行政制度的变化范文
时间：2024-02-22 17:58:10
导语：如何才能写好一篇行政制度的变化，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
为适应公共财政改革和行政单位财务管理改革的需要，进一步规范行政单位会计核算，财政部近日修订了《行政单位会计制度》，规定自2014年1月1日起全面施行。新《制度》通过完善会计科目和财务报表体系，详细规定会计科目使用和财务报表编制，较为全面地规范了行政单位经济业务或者事项的确认、计量、记录和报告。新《制度》既继承了原《制度》的合理内容，又体现了若干重大突破和创新。与原《制度》相比，新《制度》主要有以下几个方面的变化：
一、会计核算的目标与方法的变化
（一）会计核算目标进一步明晰
原《制度》下，行政单位会计核算主要侧重于反映单位预算收支信息，但对行政单位财务状况的信息反映相对不足。新《制度》对会计核算目标定位更清晰，明确规定行政单位会计核算目标是向会计信息使用者提供与行政单位财务状况、预算执行情况等有关的会计信息。这要求行政单位会计核算要满足预算管理和财务管理的双重需求，既要反映行政单位预算执行情况，也要反映行政单位财务状况。
（二）会计核算方法进一步改进
在原《制度》仅对固定资产采用“双分录”核算方法的基础上，将该方法的应用范围扩大到所有非货币性资产和部分负债。原《制度》仅对固定资产采用“双分录”核算方法。新《制度》进一步扩大“双分录”核算方法应用范围，除固定资产外，增加了在建工程、无形资产、政府储备物资、公共基础设施、存货、预付账款、应付账款、长期应付款等9个科目的“双分录”核算。这种做法实际上是由行政单位会计核算目标决定的。行政单位会计核算目标是提供的信息既要全面反映行政单位财务状况，也要准确反映预算执行情况。“双分录”的核算本质就是为了解决会计核算目标的实现问题。由于我国预算编制基础是收付实现制，实际收支也只有采用收付实现制基础确认和报告，才能与预算形成有效对比，准确反映预算执行情况。如果将“双分录”的应用范围限定为非流动资产，则无法实现行政单位会计核算目标，也不利于部门决算和财政决算口径的一致，还会虚增单位结转结余资金。例如，单位发生预付账款时，记“预付账款”，不记支出，造成单位资金已经支付，但仍反映在账面的结余中，虚增了结余。
二、会计科目的主要变化
（一）新增了“无形资产”、“在建工程”等会计科目
为了进一步提高行政单位会计信息质量的需要。原《制度》会计科目设置相对简单，核算内容不够全面，例如，缺少无形资产、在建工程等科目，行政单位直接管理的一些资产未予核算。新制度中进一步充实了资产负债核算内容，将原制度中的资产负债科目进行细分，新增了无形资产、在建工程等会计科目。
（二）增设“累计折旧”和“累计摊销”科目
新《制度》中增加了固定资产折旧和无形资产摊销的会计处理。由于原《制度》采用收付实现制的会计基础，不要求对固定资产计提折旧，易造成资产价值不实，也缺乏无形资产的核算规定。新《制度》关于固定资产折旧和无形资产摊销的会计处理中规定，在计提折旧和摊销时冲减相关净资产，而非计入当期支出。这种处理方法能兼顾行政单位预算管理和财务管理的双重信息需求，在不影响准确反映预算支出的同时，真实体现资产价值，有利于编制权责发生制政府综合财务报告，也有利于为核算反映行政成本信息奠定基础。
（三）增设“政府储备物资”和“公共基础设施”科目
新《制度》增加了行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务资产的核算规定，设置“政府储备物资”、“公共基础设施”科目进行核算。原《制度》对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产是否进行会计核算，如何核算等无明确规定。长期以来，由于相关规定缺失，一些行政单位未对这部分资产进行相应的会计核算，一些行政单位将其列入本单位的库存材料或固定资产管理，不利于加强这部分资产的管理。新《制度》增加了对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产会计核算的相关规定，通过增设“政府储备物资”、“公共基础设施”等科目，单独核算反映为社会提供公共服务资产情况，与行政单位自用资产相区分，弥补相关信息缺失，有利于政府摸清家底，加强此类资产的管理。
（四）增设“资产基金”和“待偿债净资产”科目
由于行政单位采用“双分录”核算方法，在收付实现制基础上核算收入和支出的同时，还要全面核算资产、负债。因此，为了进一步完善净资产核算，新《制度》在净资产类增设了“资产基金”和“待偿债净资产”科目，分别核算行政单位的非货币性资产在净资产中占用的金额、行政单位因发生应付账款和长期应付款而相应需在净资产中冲减的金额，以便和结转结余相区分。
三、完善财务报表体系和结构
原《制度》中会计报表列示的项目和内容不尽合理，在资产负债表中列示收入和支出项目。另外，会计信息披露的不充分，缺乏对报表附注披露内容的统一规定，影响了行政单位会计信息的全面性、准确性和有用性。而新《制度》中有效解决上述问题，进一步规范行政单位的会计行为，提高行政单位会计信息质量，增加了财政拨款收入支出表，改进资产负债表和收入支出表的结构和项目。
篇2
一、公共行政文化创新的现实意义
1、公共行政文化创新是推进行政制度变迁的心理基础。制度是调整人类行为的规则，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。行政制度变迁离不开行政文化的创新，它是推进行政制度变迁的心理基础。人们只有认清旧有行政制度的弊端，以及理想行政制度的优越性，并且及时转变行政思想、价值观念、行政情感和行政态度，进行行政文化的创新与转变，才会使人们积极主动地去观察、选择、采纳和制定新的行政制度与政策，才会使行政制度变迁更为科学，更为有效，才会使行政制度变迁更易于人们的理解与支持。
2、公共行政文化创新是降低公共政策执行成本的有效手段。所谓公共政策执行成本是指在政策整个执行过程中所消耗的人力、物力、财力、时间等费用的总和，也称之为“政策运行成本”。它既包括直接的实际耗费，也包含间接的财富损失，尤其是执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达等所消耗的资源，以及政策对象抵制和削弱执行效率、加大政策投入而引起的损耗部分。加强行政文化创新有利于降低政策执行成本，政策制定者和执行者能及时转变观念，解放思想，实事求是，与时俱进，认清社会发展的趋势和现时迫切需要解决的社会问题，科学地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策执行者对公共政策的理解程度，从而增加政策执行的主动性、积极性和有效性，有利于降低政策执行的宣传、解释和传达成本，有利于调动广大人民群众对政策制定和执行的参与度和支持度，使人们思想紧跟时代步伐，认清实际情况，增加对政策及其执行的理解和配合，从而有效地降低政策的执行成本。
