农业政策性金融范文

导语：如何才能写好一篇农业政策性金融，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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农业为人类的生存与发展提供食物和工业原料，它是国民经济的基础，但农业受自然风险和市场风险的双重影响，投资期限长，盈利能力相对较低，因而一些农业生产经营项目难以得到商业性金融机构的支持。各国政府为了弥补金融市场的不足，普遍设立了农业政策性金融机构。我国于1994年设立了中国农业发展银行(简称农发行)，专门从事农业政策性金融活动，但到目前为止，我国农发行的业务范围较窄，经营亏损严重，因此很有必要通过中外农业政策性金融的比较分析，借鉴国外发展农业政策性金融的经验，促进我国农业政策性金融的完善和发展。

一、中外农业政策性金融的比较

国外农业政策性金融各具特色，比较有代表性的有美国、日本、法国、泰国和印度等国家的农业政策性金融，现就这些国家及我国的农业政策性金融进行比较分析。

1、组织结构比较

各国农业政策性金融的组织结构主要可以归纳为以下两种类型：第一类为单一结构，即只有一个金融机构，没有或只有很少的分支机构。这种结构的农业政策性金融机构组织形式简单、灵活，但因为没有延伸到广大城乡地区的众多分支机构，难以从事农业政策性金融的零售业务，因而往往只从事农业政策性金融的批发业务。这类农业政策性金融机构一般自己筹集资金，然后委托在广大农村地区设有分支机构的其它金融机构发放农业政策性贷款等业务。印度国家农业和农村开发银行属于此种类型。第二类为复合结构，即该类农业政策性金融机构有许多遍布全国的分支机构，可以直接从事一部分或全部农业政策性金融的贷款等零售业务。由于农业政策性金融贷款对象为国内的广大农业企业、农产品经营单位或普通农户，而农业政策性金融机构要在全国各地遍设分支机构成本太高，所以大部分农业政策性金融机构除直接贷款外，还把一部分业务委托其他金融机构办理。美国的农业信贷体系、日本的农林渔业金融公库、法国的农业信贷银行、泰国的农业和农业合作社银行和我国的农发行都属于复合结构类型。

2、制度和政策比较

从中外农业政策性金融的实践活动来看，各国一般都有其相应的法规、制度来规范本国的农业政策性金融活动，如美国的《农业信贷法》、日本的《农林渔业金融公库法》和中国的《中国农业发展银行章程》等。美国、日本、泰国等国家的农业政策性金融机构的法规、制度和政策一般比较灵活，能够随农业生产经营活动的情况变化进行适当的调整。如美国的农民家计局成立之初是为了应付农业危机，帮助新创业的农民以及低收入农民家庭建立农场维持家计等融通资金。随着美国农村经济的发展，农民家计问题基本得到解决，该局业务重点逐步转到支持农业生产，促进农村开发，配合政府农业政策的贯彻实施。日本农林渔业金融公库信贷资金的投向根据农产品市场的变化而变化，从20世纪60年代以前支持粮食生产，到60-70年代支持粮食、果树、蔬菜和畜产等多种生产经营建设的需要，发展到80年代以后，支持农业竞争力和可持续发展能力的提高。1994年农林渔业金融公库创立了“强化农业经营基础资金”，用于支持核心农户的发展。中国农业发展银行也有一定的灵活性，能根据20世纪90年代后期粮食生产过剩的实际情况，从2000年开始退出部分品种粮食的保护价收购，减轻了财政负担，促进了农业结构的调整。

3、资金来源比较

农业政策性金融机构资金来源主要有借入政府资金、发行金融债券、借入其他金融机构资金、吸收存款和国外借款等。但不同国家、不同时期、不同农业政策性金融机构的资金来源有所差异。美国农业信贷系统资金主要来源于发行金融债券，日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险，金融改革后拟发行金融债券解决资金来源问题；法国农业信贷银行资金来源于吸收存款和借入金融市场资金；中国农业发展银行资金主要来源于中央银行的再贷款。

4、资金运用比较

中国农业发展银行类似美国的商品信贷公司，对粮食等主要农产品实行保护价政策和金融支持措施，但美国的保护价政策是和限耕政策配套实施的。当前，美、日、法、泰、印等国家农业政策性金融主要支持农业生产的多样化和农业生产结构的调整，而我国农业政策性金融还主要是支持粮、棉、油等农产品的收购和配合执行粮食的保护价政策，在农业生产和服务领域的政策性金融支持比例还相当有限。

5、功能比较

农业政策性金融具有融资功能、弥补功能、扶持功能、倡导功能和服务功能这5项功能。从中外农业政策性金融活动的比较来看，美国、日本和泰国的农业政策性金融机构功能比较完善，不仅具有融资、弥补、扶持和倡导功能，而且具有服务功能，即除了提供贷款外，还提供一些技术和信息服务，以确保所发放贷款的使用效益和效率。而我国的农业发展银行的功能主要体现在扶持功能和弥补功能上，融资、倡导和服务功能尚未能较好发挥。6、市场环境比较

美国、法国、日本都是发达国家，金融市场发达，资金比较充裕，农业政策性金融机构在金融市场上发行债券、拆借资金相对容易，比较容易筹集低成本资金从事农业政策性金融服务；而泰国、印度和中国都是发展中国家，国内自有资金比较短缺，金融市场相对落后，农业政策性金融机构不容易筹集低成本资金从事农业政策性金融服务。而且，中国等发展中国家财政实力较弱，农业人口较多，不可能象美国、日本那样投入巨额财政资金扶持农业，因而客观上要求发展中国家的农业政策性金融机构必须切实提高经营管理水平，在实现农业扶持目标的同时实现保本微利的目标，减轻政府财政负担。

7、外部关系比较

农业政策性金融机构的外部关系主要有以下几个方面：第一、与政府的关系。美国、法国农业政策性金融机构与政府的关系较为松散，自主性较强；而日本、泰国、印度和中国的农业政策性金融机构一般都或多或少受到财政的扶持，农业政策性金融活动中贴息贷款的贴息一般来源于财政。第二、与中央银行的关系。有些国家的农业政策性金融机构受中央银行的领导或监管，如印度的国家农业和农村开发银行附属于印度储备银行(中央银行)；有些国家的农业政策性金融机构与中央银行发生借贷关系，如中国农业发展银行。第三、与其它金融机构的关系。一些国家的农业政策性金融机构还向其它金融机构借入资金或者委托它们农业政策性金融业务。第四、与农业生产经营者的关系。农业政策性金融机构除了与农业生产经营者发生借贷关系外，还向他们提供一些技术、信息服务等。

二、中外农业政策性金融比较对我国的启示

1、完善农业政策性金融的体制

美国、日本、泰国等国家的农业政策性金融体制比较灵活，能根据农业生产和供求情况及时调整金融服务的范围和领域，很值得我国借鉴。我国农业政策性金融体制中存在的问题集中体现在政策性太强以至农业政策性金融机构在经营管理上缺乏应有的灵活性，难以发挥农发行作为金融机构的功能，因而农业政策性金融的体制必须加以完善。具体措施如下：第一、要明确农发行的企业法人地位(企业管理经济的效率优于行政、事业单位)。农发行所有权属于国家，但法人财产权授权企业法人代表(总行行长)经营管理，总行行长然后再逐级授权给各分支行行长以适当的经营管理权限，政府财政部门对所委托的财政金融有一定的监督权限，但不得随意干预。第二、农业政策性金融业务由农发行统一管理比较合适。农业政策性金融与商业金融的职能定位和经营目标都不同，如果由同一个金融机构(如中国农业银行)管理，容易产生不协调问题。1998年5月，国务院为了更好地进行粮食流通体制改革，把农业开发和扶贫等贷款划给中国农业银行管理。这应该是权宜之计。一方面，中国农业银行作为一家商业银行，追求的目标是自身经济效益最大化，要求尽可能地提高资金的盈利能力。而农业开发贷款、扶贫贷款的目标是经济、社会、生态效益的最大化，贷款人一般要求能得到低息贷款的支持，这与中国农业银行追求自身利润最大化的目标是相违背的。另一方面，把政策性业务划给中国农业银行经营，将引起其总资产盈利水平的降低，不利于其商业化经营和应付金融市场的竞争。因此，在粮食经营体制改革取得一定进展、农发行的经营管理水平有一定的提高，并能腾出部分人、财、物、力从事其它农业政策性金融活动时，还是应该把农业开发和扶贫贷款等政策性金融业务划归农发行统一管理，在农发行保本微利的经营目标下，将更有利于保证其对农业的扶持。但是，农发行的分支机构只设至县一级，农业政策性金融由其统一管理后，对一部分离农发行机构较远的乡、镇、村的农业政策性金融业务可以由商业性或合作性金融机构，有利于提高信贷工作的质量和效率；而对于农发行机构所在的周边地区的农业政策性金融业务，由农发行机构自行办理。第三、农发行作为金融企业，应该归中国人民银行管理更有效率，更有利于中央银行的监管，更有利于督促农发行按保本微利的原则进行金融企业的经营管理。而国务院作为政府行政部门，并不适宜直接管理金融企业；财政部门作为财政金融(如贴息)的委托方，有监督权但也不适宜直接管理金融企业。

2、拓宽农业政策性金融的资金来源

从国际农业政策性金融的发展趋势来看，越来越多的国家农业政策性金融资金主要来源于金融市场上发行的债券，而我国农发行从1994年成立以来，资金80％以上都来源于向中央银行借款，到1999年底，长期债券余额只占总资产的5.98％。一方面资金期限短、成本高，另一方面给中央银行货币发行增加压力，因此很有必要拓宽筹资渠道，减少对中央银行再贷款的依赖，促进农业政策性金融功能的发挥。在筹资上，首先应该主要靠发行金融债券来筹集所需资金，其次应该多筹集一些成本较低的财政存款等。此外，政府应该不断充实农发行的资本金，降低其资金成本，扩大政策性金融的服务范围，提高其金融服务的能力。

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摘要：农业政策性金融边界的确定成为农业政策性金融机构改革的关键和逻辑起点。本文从三个方面进行论述；首先，从农业政策性金融的金融性．政策性和优惠性出发确定其理论边界；其次，从农业经济发展的内在要求出发，从生产、流通两个环节对农业政策性金融的边界进行界定；最后，从交易成本的角度出发，区分农业政策性金融的核心和外延边界。以此为基石，得出农业政策性金融边界的模糊性、多层次性和动态性。

