉政文化；要充分发挥人民群众的积极性和创造性，形成人人参与反腐倡廉、共筑廉政防线的良好格局；要加强职业文化中的廉政文化建设，在全社会营造良好的廉洁从政廉洁从业的文化氛围；要进一步扩大廉政文化的覆盖面、影响面和教育面，真正营造出“制度之上没有权威、制度之外没有民主、制度之内没有自由，人人维护制度的严肃性”和“尊重制度、遵守制度光荣，无视制度、违反制度可耻”以及用制度规范从政行为的氛围。

3 实施机构是廉政制度创新及执行力建设的保障机制

从一定程度上来说，我国并不缺乏廉政制度创新的能力。但很多制度出台后，由于没有科学的实施机构，制度形同虚设的现象还在一定范围内存在，这就需要完善廉政制度实施机构。完善廉政制度实施机构可以采取以下措施：

一是要深入推进政治体制改革。党的十七大报告强调：“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”要充分发挥政治体制改革的优势，给完善廉政制度实施机构以活力。

二是要明确廉政制度执行的责、权、利。对廉政制度执行干扰的常常是两种人：一种是位置比较高的干部；另一种是廉政制度执行者。要防止廉政制度执行的干扰，必须明确廉政制度的责、权、利，尤其是要明确“政府官员”的权力，科学界定政府权力，保障责、权、利三者均衡，从而推动廉政制度的执行。

三是要完善监督机构。美国学者乔治・艾克说：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录与会议保持着经常监视时，阳光就会充分地发挥它的消毒作用，黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了。”②监督机构的完善是反腐倡廉工作的重要环节。完善监督机构要在进一步发挥执政党统一领导的政治权威前提下，整合和发挥专门反腐败机构的整体合力，对监督权力进行科学分解和配置，建构科学、制衡、规范的权力结构体系。同时可以考虑设立一个具有独立性、权威性的高效专门机构，保障群众的独立监督权力，如知情权、保护权、批评权，从而发挥群众的积极性。

四是要建立机构发挥群众监督积极性。人民是国家和社会的主人，是政治建设与运行的主体，是推动社会变革和历史进步的真正动力；人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民放心不放心，也是廉政制度创新成功与否的最根本标准；人民群众的政治热情和积极参与是反腐倡廉的最重要社会资源，是推进廉政制度创新的最强大推动力量。可以考虑设立一个具有独立性、权威性的高效专门机构，保障群众的独立监督权力，如知情权、保护权、批评权，从而发挥群众的积极性。

五是要建立行政评估机构。如加快信息系统处理的开发和运用，使公众能够从多种信息渠道快捷地了解政府各项政策方针、办事程序、工作方法和标准等；多项事务统一归口处理，减低办事人员滥用权力的机会；尽量将政府的事务权力减弱，转由社会服务机构承办等；政府可以设立独立的机构监督行政行为的程序性，建立廉政绩效评估机制，行政程序来限制权力的滥用，从而预防腐败。

4 制度体系是廉政制度创新及执行力建设的核心内容

廉政制度创新和执行力建设，制度自身建设是核心，必须加强廉政制度体系建设，具体来说可以采取以下措施：

一是加强廉政制度建设的系统性。廉政制度建设是一项系统工程，应在大的环境框架内进行，在制定制度时，在时间跨度上要注重连续和衔接，在部门关联上要注意部门的协调性和统筹性；要创新建设理念，更新建设思路，建设一套符合我国国情的惩治腐败、职业资格、财产申报、离任审计等制度体系，并坚持用制度管权、管事、管人。整个制度内容体系既要有规范性、要求性方面的内容，也要有措施性、制裁性方面的内容，既要有激励性、保障性方面的内容，也要有监督主体方面的内容，不留空白，不相互交杂和矛盾。

二是加强廉政制度建设的实质性。廉政制度建设要具体、严密，要制成规范性的文件，在程序上要像制订法律法规一样有一套规范性的制作程序，要激发群众的参与性，增强制度的群众基础；要从我国实际出发，尽快制定和颁布一套与实际迫切需要的法律法规，以法制化的规则和程序制约权力，使掌权者只能在法律限度的范围、限度的程序和限度上行使自己的权力。整个制度的建设要密切联系实际，扎扎实实，避免教条主义；要避免随意性，防止有的领导提出不现实的过高要求和无价值的过低要求；要深入调查研究，制度的条款不能过于原则、笼统；要避免出台的制度不严谨，有漏洞。

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一、项目分类

按照建设项目的性质和用途，将基本建设项目分为以下六个类型：

1、城市市政公用基础设施、社会公益性事业用房、军事用房（不含营业性用房，下同）、九年制义务教育教学用房、党政机关办公用房；

2、高中、幼儿园教学用房；

3、西城区企业及享受西城区优惠政策企业（当年“十强”企业或连续两年评为“成长型”企业，下同）建设的厂房和配套设施（不含单元住宅楼，下同）；

4、企业厂房和直接为生产服务的配套设施；

5、集资建房、经济适用房；

6、房地产开发、单位建设的经营性用房。

二、减免标准

（一）城市市政公用基础设施、社会公益性事业用房、军事用房、九年制义务教育教学用房、党政机关办公用房：

1、免征城市基础设施配套费、墙改基金、规划综合技术服务费（收取100元的工本费）、建筑企业劳动保险费；

2、图纸审查费按标准的二分之一收取，即：按工程造价的1‰收取（单位造价以800元/平方米计算，下同）；

3、白蚁防治费按标准的五分之四收取，即：2元/平方米收取（计量单位：建筑面积）；

4、防雷装置施工监督和竣工验收按标准的二分之一收取，即：0.5元/平方米收取（计量单位：建筑面积）；

5、渣土费按标准的二分之一收取，即：1元/平方米；

6、其他未做特殊规定的行政性和服务性收费按标准执行。

（二）高中、幼儿园教学用房及教学配套设施：

1、免征建筑企业劳动保险费、规划综合技术服务费（收取100元的工本费）；

2、基础设施配套费、墙改基金按标准的二分之一收取，即：25元/平方米、4元/平方米；

3、图纸审查费按标准的三分之二收取，即：工程造价的1.2‰收取；

4、白蚁防治费按标准的五分之四收取，即：2元/平方米收取（计量单位：建筑面积）；

5、防雷装置施工监督和竣工验收按三分之二收取，即：0.8元/平方米收取（计量单位：建筑面积）；

6、渣土费按标准的二分之一收取，即：1元/平方米；

7、其他未做特殊规定的行政性和服务性收费按标准执行。

（三）西城区企业及享受西城区优惠政策企业建设的厂房和配套设施：

1、免征城市基础设施配套费、墙改基金、建筑企业劳动保险费、白蚁防治费；

2、图纸审查费按标准的三分之一收取，即：工程造价的0.6‰收取；

3、防雷装置施工监督和竣工验收按标准的三分之一收取，即：0.3元/平方米。单体建筑收费最高不超过1000元；

4、城市规划综合技术服务费按标准的三分之一收取，即:选址、定点用地规划阶段：500-800元/件，建设规划阶段：0.6元/平方米（计量单位：建筑面积）；

5、工程质量监督费按标准的三分之一执行，即：0.5元/平方米；

6、渣土费按标准的三分之一收取，即：0.7元/平方米（西城区内单位、企业、个人交纳的渣土费，全额返还西城区使用）；

7、其他未做特殊规定的行政性和服务性收费按标准执行。

（四）企业厂房和直接为生产服务的配套设施：

1、免征建筑企业劳动保险费、白蚁防治费、墙改基金；

2、城市基础设施配套费按10元/平方米收取；

3、图纸审查费按标准的五分之二收取，即：工程造价的0.7‰收取；

4、防雷装置施工监督和竣工验收按标准的五分之二收取，即：0.45元/平方米收取，单体建筑收费最高不超过1000元（计量单位：建筑面积）；

5、城市规划综合技术服务费按标准的五分之二收取，即：选址、定点用地规划阶段：600—1000元/件，建设规划阶段：0.7元/平方米（计量单位：建筑面积）；

6、渣土费按标准的二分之一收取，即：1元/平方米；

7、其他未做特殊规定的行政性和服务性收费按标准执行。

（五）集资建房、经济适用房：

1、城市基础设施配套费、墙改基金按标准的1/2执行，即：20元/平方米、4元/平方米；

2、建筑企业劳动保险费按标准的1/2执行，即：总造价×1.7%；

3、图纸审查费按标准的三分之二收取，即：工程造价的1.2‰收取；

4、防雷装置施工监督和竣工验收按标准的三分之二收取，即：0.8元/平方米收取（计量单位：建筑面积）；

5、白蚁防治费按标准的五分之四收取，即：2元/平方米收取（计量单位：建筑面积）；

6、渣土费按标准的三分之二收取，即：1.4元/平方米;