3、公共行政文化创新是塑造现代政府形象的重要途径。政府形象作为人们对政府提供“公共产品”的直观评价和内心体验，作为人们对政府客观存在的整体印象和自我认同，作为人们对公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏观调控、市场监控、社会管理和公共服务的重要资源，是减少政策制定压力和政策执行阻力、提高政策评估动力和政策实施效益的取之不尽的源泉。在信息化社会的今天，政府将由权力行政转变为服务行政，人们的意愿和利益要求成为政府行政的出发点和归宿点。因此要塑造现代政府形象，就必须进行行政文化创新，通过转变行政思想和行政价值观，树立现代行政理念，充分重视每个公民的政治地位和合法权利，促进公众与政府的平等交流与互动，提高公众对政府的合法性认同、有效性认可、全面性参与，以此来构建全新的现代政府形象。
4、加快行政文化建设有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系统内部有效整合的“凝聚剂”。我国的行政改革不仅包括政府体制的革新、政府机构的精简和政府职能的转变,而且在更深层意义上还蕴含着行政文化环境的变革。行政文化建设能够引导行政改革的发展方向,可以保证行政改革沿着正确健康的轨道顺利发展,从而促进和推动行政改革的深化。
5、加快行政文化建设有利于提高行政人员的素质。行政文化是一种特殊的文化形态。一方面,行政人员按照行政文化的发展要求不断地塑造自身的心智,是“化人”的过程；另一方面,行政人员又在不断地通过提高自身的素质来创造和推动新的行政文化产生和发展,即“人化”的过程。行政文化建设的目标就是要提高行政人员的思想政治觉悟,增强他们的使命感、责任感、自豪感和主人翁感。
二、实现公共行政文化创新的根本转变
1、由集权型行政向参与型行政转变。所谓参与型行政文化，即不仅行政活动是以行政主客体的积极参与而非消极应付为特征，而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响。现代管理理论发展到今日，日益强调参与式的管理，强调激发被管理者的能动力量，我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁布是参与式行政文化得到肯定、推广和保护的标志。传统的集权型行政文化导致了社会的高度整合和权力的高度集中、行政主体地位的缺失和行政客体的压制服从，导致了行政决策和政策制定的非民主性、国家运行机制的失衡、和腐败的产生。现代行政文化创新要求由集权型行政文化向参与型行政文化转变。伴随着网络社会的发展，公共行政的方式发生了深刻的变化，很大程度地推动了公共行政文化创新与理念转变。政府上网工程的启动要求集权型行政文化向参与型行政文化的转变，拓宽了行政参与渠道，提高了人们参政议政的积极性和主动性，体现了人们的民主地位和当家作主的民利。参与型行政文化要求一切公共行政活动必须反映和尊重公民的利益、需要、意志和目标，要求通过各种合法途径或渠道参与公共行政生活，并影响公共行政体系的构成、运行和决策过程等。
篇3
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。转罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
篇4
论文摘要：经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负，以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致人微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善’。在传统意义上，行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。恰恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则，与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性”，追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。
因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略了行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德证成的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷人非此即彼的困境，毫无效率可言。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、证成行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政新原则的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”[8社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”[9]因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动性和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。,I[1013~4这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
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一、利用正文内容为素材设计问题
例如必修一第二课《秦朝中央集权制度的形成》，在学习“至高无上的皇权和中央官制”一目时，我们可以利用正文内容由浅入深设计以下问题：
（1）皇帝称号的由来及皇帝制度的主要内容和特点是什么？
（2）秦朝中央有哪些官员，各自的职责是什么？
（3）秦朝中央官制是如何运作的？
（4）如何评价秦的皇帝制度和中央官制？
二、利用“导言”设计问题
例如在《从汉到元政治制度的演变》一文里，可以利用导言设计问题如下：
（1）西汉初期地方行政制度的特点是什么？导致了什么问题？
（2）此后西汉政府如何解决这些问题的？
三、利用课文中的地图进行问题设计
例如在《夏商周的政治制度》一课里有插图《西周分封示意图》，可利用此图设计如下问题：
（1）图中的小红点和小圆圈代表什么？西周分封的主要对象有哪些？
（2）西周初期有哪些分封国？这些分封国的分布情况如何？由此可以看出西周的分封主体是哪些人？维系王室与诸侯的纽带主要是什么？
（3）诸侯在自己的封国内有什么样的权利？同时相应的承担什么样的义务？如不履行义务会受到什么样的惩罚？由此可总结出分封制的什么特点？
（4）西周实行分封制的目的是什么？起到了什么样的作用？
（5）图中的这些封国主要分布在两条大河流域，说明了什么？
四、利用课文中的图片进行问题设计
例如《明清君主专制的加强》一文里有图片“军机处内景”，可利用其设计问题如下：
（1）从此图可看出军机处的什么特点？
（2）军机处是在什么背景下设立的？
（3）军机处的设立本质上说明了什么问题？
五、利用文中的小字部分“历史纵横”、“资料回放”、和“学思之窗”设计问题
例如必修一第十六页的历史纵横可以设计以下问题：
（1）明朝时期地方行政制度发生了什么变化？这一变化说明了什么问题？
（2）由此可以看出中国古代地方行政制度的发展趋势如何？