关键词：农业政策性金融；边界；模糊性；多层次性；动态性

中田分类号：F830．6 文献标识码：A　文章编号：1008―2972(2006)03-0054-03

一、引言

要促进农业增产、农民增收和农村发展，需要强化农村金融服务，增加农村信贷供给，但农业的弱质性导致商业性金融不愿介入，需要农业政策性金融功能的发挥。但是，当前农业政策性金融体系的供给却存在严重偏颇，其主体金融机构农发行更存在业务萎缩，支农功能弱化的现象。由此，重塑农业政策性金融成为一种必然。但在以往的研究中，却忽视了一个最基本的问题：什么是农业政策性金融?农业政策性金融的边界在什么地方？首先，农业政策性金融在国外就没有一个明确的定义，而对农业政策性金融的业务边界也仅仅是一个模糊界定。其次，农业政策性金融边界的模糊性更是严重地阻碍了其功能的发挥：一是农发行粮棉油流转贷款性质的模糊性导致道德风险的出现；二是商业性金融机构(农发行和农信社)的政策性业务的性质难以明确，进而导致贷款的风险归因不明确；三是商业性金融机构兼营政策性业务和政策性金融机构兼营商业性业务导致的目标冲突和道德风险。最后，农业政策性金融的边界更是我们进行以农发行为代表的农业政策性金融机构改革的逻辑起点：由此，本文依次从农业政策性金融的理论基石、农业经济金融发展的内在要求和农业政策性金融机构的供给特征出发来多维度分析农业政策性金融的边界。

二、农业政策性金融的理论边界

政策性金融的含义，目前还没有一致的、被普遍接受的定义。国外的学者一般从政策金融的目标或运作方式来对政策金融进行界定。日本的小滨裕久、奥田英信等人在比较一般的意义上是将政策性金融定义为“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，也即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。”国内学者白钦先(1993)指出，政策金融是以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为，政策性金融虽然同其它资金融通形式一样具有融资性和有偿性，但其更重要特征却是政策性和优惠性。[1]瞿强(2000)将政策性金融定义为后发展国家为了实现一定的政策目标而采取的手段，它主要是通过建立政策性银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更为优惠的条件，为特定最终需求者提供中长期信用。[2]

从国内外学者对政策性金融内涵的界定，我们可以发现政策性金融包含三个方面的本质性特征。(1)政策性，即服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标；(2)金融性，即在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融通活动；(3)优惠性，即以比商业金融优惠的利率、期限、担保等条件提供贷款或保证提供贷款(即可得性)。这三方面的本质特征也从理论上明确了其与商业性金融及财政的边界，政策性与优惠性的特征决定了其与商业性金融的区别；而金融性又决定了其与财政的区别。

由此可见，政策性金融的作用边界在于解决“市场失灵”，具体的作用领域：一是这些需求产生于非盈利性或盈利性非常低的公共部门领域；二是这些需求属于非市场性的有效需求，无法通过商业金融行为来满足。由此也决定了政策金融机构存在的前提有二：一是提供基本的公共金融产品二是保护弱势群体的需要。在管理应用中，对于政策性的理解突出表现为：(1)政策性银行与政府的关系，是“政府的银行”。(2)政策性银行与其他金融机构的关系，是互不竞争的关系。(3)政策性银行的政策性具体体现在其业务范围或者职能定位上，其逻辑便是把政策性和竞争性的理解最终归结为业务范围来界定。但是，这样一来，政策性问题就简单化甚至于异化，而业务范围反而又复杂化。其原因在于，仅仅用政策性的概念是无法解决政策性问题的，必须从农村经济和金融发展的内在要求出发赋予政策性明确内容。

三、从农业经济发展的内在要求看农业政策性金融的边界

我们从农业经济发展的内在规律出发来探讨政策性金融的边界。

(一)农业生产领域对农业政策性金融边界的要求

农业生产领域贷款需求的核心在于增加农业的可持续增长，但是从表1我们可以发现，农业基本建设总体水平较低，波动较大，平均占比在6％左右，其构成比例以水利基建为主，占比60％左右。而新增固定资产的年增长率较低，从1999开始，仅为8％左右。

从上述分析，我们可以发现，我国农业基本建设投资和固定资产投资严重不足，但这些项目普遍具有周期长、外部收益高的特征，普通商业性金融机构不愿介入，因此政策性金融的主要目的是稳定或提高农业生产能力，增加农民收入。其具体政策性金融需求如下：(1)农业基础设施贷款。我国农业抵御自然灾害的能力下降，农业基础设施非常短缺。具体而言，业务重点应为继续增加农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”的投资规模，扩大建设范围，提高工程质量。(2)实用农业科技的投入使用。我国是一个资源稀缺的国家，人均可利用耕地面积小，增加农业产量和促进农民收入的唯一办法就是增加农业科技投入。业务重点应为种子工程、良种工程及各种机械设备的购买。(3)农业生态环境改善。我国耕地资源逐年减少，水资源短缺，森林覆盖率低，污染严重，水土流失，土地荒漠化。业务重点应为中低产田的改造、土地肥力的增加、退耕还林和生态资源的保护。(4)农业产业结构的调整。我国农产品在总量过剩的同时，结构性矛盾十分突出，表现是农业生产结构与市场需求结构不相适应。业务重点应为调优无公害农业、特色农业等具有比较优势的产业结构。

(二)农业流通领域对政策性金融边界的要求

农业流通领域政策性金融的主要目的是稳定农业产品市场，确保粮食安全。这也是过去我们农发行的唯一业务，但随着粮棉油流通体制改革和农业产业化及市场化，确保粮食安全的关键在于进行流通组织的创新。一是建立充分竞争的市场机制，二是规模经济

效益。但是，在产销一体化发展的农业产业化农业中，生产与销售、与流通的边界已经并不十分确定，问题的关键变为如何建立健全农产品的物流体系。在物流体系中，金融运动是起决定性作用的因素。由于农业流通的正外部性，使政策性金融的一个重要职能被定位于农业流通领域。其具体运作模式为：(1)培育各类市场流通主体，一般通过订单农业的方式保证粮食价格的稳定和运转。(2)提高优势农产品的加工水平和农产品的竞争能力。通过加工企业竞争力的提高来实现粮食的有效运转。(3)政策性金融的价格支持。(4)扩大优势农产品出口。农产品的出口关键在于质量的提高和中介组织的创新，政策性金融的重点在于对农产品结构的调整和支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，扩大优势农产品出口和价格支持，及出口信用保险支持。

具体而言，不同的项目可以划分为公益项目、基础性项目、竞争性项目三大类。本文的政策性金融项目不包括纯粹应由财政资金投入的公益型项目如公益林业、公益水利设施、农业气象等，政策性金融的重点在于基础性项目的实施。

四、从农业政策性金融体系的供给特征看农业政策性金融的边界

从农业经济和金融发展的内在要求出发，政策性金融的边界局限于两个方面：在生产领域，主要是维持和增进农业生产力的提高，集中于基础性和开发性的农业项目方面；在流通领域，主要是促进流通中介组织的竞争力，以此来进行农业产业结构的调整和增加农民收入。比较而言，生产领域的金融需求政策性更强一些，而流通领域的金融需求更具有竞争性，因此我们可以从两个层次来理解农业政策性金融的边界。

(一)农业政策性金融的核心边界：提供基础性和开发性的农业贷款

首先，改善农业生产条件和提高农业生产率的基础性投入严重不足。“三农”问题，可以集中用农村来概括，农民是农村的主体，农业是农村的主业。中国前进中还存在诸多问题，但最主要的制约因素是农村发展严重滞后，占中国人口多数的人还在从事传统农业。这除了要继续加快城市化进程转移大批农民外，农村的工业化、信息化、现代化是必需的。而实现这一点，对目前处于一家一户分散经营，以手工劳动为主体的大多数农村而言，大规模的基础设施建设，如农村道路、农村电网、农村通讯、基本农田水利设施、节水灌溉、农村医疗、小城镇建设等是必需的；大量大中型农机具使用也是必须的；大量农产品加工设施的建设也是必需的；大量为转移农业人口而在农村兴办第二、第三产业也是必需的；同时，科技投入、生态环境的改善和产业结构的调整也是必需的。其次，农村基础建设的长期性和风险性决定了政策性金融支持的必要性。农业由于其特有的基础地位和农业弱质属性，是一个需要国家长期扶持的产业。其实，除了公共服务设施以外，农村绝大多数项目都是能够盈利增值的，只是与城市项目相比，它的盈利水平普遍较低，投资回收期一般较长，风险也相对偏大。这些特征特别适合政策性金融介入，由于它能盈利，有还本付息基础，银行能够介入；由于它盈利水平偏低，贷款回收期长，不适合以盈利为主要目的的商业银行介入，商业银行也不愿介入，而需要有兼有财政和银行属性的政策性金融介入。最后，相比流通流域而言，生产领域的贷款更具有政策性。在现代市场经济体制中，农业流通领域的发展是以培育市场主体为发展目标，项目也更具备竞争性，可以通过政策性金融机构的适当扶持来实现其完美运行。

(二)农业政策性金融的外延：为弱势群体提供贷款和为各类流通中介组织提供贷款

1．为弱势群体提供综合扶贫贷款。贫困农户收入的增加成为政府的必然职责，但是扶贫是一个综合的工程，需要多种措施的配套使用。因此，这只能作为农业政策性金融的外延，最好由政府作为主体来牵头，具体由各类合作金融组织来实施，政策性金融机构为其提供贴息、担保或最后信贷支持。

2．为各类流通中介组织提供贷款。粮棉油流通体制改革以后，各类流通中介组织成为保证粮食安全的关键，但是农业产业化本身已经具备了商业性的特征，只是其承担了一定政策，需要政策性金融机构的支持。因此，各类中介组织的贷款，农业政策性金融机构的职能应局限为市场环境的建设和基础仓储建设。

五、结论：农业政策性金融边界的模糊性、多层次性和动态性

农业政策性金融的核心在于政策性、金融性和优惠性，由此决定的边界也是非常模糊的。由此，我们只能给农业政策性金融在内核上界定清楚，即为农业提供基础性和开发性的贷款，而外延则十分模糊，其不断地与商业性金融、合作性金融及政府职能不断重合。同时，随着农业经济和金融的发展，其外延也会不断地变化。由此，我们在现阶段对农业政策性金融机构进行改革的时候，也不宜对其业务界定过于清楚，仅需要对其核心层进行明确的界定。