7、其他未做特殊规定的行政性和服务性收费按标准执行。

（六）房地产开发、单位建设的经营性用房：

该类建设项目涉及的所有收费均按标准执行。

三、减免程序

符合减免条件的建设项目,由建设单位提供相应的证明文件,行政服务中心（以下简称“中心”）“窗口”工作人员依照项目分类办法对项目的类型进行初审，并填写“天长市基本建设项目类型确认和收费一览表”，“中心”负责审核、办理。

在标准之外确需减免的大型建设项目和招商引资项目，由建设单位提出减免申请。“中心”负责将申请报分管市长，并提请市长办公会议研究决定。建设单位凭市长办公会议纪要到“中心”业务科办理有关减免手续。

四、费用征收

费用的征收要严格按照规定执行，不按上述要求办理有关规费减免手续的，一律不得减免。对不按程序随意减免、擅自减免或超标准、超范围收取规费的，一经发现，严肃追究有关单位和责任人的责任。

五、附则

1、上述收费依据和标准变动，需经市法制办、物价局审核，并报市长办公会议研究通过后，方可调整。

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关键词 加强；内部控制；制度；建设

内部控制贯穿于各个单位活动的方方面面，尤其在当前严峻的经济形势下，内部控制越来越凸现出它的作用来。而笔者在从事县核算中心实际工作中，发现部分行政事业单位在内部控制制度建设上比较滞后，这不仅制约了行政事业单位的工作效率和效果,也影响了会计信息的真实性。随着行政事业单位改革的不断深化，只有建立起完善的内部控制制度，才能更好发挥各单位在经济建设中的作用，下面笔者就县级行政事业单位的内部控制建设略作分析和探讨。

一、行政事业单位内部控制存在的主要问题

1.单位管理层及财务人员对内部控制认识不足，意识比较淡薄

良好的内控意识是内控制度得以合理有效实施的重要保证。在实际工作中发现，有的单位主要领导对内部控制的重要性和现实意义认识不够，对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序，缺乏内部控制制度建设的概念。另外由于行政事业单位财务人员素质参差不齐，有的甚至是办公室其他人员兼职，几乎没有内控意识，没有明确的岗位责任约束，日常监督与控制工作做得很不够。比如在日常核算工作中，有的单位为收费方便，将收费票据分派给一部分有工作联系的人收取，由于各种原因，这部分人长期与财会人员不结账，而当在工作中发现一些重要问题需要询问会计人员时，会计人员对事情的过程竟一无所知。

2. 内部控制制度不够完善

从控制环境来看，有的单位只注重制度的制定，却忽略其执行情况和执行效果，导致内部控制制度的制定走过场，内部控制制度也只成为装裱在镜框里的装饰品了，未能发挥其应有的作用；有的单位根本就没有内控制度，财务人员对此也是一问三不知；有的单位只是以一般财经规章制度代替内控制度，对业务流程控制过于简单，对一些问题处理凭经验、靠惯例，认为行政事业单位经济业务简单，运转环节少，只要财务人员可信，什么事就好办，致使财务监督与控制流于形式。其实，内部控制制度的出发点是通过专门办法建立一套防范机制，而不是单纯靠会计人员的个人经验、素质或职业道德来保证会计资料和单位资产的安全完整。

3. 对资产的管理比较松懈

行政事业单位实行会计集中核算后，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，造成核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符的“两张皮”现象严重，在一定程度上影响了单位财务管理的有效实施。会计核算中心主要是凭单据核算、付款，对业务的来龙去脉，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，固定资产是否在用，是否核销也不清楚，对行政事业单位债权、债务等往来款是否发生坏账、呆账等了解很少。核查中还发现, 大多数的行政事业单位没有建立起定期财产盘点制度, 账外资产或资产短缺现象时有发生。?

4. 对财务收支预算控制情况不合理想

行政事业单位每年年初都制定年度财务收支计划，但执行的效果差强人意。实际工作中单位负责人对预算约束的刚性认识不足，认为有钱就可以花，思想上根本没有预算控制的意识。核查中发现，有的单位虽然入不敷出，却也在借钱超预算发放奖金，津贴等。更有甚者，将预算外收入挂在往来款，直接在往来款中列支奖金福利。对于象业务招待费、办公费、差旅费等费用项目超标支出严重，费用支出没有进行事前的范围和标准预算，事后也没有进行总量控制。而财务人员对报销凭据也是来者不拒，例如，有个别单位现在每月都有寻呼机的支出，而经询问，寻呼机早已弃之不用，只是没有人去办理注销手续，虽说每月金额不是很大，却从而可见单位对内部控制的随意性很大。

5.不相容岗位不相分离

从控制活动来看，岗位分工不尽合理，内部控制体系不够完善。由于行政事业单位编制有限、人员紧张、岗位安排不到位，很多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。出纳管钱又管账，会计管支票又管全部名章等，稽核制度形同虚设，极易造成舞弊行为。同时，有的单位授权审批的权限过于分散（各科室都有不同的审批权），极易形成失控，所以授权审批制度急需改进，不然肯定会影响财务控制的实际效果, 并使单位内部的财务监督检查流于形式。

二、加强行政事业单位内部控制的措施

由于管理理念不到位，缺乏责任感；外部环境不到位，不协调；?相关政策不到位，会计监督乏力。因而现行授权机制容易造成内控制度失效，使内控不能正常发挥其作用 只有建立健全行政事业单位各项内部控制制度，才能真正保护好单位各类资产的安全，增强会计数据的真实性和可信性，真正提高资金使用效益。

1.增强内控意识, 强化单位负责人在单位内部控制体系中的主导地位

按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定, 单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体, 对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。单位负责人要经常参加各类财务新法规新制度的培训学习，从思想上真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境，带动整个单位的内控意识。

2.增强会计基础工作, 强化会计工作在内部控制中的控制作用

会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设的实施效果。因此, 要根据单位会计工作的特点设置合理的会计岗位，提升行政事业单位内部控制水平,做到按事设岗、按岗设人，做到职责明确，相互制衡，实现岗位之间相互牵制作用，保证会计岗位设置的合理性和有效性；加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育和后续教育，使行政事业单位的会计人员知识和技能得到不断更新、补充、拓展；建立完善的会计处理程序，严格的内部稽核制度，确保会计信息真实有效，保证会计工作控制的有效实施。

3.强化预算控制，提高预算管理水平

要进一步扩大行政事业单位财务收支计划编制的范围,将各单位的全部财务收支事项均纳入预算，并严格预算的调整和追加程序，未经批准，不得超年初预算。要将年初预算与单位内部的责任预算有机结合起来, 必须严格按照财政下达的年初预算控制数, 结合本单位的实际，切实履行职责，完成工作任务, 认真编制内部的责任预算体系, 并严格责任预算的考核机制。对支出预算严重超标的，应相应追究相关责任人的责任，强化预算的严肃性。

4. 健全内部控制制度, 强化制度在内部控制中的重要作用

行政事业单位财务会计工作和内部控制工作的效果, 需要有一套科学合理的制度来支持和保证。要建立健全内部控制的制度体系, 并不定期地进行监督检查，规范单位内部行为。单位要加强对薄弱环节和重要岗位的控制，细化责任，做到制度管人，责任到人，形成一个在内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确、不相容职务相互分离、各岗位之间相互牵制、相互监督等方面相对完整的内部会计控制制度。

5. 强化监督检查，发挥财政、审计部门和核算中心在内部控制中的职能作用

财政和审计部门作为会计工作的主要外部监督者，要创新工作思路，细化管理方式，开辟财政和审计部门与单位之间沟通与联系的多种渠道，把内部控制作为一个专题审计项目进行，将内部控制的各个环节作为审计对象进行单独审计，从根本上防范和遏制违法违规问题的发生。加强核算中心与单位的沟通衔接，核算中心应认真履行核算监督职责，努力提高会计信息的及时准确性，并着重反馈和控制预算的执行信息，要对年初预算指标实行即时控制，杜绝超预算用款。同时核算中心要定期与单位对债权债务进行清理核实，尤其对跨年度的应收款加大催收力度，及时回收陈欠款项和个人借款，避免和减少资产流失，杜绝由于单位的不合规收支行为而引起的往来款挂账。加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导,逐步完善行政事业单位的内部控制制度。