利用同页的“资料回放”设计问题如下：
（1）朱元璋是如何认识宰相制度的？
（2）朱元璋废除宰相之后导致了什么问题？他又是如何解决的？他的这个办法对此后的明朝中央官制有何影响？
必修一第二十六页的学思之窗可设计问题如下：
（1）从这几段材料科可看出《十二铜表法》的内容有哪些？哪些内容是保护平民利益限制贵族权利的？
（2）罗马为什么要制定《十二铜表法》？这些条文根本上是为了维护什么？反映了罗马国家怎么样的社会性质？
六、利用课文注释设计问题
例如必修一第二十三页的注释可设计问题如下：
（1）希腊公民对成年的年龄要求是多少？
（2）雅典20岁以上的成年男性公民和30岁以上的成年男性公民的权利有何不同？
七、利用课后的“学习延伸”可进行拓展性问题设计
例如必修一第五十三页的材料可设计问题如下：
（1）文中义律为何要把被烧毁的“鸦片”故意说成是“财产”？
（2）义律所说的“最近这样的方式”指的是中国的什么运动？这场运动有什么意义？
（3）义律在文中所说的“原则”又是指什么？他为何这样说？
（4）义律的的这份密件对中英战争起了什么作用？
八、利用课文最后的“本课要旨”可进行总结性问题设计
例如第二十九页的本课要旨可设计总结性问题如下：
（1）从这些内容我们可以看出罗马法的形成完善的过程经历了哪几个重要的步骤？
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关键词：行政规定克服成文法局限制度创新
一、问题的界定
行政规定1在我国历来被当作治理的对象看待，很少从正面阐述其功能，特别是其对于行政法治的可能贡献。不仅作为这一词最先来源的我国行政复议法第七条就是从将行政规定纳入行政复议范围加以监控的角度做出规定的，而且行政法学对此的研究更是从这一角度集中了多半的精力2.为什么会这样呢？
分析其原因，主要恐怕有二：其一，行政规定是我国行政领域最为广泛的现象之一，确实存在比较严重的“乱象”。不仅制定主体多、层级繁、制定程序缺损、适用范围不清、表现形式繁杂和法律性质与地位不明，而且行政机关确实常常借此扩张权力、攫取私利和侵害行政相对人合法权益。因此，其二，行政法学者常常对行政规定具有一种深深的警惕与怀疑。
问题是，其一，虽然这些研究是必须的而且也没有否定行政规定的积极作用，但是若不对其积极作用有一个准确的认识和定位，难免会导致对其认识和研究的偏颇，甚至过多聚焦弊端强调控制而影响其正常功能的发挥，也使学术研究与行政实务严重脱节。其二，行政规定并不是个新东西，向行政法治转轨之前宪法和组织法就已经规定。《宪法》（1982）第89条和第90条第二款以及《地方人大和地方政府组织法》（1979）第59条和第61条规定中的“决定”、“命令”和“行政措施”等，其中除了具体行政行为和不具有外部效果的抽象行政行为外，基本上可以纳入行政规定范围。显然，当时并非从行政法治角度对此予以规定的，在推行行政法治的今天，对其功能重新认识和定位，就势所必然。
下面我们将分别循行政规定对于行政法治实行的功能和对于行政法治演进的功能两个进路探讨。
二、行政规定促进行政法治之实行的功能
（一）成文法的困窘与出路
“很清楚，一个现代国家的‘立法者’不可能制定一套齐全的规定。所能期待于他的，至少在某些领域，只能是宣布一些原则，一些多少带普遍性的规定。为了制订必要的、比较具体规定，他必然要信赖行政当局的活动。”3虽然这是勒内·达维德先生对世界各国一般情况的描述，但同样非常适合于中国。
一方面，成文法本身存在固有的局限性。法律之所以能够担当限制专断权力的重任，主要原因在于其具有普遍性、稳定性和明确性等优点和典型特征。但这些优点和典型特征中常常潜伏着法——尤其是成文法——的致命不足。
为了达到普遍性要求，不得不舍弃对个性、特殊性的考虑，而塞听个别正义的诉求；为了保持法的稳定性，不得不大量采用抽象、概括、原则性的语词，不得不忍受刻舟求剑式的尴尬；为了追求整体的明确性，而不得不像希腊神话故事中铁床匪达马斯特斯那样，对欲由法律调整的现实进行切削与拉伸。或者干脆使用弹性很大的基本原则或模糊的语言来填塞，而任由执法或司法官吏去解释。这恐怕有违法治的初衷。
如果说法律的这些“硬伤”在司法领域还不明显，可以通过司法解释予以消解，4那么，在行政领域就严重、复杂得多，仅通过所谓的“行政解释”是远远不够的。因为，“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此复杂”，“在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的立法议会来处理这些问题要适当得多。由于诸于此类的缘故，现代立法机关常常把一些立法职能授予政府的行政机构、授予一个局或专业委员会，或授予国家最高行政长官。”5基于同样的原因，我国的宪法和组织法授权行政机关制定行政法规、行政规章和行政规定。问题是，行政法规与规章虽在某些方面比法律有所具体化，但整体上仍然患有法律的痼疾。6这时候，依赖行政规定将其进一步具体化，甚至补充其不足，就成了不二的选择。
另一方面，中国本身的具体情况加剧了这一局限性。中国是一个人口众多的大国，各地区、各行业、社会各阶层在资源拥有、素质高低、伦理观念、风俗习惯等千差万别、纷纭复杂，特别是社会转型时期，各种情况日新月异。面对这种不同于小国寡民的复杂、多变现实，效力及于全国和全体国民的法律、行政法规、部门规章等，只能采取一种高度抽象、原则性强的方式做出规定，才能保证其普遍性和稳定性。否则，就可能要么非常臃肿、要么脱离实际、要么以偏概全，或者严重滞后于社会发展需要。因此，要将他们适用到具体对象上，迫切需要行政规定作为媒介。
（二）行政规定：实质公正的兼顾
行政法规范更多注重普遍适用，强调形式上的平等对待，较少往往也无力关注到个案的特殊情况。由此，在适用中难免产生形式公正与实质公正之间的紧张关系。在中国行政法实践中，出现这种状况的根由同样存在，甚至更烈。
首先，此乃成文法自身局限性的产物，形式法治的代价。亚里士多德指出：“公正的德性是整体的，法律规定是普遍的。惟其为整体和普遍，个别处难免疏漏百出，差错多见。而公民的行为则都是个别的。”7对个案的特殊情况，在法律中找不到相应的指引，从而带来作为整体的形式公正与个体的实质公正之间的紧张与对峙。
其次，中国行政法理论和立法有一种将行政法治局限于“合法”的倾向，而将“合法”又作为与“合理”相对应的狭义概念来理解，同时，其中的“法”又多意指法律、法规等高位阶的行政法规范。行政复议法将如此“合法”和合如此之“法”作为审点，行政诉讼法更是几乎将其作为唯一重点。在这样的背景下，行政机关偏爱按照“大法”行政，而不顾及行为是否契合具体情况的要求也就不奇怪了，在个案中牺牲实质公正也就在所难免了。
如何解决？与其将其全部托付给执法者个人，不如更多依赖行政规定。正如小平先生所言：还是制度靠得住些。8制度更具有恒常性，只要是能在制度范围内解决的，哪怕仅是对问题有所缓解，还是尽可能依靠制度。就行政法领域来说，要解决或者缓解高位阶行政规范所追求的形式公正与实质公正之间的对峙，出路就在于充分利用行政规定。因为行政规定并不是法规范的翻版，而是根据一定行政法规范，结合一定领域、地域、事项、主体和时期的比较具体的情况制定的，更能吻合一定时、空、人、事等变项的要求，为当下具体个案提供更能契合具体情况的指引。从而，既贯彻了法规范的要求，又满足了个案公正的要求，最大限度兼顾到行政的形式公正与实质公正。