参考文献：

[1]白钦先，曲昭光．各国政策性金融机构比较[M]中国金融出版社，1993

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近年来，我县主要依靠逐年加大财政扶贫资金投入来实现脱贫的目标。当前，扶贫开发任务依然艰巨，贫困乡镇人居环境、基础设施、产业发展和贫困人口脱贫，仍需要集中大量资金投入。我县财力总体有限，特别是在当前经济仍面临下行压力的情况下，难以满足扶贫攻坚的巨大资金需求，迫切需要农业政策性金融发挥杠杆作用，弥补扶贫资金缺口，增强贫困地区的自身动力和发展活力。

一、全国都在打响扶贫攻坚战，扶贫的重点也是农村中的贫困农民。作为与农业生产、农民增收密切相关的政策性农业保险，在精准扶贫助其一臂之力。

二、落实小额担保贷款贴息工作，加大金融扶贫力度。对符合条件的农村就业困难人员、高校毕业生、复转军人、残疾人、农村妇女人员等就业困难群体，财政设立担保基金，鼓励金融机构向其发放小额担保贷款，并给予贴息支持。

三、为引导推动加强县域金融机构涉农贷款力度，2010年财政部下发了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》（财金[2010]116号），建立和完善了财政促进金融支农长效机制，支持农村发展。

四、精准扶贫离不开现代农业金融的支持，农业信用担保公司扮演“杠杆”、“滑轮”、“桥梁"重要角色。

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关键词：中小型农业基础设施；农业政策性金融；融资

作者简介：费振国(1977－)，男，山东德州人，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生，主要从事农业技术经济与项目管理研究。

中图分类号：F323．9　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2007)02－0114－03　收稿日期：2006－12－09

一、中小型农业基础设施的准公共产品属性及融资特征

(一)中小型农业基础设施的准公共产品属性

保罗・萨缪尔森把公共产品定义为每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品，也就是具有非竞争性和非排他性的产品。严格地讲，只有同时具有这两种特征的产品才是公共产品。但在实际中，在消费上具有完全非竞争性和非排他性的产品并不多，大多数是消费上具有有限非竞争性和非排他性的产品，也就是准公共产品。

中小型农业基础设施具有受益的区域性，只有社区以内的农户才能获得它提供的服务，因此具有一定程度的排他性。每个农户对既定数量和质量的中小型农业基础设施消费的效用都是其他农户消费该基础设施的减函数，也就是具有一定程度的非竞争性。同时它提供的服务既有私人效益也有社会效益，社会效益就是其外在性的重要体现。因此，中小型农业基础设施从总体上讲应属于准公共产品。中小型农业基础设施分为两类：一类是有规模、有联系的基础设施，具有一定的自然垄断性，具体包括县级中小型水利与农田基础设施、农业科研与实验、农业技术推广、农产品质量管理、动植物检疫等基础设施；还有一类是优效型基础设施，也就是农户无论收入水平如何都应该消费或得到的基础设施，具体包括动植物繁育、农产品加工、大型农业机械、农业教育与培训等基础设施(乔延清、吴秋景，2006)。

(二)中小型农业基础设施建设项目的融资特征

中小型农业基础设施的准公共产品性质，决定了它在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。按照公共产品理论，需要有政府的干预，采取政府提供或政府资助、市场提供的方式。但政府财政机制的非价格性或者说财政分配的基本无偿性，无法避免中小型农业基础设施因财政提供而产生的内部直接经济效益的损失，也就是“政府失灵”，尤其是对中小型农业基础设施的外部间接效益缺乏评价的标准，更容易造成财政资金使用的低效，违背了经济学对资源配置的基本要求。

在金融资源配置过程中，市场机制虽然起着基础作用，但由于外部性、垄断、信息不对称、交易成本等原因，导致金融领域中的市场机制同样存在作用边界和失效现象(董青马、向天雁，2006)。鉴于中小型农业基础设施资金回收期长、盈利低等不利条件，商业性银行不愿意提供中小型农业基础设施建设所需资金，因此完全依靠市场机制无法培育出一个农业基础设施所需的金融市场。

中小型农业基础设施的不可或缺性和市场机制与政府机制无法单方面有效提供的局面，决定了其资金来源的有效途径是市场机制“无形之手”和政府机制“有形之手”的有机结合。这种政府机制与市场机制相结合的机制，在金融资源配置领域表现为农业政策性金融机制。设立农业政策性金融机构可以有效地促进财政资金和信用资金的相互配合，从而满足政府的农业发展政策和银行资金运动规律双方的要求，更有效地推动经济的发展。

二、农业政策性金融支持与中小型农业基础设施融资

农业政策性金融是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府的社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农业收入稳定增加的一种特殊金融活动。在我国中小型农业基础设施资金投入不足的情况下，农业政策性金融作为财政投融资的表现形式，可以有效地促进财政资金和信用资金相互配合，克服财政资金无偿提供所造成的效益低下，以及弥补资本市场的缺陷，加快中小型农业基础设施建设。

(一)缓解财政投入资金的不足

当前我国政府在农业基础设施投入方面的“政府缺位”和“政府失灵”与体制外供给，导致财政投入的严重不足。根据《中国统计年鉴》的数据计算，国家财政用于农业基本建设的投入虽呈逐渐增加的趋势，投入总量从1996年的141．51亿元增加到2003年的527．36亿元，但农业基本建设投资在基本建设支出中平均占比在6％左右，这与农业在国民经济中的地位以及农业为社会所做的贡献很不相称。农业政策性金融通过财政提供的资本金和贴息，利用金融的财务杠杆原理，以国家信用为后盾，能筹集到若干倍于财政资金的信贷资金投入中小型农业基础设施，从而有效缓解中小型农业基础设施发展资金不足的局面。

(二)提高财政资金的使用效率

中小型农业基础设施主要由县、乡(镇)政府提供。在取消农业税后，县、乡(镇)财政收入不足，在缺乏有效民主监督的情况下，上级拨的中小型农业基础设施专项资金被挪用的情况屡见不鲜。另外，财政资金也存在管理不善、利用效率低下、投资浪费等现象。

农业政策性金融的资金虽主要来自财政资金，但按照银行的方式而不是财政的方式为中小型农业基础设施提供贷款，保证了资金的有偿使用、专款专用及按期收回；遵循信贷资产安全管理的基本原则，提高了资金的流动性和安全性；通过建立和完善风险管理机制，对提供贷款的项目进行严格审查，降低贷款的风险程度，大大提高了财政资金的使用效率，因此是一种高效的支持方式。

(三)弥补资本市场的缺陷

农业政策性金融作为财政职能和金融职能的有机结合，其根本职能和核心边界之一应该是弥补市场机制的缺陷，满足农业基础设施对资金的需求。农业政策性金融资金与商业性金融资金运用的最大区别在于，后者是完全市场化的运作，追求利润最大化，而农业政策性金融可以发挥其示范和引导功能，通过自身的政策性融资活动间接地吸引、诱导商业性金融机构和民间金融机构资金投入中小型农业基础设施，对中小型农业基础设施项目的投资形成一种乘数效应，以达到以较少的资金推动更多的资金投入中小型农业基础设施建设的

目的。

三、农业政策性金融支持农业基础设施建设的国际经验

(一)各国农业政策性金融支持农业基础设施建设的具体做法

综观世界各国，没有哪个国家能避免对农业直接或间接的扶持。在农业支持措施中，金融支持占据着重要的地位，其中农业政策性金融在金融支持中占有绝对的比重。目前，发达国家已经形成了相对稳定和完善的农业政策性金融体系，建立起体系完备、规模庞大的金融集团，实现了对政策性金融资源的总体管理。部分发展中国家也建立起了相对独立、专门的农业政策性金融机构，并且随着经济的发展，不断加以调整和完善。各国通过农业政策性金融机构，贯彻对农业的支持政策，实现了对农业的综合支持，提高了农业的综合竞争力(白钦先，2006)。同时针对农业基础设施投资周期长、风险大、利润率低、对外部资金缺乏吸引力、融资难等问题，各国纷纷利用农业政策性金融机构，向农业基础设施建设项目提供低息贷款，弥补基础设施建设的资金缺口。各国政府通过农业政策性金融提供的资金极大地提高了基础设施的建设水平，在兴修水利、整治土地、农村道路等农业基础设施建设方面发挥了重要作用。例如日本把政策性金融提供的资金用于土地改良和水利建设，迅速实现了农业生产的水利化，极大地提高了水稻单产和总产量。

(二)农业政策性金融支持农业基础设施建设的经验借鉴

1．成立体系完备的农业政策性金融组织体系。美国于1935年成立的电气管理局，是美国农业部下属机构，对农村电业合作社等借款人发放贷款，用于架设电线、组建农村电网、发展通讯等基础设施的建设，提高农村电气化水平。日本农林渔业金融公库主要为土壤改良、林间道路等生产性基础设施建设提供资金支持。印度的农业中间信贷和开发公司于1963年成立，附属于印度储备银行，其贷款主要用于兴修水利、推广使用农业机械、土地开发等较大农业基础设施项目。

2．采取各种优惠措施，提供中长期贷款。世界各国农业政策性信贷在对农业基础设施进行扶持的过程中，采取低利补贴等各种优惠政策，为农田水利设施、大型机械工具、农场道路等提供贷款，保证农业政策性信贷的有效投入。为确保贷款的有效投入，各国农业政策性金融机构对基础设施提供的贷款进行严格的控制和管理，以防挪作他用。针对农业基础设施建设周期长的特点，各国的农业金融机构为农业基础设施提供中长期贷款。例如，印度的农业中间信贷和开发公司为农业基础设施项目提供的贷款期限分为两类，中期为3～5年，长期为15～20年。日本农林渔业金融公库为生产性基础设施建设提供的贷款利率较低，偿还期为10～45年。

3．通过各种渠道筹集资金。从国外的经验来看，各国均采取不同的措施以确保农业政策性金融的资金来源。如法国农业信贷银行既可以从信托储蓄银行借入资金，通过发行债券筹集资金，还可以充分利用活期存款、定期存款等方式广泛吸收存款；日本农林渔业金融公库资金主要来源于邮政储蓄和邮政简易保险，金融改革后还拟发行金融债券解决资金来源问题；韩国政府则明确规定要把邮政储蓄作为其农业政策性金融机构的重要资金来源；法国农业信贷银行资金来源于吸收存款和借入金融市场资金；印度则规定国家农业和农村发展开发银行可以从国外借债以补充资金。