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关键词：行政权力；行政公益诉讼；诉讼制度

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）10-0335-02

1 我国行政公益诉讼现状分析

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在某些领域行政公益诉讼已经端倪初显。一种情况是公民个人或社会组织可以就选举问题提讼。比如，我国民事诉讼法规定任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以向法院提讼，其中，原告可以是公民本人、也可以是相关的其他公民；第二种情况是某些检察机关为防止或挽回国家经济损失而提起的民事诉讼，或者某些其他国家机关代表国家要求给国家资源造成损失的当事人进行赔偿等；第三种情况是某些组织的一部分人可以就与本组织整体利益相关的事由提讼。比如，最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第二条规定，发包方所属的半数以上村民以签订的承包合同违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定的民主议定原则，或者以所签合同内容违背多数村民意志、损害集体和村民利益为由，都可以发包方为被告、要求确认承包合同的效力提讼的，人民法院应当依法受理、并通知承包方作为第三人参加诉讼，有学者认为，这属于我国事实上的行政公益诉讼。但是总的说来，我国行政公益诉讼尚处于尴尬境地。

关于行政诉讼过程中原告资格的限定妨碍了行政公益诉讼制度的建立。我国行政诉讼法规定，行政诉讼的原告必须是行政相对人，即原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，换句话说，不论具体行政行为是否侵害了行政相对人，只要当事人不提讼，其他任何组织和个人都无权过问某项具体行政行为的合法性。虽然，最高人民法院的司法解释将行政相对人的含义引申为法律上的利害关系人，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的都可以依法提起行政诉讼，但是在司法实践上和理论界对于“法律上利害关系人”的理解颇多歧义，因为这种利害关系可能是直接利害关系，也可能是间接利害关系，还可能是可能利害关系。所以，如果是指直接利害关系，那么法律上的利害关系人等同于行政相对人；如果是指相对利害关系，那么司法实践上的界限很难在现行法律框架内加以明确界定；如果是指可能的利害关系，那么正如有的学者指出的那样，在我国现行制度框架内法院完全可以受理公民法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼。

关于行政行为的狭隘界定是制约行政公益诉讼制度建立的另一个原因。事实上，行政行为包括针对个体的具体行为和面向全社会的抽象行为。具体行政行为的直接指向是行政相对人的人身权利和财产权利，公民的政治权利、受教育权利等均不在此范围之内，公民和社会组织的维持与获得良好环境的权利也不在此范围之内。造成了法律对于行政行为监督实际上的缺失。另外，抽象行政行为较之具体行政行为的涉及面就要广泛得多，往往表现为政府的规章制度、经济及社会发展规划。在当前司法实践中，只有当抽象行政行为通过行政单位的具体操作转变为针对个体的具体行政行为，并且被行政相对人认为是侵害了自己的利益时，才可以进入诉讼程序。也就是说，关于行政行为的狭隘界定制约了法院受理行政诉讼案件的范围；同时，也限制了参与行政诉讼的人员。比如，一项错误的拆迁计划只有当其付诸实施、并且侵害了被拆迁地居民的切身利益，被拆迁地居民才可以就此提起行政诉讼。在这项计划制定和实施过程中，非拆迁地的个人或社会组织均无权就此提起行政诉讼；在该计划实施之前，拆迁地居民也无权提起行政诉讼，造成了法律对于经济及社会发展预先规范的缺位。

2 我国建立行政公益诉讼制度的必要性分析

2.1 保护社会公共利益需要建立行政公益诉讼制度

我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况。一是国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。二是环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。三是土地开发中不合理利用问题严重。行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。四是政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。五是行业垄断使服务价格随意调高。如春运火车票价每年上涨20%~30%，不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。公众对此虽有怨言却无能为力。这些问题根本在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。

2.2 制约和规范行政权力需要建立行政公益诉讼制度

一方面，公权利需要得到司法救济。权利离不开救济，而维权的主要途径和最终途径是司法救济。当行政主体的违法行为或不行为对社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。另一方面，公权力应当受到制约。历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加以控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。某些行政权力的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际侵害，但却可能损害公共利益，如果不讲其纳入司法监督体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约，将会使公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效力低下，社会资源大量浪费，最终将堵塞公民参与国家事务管理。

2.3 完善行政诉讼法体系需要建立行政公益诉讼制度

我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”这明确了我国行政诉讼法的立法宗旨，即保护私权和确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正，符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。

3 构建我国行政公益诉讼制度的基本思考

行政公益诉讼与传统诉讼有着质的差别，它是民主制度不断发展的产物。行政公益诉讼制度在我国的确立需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。笔者仅从几个关键要素就行政公益诉讼制度的构建提出基本思考。

3.1 原告的资格

行政公益诉讼的目的在于保护国家和社会公共利益免受违法或不当行政行为的侵犯，因此诉讼的提起者并不要求与被的行政行为有直接或间接的利害关系。从理论上来说，任何个人、组织都可以基于对国家和社会的责任感向法院提起行政公益诉讼。但是，提起公益诉讼不仅需要人力、物力、财力，而且还要具备专业的知识。笔者认为，原告的资格应主要有三类。一是检察机关。检察机关代表公众向法院提起行政公益诉讼正是其监督职能得以充分发挥的体现。由检察机关代表公众以公诉人身份提起行政诉讼有利于防止滥诉，并能提高诉讼效率、节约诉讼成本。二是社会组织或团体。如消费者协会、妇女联合会等代表某一方面公共利益的社会组织或团体，为了维护公共利益免遭行政行为的侵害，有权运用司法救济手段。三是公民个人，既包括与行政行为有利害关系的公民，也包括与行政行为无利害关系的公民。

3.2 受案范围

行政公益诉讼既然属于行政诉讼的一种并适用行政诉讼程序，理应是涉及有关行政机关的行为的。行政公益诉讼应当是因行政主体的行政行为而产生的争议，被侵害的社会公共利益应当是因行政机关的行政行为违法或不当而造成的。行政公益诉讼的受案范围应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提讼，将会使违法行政行为得到及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。此外，为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，还有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴国外的立法经验，先在环保、国有资产保护、同业竞争、消费者权益保护等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院也要严把受案关，把握住维护公共利益这一基本观念。只有在公益确实受到违法行政行为的侵害、影响到多数公民的合法权益时，法院才可受理。

3.3 举证责任

行政公益诉讼的举证，应根据提讼主体实力的不同来合理分配举证责任。由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责。法人、非法人组织或公民提起的公益诉讼，应采用举证责任部分倒置。即如原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，也可根据需求让被告负部分举证责任。公益诉讼案件原告的目的不是为了维护自身的利益，而是代表国家、社会、公众为维护公益进行诉讼，因而原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利。

3.4 诉讼费用

在我国，原告一般应预交诉讼费，若胜诉，则依据生效判决和诉讼费用收据，申请法院强制执行被告的财产以充抵诉讼费用。公益诉讼是为了维护公共利益而不是保护私益，应根据公益诉讼的特点，降低收费标准，减轻或者暂缓组织和个人提起公益诉讼的费用负担，保护其提起公益诉讼的积极性，在法国当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。

3.5 制约和激励机制

一方面，建立保证金制度，防止因原告资格的拓展而出现的滥诉。原告恶意进行行政公益诉讼，在诉讼程序启动后随意退出或无故缺席的，经法院判决可没收全部或部分保证金，以减轻滥诉对司法秩序的负面影响。原告完整参加诉讼程序后，不管其是否胜诉，法院都应当退还其缴纳的保证金。另一方面，建立奖励机制。原告在诉讼过程中要花费大量的人力、物力和财力，给予胜诉原告一定数额的金钱奖励，既可以弥补原告的付出，也有利于鼓励更多的人来监督行政机关的行政行为，促使行政机关依法行政。

参考文献

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005.