（二）行政规定：法安定性的维护
“行政法规的约束对象十分广泛，而且具有流动性”，9这就意味着行政法不仅难以形成统一的法典，而且受到调整对象“流动性”的影响，不得不时常加以改变。从而影响行政法的确定性、稳定性、权威性与调控能力，最终损及行政法的安定性。而安定性本身是正义的一部分，是法的生命之所在。10因此，我们必须缓解行政法“流变”的现实与法安定性之间的紧张关系，将两者之间的张力保持在适度范围内。
解决问题的出路何在？一方面，我们应坚持法的安定性，保障法在逻辑上的自恰与连续，不致蜕化为应付一时之变的权宜之计。否则，“人们在为将来安排交易或制定计划的时候，就会无从确定昨天的法律是否会成为明天的法律。”11另一方面，我们所面对的又是一个变幻不定的世界。“我们必须在运动与静止、保守与创新、僵化与变动无常这些彼此矛盾的力量之间谋求某种和谐。”12具体到行政法领域，就是一方面修改确实过时的法规范，但又不可能实时与时时更新，因此，非常重要的另一方面就是要高度重视行政规定的作用。
与法律、法规和规章等法源相比，行政规定并没有太高的安定性要求。因此，行政规定就可以因应行政现实的“流变”，相对快速地变迁；同时，行政规定又是以行政法规范为依据——至少是不违反行政规范——制定的，从而又可以保证其与整个行政法体系的和谐，维持行政规定自身的相对统一、连续与有序。这样，就可以极大地降低复杂多变行政现实给行政法安定性带来的威胁，而又不会置行政活动于失范状态。
（三）行政规定：自由裁量空间的压缩
“现代国家行政职能的扩大和多样化大大增加了行政机关裁量的机会，它通过行政活动的所有过程，涉及一切行政领域。”13现代社会的复杂多变，为行政权的全面介入提供了契机，立法机关的“无能”，又使这种全面介入变成现实。为此，立法机关采取了两种应对措施：其一，制定高度抽象、概括的法律，给行政机关根据具体情况做出裁决留下充裕的选择余地；其二，干脆委托行政机关制定有关领域的法律规范，只是提出一些原则性的标准——有时仅仅只是以立法目的作为限制。其结果必然是在行政立法、执法和司法领域留下广阔的自由裁量空间。本文重点讨论执法裁量。
我国目前对执法裁量的监督主要有两个途径：行政复议与行政诉讼，但两者的监督力度都非常有限。不仅审查标准（明显不合理或不公正）适用面非常狭窄，且因其抽象性强而很难真正落实，而且两种监督都是事后监督。更不用说行政领域还存在大量法律真空地带了。
面对行政自由裁量问题，行政机关必须根据立法目的、结合个案情况，在法律划定的范围内做出合理选择。然而，个案情况总是千变万化、纷纭复杂，哪些是应予考虑的因素、哪些是酌情考虑的因素以及哪些是不应考虑的因素等等，并不容易厘清。即使是对同一个案件，在不同行政执法人员眼里，也会在考虑因素的权衡取舍上有不同倾向，更不用说当今中国行政人员执法水平的悬殊和种种非法因素的影响了。由此，难免会出现同一案件由不同主体处理、同样案件由不同或者同一主体处理时的结果不同，以及同类案件之间在处理结果上存在巨大的反差等等乖谬现象。其后果难免不是执法不公、滋生腐败和影响、损害行政相对人的合法权益，与行政法治背道而驰。
如何解决这一难题？日本的芝池义一教授指出：“为了防止行政机关恣意裁量，对有关大量且反复进行的行为，事先规定行政厅必须依据的实体的、程序的标准（裁量标准）。这是合乎目的的。”14也就是说，可以通过制定“裁量标准”，将行政自由裁量应予考虑的因素事先明确下来，让行政机关在做裁量判断时有可以依据、参照的标准。而在确立这类“标准”上，行政规定是能够大显身手的。
首先，行政机关有权这样做。宪法、组织法赋予了行政机关为实施法规范而制定行政规定的权力，同时法律、法规和规章又赋予行政机关在行政执法中行使广泛的自由裁量权，因此，行政机关就可以将两者结合起来，为保障裁量权公正、合理地行使，以行政规定的形式确立裁量的具体标准。
其次，行政机关也有能力制定这样的规范性文件。行政机关，特别是地方各级行政机关，处在行政执法的第一线，经常直接与大量的个案打交道，能够从纷纭复杂、变化万千的行政现象中总结、积累、发现一些共同的东西，通过行政规定的形式将其规定下来，作为下级或本级行政机关行使相关自由裁量权时判断、选择的依据，并对有关相对人的行为提供指引。如果说处在第一线的行政机关不能做这件事，想象不出还有哪些主体更适合、更胜任这一角色。
有了一些比较明确的裁量标准，并通过行政规定予以公开，就可以增强公众对行政裁量行为的预见性，牵制行政机关的恣意与任性。行政复议机关、司法审查机关也可以借助这些标准对行政自由裁量行为进行事后的监控，而不至于无从着手；同时，也给行政机关进行事中的“自律”提供了契机。行政机关有了裁量标准，就可以减轻个案经办人员摸索的负担和素质参差不齐带来的负面影响，降低主观任意在裁量行为中的作用，也有利于行政首长对其工作人员的监督，从而在一定程度上保障了行政裁量行为的公正性和同类行为的前后一贯性，也提高了行政效率。实质上，这是从以往对事后的、外部的监督方式的过分倚重，转变为对行政机关事中的、自律的方式的兼顾，使行政自由裁量行为更大程度地纳入法治轨道。
三、行政规定促进行政法治之演进的功能
（一）制定行政规定的哲学解释学诠释
制定行政规定的行为是一种什么性质的行为呢？是一种具有立法创制性的行为还是仅为一种解释性的行为？这是需要认真对待的问题，因为这涉及到其在行政法治之制度变迁中的角色定位问题。
就现有框架而言，似乎只能承认其是解释，因为我们不承认规章以下其他行政规范的立法创制地位。然而，即使是法律解释也是一种创制性的行为。
按照哲学解释学的基本观点，要理解文本并做出正确的解释，解释者并不是仅仅从文本中就能获得。海德格尔告诉我们：“把某某东西作为某某东西加以解释，这在本质上是通过先行具有、先行视见和先行掌握来起作用的。解释从来不是对先行给定的东西的无前提的把握。”15具体而言，解释者的社会环境、历史情况、文化背景、传统观念和物质条件，成见，以及理解之前的假设等等共同决定了理解，甚至可以说理解和解释就是这些理解的前结构面向未来的“重复”。16伽达默尔进一步明确指出，理解既是历史的，同时又是现代的，是以理解的前结构为基础，结合当前的可能性对未来做出的筹划，是文本作者的历史“视域”与解释者现有“视域”的融合。为此，才会产生有意义的新的理解。17具体到法律领域，“具体化的任务并不在于单纯地认识法律条文，如果我们想从法律上判断某个具体事例，那么我们理所当然地还必须了解司法实践以及规定这种实践的各种要素。”18也就是说，在处理具体案件中，法官或行政执法官员并不是机械、单纯地适用法律于案件事实，“而是一种唤醒意识，阐释说明，因而更详细确定规范，并且或多或少对内在于普遍规范中的意识内涵加以塑造或继续形成（具体化）之过程”，是“一种在规范与事实之间‘目光往返来回’的‘不断交互’的过程”。19因此，法律的理解与解释，本身就是一个立法者与适法者的“视域”不断融合的过程，也是对法律文本予以创造性理解与解释的过程。在这种意义上，执法与司法乃是一种具有立法创制性的活动。