4．加强农业政策性金融立法。农业政策性金融作为一种特殊的金融形式，应当受到法律的保护、制约与规范。世界各国大都通过立法对农业政策性金融机构给予支持和保障。如美国1923年颁布了《农场信贷法》，以后又进行不断修改和完善；法国政府早在19世纪就颁布了《土地银行法》；印度1963年颁布了《农业信贷和开发公司法案》；泰国1960年颁布实施了《农业和农业合作社银行条例》。

从以上分析可知，大多数国家的农业政策性金融机构都为农业基础设施的发展提供了强有力的支持，为缓解农业基础设施的资金瓶颈制约起到了积极的作用。我国应借鉴这些国家的做法，积极建立完善的政策性金融体系，以实现对中小型农业基础设施的资金支持。

四、农业政策性金融支持中小型农业基础设施的政策建议

(一)强化农业政策性金融的服务导向

在WTO框架下，各国政府对农业的支持应从流通领域转向生产领域，作为“绿箱政策”重要内容的中小型农业基础设施应成为农业政策性金融支持的重点。为此，农业政策性金融应为投资小、见效快的小型基础设施项目提供5年以下的短期贷款；为供电供水、农村道路交通、雨水集蓄利用工程、种子工程等小型基础设施提供5～10年的中期贷款；为农田改造、更新改造农机化设备、中型水库和中小河流治理等工程提供更长期限的贷款。

(二)重构农业政策性金融组织体系

针对我国农业政策性金融体制功能萎缩、服务体系不健全的现实状况，有必要对农业政策性金融的组织体系和运行模式进行重新构建，使其更加符合国家支持农业发展的战略要求。基于农业政策性金融支持农业发展任务的艰巨性，中国农业发展银行以收购粮棉为主，农村信用社已经“异化”为一种商业性组织，无法承担农业政策性金融的职能，以及各级政府都有责任、义务承担中小型农业基础设施建设的内在动机等因素，建立相对分权的中央级、省级、县级和乡镇级等四级机构的运行模式可能比较适合我国的国情(白钦先，2006)。中央级为中国农业政策性金融总公司，负责制定有关政策，包括支持政策、业务范围、支持重点以及业务的监督和评价等。省级机构为总公司的子公司，有独立的业务能力和财务能力，负责国家农业政策性金融政策的分解和执行，可以承办大额政策性金融业务。在县城设立分公司、乡镇设立办事处的依据是最大程度地满足当地农业发展、支持中小型农业基础设施的建设，没有必要全面设立。

(三)拓展农业政策性金融机构的筹资渠道，增强其融资能力

作为支持农业基础设施建设的农业政策性金融，其资金来源的重要特征应是成本费用低、量大集中、相对稳定和可用期长。我们应借鉴其他国家的做法，实现农业政策性金融机构融资渠道多样化和融资方式市场化。其资金来源主要有以下几种渠道：(1)加大财政支持力度。为了体现国家对中小型农业基础设施建设的政策、意图，财政应向农业政策性金融机构提供资本金。今后这部分财政无偿拨款应成为财政预算中经常而稳定的支出项目。(2)邮政储蓄是一种特殊的兼业形式，筹资成本较低，它利用的是邮局在地理空间上的分布优势，在一些人口过疏的地区，开展银行无法开展的储蓄业务，可以有效吸收社会闲置资金。它可以作为农业政策性金融机构一项长期稳定的资金来源。(3)社会保险和保障基金可让渡使用权的时间跨度较长，并且随着社会保险和保障制度的完善，其数量也会不断增长，它也可以成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金来源。(4)发行农业政策性金融债券。在发行债券时，可采取免征税等优惠条件，吸引更多的认购者。(5)面向国际社会筹资。承揽境外国际金融机构、国际开发协会和亚洲银行对中国的农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，积极争取外国政府的低息优惠贷款。

(四)完善融资利益补偿机制

农业政策性金融是政府执行农业政策的特殊工具，离不开政府的支持，这一点无论从理论上还是从实践角度讲都是有其合理性的。特别是中小型农业基础设施建设，属于低盈利性项目，这决定了农业政策性金融机构的资金盈利水平极为低下，甚至低于资金的筹集成本，因此在资金运用和资金来源之间必然会产生缺口。为此，要借鉴其他国家的做法，建立一个完善的财政补贴机制，通过建立利差拨付、确立合理经营费用补贴、提高呆坏账准备率等利益补偿机制，对政策性金融从事低盈利、亏本性投资所造成的政策性亏损，给予及时弥补，实现农业政策性金融机构的保本经营(朱东辉，2004)。

(五)建立健全农业政策性金融的法律、法规

时至今日，我国尚无关于农业政策性金融的专门法律，很难规范农业政策性金融机构的业务活动，这容易造成政策性金融偏离其正常的轨道以及地方政府部门对其不应有的干预。为此，我国应借鉴其他国家的先进经验，尽快制定出适合我国国情的农业政策性金融法规，从法律上对农业政策性金融的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。明确政府、财政、中央银行等有关部门的关系，使农业政策性金融机构有法可依、有章可循，为农业政策性金融创造宽松、和谐的法制环境。

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关键词：农村政策性金融；农发行；业务拓展

一、农村政策性金融制度体系构建

农村政策性金融是指一国政府的支持和鼓励下，以国家信用为基础，以农村金融资源配置的社会合理性为最大目标，以政府政策性扶植的农村地区强位弱势产业、强位弱势领域或强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷款利率或信贷、保险的可得性和有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性资金融通行为和制度安排。

农村政策性金融制度体系，应该是包括农业政策性银行等制度承载体与政策性农业保险、担保、信托、投资基金、资产管理等业务在内的相互补充的农村政策性金融机构体系和业务体系。农村政策性金融制度体系构建有以下几种体系。

（一）农业政策性导向体系

农村政策性金融作为政府强制性制度变迁下的正式制度安排，必须密切配合服从于政府在每个时期确定的农业发展政策目标。该体系的载体可由中国农业发展银行充当，由农发行继续发挥支农主力军的作用，开展关于农业政策性导向的相关业务领域。

（二）农村金融市场补缺体系

现在的农村政策性金融缺乏商业性融资体系的构建，表现为农村信托产业、农业投资基金、资产管理服务无法到位，因此应该考虑建立农村金融市场补缺机制，以国有商业性金融（中国农业银行）为主体，以兼具商业性与政策性双重属性的地方性农村合作金融（合作银行和信用社）为两翼的农村金融市场补缺体系。

（三）农村专业服务与协调体系

为了保障农业政策性投融资项目的顺利运作和贷款的安全性偿还，农业政策性金融可以提供诸如农民技能培训、农业投资咨询、农村企业经营情况诊断等金融衍生服务。该体系的构建载体应该由农业发展银行实现，因为这种基于宏观视角的准政府机构规划、协调与实施功能，是任何商业性金融机构难以充电和完成的。

（四）农业政策性保险（担保）体系

农业是一个风险性相对巨大的基础产业，不仅体系在自然灾害的损失补偿方面，也体现在农村资金的可得性问题上，因此应该成立农业政策性保险机构，由它来完成金融机构对农业的保障。

二、我国农村政策性金融体系未满足农户与农村企业的需要

（一）农户对农村政策性金融的需求不到位

1、调查区样本农户基本情况

在被调查的286个农户中，男性174人，女性112人。30岁以下的农户最少，占总样本的2%；50岁以上的农户次之，占5%；农户在30—50岁最高，占比为93%。年轻农户较少，因为年轻人普遍选择外出务工。

2、农户融资瓶颈及对农村政策性金融的认知与需求

（2）农户对农村政策性金融服务的需求

通过调查数据得出，农户不了解和没听说过政策性金融机构的占多数，他们希望通过农村政策性金融机构获得存贷款业务和农业保险业务，其占比达到所有业务的一半以上。也说明我国现有的农村政策性金融体系没有满足农村企业的需要。

（二）农村企业对农村政策性金融的需求不到位

1、调查区样本企业基本情况

在200个样本企业中，2006年以前成立的企业有60家，占比30%；成立于2006—2008年的有140家，占比70%。这说明企业大部分处于成长阶段。

（2）农村企业对农村政策性金融服务的需求

通过调查数据得出，农村企业对政策性金融机构也缺乏了解，甚至有很多企业未曾听说。同时他们希望通过农村政策性金融机构获得存贷款业务和资金汇兑业务，其占比达到所有业务的一半以上。从另一个层面也说明我国现有的农村政策性金融体系没有满足农村企业的需要。

总之，无论是农户还是农村企业都对农村政策性金融有很大的需求和希望，这就要求我们及时开发农村政策性金融业务。

三、农业发展银行具备开发农村金融业务条件

实际上我国对农村政策性体系的构建依旧停留在制定阶段，没有真正意义上形成农村政策性体系的支农格局。以国有商业性金融（中国农业银行）为主体，以兼具商业性与政策性双重属性的地方性农村合作金融（合作银行和信用社）为两翼的农村金融市场补缺体系，还未真正的投入实施；农业发展银行也没有开展农民技能培训、农业投资咨询、农村企业经营情况诊断等金融衍生服务；农业保险机构的设置也还在孕育当中，农户和农村企业的需求根本无法满足。现阶段我们应该考虑利用农业发展银行完成农业政策性金融的使命，在“十二五”时期关键的支农时刻，发挥支农主力军作用。

（一）农发行业务不断萎缩，必须拓展业务空间

现有业务的局限性主要表现为支农广度不够，主要支持传统的粮棉流通领域，支持范围受到严格限制；支农深度不够，主要支持传统粮棉产业化和加工企业，仅限于农业的产后服务，产前、产中尚未涉及；支农力度不够，主要支持企业流动资金，而对技改和固定资产投资，尤其是农田基本建设和农村基础设施投资没有涉及。业务萎缩需要开拓业务，发挥政策性金融的职能。

（二）信贷资产质量低，不良贷款比重大，需要开展一定程度商业性业务创收

据统计，至2009年末，农发行准政策性不良贷款余额达157.01亿元，占农发行全部不良贷款523.9亿元的约三成，准政策性不良贷款率为21%。由下图通过和其他两家政策性银行的比较，可以看出农发行业务运营中的不良贷款占比过高。因此农发行急需开展一定程度的商业性业务实现盈利。

