国有企业资金出借管理办法范文

导语：如何才能写好一篇国有企业资金出借管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：国有企业 财务风险 财务管理 监督

国有企业在我国市场经济中的重要身份是举足轻重的，它们支撑着我国的支柱产业，是国民经济发展的中坚力量。国有企业在寻求战略发展的同时，也肩负着调节国民经济总目标的重担，要时刻以追求国有资产的保值、增值为己任。

近些年，不少国有企业财务管理工作出现或多或少的问题，有的甚至严重威胁国有资产安全，影响颇坏。从近几年大型国有企业的高管地震来看，财经纪律问题成为国企腐败的高发地带。纵观问题根源，财务监督管理工作缺失是造成企业财务风险的重要因素，因此探究行之有效的财务监督管理办法是治理国企财务的突破口。

一、国有企业财务管理工作存在的问题和风险

（一）财务基础工作不严谨

近些年的审计结果显示，国有企业财务基础工作质量低下，账目混乱、会计信息失真、票据管理不规范等问题突出。财务人员素质有待提高，企业忽视对在岗人员培训，致使财务工作缺乏责任心支撑。财务基础工作本应是企业一切经济活动的可靠反映，然而基础工作漏洞百出无疑成为区域性、系统性的财经纪律问题高发的重要因素。

（二）预算管理流于形式

虽然目前国有企业大都实行预算管理制度，但是预算管理的事前控制优势并未完全发掘。预算编制不完善，预算管理不健全，经费使用缺乏计划性、部门预算编制粗放，预算管理模式停留在生搬硬套的阶段。预算编制缺乏科学性，不能综合考虑各项因素合理安排预算，影响资金使用效益，也为一部分企业留下了资金挪用和铺张浪费的隐患。

（三）国有资产管理松软

国有资产管理是国有企业财务管理的重头戏，然而现如今我国大多数国有企业都存在资产管理混乱不清、监督机制不健全的问题。资产配置不合理、缺乏与需求部门的充分沟通，资产采购工作不规范等问题，造成了国有资产的盈余、闲置。固定资产处置、出租、出借管理不到位造成国有资产严重流失。

（四）内部控制监督机制不健全，缺少必要的制约和监督

内控机制缺乏一直是我国国有企业的短板，人浮于事、分工不清，不相容岗位没有适当的分离、权责模糊不清，人人抱有事不关己、惧不担责的心态去工作，造成财务管理松散无力。更为严重的是有些国有企业财务管理不能独立依法依规运行，受控于企业管理层，为国有资产安全带来巨大风险。总之，内控措施不力，为等各种违法乱纪行为打开了缺口。

二、当前形势下应对国有企业财务风险的对策

（一）严抓基础工作管理，强化顶层设计

国有企业应定期进行财经纪律培训，通过实际案例开展警示教育，增强法律意识。完善各项财务制度，设立岗位责任制，强化责任意识，保障财务基础工作有条不紊。要严抓财务基础工作管理，为企业财务工作的规范运转垫好基、铺好路。

（二）构建完善的预算管理体系，强化监督和控制功能

科学合理的预算管理模式能优化资金链条、提升国有资本运作效率、提高财务管理水平。首先，预算编制是预算管理的基础性工作，科学地编制部门预算，能有效提高资金的使用效益。要统筹兼顾，结合企业自身情况设置科学的绩效目标，并根据设定的绩效目标安排预算。再者，预算执行过程是各种财务风险的高发阶段，预算执行的每个环节都要通过建章立制形成刚性约束，用制度保障资金规范运作，保证依法合规执行预算。最后，不断创新预算绩效管理模式、严格绩效评价监督是强化国有企业资金安全的重要屏障。将绩效管理融入预算管理，建立绩效报告机制和反馈整改机制，才能建立行之有效的预算管理体系，做好新时期的预算管理工作。

（三）规范国有资产管理，防范国有资产流失

企业购置资产，应严格按照有关法律法规实施采购，完善采购各环节的监督，注重推进国有资产管理与预算管理的有机结合，提高资金效益。

强化国有资产使用管理，规范资产的日常维护和保养，定期对自用、投资及出租出借资产进行账实核查，从源头上杜绝国有资产的浪费和损失。

规范国有资产的处置流程，对于闲置、报废资产必须经过合理评估以及严格的审批，才能进入处置手续。在资产的处置这一步把好最后一道关，也能有效倒逼国有资产使用效益提升。

国有资产管理是财务管理的重要内容，应严格按照国家有关法律法规，履行资产配置、使用、处置的审批程序，建立清晰的资产管理账目，保障国有资产的安全完整。

（四）加强财务风险管理，完善内控制度建设

内控制度建设是财务工作依法合规运行的“铜墙铁壁”，应该着力推进内部控制建设，结合财务工作实践中存在的问题，按照权责一致、有效制衡的原则制定和完善内部控制基本制度，做到分事分权、分岗设权、分级授权。