虽然上段分析的是将法规范适用于具体案件时的情况，但同样适用于依据行政法规范制定行政规定的情形。行政机关依据行政法规范制定行政规定的过程，就是对行政法规范的理解与解释过程，是以行政机关在相应领域积累的经验、形成的惯例、拥有的物质和技术以及持有的观念等为前提，结合当下的情景和面对未来达成行政目的的想象，创设规范的过程。决不是对作为依据的行政法规范的简单重复，也不能还原为原有规范，而是一种新的规范——以不与依据规范相抵触为限度。更不用说上位阶规范缺位时行政机关自主制定行政规定了。因此，行政规定乃是行政机关所创制的行政法规和行政规章等法源性规范以外的一种行政规范。
（二）多层级开放性规范体系的形成
其实，上文已从哲学解释学角度给我们勾勒出了一个多层级开放的规范体系图景（见图）：
法律、法规或规章现实情境-1
行政规定现实情境-2
具体行政行为
行政机关以法律、法规或规章为依据，结合现实情境-120（包括理解的前结构、当下的情景和未来的想象），制定出行政规定；面对具体案件时，行政机关依据行政规定，结合现实情境-2（主要包括理解的前结构和具体案件事实），制定出具体行政行为。依据规范与现实情境的“结合”是一个“不断交互”的过程，故图中用方向相反的双箭头表示。如果以规范调整范围的大小和具体化程度不同为标准，可以将法律、法规和规章称作宏观规范，调整范围覆盖全国或一省等广大领域，多为一般性规范，具体化程度低；行政规定则为中观规范，调整范围主要为特定的地域或具体的行业等较小的领域，具体化程度较高；具体行政行为则为微观规范，21调整范围最小，具体化程度最高，已特定到具体个案。这样就形成一个从宏观，经中观，到微观的多层级规范体系。
然而，这样一个多层级规范体系，并非自成一统的封闭王国。行政机关在制定行政规范时要结合行政经验、惯例、物质和技术条件、行政观念，以及当下的情景和面对未来达成行政目的的想象等现实情境。这些现实情境并不是固定不变的，不仅所面对的客观形势在不断地变化，而且行政机关在处理具体案件时，在不断接触新的具体事实，做出有针对性的行政决定，积累新的经验等。这一切又可能构成修改、发展原来的行政规定或制定新的行政规定的现实情境。也就是说，上图中的具体行政行为、现实情境-2又可以作为新的考虑要素提炼和融入到现实情境-1中。这样，行政规定就可能随着现实情境的变化而不断地演进。同时，对于行政规定中成熟的、可以适用于更广泛范围的规范，也可能通过法定程序为法律、法规或规章等所吸收，转化为宏观规范。因此，行政规定是法律、法规和规章等高位阶规范向行政事实开放，以及行政事实向高位阶规范收敛的交汇点，两者通过行政规定相互作用，彼此调适。因此，这是一个因时而化的开放体系。
行政规定，不仅在多层级规范体系的形成和开放过程中起到枢纽和转化装置的作用，而且还为行政法治演进创新相应的制度前提。
（三）行政法治演进之制度创新
制度经济学将制度分为内在制度与外在制度。前者是群体内随经验而演化的规则，包括习惯、个人偏好、礼貌习俗以及共同体自己创制并由第三方以组织方式在其间执行的正式内在规则；22后者是由统治共同体的政治权力机构自上而下设计出来、强加于社会并付诸实施的规则。23具体到我国行政领域，内在制度主要为行政惯例、行政经验、行政机关的偏好、行政伦理规则和行政机关的内部章程等，往往是作为制定行政规定和做出具体行政行为时理解和解释相应依据性规范的理解前结构发挥作用的；而外在制度则主要是行政法律、法规和规章等成文规范。
内在制度是一种自发自组织的制度，允许以试错方式创新，并以共体内临界多数的自愿接受而成其为规则。因此，它能够比较好地应付社会交往复杂过程中所产生的负面影响——尤其是人们常常对此影响处于无知状态的时候，能够因应外部的挑战而自发地做出调整。24在这种意义上，类似于哈耶克所说的自生自发秩序。而外在制度则不同，因其是“由拥有政治权力的领导机构根据宪法设计出来的，并由他们自上而下地强制推行。因此，变革外在制度需要政治行动。外在规则的变革取决于集体抉择。……它的发生要比自愿性决策更难。”25面对变化的环境的挑战，尤其是具有“流变性”的行政现实的挑战，法律、法规和规章等外在制度常因其刚性、滞后和缺乏预见性而与现实发生“基本的冲突”。同时，固步自封的外在制度还会与因时而化的内在制度发生冲突，影响内在制度功能的发挥。即使能对那些僵硬的外在制度做出改变，往往也会因其强调步调一致而“痉挛性”地发生。也就是说，相对于极具融通性的内在制度而言，面对变化的外界环境的挑战，诸如法律、法规和规章等外在行政制度存在着极大的局限性。
如何消除或缓解外在制度的局限性？经济学家开出的药方主要是在现有制度限制内最大程度地发挥受调控经济主体的积极性和创造精神等。不过这一药方难以应用于行政领域。我们则谋求从制度本身来克服局限性，以期更具恒常性。
“在许多国家里，司法系统已变成了另一个改变规则的机构，因为法官们创造性地解释着法律。”26这就给我们提供了一种有益的变革路径的启示：这是一种渐进式变革模式，既能因时而化，又能够避免急剧变革的震荡。但就行政领域来说，其外在制度非常庞杂，能实际进入司法审查领域者不过是冰山一角，且受我国司法判决不能作为先例适用的掣肘，因此司法变革模式在这里效果非常有限。那么，我们是否可以考虑通过行政机关在具体行政行为中的释法来舒缓或克服法律、法规和规章等外在制度的局限性呢？行政机关在做出具体行政行为时无疑具有类似于司法的创造性释法功能，而且基本上可以覆盖面到全部的外在行政制度。然而，在我国具体行政决定同样没有先例功能，姑且不论行政承办人员的释法水平能否胜任，因此这条路也是走不通的。分析至此，该是行政规定粉墨登场的时候了。
宪法和组织法赋予各级行政机关制定行政规定这类中观规范的职权，是行政领域独有的现象。之所以如此，恐怕应归功于行政规定的独特功能。根据前文所述，我们知道，行政规定不仅具有具体行政行为的优点：有较强的具体针对性，其制定是结合一定的现实情境对作为依据的外在行政制度的创新。现实情境发生变化，行政规定也可以作相应的调整。而且克服了具体行政行为的不足，在一定范围内具有普遍的适用性。这就能够有效地缓解、消除外部环境变化所带来的挑战，并可通过其将内在行政制度作为理解前结构，转化为有国家强制力保障的准外在行政制度，27从而有效地化解内在制度与外在制度之间的冲突。超级秘书网
同时，由于行政规定在行政规范体系中处于中观规范位置，在保持法律、法规和规章等宏观规范稳定的情况下，其与时俱进的渐进变革，并不会危及整个规范体系的稳定。每一次此类变革都只是局部的，人们只需要付出极低的学习成本就能掌握与适应；这是一种在高层次规范和价值框架内的制度变迁，并不会影响人们对主流规则的利用，符合制度经济学的所谓“路径依赖”原理。因此，行政规定实乃我国正式制度所安排的实现行政制度创新和变迁的契机，是因应行政调整对象的流变性而设置的具有自我反思功能的制度装置，是行政法治演进之制度创新的枢纽。
注释：
*作者：陈骏业，法学博士，浙江工商大学法学院副教授。本文原发表于《法商研究》2006年第5期。
①“行政规定”一词用法最先来源于我国行政复议法第七条的规定，本文取该法所用之本意，指行政机关制订的行政法规和行政规章以外的具有外部效果的行政规范性文件。
②我们在中国期刊全文数据库内对标题中使用“行政规范性文件”或“行政规定”的文章做了检索，从1979年起到笔者检索日（2006-4-23）止，共有60篇，其中以监督控制为重点的占32篇，其余绝大多数基本上是研究行政规定的性质、法律地位、概念等的，从行政法治角度肯定行政规定积极作用的专门研究尚未看到。
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【关键词】高中历史 比较教学 重要性 应用