四、农业发展银行业务拓展

1、粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款

有条件的县选择1至2家经营管理水平高，信用优良，具有规模效益的大中型粮棉产业化企业，农发行根据企业需要并经过严格审查，以担保贷款方式向粮棉产业化企业发放3至6个月的粮棉企业流动资金贷款，以解决粮棉产业化企业长期流动资金不足的问题。同时，发放与这些粮棉企业联营的加工企业贷款，促进它们的互动联营，把粮棉等农产品收购、加工、调销等诸环节结合在一起，促进粮食企业整体效益的提高。

2、农村基础设施建设贷款

具体增加这些开发性业务：国家确定的中小型农、林、牧、水利、水电基建和技改项目贷款；乡村道路、通信、电网建设和改造项目贷款；小城镇基础设施建设的项目贷款；生态环境建设项目贷款，重点包括国家确定的林业、治沙项目贷款，山区综合开发项目贷款，牧区草原建设和改造项目贷款以及开办新增扶贫开发贷款等业务。

3、农业保险业务

为了弥补市场失灵农发行应该承担农业政策性保险业务，鉴于保险与信贷不同的运行机制，可以单独设立农业保险分部，经营农业保险业务，由于农业保险业务的特殊性，在开展的初期政府应该建立和完善利益补偿机制。

4、农业贷款担保和票据贴现业务

农发行不但可以从担保和票据贴现业务中取得中间业务收入，维持自身的可持续发展，同时也吸引了更多的社会资本进入农业领域，为三农建设提供必要的资金支持，更主要的是培育了一个扎根于商业银行的贷款来源。

5、委托及资金汇兑业务

银行是一个具有规模经济的行业，农发行分支机构延伸到县，具有开办业务的物质基础。中国现有的三家政策性银行中，只有农发行一家的机构延伸到县，所以我们可以利用农发行分支机构广泛的优势，积极实现对国家开发银行和中国进出口银行在县级以下的信贷投入开展业务。（作者单位：贵州商业高等专科学校）

参考文献：

[1]王伟.中国农村政策性金融的优化与实证分析[M].中国金融出版社，2011（1）

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中国农业发展银行是我国唯一一家农业政策性金融机构，其职能体现在引导农业生产与国家宏观调控的具体目标相适应，实现农业生产者与社会的双赢局面，我国农业发展银行相对于一些发达国家而言履行农业政策性金融职能起步较晚，因而不可避免地会存在不完善之处。

1.资金筹集渠道和方式单一

农发行的信贷支农资金的主要来源为人民银行的再贷款以及发行债券，近年来，随着国家政策对于“三农”工作的投入力度以及关注程度的不断加大，对于中国农发行履行政策性金融职能提出了战略性的要求，尤其是在国家当前面对的复杂金融局势下，农发行的信贷资金要针对当前局势作出相应调整，同时，由于国家对于政策性银行与商业银行信贷计划没能很好地进行差异化安排，对于农发行缴纳法定存款准备金率的安排不够合理，使得农发行在与商业银行的竞争中丧失竞争优势，从而进一步缩减了农发行的筹措资金渠道，使农业政策性金融机构既要捆着手脚与同行竞争商业性涉农金融业务，使得本身资金筹措渠道就较为单一的农发行更加窘困。

2.政策性金融创新产品不足

农发行的政策不以营利为目的而侧重于社会性，因此农发行的政策不管是从制定还是在执行环节都与其他金融机构有所不同，同时因地制宜的履行政策性金融职能更需要对于金融业务的创新，但是在实际工作的开展中，农发行下设的众多分行往往只是一味的照搬照抄或按部就班的开展业务，这就造成行业内缺乏创新潮流，这个问题主要表现在两个方面，一是对典型的贷款、抵押业务中的抵押物的品种、贷款的投放领域以及资金来源都比较单一；二是开展的业务品种比较单一，面临着农发行开展的相关金融业务在市场上缺乏竞争力等问题。

3.农发行难以与农户发生联系

农发行难以真正进入基层去逐个地区的进行考察，这就导致一些项目的实施很难完全符合农业生产部门或个人的现实要求。近年来，作为支持农村建设骨干力量的农发行不断加大了信贷力度，信贷资金投放量逐年增加，但由于缺乏同农户的直接有效沟通，对涉农项目的信息掌握不够全面，使得一些支农资金没有运用到实处，没有发挥出农业信贷资金的最高价值，加大了对重点涉农建设项目的支持难度，长此以往将不利与政府引导和使用政策性金融机构的信贷支农资金，不能很好地履行农业政策性金融职能，没有最大限度的发挥农发行对全国农业经济发展的服务作用。

二、完善中国农业发展银行履行政策性金融职能的措施

1.拓宽融资渠道，丰富融资形式

一方面，在当前信贷规模严格控制、形势趋紧的情况下，传统的信贷融资渠道难以为继，过去中国农业发展银行主要靠借贷这一手段融资，在大形势的发展下，需要不断丰富融资渠道，通过开展市场化债券发行、同业存款、同业拆借、票据交易、现券买卖与回购等融资业务；另一方面，中国农业发展银行如果能主动地与商业性金融机构沟通，努力挖掘各类资金交易市场的潜力，实现各种融资渠道的优势互补，构建农发行稳定低成本的资金来源渠道，将大大有利于融资渠道的多元化与融资渠道的市场化形成良性循环。

2.加强农业政策性金融产品的创新

农业政策性的金融创新产品就是要避免金融产品的同质化，体现在贷款业务方面，主要包括对贷款种类、贷款投向领域等方面的创新；体现在抵押担保方面，不管是农业农村中长期贷款，还是对粮棉油战略性客户贷款，主要是对抵押品种的创新。这就要求全行上下树立创新意识，增强加快业务发展的使命感和紧迫感，适应现代农业加速发展新形势，抓紧创新信贷品种。

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关键词：农村政策性金融；发展；政策性贷款；资金来源

基于世界各国农业政策性金融在促进农业经济发展、稳定农村社会和增加农民收入中的成功实践和我国国情的现实选择，大力发展我国农业政策性金融，提升农业政策性金融的职能作用刻不容缓。我国农业政策性金融发展的历史时期正处于世界农业政策性金融发展史中的第一阶段末期和第二阶段初期，主要任务是：(1)支持农产品变现，增加农民收入，维护农村稳定；(2)促进农业产业化经营，大力培育农产品流通和加工的龙头企业；(3)促进农业人口的充分就业和农村社会发展；(4)改善农业生态环境，促进农业的可持续发展。当前农村政策性金融还存在职能定位不清、企业化运作机制未形成、缺乏各级政府有效支持等问题。因此讨论农村政策性金融存在问题的解决方案及发展出路就变得十分必要。本文将通过历史介绍与现实分析相结合、理论与实践联系等方法以期为农村政策性金融的发展提出有建树性的意见。

一、农村政策性金融

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。

二、我国农村政策性金融存在的问题

(一)职能定位不清晰。体现在：农村政策性金融业务范围偏窄；农业政策性金融与商业性金融混合运作，不利于风险控制；资金运用短期化，与政策意图背道而驰。

(二)企业化运作机制未成形。包括：经营观念尚未真正转变，授权授信机制僵化，风险管理和内控机制不健全。

(三)缺乏各级政府的有效支持。我国农业发展银行资本金严重匮乏，政策性亏损挂账严重，缺乏税收优惠政策的扶持，不利于发挥政策性金融的支农作用。

(四)现有政策性金融机构资金不足且来源较为单一。主要依赖于向中央银行再贷款和发行金融债券, 资金来源与承担的任务之间存在较大资金缺口。

(五)农业发展银行业务范围较为狭窄。随着市场化改革的深化, 农业发展银行业务单一的问题愈发突出，导致其难以扩大发展。

(六)农业发展银行的业务经营困难重重。由于农产品的市场风险性,信贷资金流失严重。

(七)农村保险业支农功能不健全，不能满足新农村建设分散风险的需要。

三、我国农村政策性金融的发展出路

(一)我国农村金融体系薄弱，农发行的改革要坚持走走政策性业务，商业化运作的道路。

(二)适当扩大政策性贷款范围，拓展业务种类。把列入中央级、省级重点项目计划的中长期贷款逐步纳入政策性贷款业务范围；贷款对象的选择应体现政策性扶植作用；利用担保和利息补贴等形式鼓励商业银行发放涉农贷款。

(三)政府加大扶持力度。如中央政府注资；建立健全政策性业务补偿机制；坚持市场化融资和政府支持相结合的原则，建立可持续的资金支持渠道等。

(四)拓宽农业政策性金融的资金来源，切断政策性资金需求与央行基础货币的直接联系，保持央行货币政策的独立性。

(五)随市场变化灵活调整农业政策性金融的资金运用。可以借鉴国外经验，随市场变化调整农业政策性金融服务的内容。

(六)制定农村政策性金融法规，完善监管。必须加强农村金融的立法工作，摆脱外部客体超越法规的干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。

四、结束语

针对我国农业政策性金融体系存在的问题，本文通过横纵向比较，总结历史经验，参考国外一些比较成功的案例，提出了我国农村政策性金融发展的几点启示。农村政策性金融发展，现在是国家调控的经济，基于农业的基础地位的弱势性，需要政府进行支持和保护，农村政策性金融机政府主导性、银行借贷性、财务拨付性于一体是政府宏观调控有效的政策工具，在世界各国也是普遍存在的。我国是从计划经济向市场经济转型的，政策性金融往往被认为是计划经济的产物，将逐步被其它经济形态所取代。然而从计划经济转型为市场经济，从自由市场经济发展到现代市场经济，无论是发展中国家还是发达国家均产生发展和保留了农业政策性金融体系，这好说明了在现代市场经济中农村政策性金融有其自身的生存空间，而不是过渡性的过程。因此有必要对农业政策性金融做一些再认识，更好规划我国农业政策性金融的发展，充分发挥其对农村和农业发展的独特作用。

参考文献：

[1]贾康,孟艳.政策性金融何去何从：必要性、困难与出路[J].财政研究，2009,(3).

[2]王华.国外政策性金融的几点借鉴[J].学术探索,2008,(3).

[3]白钦先,曲昭光.各国政策性金融机构比较[M].北京:中国金融出版社,1993.