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审前社会调查是我国刑事审判制度的新生事物，意在为非监禁刑依法准确适用提供规范支撑，同时又是少年审判程序区别于普通审判程序的一项特色制度。

一、审前社会调查制度的历史沿革及现实内涵

1984年5月，联合国在北京召开的“青少年犯罪与司法”专题专家会议，讨论、修改并确定了《联合国少年司法最低限度标准规则》（又称《北京规则》）。该规则第16条规定，对少年生活的背景和环境或犯罪的条件进行适当的调查。随后，2001年4月12日，为了贯彻《联合国少年司法最低限度标准规则》，最高人民法院颁布了《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》，该规定首次认可审前社会调查制度。其后，按照《刑法修正案（八）》的有关规定及2009年9月2日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》的要求，一些省市陆续颁布了有关审前社会调查的实施办法。2012年新刑诉法明确规定了对未成年人进行社会调查。此前的2007年7月，湖北省率先正式确立了审前社会调查制度。2011年5月23日，福建省社区矫正试行工作领导小组办公室、福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省司法厅联合印发了《关于适用非监禁刑审前社会调查的实施办法（试行）》，在我省正式以成文形式确立刑事案件审前社会调查制度。

综合以上制度规定，在省内司法实践中，审前社会调查可分为两类：一类是根据新《刑事诉讼法》第268条规定，公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查；第二类是根据福建省《关于适用非监禁刑审前社会调查的实施办法（试行）》第2条规定，指县（市、区）司法行政机关接受审判机关的委托，对可能判处管制、缓刑、剥夺政治权利等非监禁刑的被告人的基本情况进行调查分析，向委托人民法院出具《审前社会调查评估报告》的活动。

上述两类调查既有联系又有所区别。一是调查主体，审前社会调查的调查主体为县（市、区）司法行政机关，但对未成年犯罪嫌疑人、被告人，调查主体也可以是公检法本身；二是调查对象，审前社会调查制度的雏形是未成年人社会调查制度，而后延伸至非监禁刑被告人，即审前社会调查的对象为未成年犯罪嫌疑人、被告人及可能判处管制、缓刑、剥夺政治权利等非监禁刑的成年被告人，两类互有交叉（见图1）；三是调查内容，对于未成年犯罪嫌疑人、被告人，主要侧重于家庭情况、成长经历、犯罪前生活状况、犯罪原因、监护措施等情况，对于成年可能判处非监禁刑的被告人，则主要侧重是否适用社区矫正。

二、长乐法院审前社会调查制度运行现状

（一）2010-2013年审前社会调查适用人数与适用率的总体情况

2010年-2013年6月，长乐法院（笔者所在单位，以下简称“我院”）共对845名被告人进行了审前社会调查，占犯罪总人数的30.24%。其中2010年适用审前社会调查人数为175人，所占犯罪总人数的比率为26.76%；2011年适用审前社会调查人数为224人，所占犯罪总人数的比率为27.72%；2012年适用审前社会调查人数为288人，所占犯罪总人数的比率为33.1%；2013年适用审前社会调查人数为158人，所占犯罪总人数的比率为34.2%。如图2所示，我院在2010年-2013年6月间，适用审前社会调查人数及适用比率均逐年上升。

而从2012年始，对未成年被告人的审前社会调查力求全覆盖，至2013年，我院实现对未成年被告人审前社会调查率100%。通过审前社会调查进一步核实未成年被告人的身份信息，并获取未成年被告人的犯罪背景与其他量刑考量情节，从而提高对未成年被告人适用刑罚的准确性。

（二）审前社会调查被告人户籍及受委托司法机关地区分布情况

审前社会调查的调查主体与被调查人的户籍有着极大关联。在进行审前社会调查时，司法行政机关多以户籍地为标准考虑是否接收进行审前社会调查（如表1）。本地户籍人员大多能在长乐市进行审前社会调查，并在适用非监禁刑时在本地进行社区矫正，而外地人口即使经常居住地在长乐市，也无法在本地进行审前社会调查，更无法被本地司法行政机关接收进行社区矫正。

（三）适用审前社会调查案件案由分布情况

案由分布广，以我院2012-2013年受理案件为例，共涉及故意伤害、交通肇事、危险驾驶、盗窃、抢劫、抢夺、诈骗、传播物品、贩卖、放火、绑架、组织、等16个案由。但同时，案由又体现出相对集中的特征，依然集中在盗窃等侵财型、故意伤害、交通肇事这三类案由（如图3）。一是该部分案由在我院审理的刑事案件中所占比例大、基数大；二是该部分案由的自身特殊性，如故意伤害案件所造成的伤情多为轻伤，在审理过程中大多数能与被害人达成协议，获取被害人谅解。交通肇事案件因其为过失引发的犯罪，案发后也多能与被害人达成调解。侵财型案件所涉及金额较小，法定刑较轻，适用非监禁刑的比例较大。

（四）审前社会调查案件适用程序情况

2012年我院审前社会调查案件适用程序中，简易程序与普通程序分别占进行审前社会调查案件的40%、60%；2013年简易程序与普通程序分别占进行审前社会调查案件41.38%、58.62%。

（五）审前社会调查委托、反馈及采信情况

若以我院委托本地与外地司法行政机关进行审前社会调查的委托率100%来计，2012年司法行政机关形成调查评估意见书回复给法院的反馈率为88.37%，而对最后是否适用社区矫正，意见采信率为80.15%；2013年反馈率为75%，采信率为67.5%。从委托到反馈再到采信这一流程中，比例逐渐减少。委托后无法反馈比例相对较大，外地无法回复的较本地比例大。另外，反馈后采信率较高。

三、审前社会调查制度运行实践中存在的问题

审前社会调查制度通过三年多的实践，审判机关和司法行政机关都进行了广泛而多层次的探索，在运行中凸显了以下问题：

（一）制度层面的问题

审前社会调查立法相对落后，甚至落后于我国审前社会调查的实践。有法可依是法律运行的基础，但目前针对未成年犯罪嫌疑人、被告人的审前社会调查仅有原则性的法律规定，缺乏配套的制度设计；而对拟适用非监禁刑成年被告人进行审前社会调查的则只有部门规定，尚未全面纳入法律层面，使得该制度在适用中缺乏强有力的保障。一是我国新《刑事诉讼法》第268条及最高院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第476条虽然有对未成年人进行审前社会调查的相关规定，但其只有原则性规定，缺乏具体性，既没有审前社会调查的程序规定，也没有对调查评估意见书性质的规定及如何适用等的具体规定。二是对于非监禁刑适用审前社会调查制度的相关规定依托仍在两院两部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》和2012年关于《社区矫正实施办法》以及省市地区自行拟定的相关规定。

（二）技术操作层面的问题

1.审理期限与调查时间的冲突

基层法院受理的刑事案件中适用简易程序的情况较为普遍。依刑诉法规定，简易程序的结案时间为20日内，对被告人可能被判处3年以上有期徒刑的，可以延长至一个半月。而根据《福建省社区矫正实施细则（试行）》规定，审前社会调查的时限为10天，虽然规定中第18条表明对适用简易程序审理案件的，调查评估时间相应减少，但首先该情况下获取的调查结论可能因为时间限制流于形式，其次实践中常有因调查情况复杂或外地人口需要邮寄至户籍地进行调查的情形，其所需时间更长。若因审限限制，导致对外地人员适用非监禁刑限制较大，显然对外口当事人不公平；另则公正与效率无法兼顾，审前社会调查的适用体现了公正，而审限的限制则与效率相挂钩。在顾及公正的情况下可能影响到当庭裁判率甚至是结案率。在我院实践中，因调查时间与审理期限冲突而造成在案件判决前无回复的约占无法反馈总数的40%。

2.外地人口审前社会调查的委托困境

作为经济相对发达地区，我院辖区外口较多，反映在刑事案件中，外口犯罪所占比例较大。2012-2013年，我院审理的刑事案件中，外地人口占总人数63.76%。外地人口因其户籍地与经常居住地的不一致，造成户籍地司法行政机关因其长期不在辖区居住无法进行实质性审前社会调查，而经常居住地司法行政机关又因其经常居住地难以确定和证明，以属外地人员，流动性较大拒绝进行审前社会调查，出现两地司法行政机关互相推诿、法院无所适从的情况。另外，从时间上来说，外地人口如若发回其户籍地进行审前社会调查，就常发生与审理期限相冲突而无法获得最终结论的情况，可能造成对外地人口适用非监禁刑的比例较本地人口低。从程序上来说，根据《福建省社区矫正实施细则（试行）》第24.条规定，在认定经常居住地时需要暂住证、村委会证明或租房协议等方可进行审前社会调查。但在司法实践中，外地人员由于“熟人社会”条件的限制，取得村委会证明的难度较大；或是由于缺乏相关法律知识，未能及时办理暂住证；或是由于流动性大及生活条件限制，无法签订长期租房协议。以上种种都将限制经常居住地的认定，从而无法在经常居住地对外地人口进行审前社会调查。