中图分类号：G4 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2017.13.145
比较教学法应用于高中历史教学中，是指对于在历史课堂教学中所涉及的不同时间与空间下复杂的思想、政治与文化以及历史过程的对比与分析，通过比较它们的异同，让学生掌握历史的发展过程与历史的进步规律。本文就比较教学法在高中历史教学中的应用进行了简单的阐述与说明。
一、比较教学法在高中历史教学中的必要性
历史学科的特点要求教师在历史教学中必然要采用比较教学法。高中历史的学习内容较为繁重，内容较为冗杂，各个朝代的更替，每个朝代思想、政治与文化的交融，背诵记忆的内容较多，学生掌握起来的难度较大，且各个知识点之间容易混淆。因此，教师在课堂教学中，要注意用恰当的方法引导学生学习，带领学生走出学习高中历史的“误区”。比较教学法使教师巧妙地解决了学生在接受知识融合时混淆的问题，是学生走出“误区”的捷径，同时也是学生提高历史学习效率的关键。并且教师在历史课堂教学中，运用比较教学法可以改进学生的学习方法，提高学生的历史文化素养。
高中历史的学习不应当再只是机械地记忆学习内容。因此，教师在课堂教学中就要注意引导学生，利用平时历史课堂教学中教师传授的方法进行学习，提高历史文化意识，增强历史文化内涵。比较教学法的应用也有助于学生养成正确的历史观，历史课本中的历史现象相互独立，对于教师来说，很难在有限的课堂教学时间内引领学生对这些独立的历史现象进行串联，在头脑中进行相应的联系。但是比较教学法的应用，使教师对课堂丰富知识的串联成为可能，同时也能够让学生通过对知识综合的理解树立正确的历史观。
另外，新课程改革后，高中历史教材的结构体系也有了一定的变化，历史教材由原来的通史体系转化成为了专题体系，历史教材的这种结构体系更有利于学生进行归纳总结并学习，也更加突显了比较教学法在历史教学中的优越性。比较教学法为新课改以来学生学习历史学科开启了新的路径，已经成为学生学习历史的必不可少的方法之一，成为带动高中学生的中流砥柱，同时也成为教师课堂教学的必备方法之一，近几年来，教师对于比较教学法的研究也在逐步深入，研究探讨并对其在课堂教学中进行积极地应用。
二、比较教学法在高中历史教学中的应用
（一）专题之间进行比较
新课改以来，高中历史的教学模式有了很大的变化，课本也有了相应的调整，对教师在课堂教学中的要求也有所提高。因此，教师应当调整教学方法，汲取新的教学方式，提高历史课堂的教学效率。归纳总结是学习历史课程的重要方法，为了让学生更好地树立历史观，把握历史发展的进程，教师应当在学习完课文内容后，引导学生建立专题学习的意识，通过专题比较让学生更加清晰地把握历史知识，掌握历史人物的历程，进而让学生通过对历史的学习有心灵上的感悟，从而达到历史学习的最终教育目标。
比如在带领学生学习必修一课本内容的^程中，必修一的课文大部分主要讲解我国古代的政治制度与外国的政治制度。学生在学习与记忆这些政治制度时容易混淆，教师在课堂教学中可以与学生一起总结这些政治制度，比如我国古代的专制主义中央集权制，封建社会的中央行政制度，地方行政制度以及我国古代的监察制度等。然后让学生对比这些历史学习的专题，自己查阅课本对教师在课堂教学中所列的专题进行填充与细化，进而掌握专题的内容。教师在课堂教学中通过专题之间的比较可以让学生更加系统地接受知识，更加高效地记忆内容，更加灵活地运用历史史实，实现课堂教学中教师与学生的双赢。
（二）不同地域或民族的相似历史事件之间的比较
学生在历史学习的过程中记忆内容较多，尤其遇到一些相似的历史事件时，学生很容易混淆记忆，造成学生知识结构体系的混乱，从而给历史学习带来一定的困难。因此，在对待一些不同地域或民族的相似历史事件时，教师应当帮助学生梳理知识网络，建构清晰的知识体系，此时教师在课堂教学中，辅助学生最佳的教学方法就是比较教学法。比如在带领学生学习同样在民族危机加剧的情况下，向西方学习从而进行变革的日本的“”与中国的“”时，学生对于“”与“”的社会背景、领导力量与国际环境容易混淆，教师应当在课堂教学中对日本与中国的主要项目列视并进行比较，为学生比较这些相似事件的相同点与不同点，然后在课堂教学中与学生一起归纳总结，让学生能够通过教师对这些相似的历史事件的比较悟出道理，有所明智。
（三）纵向比较法
所谓的纵向比较法是对同一民族、同一国家在不同时期发生的历史事件与历史人物的比较。通过纵向比较法教师可以引导学生全面地掌握某一国家与某一民族的历史知识，让学生通过对历史事件的纵向比较，对历史事件有更深的感悟。比如在带领学生学习中国古代不同时期的地方行政制度时，学生对于这种不同时期的地方行政制度的记忆比较困难，容易造成时期的混乱。因此，教师在课堂教学过程中，应当对地方行政制度做一个简要的比较与归纳总结，让学生充分理清分封制、郡县制、与封国制并行制以及行省制的起源、实施背景以及它们对历史产生的深远影响。同时要监督学生在课堂学习的过程中掌握这些比较的知识点，并从中有所收获。纵向比较法是教师在历史课堂教学中经常采用的比较教学法之一，由于大部分的历史课文内容的学习都是按国家地点划分，因此，纵向比较法也是历史学习中应用次数最多的方法之一。在历史课堂教学中充分运用纵向比较教学法可以有效地帮助学生理清思路，高效记忆，提高历史学科学习的效率。
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与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：
(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。
(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。
(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。
在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。
财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。
二、从公共财政收入角度看国企改革
1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。
(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。
(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。
(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。
2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。
3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。
三、从公共财政支出角度看国企改革
1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自主权，切实维护国有企业理财自主权，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。