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一、当前农业政策性银行面临的问题

（一）农业政策性银行业务单一，削弱了其职能作用的发挥

我国农业政策性银行1993年组建，1994年开始运作，是国家为配合粮食购销政策改革而作出的一项重大决策，也是体制的一项重大改革。各级政策性银行建立后，认真贯彻落实国家的支农方针政策，尽职尽责做好支农资金的管理工作，特别是在1998年实行粮食流通体制改革后，各级政策性银行被指定专门承担粮棉油收购资金的管理业务，使农业政策性银行管理进一步增强，各项工作也取得较显著的成绩。但是，由于特殊的政策环境和条件，使我国农业政策性银行的业务也仅仅局限于农业粮棉油流通环节。对农业的生产环节基本上没有涉足，这使政策性银行成为实质上的粮棉油收购银行，农发行既无法根据市场需要开拓自身的业务，也无法对农业所需的项目给予及时支持，职能作用得不到应有的发挥。，国外的政策性金融机构均为多功能的综合性机构，以美国为例，其农业政策性银行不仅从事政府扶持的政策性业务，还进行债券发行、农业直接投资等，业务范围涉及到农业的各个方面。加入WTO后，我国农业面临的将是外国农业全方位的竞争，外国金融机构进入我国也将是全方位渗透，这时农业政策性银行仍保持现有的业务功能和状况，既不利于自身的发展，也不利于对农业全方位的支持。

（二）粮棉收购市场多元化，造成收购份额下降，贷款投放减少

随着粮棉流通体制改革力度加大，浙江等8省市粮食购销市场全部放开，粮食主产区购销正在逐步走向市场，棉花购销已走向市场，不同所有制性质的收购都可以进入收购市场，收购主体增加，市场收购渠道呈多元化。这些情况都造成国有粮食购销企业和棉麻企业的收购量急剧下降，致使农业政策性银行的收购贷款业务逐步萎缩。因此，在农业结构调整、收购价格市场化和收购渠道多元化等因素的作用下，国有粮食购销企业粮食收购和棉麻企业棉花收购市场的垄断份额被逐步分割，市场占有率逐步下降。据调查统计，农业政策性银行1999年支持收购粮食2900亿斤，收购棉花5090万担；2000年收购粮食2700亿斤，收购棉花5160万担；2001年收购粮食2200亿斤，收购棉花5540万担；2002年收购粮食2100亿斤，收购棉花4553万担。从近4年粮棉收购量情况来看，国有粮食购销企业和棉麻企业收购份额已在逐步下降，从而也导致各项贷款增量逐步减少，1999年贷款净增加178亿元，2000年贷款净增加126亿元，2001年贷款净增加32亿元；2002年贷款净下降66亿元。国有粮食购销企业和棉麻企业的购销活动与政策性银行的收购资金供应是密切相关的，国有粮食收购企业和棉麻企业市场占有份额的减少，将直接导致政策性银行粮油收购贷款投放的减少，粮油收购信贷业务逐步萎缩。

（三）农业政策性银行经营机制不灵活，影响了经营效益的提高

我国农业政策性银行建立后，国家虽然规定实行企业化经营，并按一级法人、分级经营的模式管理，但是在实践中，农业政策性银行作为独立核算的法人地位并没有得到很好的体现。一方面是两权不分，即经营权和所有权未能完全分离，另一方面是经营自主权得不到应有的尊重。在目前农业政策性银行的经营中，自上而下仍然是以国家行政主体代替农业政策性银行的企业主体，国家决策取代农业政策性银行的决策，如有关业务的开展，在国家指定范围内，农业政策性银行完全没有选择的余地。这种情况，造成农业政策性银行业务开展受到过多的行政干预，经营往往难以按照自己的目标和计划开展。在内部管理方面，目前农业政策性银行仍然未能建立起适应市场经济要求的管理制度和体系。农业政策性银行建立后虽然建立了不少制度，也采取了不少措施加强内部管理，但是在管理手段和办法上，仍然过多地依靠行政手段和过去专业银行管理的一套做法，表现在资金营运、信贷管理和风险防范等方面，仍未能形成以制度经营、制度管理、制度约束的新型管理机制。特别是在资金的运作上，如何有效地实施风险控制和调节，目前农业政策性银行仍然缺乏严密的管理体系。在业务开展中，缺乏创新机制，业务种类单一、服务单一，在金融业务的竞争中难以立脚。

二、农业政策性银行业务发展的取向

（一）继续发挥农业政策性银行职能作用，支持粮棉收购不动摇

在新的形势下，我们应该把收购资金封闭管理与保证国家粮食安全有机结合起来，要积极支持粮食安全体系的建立。又要积极支持棉花收购，保护棉农的利益。这既是贯彻、深化粮棉改革政策的要求，也是政策性银行自身改革、发展的需要。粮棉市场化改革的逐步深入，是我国市场经济发展的必然趋势，也是顺应我国加入世界贸易组织的必然选择。在粮棉购销走向市场的进程中，国有粮食企业和棉麻企业的市场占有额下降，但由于我国是一个农业大国，千百万农民仍然要以粮棉油的生产作为生活的主要来源，国有粮棉企业在粮棉流通过程中主渠道的作用必将、也必需继续发挥，信贷支持在粮棉流通过程的支持同样将必不可少。目前国有商业银行自身改革的任务繁重，同时它作为完全的商业化经营目标，也很难有动力使它涉及粮棉流通领域，而政策性银行经过几年的粮食、棉花收购资金管理，已经积累了较好的资金供应和管理经验，从稳定农业，稳定农民的大局出发，尽管粮棉购销走向市场，但政策性银行短期内还不能从支持粮棉流通渠道退出，还必需在这一关系重大的领域中发挥作用。尽管对退出保护价的粮食和棉花购销资金供应，随着购销活动的市场化，已逐步失去政策性资金供应的刚性约束。但粮棉收购资金的信贷支持，毕竟与其它商业贷款有着根本的区别，政策性银行目前还不能在面对此业务的政策性变化时，产生徘徊不前的顾虑，应该做的只能是在管理理念、管理手段和管理措施上进行必要的调整，继续做好粮棉购销资金供应和管理工作。

（二）开拓农业政策性业务，确保其职能作用充分发挥

农业政策性银行成立近10年来，在信贷支持粮棉流通领域的工作中发挥了重要作用，已经形成了一整套管理农业政策性资金的独特经验，这是任何一家商业银行都无法替代和比拟的。在10年的中，农业政策性银行已经形成了完整的农业金融体系，它的机构已经遍布全国。农业政策性银行按照现行的政策界定，从总体上看，它的业务发展将从减少走向稳定。一面是我国大农业的发展，急需增加政策性资金的扶持，而作为我国惟一的农业政策性金融机构，却没有承担农业政策性信贷对大农业生产支持的任务；而另一面是已经自成体系的完整的农业政策性金融机构，有遍布全国农业政策性银行机构和人力，只承担了单一的粮棉收购业务，这种状况是无论如何不应长期存在的，因此，农业政策性银行应当、而且有能力，走出单纯的服务粮棉流通的窄小圈子，重点把政策性银行目前局限于农业流通环节的业务范围扩展到农业生产的各个方面，要把农业政策性金融的扶持伸延到农业基础设施、技术和推广、农业综合开发、扶贫、农副产品加工等方面。一是对农业基础设施，应把水利建设、、小城镇基础设施、生产设备的改良作为扶持重点，使我国农业发展有一个坚实的基础；二是对农业技术推广，应把推广农作物优良品种和农业生产的改进作为重点，加大投入，逐步提高我国农业的含量，进而提高农产品的市场竞争力；三是对农业综合开发，应把它作为扶持重点，当前特别要结合西部大开发，在环境保护、生态农业、治旱、治水、治沙等方面加大支持力度；四是对农副产品加工，应围绕粮食产业化经营，在目前支持粮食购销环节向粮食产前、前后领域适当延伸，支持粮食购销与大型粮食加工企业、龙头企业开展联合经营，促进粮食加工转化，提高效益。五是开办扶贫贷款，应把改善贫困地区基本生产生活条件为重点，促进贫困地区经济增长特别是就业增长，增加贫困农户收入，解决贫困人口温饱。通过以上方面，使我国农业得到全方位的政策扶持。同时又能使农业政策性银行的功能和服务得到不断的完善，最终保证其职能作用的发挥。

（三）调整管理理念，牢固树立风险防范意识

为了适应粮食流通体制改革，农业政策性银行要转变工作思路，增强和提高风险管理意识和风险防范意识，健全和强化内控机制，规范和严格内部管理，积极探索农业政策性信贷商业化管理方式。一是增强责任意识，在保障信贷资产安全上形成共识。政策性银行代表国家利益，农业政策性银行风险是国家风险，防范信贷风险就是保护国家利益，维护国家信用。在粮棉流通体制改革的过渡时期，只有增强责任感和使命感，才能保障农业政策性银行资产安全。二是增强风险意识，在改进管理方法上形成共识。封闭管理以实物监管过程为主，以执行政策为目标，过程和结果均有政策保护；风险管理重在结果，以资金流动增值，收回贷款本息为目标，自担经营风险，封闭管理的一些操作要求需要加以改进。三是增强服务意识，在履行农业政策性银行职能上形成共识。正确处理好积极信贷支持与防范信贷风险的关系，把握好两者的结合点，做到两兼顾、两加强。四是增强联动意识，在取得各级党政支持和企业配合上形成共识。要积极向地方政府、企业主管部门和企业宣传“以销以效定贷”、顺价销售、非保护价粮棉油贷款按规定年度结零和全面执行有效资产抵押、担保等政策，使政府和粮食主管部门能够积极支持和配合农业政策性银行，共同防范和化解信贷资产风险。

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正如在现代保险制度体系中．写作论文一般可概括为商业性金融保险与政策性金融保险两大相互对称、平行、并列和补充的金融保险中介那样．在农业保险领域也应该包括农业商业性保险与农业政策性保险两类性质不同的基本险别鉴于农业保险所特有的、尤其是在制度初创时期的高赔付、低收益的运作情况．商业性保险一般不愿或无力承保，所以，农业保险主要是由政府或政府专门机构承担、主责和先期介入，一般是指农业政策性保险或政策性农业保险，而且主要是指狭义的、具有高风险与高赔付率并存特性的经济政策性农业保险(与社会政策性农业保险相对应)．即针对农业(种植业、养殖业)生产的两业保险。这种狭义的农业保险应该成为农业保险的主体和政府支持的重点险种，也是农业政策性保险与商业保险协调发展的主要内容。