案例1：2012年5月，我院审理了被告人张某某故意伤害一案。1994年3月出生的张某某，户籍地为福建省霞浦县，因其父母先后出国，其辍学后于2009年开始住在长乐潭头的阿姨家，并在金峰上班。为此，决定在经常居住地进行调查，因被告人张某某居住多年却未曾办理过暂住证，亦无法得到其所在村委会证明，故我院向长乐市司法局出具了一份“关于被告人张某某故意伤害一案委托审前社会调查的说明”，并提交相关材料委托调查。潭头司法所通过走访，却出具了一份无法对被告人作出详细的审前调查的说明报告，并将材料退还至市司法局。后我院只能深入其经常居住地自行开展调查，通过走访村委，对其住所地邻居制作调查笔录，并向被告人打工店的老板了解其情况，最终获得调查结论。这一过程历时一个月多。其调查操作困难性可见一般。

3.审前社会调查报告的定性模糊

新刑诉法及司法解释和两院两部的意见及办法等相关法律法规等对审前社会调查评估意见书（报告）的性质没有明确规定。审前社会调查结论的属性为何仍有待确认，理论界与实务界均对该结论是否需要进行庭审质证有着不同观点，因此各地做法不同。2012年，长乐市司法行政部门审前社会调查形成文书的名称由“审前社会调查评估报告”变为“审前社会调查评估意见书”。但名称的转变仍无法明确审前社会调查结论的性质。一种观点认为，审前社会调查评估意见书应当作为证据中的鉴定意见或证人证言进行质证。另一种观点认为，审前社会调查评估意见书不属于刑诉法规定的证据类型，仅作为一种参考，因此不需要进行庭审质证。为此，对审前社会调查评估意见书的定性仍在模糊阶段，因此造成对审前社会调查制度适用的可有可无，无法发挥其作用。

4.审前社会调查报告的效力纠结

审前社会调查为法院正确适用非监禁刑提供了重要参考依据，在获取未成年人准确信息方面也有着重要价值，但在司法实践中存在着审前社会调查机关与审判机关对调查报告（意见书）效力问题的不同看法。调查机关普遍认为，若调查结论为适用非监禁刑就可以判处非监禁刑，若结论认为不适用非监禁刑就不能判处非监禁刑，否则不予接收进行社区矫正；审判机关则认为以上做法危害司法独立性，但简单地不予认同，无助于被判处非监禁刑的被告人落实社区矫正措施，也不利于判决的法律效果、社会效果。

案例2：2013年4月，我院受理了被告人周某与毛某（女）罪一案。两被告人系夫妻关系，户籍地均为贵州省惠水县。经审查，被告人毛某在本案中起辅助作用，且其案发后认罪态度好，鉴于被告人毛某尚需抚养两个未成年子女，家中还有两老人，其作为家中唯一的劳动力，综合考量案件被告人的犯罪事实、性质、社会危害程度，有可能对被告人毛某适用非监禁刑。因被告人毛某及其家中老人与子女均长期在长乐工作、生活，我院决定委托长乐市司法局进行审前社会调查，并提交了审前社会委托函、起诉书副本、村委会证明、租房证明等材料，司法局对毛某进行了调查评估后认为鉴于被告人毛某属外地人口，总体情况不稳定，同时所在村委会认为若其实施社区矫正对周围可能会造成不良影响，不同意在本辖区实施社区矫正，故司法局认为被告人毛某适用社区矫正的风险度为高，不适用社区矫正。法院经过审理后对被告人毛某判处有期徒刑一年，缓刑一年。在执行阶段，考虑到被告人毛某的特殊家庭情况，我院积极与司法局进行沟通，建议接收被告人毛某在经常居住地进行社区矫正，但司法局以风险高为由拒绝接收。我院只能将执行材料重新寄至被告人户籍所在地，并告知被告人回户籍所在地进行社区矫正。从具体情况看来，该做法无法做到最优适用社区矫正，不能根据被告人自身情况选择最适合、有利于被告人的社区矫正方案，从另一方面来说或将造成社区矫正措施的无法落实。

四、审前社会调查制度完善构想

（一）构建立法体系，夯实理论基础

1.构建统一又区分的立法体系。统一，即要有一个统领性法律对审前社会调查进行全国性规范，实现审前社会调查制度法律适用的一体化。区分，即要以对象与地区进行区分性立法。从对象上分析，未成年人是一个特殊群体，在实践中越来越重视对未成年人的审前社会调查，因此要将未成年人与成年人审前社会调查进行区分，在未成年人审前社会调查中加入对未成年人家庭情况及其个人信息的调查内容，建立具有特色的针对未成年人的审前社会调查。对未成年人适用审前社会调查的委托函应当区别于拟适用非监禁刑被告人审前社会调查委托函，相应的调查报告内容也应有所区别，要增加对被告人家庭情况的详细资料及教育情况等内容。在刑罚个别化原则的指引下，实现刑罚的个别教育、感化作用。从地区上分析，关于审前社会调查的立法的具体实施可以地区特色为参考，构建适合于各省具体情况的立法体系。

2.实行未成年嫌疑人、被告人审前社会调查全覆盖为更好地兼顾未成年被告人、被害人及社会各方的利益，我国未成年人刑事司法模式应以恢复性司法模式为主、惩罚式司法模式为辅的组合设计。审前社会调查制度同时兼顾了被告人、被害人以及社会其他各方（如村委会）等的利益，根据未成年人相关法律规定，对未成年人的立法方针以“教育、挽救、感化”为主，因此立法时应当加强对未成年人的审前社会调查，在表述时将未成年人审前社会调查的适用由“可以”改为“应当”。从立法上保障对未成年人审前社会调查100%适用率，以支撑未成年人审前社会调查实践，最大程度保障未成年人的权益。

（二）完善调查流程，协调相关制度

1.前置调查启动时间，改变调查启动部门。公安机关较法院与检察机关有着天然的侦查优势，在侦查案件的同时更易获取与被告人相关的各项信息。在实践中常有侦查阶段法定人或亲属均参与调查，但到审理阶段无法联系法定人或亲属的情况。为此，应当将审前社会调查的启动时间前置，建立以公安机关为主，法院、检察机关为辅的审前社会调查程序（见图4）。这样既能有效解决调查时间较长与审理期限紧张之间的冲突，又能保障调查报告的质量，从而与检察机关的附条件不起诉等制度相协调，发挥社会调查的最大作用。

2.建立本地与外地司法局间直接委托关系。公检法部门审查拟适用审前社会调查的外口人员后委托经常居住地司法行政机关进行调查，本地司法行政机关若无法获取准确调查结果，就可直接委托户籍地司法行政机关进行调查，节省返回法院后法院另行委托的时间。这一程序善既有利于保护外口人员的适用非监禁刑的公正性，也有利于调查结论的准确性与及时性。

3.明确调查意见性质，发挥量刑辅助功能。从证据的概念上来看，审前社会调查报告不是证明案件事实的材料，因此不能作为证据；从报告的形成方式来看，意见书掺杂着调查人员与参与调查人员极大的主观性，在实践中较大成分存在因调查人员与被调查人员家属之间的人情关系，换取法院判处非监禁刑的可能。为防止造成调查人员权力寻租现象，审前社会调查评估意见书也不适宜作为与案件相关的证据。在立法中，应当明确其“参考”性质，充分肯定其在适用刑罚上的“酌定”作用。

（三）借鉴域外经验的理想社会调查模式

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深圳于1989年率先在全国开始实行价格听证的实践探索。1996年10月1日我国开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》，是首次以立法的形式确立听证制度。1997年颁布的《中华人民共和国价格法》规定了价格调整必须进行听证，标志着听证制度被引入了行政决策领域。国务院于2008年出台的《关于加强市县级政府依法行政的决定》明确规定，凡涉及公众切身利益和重大公共利益的决策事项，都要进行听证。

行政决策听证制度目前在我国处于初步探索阶段，其中，听证代表的遴选是听证制度重要组成部分，其关系到听证程序能否顺利有效的进行与得出合法合理的结果。但在实践中的听证代表遴选过程中，暴露出了许多问题，本文拟对问题的现状进行分析，并得出相关的完善建议。