2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。
3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。
(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。
(2)建立社会保障体系。从更广泛的意义上说，公共财政支出改革的一项重大举措就是增加财政转移性支出在公共财政支出中的比例，建立、健全社会保障体系。我国的社会保障制度与西方的社会保障制度相比有明显的差距。西方政府社会保障制度和个人所得税相配合，是在全国范围内大规模的收入和社会福利再分配，以保障低收入者基本生活水准和消费需要，缓和了社会矛盾，充当了宏观经济的“自动稳定器”。我国以往的社会保障对城市人口的福利起了很大的作用，但对那些真正需要“济贫”的贫困人口并没有产生太大的作用。社会保障性支出在发达国家财政支出中的比重为30％ ～50％，在发展中国家占20％左右，但在我国还不到2％。因此，必须将社会保障纳入财政支出规划，建立和完善与国企改革各项措施相配套的社会保障制度体系，为国企改革创造一个稳定的外部环境。国家介入社会保障有助于减轻国企作为社会保障的支付主体带来的沉重负担，弥补企业作为主体所造成的效率损失，使财政成为社会保障的坚强后盾。
篇9
[关键词]行政管理制度 面临问题 制度改革
在改革开放已经进行30年后的今天，回顾中国社会、政治、经济等各方面的发展，进步和变化之大完全可以用天翻地覆来形容。但是，我们不能回避的一个问题是：中国行政管理制度改革的进程远远落后于经济领域的改革进程。那么中国究竟应该怎样推进行政管理制度的改革呢?这是值得我们深刻思考的问题。
一、中国行政管理制度面临的问题
改革应当对症下药，因此我们首先应当明白中国的行政管理制度到底面临着怎样的问题和挑战。
1.行政管理机构设置不合理。从纵向结构上看，中国政府的行政管理层次和管理幅度都存在着问题。目前，中国的管理层次则普遍存在着偏多的情况。从中央到地方，有4到5级的管理层级，这就导致了很多管理职能上的重合以及互相推卸责任的情况。这种现象带来的问题是多方面的，不仅大大增加了行政成本，还带来了大量的超编制人员，给我国的纳税人带来了沉重的负担。另一方面，纵向结构还体现在管理幅度上。管理幅度即一级行政机关或一名行政领导者直接领导与指导的下级部门或工作人员的数目。学者一般认为3-9或4-12个为好。不过，在中国省一级，改革前均管辖70-100个县(市)，为此，自1983年实施地市合并改革以来，增加地级市一个管理层级，试行市管县体制；然而另一方面，在同级政府内部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”现象。同时，纵向结构的不合理还不利于政令的畅通，此外层级过多也会带来很多不必要的地方保护。这些都是制约我国经济持续、稳定、健康发展的障碍。
从横向结构上看，中国的部门结构即同级行政管理部门之间的平行分工关系有着很多的不合理。这种现象带来的影响也是严重的。在每个部门各自的工作的范围内，各个部门为了争取好的业绩纷纷各自为战、缺少合作，这带来了很多不必要的竞争，也消耗了很多无谓的竞争成本；在每个部门职能有交叉的范围内，各个部门又会互相拆台，同时为了避免责任，往往会踢皮球而采用无作为的方式来对待这部分工作，这样，显然会带来行政效率的低下，不利于政府服务社会、服务大众。
2.行政组织编制及其管理混乱。行政组织编制是指法定行政组织的人员定额及职务的配置，必须根据职能的需要来设置即定职能，定机构，定编制――“三定”。目前，我国的情况则恰恰相反，很多岗位因人而设，编制因人而定，这会导致编制本身过大，而且在编的人员并不一定是该岗位最需要的人。这样必然会使得行政管理工作无法正常开展，还会滋生腐败。同时，由于对编制确定的不严肃，还会带来很多编制外的人员进入行政管理部门。这使得官僚机构越来越膨胀，而根据帕金森定律可以知道，行政机构作的工作数量和人员的数量是成反比的，越来越多的人消耗了纳税人越来越多的钱，却做着越来越少的工作。
3.行政监督明显不足。我们知道，中国目前的行政监督主要由系统内部监督和系统外部监督两大部分。系统内部监督主要包括上级行政机关的监督、行政监察、审计监督。由于每一级行政机关都有自己繁重的工作，所以要求上级行政机关能对下级行政机关进行长期有效的监督显然是不现实的。行政监察机关虽然有法律赋予的监察权，但由于监察机关只能处以撤职以下的行政处分，而且由于历史传统、思想观念等方面的原因，监察机关的影响力和权威性并没有得到应有的重视。审计机关这些年影响力有了空前的提高，但由于审计监督只是审计机关依法律法规对行政机关及工作人员的财政(务)收支、个人收入、财经法纪等方面情况实行的一种专门性审核活动，它的职能范围仅限于财务方面的审核，所以也很难全方位的对行政机关进行监督。
我国的系统外部监督包括执政党监督、立法机关(国家权力机关)监督、司法监督、社会舆论、参政党、政协的监督以及公民的监督。在我国目前的社会情况下，执政党实际上承担了很多行政职能和其他公共权力行使的职能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去监督行政行为；同样，目前的中国，立法机关和司法机关的地位还是无法和行政机关同日而语的，它们也很难切实地起到监督的作用；至于社会舆论和普通公民的监督都必须还要借助法律的途径，并不是最直接的手段。可见，我国的行政行为是缺乏有力监督的。
4.行政法制不健全或无法可依，或有法不依。我国的行政领域上还有很多法律空白，比如行政审批的手续非常繁琐，而且各地都有不同，这方面就需要相关的法律规范来加以规定。较之无法可依，其实有法不依的危害更为严重。我国的行政机关管理人员普遍缺乏依法行政的意识，这不仅极大的破坏了法律的权威，而且也不利于提高公民对行政机关的认同感。
二、关于行政制度改革的个人看法
1.从行政机构入手，努力推进行政机构设置的改革。在纵向结构上，适当的减少我国行政管理的层级，比如江苏已经开始逐步撤销地级市，这样有利于政令的畅通，还可以减少很多行政成本。
2.严格我国的行政编制，真正做到由岗定人，杜绝因人设岗的情况，这样做不仅可以在很大程度上减少腐败，还有利于选出最适合岗位的管理人员。编制的制定应当合理，对于编制外的工作人员应当严格控制数量。
3.努力加强行政监督的力度。首先要完善系统内部监督，提高行政监察机关的权威和影响力，逐步做到对政府的每个重要行政行为实施监督，进一步加大审计机关的审计广度和深度。同时，要充分发挥新闻媒体作为立法、行政、司法外第四大权力的作用，积极监督和报道行政机关的行为，协助政务公开的推进。参政党、人民政协和全体公民也应提高参政意识，积极行使手中的监督权力。相信，有了强有力的行政监督，我国的行政制度改革一定会走上健康发展的道路。
4.完善立法并加强依法行政意识的宣传教育。对于很多行政领域的法律空白，我们应努力建立起完善的法律制度，而更有现实意义的则是，提高全体行政管理人员依法行政的意识，依照已有的法律办事，增强行政行为的权威性，提高人民群众的认同感。
三、总结
通过对我国目前行政管理体制的分析，我们不难发现我国当前的行政管理缺乏服务意识、法制意识以及规范化的机构设置。我们应当通过各个方面的努力，促使我国政府从传统的管制型政府转向服务型政府；从单一的经济建设型政府，转向公共治理型政府；从官僚机构臃肿的政府转向实干而精简的政府。