根据对我国农业保险制度的实证研究．笔者认为，在目前我国农业保险制度缺位及其专门经营机构缺失的情况下，中国农业发展银行应该义不容辞地率先承担农业保险这项政策性业务．尽快建立起主要由商业保险公司经营农业原保险、农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制。

一、政府介入与发挥政策性农业保险功能作用的实证分析

在我国广大农村．只有同时存在农业政策性保险和农业商业性保险．农业保险制度才是完善和协调的。无论是从理论上还是在国内外的实践中．都证明在市场经济条件下单纯依靠商业性保险去承保和经营农业保险完全行不通一方面由于农业保险的外部性、高风险、高成本、高价格和农户对农业保险的有效需求较低，不足以支持一个商业化的农业保险市场：另一方面，农业保险的高赔付、低收益甚至负收益、以及农业保险中长期存在的道德风险和逆选择性，无法维持商业保险公司对农业保险的供给。在这种条件下，这部分保险资本必然投向其他能赢利的险别或险种，或向其他产业部门转移，这就从根本上抑制了农业保险的有效供给。

我们可以运用供求曲线分析商业保险公司在农民自愿投保而没有政府补贴的情况下．严格按市场规则经营农业保险出现不断萎缩是必然的如图所示，在自愿投保的条件下，农民对农业保险的购买不仅受到支付能力的约束．而且受农业本身和农业保险预期收益的约束，加之农民一般不是风险回避者这一特点，因此农民对农业保险的需求较低，需求曲线是D。商业保险公司根据其经营农业保险的成本和平均利润，所确定的供给曲线是S．在这种条件下两条曲线不可能相交。当政府愿意为农民提供一定的保费补贴．使得农民实际支付的保费降低，需求曲线将向右上方移动到D’．此时需求曲线和供给曲线可能会相交于E点．成交数量为QE。政府如果给保险公司补贴经营管理费、减免相关税负．供给曲线将向右下方平行移动到S’．此时需求供给曲线可能会相交于A点，成交数量为QA

因此．农业保险如果没有政府的介入和支持而走商业化的道路难以成功．这是全世界农业保险界经过多年实践普遍认可的理论．也是我国商业保险公司纷纷退出农业保险的主要原因之一，我国于1982年开始由中国人民保险公司等陆续开办农业保险业务．但随着政府支持性措施减弱，特别是保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩．而且由于风险大、经营成本高、投保率低和赔付率高，导致经营者持续性收不抵支．农业保险长期亏损．各家保险公司相继取消了农业保险的经营据统计．2004年农险保费收入仅3．96亿元．与历史最高峰相比．萎缩了一半1982～2002年期间，农业保险的平均赔付率高达88％．远高于农业保险经营盈亏平衡点79％的赔付率．1985年至2004年间，只有两年微利．18年亏损。目前，我国农业保险仍处于低水平的发展初级阶段．表现为“三高三低”，即高风险、高亏损、高需求和低覆盖率、低供给、低投保率。为此，借鉴国际经验，根据各地农村经济和农业发展实际．我国应该主要采取政策性保险与商业性保险相结合的方式，在政府成立专门保险机构或职能部门负责农业保险经营．实施政府政策支持的同时．努力发挥商业性保险运作的市场配置作用，降低财政负担，逐步建立起农业政策性保险和农业商业性保险并存的多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险制度框架二、重构有中国特色的农业政策性保险与商业保险协调发展机制

关于农业保险经营与发展的模式．国外一般有六种模式：政府主办、商业保险公司经营：政府主办、政府成立公司经营；政府补贴、社会组织经营：政府和金融机构主办、政府控股公司经营；政府提供政策支持、自愿互助合作经营：以及严格限定承保条件的商业性经营等发展模式。国内在推进农业保险制度试点中．也可概括为五种模式：政府扶持、商业保险公司农险政策性业务；成立政策性保险公司；成立互助保险经营机构：外资保险公司经营农业保险业务；成立专业性农业保险公司等经营模式。

笔者认为，根据我国的实际情况，应该建立主要由商业保险公司经营农业原保险、中国农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制；同时，以独立完善的法律法规为主要基础，以强制性保险为主要手段．构建以政府政策支持为主要保障方式的农业保险制度。

一方面．从政策性农业保险与商业性农业保险相互协调发展的角度．根据农业保险的特点和农业政策性保险应充分发挥其首倡诱导基础上的虹吸与扩张的理论要求．以及世界各国农业保险通过商业性保险公司经营政策性业务的发展趋势．我国应该建立主要由商业保险公司经营农业原保险、中国农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险运行机制这不仅可以充分利用现有农业政策性银行和商业保险公司的资源．实现农业保险与商业保险的有机结合，确保政府意图目标的真实实现．还能够减少政府财政支出，避免新机构设立的膨胀和过高的交易成本和经营成本，有利于农发行通过农业政策性保险)与农业政策性贷款的有机融合，扩大其业务职能范围，更好地发挥政府农业政策性金融政策的整体效能，尽快填补我国农业再保险领域的空白，并且现实可行，易于操作。当然，也可以委托中国再保险公司或其他有实力有兴趣的商业保险公司经营一部分农业保险的冉保险业务，但必须明确由农发行经营农业再保险业务的主渠道作用．并承担对商业性再保险的“最后保证人”角色。同样．对于农业保险中风险巨大、商业保险无力承保的险种，农发行也可以主动经营．并由政府以农业巨灾保障基金等形式负担，但也必须明确由商业保险公司经营农业原保险业务的主渠道作用

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新农村建设凸显农业政策性金融功能定位不足

随着中国农业发展银行1994年的成立，我国“政策性―合作―商业性”农村金融体系的主体框架也正式形成。假如我们按照这条思路真正建立了健康的农村金融动态回流体系，可以设想，农户通过政策扶植可以全面脱贫并维持简单再生产，在合作金融支持下可以实现初步致富并实现初级层次的扩大再生产，在商业性金融的竞争条件下，真正具备经营能力的农户可以实现更高层次的扩大再生产，甚至带动本乡镇产业结构的高级化、城镇化和非农化。但问题是，为何这个设置相当合理的农村金融体系客观上没有使全国的农村地区出现迅速的经济增长与繁荣？本文试图从参与主体方面来揭示其中的原因。

首先，2005年以前中国农业发展银行业务范围过窄，没有真正起到支持农业开发的作用。作为国家惟一的农业政策性金融机构，中国农业发展银行应该一方面为国家农业基础设施建设进行融资，支持农业科技开发和成果转化，参与农业结构调整；另一方面，还应该直接面向农村地区和农户，把消除贫困、平准主要农产品价格波动，降低农民的系统性风险作为主要任务。也即，它应该发挥转移支付职能，起到在全国范围内组织资金，财政支农资金拨付，农业保险或农业信贷保险，国际组织农业贷款等方面的作用，协助欠发达农村地区实现经济起飞所必须的原始积累。这些是合作金融和商业性金融在目前无法实现的。但随着农业发展银行1998年开始的粮棉收购资金封闭管理以及业务的单一化，1998～2005年间，其业务领域被限制在一个过窄的范围内，主要负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供，在粮食购销体制改革基本完成后又面临业务严重萎缩的局面，其农业政策性金融的职能没有充分起到在上述两个层次提供公共品的作用。可以说，我国农业政策性金融在农村投融资体系中的实际缺位，致使我国农村投融资体系不仅缺乏统一的引导和监督力量，也影响了支农资金的有效投入。

其次，农村合作金融不具备合作制的特点。真正的农村合作金融应该定位于政策性金融和商业性金融之间，用以提供准公共品，一方面，在社员群体间，合作金融服务具有非排他性，只要是社员，就有权利获得附带各种优惠条件的金融服务；另一方面，在各个社员获得金融服务的质量上具有竞争性，即不同条件、不同信用状况的农户得到的融资支持是不同的。具体到我国当前农村合作金融的主体――农村信用社而言，其生存与进一步发展面临以下一些问题：一是信用社的性质不明确，为社员服务没有体制上的保证。多数信用社中社员股金占的比重很少，在内部管理和外部监管上类似国有金融机构，不少信用社向商业化转变的倾向越来越明显。二是农村信用社历史上形成了大量不良贷款和亏损挂账，包袱沉重。多数地方的信用社不良贷款率较高，相当比例的信用社已经资不抵债。三是农村信用社吸收存款难，资金紧张，无力扩大支农信贷规模。随着农业结构调整和农村经济的发展，“三农”对贷款的需求已经远远不限于粮食生产。根据国家统计局农调队对农户固定调查点进行的抽样调查，多数农户从信用社得到贷款难度较大。2000年至2003年，农民每人每年从信用社借入资金65元，通过民间借贷借入190元，分别占借入资金总量的25%和75%。据江西省农调队对全省2450户农户的抽样调查，2003年有574户有借贷行为，占23.4%，其中从信用社得到贷款的有120户，占被调查农户的4.9%；从2001年至2003年，从信用社得到的贷款仅占农户总借贷收入的13～23%左右，而民间贷款所占比重为76～86%。

第三，商业性金融根据优胜劣汰原则进一步向城市和优势产业集中。商业银行，尤其是四大国有商业银行出于防范风险和提高经营效益的考虑，已经大规模撤离农村，贷款权纷纷上收，留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。2003年，湖南省内工商银行、建设银行和中国银行的农业贷款余额分别为0.75亿元、0.97亿元和3万元，在农业贷款总额中的份额几乎微不足道，但国有商业银行在农村存款中占的份额却达53.4%。出现上述现象的根本原因是商业性金融机构的本质具有逐利性，他们必须坚持资金配置上的优胜劣汰，通过内控制度建设和风险管理，彻底分离政策性业务与商业金融，最大程度地降低道德风险，只有这样才能起到正确引导资金投向，鼓励产业、产品和技术结构调整的作用。可以说，商业性金融服务是典型的私人品，其消费具有严格的排他性和竞争性，即只有条件好、抗风险能力强、经营前景优良、信用等级高的农户才能获得。显然，只有当整个农村地区进入城镇化、产业化和工业化的阶段后，农村商业性金融的自发形成与进入才是顺理成章的。