一、我国行政决策听证代表遴选的现状及存在的主要问题

（一）代表的选拔方式不够合理

我国《政府价格决策听证办法》的第10条规定：听证代表由政府价格主管部门聘请，聘请的听证代表可通过单位推荐、自愿报名及委托相关社会团体选拔等方式产生。由此规定可以推出，参与行政决策的听证代表选拔方式有：自愿报名、单位推荐和委托有关社会团体选拔。在实践中，听证代表的选拔常常由政府主导，即政府掌握着听证代表选择的主导权，政府规定代表如何选定、代表人数的确定、代表比例的分配等问题，这种方式的优点在于简便、高效，但在实践中政府主管部门常会利用代表选拔的主导权有倾向性的选择代表，导致出现代表意见“一边倒”的情况，故这种选拔方式不利于听证公正性的发挥。且通过这种方式选出的代表，很有可能无法全面而典型的代表各利益群体，从而加剧了听证的“作秀”成分，最终形成听证程序在整个行政决策过程中起不到实质作用的局面。

（二）代表组成结构不合理导致其代表性下降

公众参与听证会可以理解成“利益相关者的参与”，强调的是决策者与被决策影响的人之间的沟通与对话。因此，听证代表应当包括所有利益相关的群体的代表，且每个群体都应有比例适当的代表人数。然而，在听证实践中，部分与听证结果有直接利益关系的群体可能无法参加听证会或者在听证会代表中所占比例比较低。比如，在全国铁路票价听证会上没有来自高校的学生代表，而安徽省的公路客运票价听证会上则缺少农民工代表。除此之外，听证代表的代表性还体现在代表结构的均衡上，即代表各个利益集团的人数比例应协调，若这一比例失调，必然会导致某些利益集团不能在听证中平等的行使话语权。听证会代表的代表程度高低直接决定着听证会的质量好坏，当听证代表的代表性不足时，听证结果的可信度必然会受到质疑。

（三）代表遴选过程中代表信息的公开性不足

现有听证制度要求在听证会举行30日之前，相关部门应通过媒体或政府网站将代表名单公布。但没有对代表信息的公开程度和公开内容作出规定，所以，即使公开代表名单，公众仍然不知道代表是什么人、是否具有相关专业背景、是否足以代表公众的合法权益，更加无法让听证代表接受公众的监督，从而影响听证结果的合法性和合理性，甚至降低了政府的公信力。

（四）听证代表的专业化水平低，代表与听证申请人所掌握的信息不对称

在听证会中，代表如果不具备相关专业知识，代表不仅不能对听证申请人的方案提出有力的反驳并提供相关的依据，甚至可能看不懂申请人提供的材料。故其提出的意见和建议就缺乏说服力，也缺少科学依据，直接影响到听证结果的科学性。听证代表的专业素质对听证会有效和成功的举办起到决定性作用。但是，我国对听证代表的遴选有“身份化”的倾向，典型表现是听证会代表的首选对象常常是政协委员、人大代表、政府公务员等，缺乏专业人员参与；另一方面，相关部门在听证会举行之前，不对代表进行相关的专业培训，影响了代表在听证会上作用的发挥。

二、域外制度比较分析

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关键词：执法；刑事；立案；监督；原因；对策

行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是指行政执法机关依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为进行查处时，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果已经涉嫌犯罪，根据法律的规定移送公安机关对其进行立案侦查的案件。检察院的立案监督则是确保行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关和确保公安机关对上述类型的案件依法立案，防止和纠正有案不立和违法立案的法律监督，也就是对行政执法和刑事司法衔接的立案监督。

一、行政执法机关移送涉嫌犯罪的现状和公安机关的做法和处理

行政执法和刑事司法的衔接，主要针对各种市场经济中的犯罪行为的犯罪成本过低执法不严问题。根据原全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室提供的数据，2003年全国工商行政管理机关查处各类商标违法案件37489件，移送司法机关仅45件；各级版权行政管理机关共受理案件23013件，移送司法机关仅22件。根据2006年10月份全国行政执法与司法衔接座谈会提供的数据，2003年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688年，2004年、2005年增至1202件和1034件，分别比2003年增长75%和50%1。根据以上数据可知，经过近几年的行政执法与司法衔接工作的开展，已经出现了增长的现象，但是总体来说行政执法机关移送涉嫌犯罪案件尚处于低概率。

二、政执法机关移送涉嫌犯罪案件存在问题的原因。

（一）行政机关不予以移交公安机关处理的原因。在现实中，行政机关在办理涉嫌犯罪的行政执法案件时，虽然内部有相应的法律监督部门，但是不移交公安机关处理的时常发生。其原因有以下几种:1、出于私心或者因为腐败原因。涉嫌犯罪的案件往往在一线办案单位的办理阶段就被消化成一般的违法案件；2、对相关法律法规不熟悉导致案件的从轻处理。行政机关在办案时使用的都是相关的行政类法律、法规、规章，对刑事法律的掌握较为生疏，一旦没有完善刑事法律的知识更新，极易在办案过程因为忽略导致将涉嫌犯罪的案件作为一般行政案件处理；3、在办理行政案件完结时人为地直接“以罚代刑”、“以赔替刑”，省却了移送公安机关处理的这个步骤，造成对犯罪分子的放纵，在某种程度上，极大地破坏了刑事法律惩处体系的完整性和威慑性。

（二）公安机关接受涉嫌犯罪案件的后不立案、立而不侦原因。依据相关的数据显示，公安机关对于行政机关移送的涉嫌犯罪案件的立案率和侦破率均属于较低水平。究其原因共有以下几点：1、公安机关负有提高破案率的内部压力，立案后的侦破率均作为考核的指标，虽然有犯罪的事实发生，但是在不能快速侦破的案件面前，会存在暂不予立案的做法；2、某些办案人员素质偏低，对法律问题，罪与非罪问题的把握不准确，对于是否应立案把握能力不足；3、立案后侦破率低，少数公安机关办案人员的办案指导思想存在偏差，特别是欠发达地区的公安机关经济侦查部门对“没有油水”的案件并不热衷，存在立案后拒不侦查的现象。4、存在行为或则受外部因素的影响，区域性的地方领导对于打击经济类型的犯罪问题较为敏感，认为会影响地方经济建设的打击，利用行政手段干预了公安机关的办案，在某种程度上容忍了经济犯罪问题的严重性。

三、检察院的立案监督的规定和实际运行机制

（一）检察院的立案监督的法律规定：现行法律文本中关于刑事立案监督的规定有《宪法》第129条，《刑事诉讼法》第8条和第87条，《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条，《人民检察院刑事诉讼规则》第372到379条，《公安机关办理刑事案件程序规定(修正)》第164条，最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》等。几乎都是原则性的规范，实际的可操作性不强。《六机关规定》有较为详细的规定，也是实践中使用得最多的条款：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”《六机关规定》虽对公安机关不予立案的情形作出了应对的规定，但是上述规定均较为柔情，缺乏刚性，也没有赋予检察机关对公安机关违反上述相关规定后的相关惩处或者追究责任的规定。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》也是加强“两法”的衔接，并明确规定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督，但是依然缺乏具体的可操作性，赋予检察机关对各部门违反移送的相关规定时，反制的约束力和反制措施相当有限，极大地了监督职能作用的发挥。2010年颁发《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》（试行）对立案监督的相关措施的进一步规定，横向比较其他规定，是对以往相关规定的一种详细化解释，但是并没有脱离以往的桎梏，依然是指导性意见较多，可操作规定较弱。

（二）检察院的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督的途径和实施程序：

1、主动联系行政执法单位，以单边走访的方式了解行政执法单位的行政执法案件，主动要求行政执法单位进行制定“两法”衔接相关规定，和完善行政执法单位在行政执法过程中查处涉嫌犯罪案件的移送制度。

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关键词：行政事业单位；内部控制制度；现状；改进措施

一、行政事业单位加强内控的意义

行政事业单位是一个非盈利的政府机构，属于国家的职能部门，如财政局、税务局、环保局、国土资源局。行政事业单位能否正常运转直接影响经济发展和社会稳定。而内部控制是现代管理体系中的重要组成部分，他是保证国家机关、企事业单位、社会组织正常运转的强力工具。随着我国社会主义市场经济的发展，我国行政事业单位面临的社会环境发生着巨大的变化。当前我国行政事业单位改革的步伐加快，原有的内部控制制度已经不再适应新的体制。因此在行政事业单位改制的关键时期，强化事业单位内部控制是有重大意义的。