篇10
摘要：随着我国市场经济体制的逐步建立，企业改革的不断深入，需要积极建立现代企业制度，以便更好地促进企业的发展，适应现代社会的发展要求。本文首先介绍了企业行政管理与企业管理的区别，然后论述了企业行政管理研究的必要性，最后论述了创新企业行政管理的对策。
关键词：企业；行政管理；发展；经济
随着我国社会主义市场经济的发展，市场经济体制的逐步建立，企业改革的不断深入，企业为适应现代化发展，都积极转变经营理念，转换经营机制，建立现代企业制度。同样，企业行政管理也面临着许多问题，需要及时调整旧方式、适应新形势，以便更好地促进企业经济的发展。企业应该不断加强和改进企业行政管理，适应市场经济发展，增强企业活力
一、企业行政管理与企业管理的关系分析
1.企业行政管理与企业管理的联系。
行政管理学与企业管理学的产生和发展有着密不可分的关系，他们之间是一个相互促进的过程，甚至有很多地方有互相渗透的交叉边缘。首先行政管理学和企业管理学的产生在经历了最初的萌芽阶段，都是因为管理学的产生和发展而各自迅速的发展起来。其次，由于在发展过程中的交叉影响，现代行政管理学和企业管理学在研究方法上也有很多的共同之处。
2.企业行政管理与企业管理的区别。
首先，行政管理与企业管理存在的最大区别，就是两者的产生根源不同。行政管理作为人类社会的管理现象，是人类社会的必然产物。行政管理开始从单纯的社会职能演变为社会职能和政治职能的综合体，因此，行政管理与社会职能和阶级性密不可分。企业管理产生于 19 世纪中后期的资本主义工场手工业大发展时代，1911 年泰罗发表《科学管理原理》一书，标志着企业管理进入到新的发展阶段，实现了企业管理上的一次飞跃。
其次，企业行政管理与企业管理对象不同，行政管理学研究的都是行政组织及其人员在从事国家事务管理、社会公共事务管理以及其他组织内务管理过程中带有规律性的原理、原则、方法和技术。企业管理学是指导人们如何管理企业生产经营活动的一门科学，用以指导人们从事管理活动的科学。企业管理学研究的是按照客观经济规律，以达到企业的任务与目标。
再次，企业行政管理与企业管理目标不同，由于政府与企业是两类不同性质的组织，政府管理行驶的是来自于社会的公共权力，而企业管理权是来自财产所有者授权的“私权”。所以，从这个意义上来讲，政府以管理全社会范围内的公共事务为己任，它所追求的公共利益具有最大的包容性；企业管理的公共事务只限于企业自身，其“公共性”十分有限，相对于全社会的公共利益，企业是社会中的一个利益质点，要追求自身利益，因此，企业行政是以“私利”为出发点和目标。由此我们可以看出企业的行政管理与企业管理之间既有联系又有区别，应该重视二者之间的联系与区别，以便更好地做好企业的管理工作，促进企业综合效益的提升。
二、强化企业行政管理的重要性分析
一直以来，我国企业行政管理都没有一套丰富的理论来指导，改革开放以来，行政管理改革还是深受计划经济制度的影响，随着市场经济的发展，生产管理和行政管理的企业逐步走向市场，在企业自身利益和市场竞争的驱使下，企业开始了漫长的改革历程并且取得了巨大的成就。但是也应该看到企业在追求效益的同时，其内部的行政管理机制却面临着严重的老化现象。面对这种现实，要求企业积极进行行政管理改革，积极探索企业行政管理改革的理论和实践。
目前来讲，我国企业行政管理中，还存在着诸多的问题，例如：企业行政管理制度、组织机构设置、人力资源管理等等都不尽如人意。长期以来企业一味追求经济效益，结果也导致了企业内部行政管理制度的不建全，制度执行不科学。
随着我国正式加入世界贸易组织，企业面临着更大范围内的市场竞争，如果自身内部的行政管理问题都没有解决好，就很难在竞争激烈的世界市场上取得一席之地，只有理顺了自身的内部关系，从根本上提高企业的生产经营水平和行政管理水平，才能使企业更加良性的发展。由于我国企业行政管理机构根源于公共财产所有权，对企业的行政事务进行管理，协调企业发展和盈利与企业的公共效益之间的关系，以达到经济效益和社会效益双赢的目标，对于公共权益的维护和社会效益的取得也应该是企业行政管理的目标之一。但是，在当前我国的企业改革中，出现了很多现象，这些现象是与公共权益维护相违背的，主要表现为资产的流失。所以企业应该尽力避免这种情况的发生，维护企业的公权力。因为，为了能够更好地应对企业在发展过程中面临的一些问题，进一步强化企业行政管理工作具有十分重要的现实意义。
三、市场经济条件下强化企业行政管理的路径
1.创新我国企业行政管理制度。
行政管理制度是企业行政管理的基础，企业的一切行政管理工作都是基于行政管理制度展开的，所以，企业要考虑在改革的大环境中，制定适合企业发展的行政管理制度，提高企业的经济效益。在很多企业中，员工普遍抱怨行工作效率低下，在一定程度上已经对企业的正常生产和运营带来很多的障碍，所以一定要创新企业的行政管理制度，制度问题才是这其中最为根本的原因。在企业改革的过程中，要确保制度的正确性、可行性等，这是企业行政管理制度革新的关键。我们知道，企业的行政制度关系着企业员工的切身利益，所以企业应该让当事人参与制度的制定，这也是制定好的行政制度的关键问题。当然，企业的行政管理制度是企业的行政管理工作人员拟定的，制定的一些管理制度难免会与相应的工作习惯有一定的冲突，企业行政管理人员在制定制度时，就一定要深入了解各个流程的员工的需求，提出改造的制度意见，使企业行政管理制度不断得到完善和发展，更好地适应企业发展。
2.积极促进企业的组织机构改革。
扁平式组织结构是企业组织机构改革的未来发展的方向，因为这种组织结构能够解决层级式组织结构所面临的种种难题。随着现代社会的发展，现代企业规模的不断扩大，企业的组织结构压缩为扁平状的组织结构。在现代企业行政管理中这种结构被越来越多的采用。扁平式的组织结构强调分权，各个行政管理层级之间的联系相对较少，更多的权力被分给了位于管理层级中低端的基层员工，每个员工所负担的责任和权力都相应增加，使得整个组织能够更加有效的运作。这种组织结构适应了市场经济变化的需求，使企业的纵向管理层级减少，整个企业能够很快的以整体的姿态对市场的变化做出相应的反应，保证了企业的新鲜活力，同时也促进了企业行政管理效率的提高。
3.积极促进企业行政管理的信息化改革。
现代社会科学技术突飞猛进发展，企业的行政管理工作也需要适应社会的信息化发展要求，实现信息化管理。随着市场经济下企业间竞争的加剧，企业对信息化的要求和依赖度越来越高，企业中管理信息系统逐渐成为企业的主导。企业信息化对企业行政管理也有重要的影响，首先就是企业信息化可以促进企业行政组织结构的扁平化。管理信息系统能向企业各类管理人员和各个组织提供企业内外部信息和各种经营分析和管理决策功能。许多决策也不必完全依赖中层和基层管理人员提供信息，促使企业的行政组织结构由原来的金字塔形向组织结构扁平化发展。企业信息化能够提高行政组织结构的灵活性和有效性。现代企业要求其经营管理具有灵活应变的能力，能够灵活应对随时产生的变化。在网络方便的管理信息系统的支持下，企业的行政管理效率进一步提升，这也是企业适应时展要求的客观体现。
参考文献：
[1]李赞《浅谈企业行政管理》，载于《今日科苑》，2007年第20期.
[2]关亮,李晓玲《人事制度改革的思考》，载于《中国卫生事业管理》，2001年第8期.