从以上的分析能够看出，虽然我国“政策性―合作―商业性”农村金融体系的建立已经有12年的历史，但这三者之间的关系和对农村金融支持的定位却依然不清，这就直接导致了当前农村金融形势不断恶化的局面。因此，在社会主义新农村建设背景下，对农业政策性金融职能定位的思考一定要放在我国“政策性―合作―商业性”农村金融体系在农村经济脱贫起飞的各个阶段所起的不同作用的大背景下加以分析。也即在农村经济脱贫起飞阶段，政策性金融的主体地位必须确立，以促进农户生产环境的优化；在农村经济逐步向初步富裕前进的过程中，真正的合作金融是必要工具，以协助农户摆脱自身资金约束；在非农化和城镇化发展阶段，商业性金融具有不可替代的优越性，其天然趋利的商业性质能够发现并满足农业领域新的有效需求，然后使这种需求进一步扩张。需要强调的是，在其中的任何一阶段都会出现三种金融形式并存的现象，只是侧重点各有不同。

农业政策性金融职能扩展的约束条件和选择方向

中国农业发展银行章程规定其主要任务是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，为农业和农村经济发展服务。可见，农业政策性金融存在的首要意义是为我国农业的健康发展提供金融支持，其定位不仅要着眼于解决当前农业发展所面临的困境，更要符合我国农业发展的长期规划和远期目标。

1．从当前来看，农业政策性金融应该定位于解决加入WTO后我国农业发展面临的严峻国际挑战，避免中国农业的边缘化并参与国际竞争。

2004年8月1日达成的“多哈回合”全球多边贸易谈判框架协议促使发达国家为取消不合理的农产品出口补贴设定一个期限，并第一步先把农业补贴削减20%，但鉴于农业在各国经济发展中战略性地位，现阶段全面限制各国政府的农业补贴行为是不可能的，各国政府依然不同程度地运用补贴政策扶持农业，最终导致2006年7月24日“多哈回合”全球多边贸易谈判的破裂。实际上，制定反补贴规则的目的并不是不合理地限制政府实施补贴的权利，而是不鼓励或禁止政府使用那些对其他成员的贸易造成不利影响的补贴。因此在出口补贴受限的情况下，如果政府准备继续运用补贴政策促进农产品的出口，更隐蔽的方法就是将补贴对象从农产品转向生产要素。按照《农业协定》的规则，并不是所有的农业补贴都受WTO的限制。各成员还可利用WTO《农业协定》提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”例外规定(如“微量允许”补贴等)，加大对农业的支持力度，确保本国农业在激烈的国际竞争中稳定发展。

具体到我国的现实，自2001年12月加入WTO以来，我国农产品平均税率已经从2001年的23.2%降至2005年的15.35%，远低于美国、日本和欧盟等发达国家水平，更低于世界农产品平均关税62%的水准，成为世界上农产品关税水准最低的国家之一。具体分析见图。

此外，WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国只使用了6类，而我国承诺取消的农产品出口补贴包括：价格补贴，实物补贴，以及发展中国家可以享有的对出口产品加工、仓储、运输的补贴。上述减让措施导致的直接后果便是我国农业发展的国际环境日益恶化。以大豆贸易为例，作为中国农业第一个开放的领域，大豆贸易开放于加入WTO前的1996年。在开放之前，我国大豆出口量曾占世界80%以上，但在10年后的今天，这个最早开放的农产品领域正陷入被外资全面控盘的境地：一方面2005～2006年度中国大豆进口量达到创纪录的2700万吨，占全球进口量的33%；另一方面以美国ADM、邦基、嘉吉和路易・达孚四大粮商为代表的国际粮商已控制了中国80%的进口大豆货源和60%的实际加工能力。目前沿海外资榨油企业基本以进口大豆为主，中国大豆仅仅作为“备用”。中国大豆生产边缘化趋势越来越明显。实际上，如果不是受到农产品进口配额的限制，我国玉米的生产、加工形势将比大豆还要严峻。除此之外，发达国家实施的技术性贸易壁垒也日益成为制约我国农产品出口的最大障碍之一。以对日农产品贸易为例，由于日本2006年5月29日开始实施“农产品进口肯定列表制度”，并以此为由大幅抬高从中国进口农产品的技术门槛，导致我国2006年6月对日农产品出口迅速降为5.96亿美元，同比减少1.31亿美元，占比17.9%。正是基于上述严峻的农业生产及国际贸易环境，我国农业政策性金融的职能定位才更应该偏重于扶持我国农业参与国际竞争，以培育我国农业的国际比较优势。

2．从长期来看，农业政策性金融应该定位于解决农产品交易条件恶化制约我国农业产业化趋势的问题。

我国自1978年开始联产承包责任制等农业改革之后，农民收入持续上升，农村一片欣欣向荣，但这种农业发展持续向好的局面并未得到长期维系，农村经济在昙花一现后逐渐衰败。究其原因，除了各级政府对农业的投入不够，以及农民缺乏种田积极性之外，农产品交易条件恶化是造成我国农业当前困境的主要原因。

我们用一个简单的例子来说明这种交易条件恶化的后果。假如20年前，一个农民一年可以生产100袋大米，但是同样素质的城市产业工人在一年可以生产10辆自行车。当时农民用10袋大米就可以换取1辆自行车，因此农民还剩下90袋大米。20年以后，同样素质的城市工人一年可以生产10辆摩托车，但是农民还是一年生产100袋大米。但是该名农民必需得用90袋大米才能换1部摩托车，因此农民只剩下10袋大米。

我们也可以用一些实际数据来说明由于交易条件的恶化而造成农业和工业部门间的差距。1990年到2002年，农民人均纯收入增长了69.7%，年均增长4.45%，比80年代增长速度几乎慢了一倍。而同期内，城市居民人均可支配收入增长由慢变快，12年里居民收入增长了138.3%，年均增长7.5%，增速是80年代的2.5倍。在这种情况下，城市居民的收入越来越高，与农民的收入差距越来越大。而最能说明问题的数据就是农民消费在全社会中的市场消费份额出现了萎缩的趋势。在1990年农村市场消费在全社会中的份额是53.2%，1995年降到40%，2002年进一步降到36.7%，2003年1～6月又降到34.9%。这些数据很清楚地说明农产品所能交换到的工业产品越来越少。

造成这种困境的症结就是农产品的附加价值太低，而工业产品的附加价值会随着经济的不断发展而提高。农民用毫无附加价值的农产品来交换附加价值不断提高的工业产品的结果就造成农工部门间交易条件的恶化，进而使得农村越来越贫穷。此外，农村人口出生率无法下降、人均耕地面积减少、农村土地因为逐渐贫瘠而必须使用越来越贵的化肥等因素也使得这种本已不利于农业发展的交易条件更趋恶化。

为了缓解和改善当前农业发展面临的这种严峻局面，我国政府已经进一步加大了对农业的财政扶持和补贴力度，但我们想要指出的是，政府的财政补贴只能有限度地提高农民所得，而不可能改变农村交易条件恶化的现实，因此治本之法是通过政策性金融体系建立一套农村资金动态回流体系，采用在银行间市场发行农村金融债券或将邮政储蓄的一定比例固定用于购买农村金融债券等方式，使我国农业与工业部门相接轨，并将大量农民以产业工人的身份转移到工业部门去。

农业政策性金融战略定位：培育不同地区间农业的比较优势

20世纪初，瑞典经济学家俄林和赫尔歇克曾经指出，“不同的商品需要不同的生产要素比例，而不同的国家或地区拥有的生产要素比例是不同的。各个地区在生产那些能够比较密集地利用其较充裕的生产要素的商品时，就必然会有比较利益产生。因此，每个国家或地区都应该生产能利用其充裕要素的那些商品，以换取那些需要比较密集地使用其稀缺生产要素的商品”。

而我们之所以赞同上述思想并将农业政策性金融定位于培育不同地区间农业比较优势这方面来，就是因为我国幅员辽阔，不同地区间农业生产的差异很大，如果各地区根据自身比较优势进行分工不但符合最优原则，而且能带来比较利益，并最终导致各个不同地区福利的共同改善。与此相反，如果我们继续维持国内农业资源配置与国际市场脱节的局面，在国内推行绝对化的粮食自给政策，而忽略甚至放弃培育不同地区农业的比较优势，尤其是经济类作物的比较优势，则会给我国农业的可持续发展带来很大障碍。更进一步地，我们所定位的农业比较优势具有以下两个特点：

1.农业比较优势是动态变化的，不同的发展阶段和发展时期具有不同的比较优势。

我国传统的农业发展政策是适应重工业优先发展战略的需要，于20世纪50年代后期形成的。“为了实际推行重工业优先发展的战略，除了形成一套以扭曲产品和要素价格为主要内容的宏观政策环境之外，还建立了一种能够不依赖市场机制的资源分配体制和直接的积累渠道。人为压低利率、汇率、能源原材料价格和工资是为了降低重工业发展的成本。其中低工资政策又需要以农产品等基本生活资料的低价供给为条件。”传统的农业发展政策便以此为逻辑起点并逐渐形成了以统购统销制度和体制为支柱的基本制度结构。这种农业发展政策不仅解决了降低重工业发展成本的问题，也提供了一种强制性地从农业提取工业化积累的低效率方式。而我国于70年代末开始的农业改革实际上就是针对上述僵化的计划经济体制下劳动激励不足、缺乏生产积极性的弊端而进行的制度创新，其实质意义就是以家庭联产承包制的确立为起点，使我国农业的资源配置方式逐渐向市场机制过渡。此次改革有效地激发起了广大农民的种田积极性，提高了劳动生产率，使得我国的粮食产量在其后的十年间稳步上升。可以说，这段时期我国农业的比较优势就表现在制度的创新与突破上。

但随着土地制度的僵化和耕地面积的不断减少，农村经济中劳动力的剩余和人均耕地不足的矛盾愈加突出，而以前刺激粮食产量增加的制度创新也已经不复存在，因此我国在粮食生产上的比较优势迅速丧失。但与粮食生产相反，经济作物倾向于使用更多的劳动和较少的土地，这符合我国当前劳动力资源丰富的比较优势，结果，我国粮食生产比较优势下降的过程同时就是经济作物比较优势提高的过程。在市场发挥了较大调节作用的条件下，价格机制就表现出对粮食的抑制和对经济作物的刺激倾向。如果是在一个开放的经济中，比较优势的变化及价格刺激的倾向性将引导国内更多的农业资源投入到经济作物生产中，而相应增加粮食的进口，将使我国经济在整体上得益。