二、强化行政事业单位内控的原则

强化行政事业单位内控的目的是改善事业单位管理水平、提高运行效率、增强风险抵御能力，保证行政事业单位正常运行，发挥其维护市场经济和社会稳定的职能。在建立内控制度时应当遵循以下几项原则。

1.经济原则

企业实施内部控制是为了降低运营成本，提高企业的经营效率，以最小花费创造最大利益。行政事业单位进行内部控制的目的虽然不为自身创造经济利益，更多的是出于社会效益考虑。但是在内部控制建设时也应该注意其经济性，以最少的成本提供更多的社会服务，创造最大的社会效益。

2.制衡原则

权责明晰、分工协作是建立内部控制的前提。内部控制就是要部门之间相互监督、相互制约的关系。每一项业务活动，必须有两个或两个以上的环节构成，在具体实施中相连的两个环节要有不同的部门完成。每个环节要有两名或两名以上人员完成，必要时还要设置部门领导审批程序。

3.适应性

内部控制是一个概念，他提供给管理者的仅仅是一个构架。在建立内部控制制度时，要以这个构架为基础，结合事业单位的规模、性质、风险等特点，建立适合的内控制度。随着事业单位的发展和外界环境的变化，内部控制制度也应该及时的做出调整。

4.整体性

事业单位的各项活动都要纳入内部控制的监管范围。他贯穿于各个活动的整个流程，贯穿于企业的整个生命周期。他既重视单位的短期目标，由结合单位的长期规划。他是保证事业单位按照规划正常运行的有力保障。

5.重要性

虽然单位的各项活动都纳入内部控制的监管范围，但是对于那些无关紧要或是对单位发展影响不大的活动的监管力度可以降低。内部控制的重点应该是单位的重点部门、关键环节、易发生的领域，做到抓大放小、有的放矢。

三、行政事业单位内控现状及存在的问题

1.内部控制意识薄弱

行政事业单位是政府机构，所处环境也是比较安逸，管理层思想观念比较保守。许多单位领导对内部控制的认识不足，没有意识到内部控制的重要性和现实意义。有些单位领导认为内部控制就是限制自己的权利，拒绝内部控制的建设。有些单位错误的将预算控制认为是内部控制，没有必要专门建立内部控制制度。有些单位虽然引进内部控制制度，但是由于领导意识不强，没有为内部控制的实施创造一个良好的外部实施环境，这样就导致内部控制流于形式，无法充分发挥内控的作用。

2.机构设置不合理，制约关系弱化

由于行政事业单位的特殊性，在日常管理中并没有引入现代公司治理理念。机构的设置、岗位的设置、人员的配置等一直保持原有特征。事业单位虽然分工明确、权责明晰，但是单位内部带有浓重的官僚气息，职责重复，管理混乱。在实际工作中一人多职，越权管理现象时有发生。为了个人或是小集体的利益，部分管理人员干涉会计部门工作，要求会计工作人员弄虚作假。会计人员的独立性受到严重影响，对外提供的会计信息失真严重。

3.内部控制执行力度不够，效果不佳

完善的内部控制应该包括事前控制、事中控制、事后控制三部分。目前事业单位所谓的内部控制主要体现在事后控制，没有建立事前控制和事中控制的环节。只有事后控制的内部控制有很大的局限性：一方面，事后控制有很大的滞后性，不能方法与未然，达不到提升管理效率，促进单位健康发展：另一方面，只有单位存在的问题被发现时才会启用事后控制程序，而单位存在的问题并不一定都会被发现，因此会有很大比部分问题逃出内控的监管。而且事后控制时，单位已经遭受重创，内部控制没有避免损失的发生，作用效果不显著。

4.信息反馈不流畅，问题无法及时解决

行政事业单位机构臃肿，内部岗位设置繁多。单位内部信息传递需要多个环节，任何一个环节的延误都会导致相关领导无法及时的了解具体情况，无法及时做出处理批示，降低信息的及时性，弱化内控质量。由于事业单位一人多职现象严重，信息在单位内部传递时，信息的保密性受到严重的威胁。一些信息可能被相关利益团体截留，无法传递至相关领导：一些信息可能被当时人先于来领导了解。当事人及时停止危害活动或是及时掩饰真实情况，导致真实问题不能被领导发现。

四、改善行政事业单位内控的建议和措施

针对内部控制在事业单位实施的现状，我们可以从以下几个方面进行改进。

1.强化内控意识，优化内控环境

强化内控意识，使得员工由被动接受变为主动学习：优化控制环境，为内部控制实施提供一个良好的实施环境。因此强化内控意识和优化内控环境是实施内部控制的第一步。单位领导应该加强内部控制的学习，深刻理解内部控制的本质，并将实施内部控制的目的传达给全体员工，让员工意识到内部控制对单位发展的推动作用。再有就是塑造良好的单位文化。一个好的文化应该善于接受新的知识、可以形象员工的意识和行为。

2.完善机构设置，加强部门间的约束力

按照公司治理的理论设置单位机构，做到权责分明、权利义务对等，部门之间职能无交叉、无重叠。部门内部在设置岗位时，要注意执行岗位、审批岗位、监督岗位相分离，不同职责的岗位使用不同的人员。防止一人控制整个活动情况的出现。定期进行轮岗，制定离岗交接程序，必要时进行离岗审计。这样无论是在部门之间还是在工作人员之间，都此形成一种强大的制约关系，防止舞弊现象出现。

3.规范内控流程，加强事前、事中控制

按照内部控制的规范，单位应该加强事前、事中控制。第一，加强内部控制制度的宣传工作，明细内部控制规章。第二、各项活动严格按照内控制度开展，定下内控基调。第三、各项活动实施时，要注意进行书面汇报，明确责任人。第四、部门领导要承担起监督职责，监督各项活动的流程。

4.保证信息的保密性和及时性

设置专门机构负责信息的传递工作。这样一方面能够保证信息及时的传递，令一方面能够强化信息的保密性。单位主要负责人直接负责信息的反馈工作，这样增加信息反馈工作的独立性。

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关键词：内部控制；行政事业单位；制度建设

中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-000-01

前言

行政事业单位主要包括：第一，具有行政管理权的国家机关，比如政府部门，检察院等机关部门，主要职责是维护社会的公共安全与经济建设等；第二，具有一定管理职权的事业单位，比如卫生防疫、档案局等机关部门。行政事业单位内控制度的有效建设对提升工作效率和解决质量问题有着重要作用，同时在减少管理风险与国家政策的具体实施上也有重大作用，所以对有效加强行政事业单位内控制度建设研究有着重大的理论意义和实践意义。对行政事业单位范围和定义好像有点出入？能否再查证？

一、我国行政事业单位内控制度建设存在的主要问题

（一）对内控制度建设的认识不足

部分行政事业单位的领导层对内控制度建设没有足够的认识，导致整个单位的内控制度建设存在很大缺陷。行政事业单位对内控制度建设上的偏差会导致行政事业单位的会计核算工作失去本身的重要意义，同时会计核算工作和内控制度建设之间的重要联系被忽略，最终会导致行政事业单位的财务问题和管理问题都会存在很大的安全隐患[1]。所以由此可见，事业单位领导层对内控制度建设不足会影响事业单位的员工，导致整个单位的主观认识都出现偏差，内部控制在行政事业单位管理中就会失去有效的作用，降低了行政事业单位应有的管理水平。

（二）内控制度结构不完善

随着我国特色社会主义市场经济的快速发展和市场经济体制的形成，使我国的大部分企业都在激烈的市场竞争中完善了内部控制制度，而行政事业单位根据其自身的特性，并没有直接受到市场竞争的冲击，而是在一定程度上滞后了体制改革的速度，导致行政事业单位的内部控制制度没有得到较好的发展，在内部控制的内容与结构上，以及对工作任务的适应程度上都没有较强的适应性。另外一方面，行政事业单位对内部控制制度虽然进行了建设，但是并非真正地运用到实际工作中，使内部控制制度“形同虚设”，成为应付上级领导检查的一项“产物”。行政事业单位的内部控制制度结构上的缺失使其没有真正发挥应有的作用，无论是人为的、还是其本身的问题，都在不同方面影响了行政事业单位的工作效率。

二、我国行政事业单位内控制度建设的改善措施

（一）加强对内控制度建设的认识

通过以上分析可以看出，在行政事业单位的内部控制管理中，内控制度建设意识的不足与缺失，包括内控制度的不健全与使用不当，都与行政事业单位的领导层有着不可推卸的责任，所以要完善行政事业单位的内部控制管理机制，就必须加强行政事业单位领导层对内控制度建设的重要性认识，从而可以将重要性灌输到单位的每一位员工，保证整个单位对内控制度建设的重要性都有一定认识。

行政事业单位可以采取举办关于内控制度建设的讲座和培训班来教育培训单位的员工，保证员工在工作中落实内控制度建设的重要性认识，达到保障资金使用高效率、规避风险和保护财政安全的目的。

（二）完善内控制度体系

无论是行政事业单位管理还是企业管理，都需要有一套科学完整的管理体系来支持。行政事业单位属于我国国家机关或者其下属单位，其资金来源主要由财政拨款，所以为了保证财政预算和工作执行能够得到制约与控制，提升财政资金的利用效率和安全保障，更需要建立一套合理科学的管理体系[2]。为了适应内控制度建设，还要建设完善的检查机制，保障制度的有效执行，对需要优化的内控体制进行及时调整，进一步完善行政事业单位的内控体系。

（三）改进会计工作

对于改进会计工作，强化内部会计控制的主要措施包括：第一，加强授权控制建设，首先要对各个部门授权批准的具体权限范围、责任、程序流程等各方面进行明确规定，保证具体工作有相应的单位和个人负责；其次要将授权批准与集体决策作为行政事业单位内部会计控制的主要手段，在对待经济事项时要通过事前决策审批才能决定；最后，个级别的管理层领导要在自己所授权的范围内行使自己的权力，而具体事项的办理人也要在单位授权的具体范围内办理相关业务，禁止出现各种越权行为。

第二，要加强对实物资产的控制，这主要是因为实物资产是整个单位固有财产的重要组成部分。具体对实物资产控制的手段包括：首先要对实物财产进行合理科学分配，在实物财产的采购、入库、使用、检测、维修等方面建立具体责任制，保证实物财产的每一个环节都有相关负责人；其次要对实物财产建立科学合理的管理制度，主要是对财产进行清查处理，保证财产清查的具体范围、组织流程等方面的正规，对财产清查制度的完善就是为了完善事业单位的经营管理，并且这种清查应该采用定期和不定期相结合，对财产的具体盈亏、报废等情况进行统计并分析具体原因，然后根据统计的结果按照固定流程来处理。

第三，要加强财务管理，首先要对关键物件进行保管，比如银行票据、购买物品的发票等[3]；其次要对单位的关键部位进行把握，比如资金调度、审批流程、交接手续等；最后要对单位的关键工作岗位进行控制，比如凭证的核批、银行出纳、现金、实物负责人等。

（四）加强审计部门工作力度

由于行政事业单位属于国家机关或者其下属机构，所以需要一定的监督部门对行政事业单位进行监督，特别是行政事业单位的内部监督，这样就需要建立以监督为职责的审计部门。

首先要认识到内部审计的重要性，对组织机构进行合理设置，在选用审计人员时要挑选那些政治觉悟高、业务能力强、诚信可靠的人员担任，同时还要加强审计培训工作和健全激励措施，保证他们工作的积极性；其次要彻底保证内部审计机构的的独立性，内部审计部门不被审计单位控制，而是直接属于预算委员会负责，保证审计部门可以放开手脚进行全面审计，向事业单位反映真实的内控情况；再次可以加强内部审计技术的创新，加大现代信息技术的运用，适应科技化发展的时代潮流，推动事业单位的进一步发展[4]；最后事业单位的内部审计可以借鉴美国的督察长制度，对单位进行定期和不定期审计，对存在的问题及时反馈，并且对本单位的内部控制进行测评，对成效显著的部门和人员给予奖励。

三、结论

通过以上分析可以看出，我国行政事业单位内控制度建设存在的主要问题包括对内控制度建设的认识不足、内控制度结构不完善、会计内控的失误等，解决这些问题可以从加强对内控制度建设的认识、完善内控制度体系、改进会计工作、加强审计部门工作力度等方面进行着手，只有这样才能更好地实现我国行政事业单位的内部控制。

参考文献：

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一、创新行政单位国有资产管理体制

1.行政单位国有资产实行分级集中管理

构建政府资产管理新体制，首要前提就是要实行权属集中统一管理。

按照政府资产管理安全完整、节约有效的原则，权属集中统一管理有利于明确资产管理各方的责权利关系，从根本上解决资产管理中的缺位、虚位和越位的问题；有利于资产的优化配置，提高资产的使用效率和效益；有利于资产的规范化管理和运营。

具体管理模式：①行政单位国有资产实行分级所有和分级管理。实行分税制改革后，中央政府资产和地方政府资产分别来源于中央财政和地方财政，分级所有和分级管理有助于划清中央政府和地方政府责、权、利关系，强化资产的管理目标和管理责任。②行政单位国有资产实行集中统一管理。由政府资产管理部门统一管理本级政府（含党委、政府、人大、政协、检察院、法院和社会团体）资产的产权，系统或部门只拥有占有使用权（这是由于各部门资产均主要来源于本级财政）。这样可较好地克服现行的“所有者空位、虚位和占有使用部门的越位，形式上是国家所有，占有者实际所有”的体制弊端。

2.行政单位国有资产实行分类集中管理

国有资产中，非经营性资产、经营性资产和资源性资产，具有不同的特性，其管理目标、管理方式以及管理手段不尽相同。经营性资产以营利目标为重，非经营性资产以社会公共管理目标为重，资源型资产以社会经济持续性协调发展为重。同时，仅从非经营性资产方面，又分为单纯保障政府行政管理的相关资产，以及分布在科、教、文、卫、城市基础建设等领域内的社会公益性资产。这两类资产，又有着不同特点，特别是分布在各个领域的公益性资产，由于行业的不同，其政策趋向、管理特点和发展目标均有不同，因此，政府资产实行分类管理是很有必要的，专职由政府资产主管部门对保障政府运行的相关资产实行集中统一管理，即对这部分资产的管理，在权属统一的基础上，建立资产预算制度和对潜在的准经营性资产实行授权（委托）经营制度，并依法规范资产的配置、处置和收益行为。

二、构建新的行政单位国有资产管理体制框架

为提高这一部分资产的使用效率，提高资产保障效益，可以从以下几个方面构建新的行政单位国有资产管理体制。

1.与财政协同，资产和预算部门分立

新的体制要以培育完善、独立的资产产权人利益和资产使用人利益为着力点。通过立法设立独立的资产产权人和资产使用人，并确立其为市场关系中的主体。资产产权人对一切使用其资产的行为和主体收取使用费，并用于资产的更新、改造和维护，是市场关系中的卖方。资产使用人代表众多的资产使用单位，以一个统一的部门出现，实施后勤保障，处理一切的行政事务，也就是后勤管理部门，负责从财政取得资金，并同产权代表人协商资产使用价格，结算使用费。这实际上是强化和完善了现有的行政机关后勤管理部门的职能，彻底改变现有后勤管理分散的局面。建立了这两类主体，也就彻底告别了传统的财政资金无偿使用的时代，行政成本的观念从此将深入行政活动过程本身，市场机制的引入，将大大提高财政资金的使用效率。

2.保障性资产管理部门和经营性资产管理部门相互独立、相互依托

因行政单位资产还肩负着保障服务功能，而后勤保障具有即时、必需的特征，为此，在将后勤保障性资产引入市场机制的同时，还是要保留一小部分保障性资产，用于为特殊的重要人员、部门和事件服务，这是部分资产需要保密或不便于进入市场购买时必不可少的保留。这部分资产也需要进行核算，与模拟市场价格进行比较，不断提高使用效率。保障性资产只能来源于财政资金，不允许来源于经营性资产管理部门的划拨，两者之间保持彼此的独立性。经营性资产管理部门则要根据行政单位的保障标准，做好与资产使用部门的费用结算，同时也要做好闲置资产的经营变现工作。

3.产权营运部门要建立完整的现代企业管理制度

建立具有现代企业制度的产权营运部门是资产管理的具体实现形式。资产管理部门在盘活资产存量、实现资产变现、加速资产更新等具体目标的要求下，按照现代企业制度，不断探索行政单位国有资产营运管理的有效实现形式。比较科学的方法是采取国有控股的形式，引进不同所有制的资本，实现资本主体多元化，不断完善公司内部治理结构。在进行资产营运过程中，应尽量采取国有控股公司的形式，实行稳健的经营策略，高度重视可能出现的风险。

三、探索行政单位国有资产主管部门机构设置的有效路径