建立科学的内部牵制制度，不相容职责要互相分离，明确具体岗位职责，通过合理的内部牵制制度，保证企业会计信息的真实性、完整性及合法性。

建立完善的内部稽核制度，权责清晰的内部稽核制度才能保证国有企业的各项收入和支出合规合理、国有资产保值增值。

（五）推进巡视审计成为常态，用好内部监督利刃

将巡视审计常态化无疑是给财务工作上了一个“紧箍咒”，成立审计工作小组不定期对国有企业财务工作进行监督审查，针对重点事项如奖金发放、票据管理、资金运作、国有资产管理等方面进行专项检查，用好审计这把利刃，将一切滋生违法违规的温床摧毁。

三、结束语

国有企业财务管理面临的风险是不容忽视的，它甚至牵动着我国政府机关的党政廉洁。因此，填补财务管理漏洞，完善国有企业财务治理结构，提升国有资本运行效率，给国有企业开辟一个规范高效的生存和发展环境是当前形势下迫在眉睫的重任。

参考文献：

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“大师兄，二师兄又涨价了。”在网络上，有人如此描绘过去10周以来的猪肉价格持续上涨。

根据国家统计局7月4日公布的“50个城市主要食品平均价格变动情况”显示，6月下旬猪肉价格与5月下旬相比，涨幅达到15%，猪后腿肉价格已经突破每斤15元。因为猪价持续上涨，包括湖北、广东、山东、吉林在内的多个地区均出现“抢猪潮”。

猪肉价格占CPI权重达4.29%，通胀环境下，猪肉价格飞涨无疑给政策制定又添了烦恼。

国务院总理不断地在进行信心喊话，7月3日在辽宁本溪考察期间表示，“最近猪肉价格贵了，得把这个周期过去，再过几个月就下来了。”

所谓“猪周期”，是从中国改革开放开始，生猪生产和价格在1985年、1988年、1994年、1997年、2004年、2007年共经历过6次明显波动，主要标志是价格年环比增长超过10%，其中，有3次大波动，价格年环比增长超过50％。

在往年，政策都曾试图用行政调控的办法刺激养猪，但最终是越调越乱，动用财政补贴刺激之后又是价格的急剧下跌。

今年的猪周期除了生猪生产规模化、产业化的水平较低的因素之外，生猪饲养各种原材料的价格上升也是叠加因素，而这是整体通货膨胀所造成的。如今看来，中国通胀的消退劲头仍未见端倪。

在稍早一些时候，曾在英国《金融时报》上撰文表示，“对于中国能否控制住通胀并保持快速发展这个问题，我的回答是肯定的。”受益于此喊话，中国A股止跌反弹。

但喊话终归喊话，话音未消，7月7日，央行再次将一年期存贷款利率上调0.25个百分点。

不断上调存款准备金率和加息，是中国金融货币政策自去年年末到今年以来的主旋律，被称之为稳健的货币政策难压持续的通胀指数。喊话之余，也表示，今年将CPI控制在4%以内的目标实现很有压力。

虽然目前一年期存贷款利率已经达到3.5%，但相对于5月5.5%的CPI指数来说，仍然处于负利率状态。6月CPI破6看来也没有悬念，在这样的情况之下，关于加息已到尾声的预测似乎并不太靠谱。

对于中国货币政策执行者来说，大幅的加息面临着两难，倒并不在于会给中小企业形成紧缩资金压力，而在于大量的国有企业和地方融资平台，大幅加息对其债务偿还将会增添压力，进一步放大风险。

暂停批准“综改区”

7月5日，国家发改委体改司副司长徐善长向外表示，除非遇到特殊情况，在目前10个国家级综合配套改革试验区创造出好的做法经验之前，“不会再批建新的试验区”。

从2005年上海浦东新区成为全国第一个综合配套改革试验区以来，全国很多省市都上报了各类申请综合改革试验区的项目。截至目前，国家发改委批准了10个国家级综合配套改革试验区，而据统计，全国已有21个省市先后设立了70多个省级各类综合配套改革试验区，其中大部分是未通过国家级审批，降格为省级的。

在表态暂停批准的同时，国家发改委也对山西综合配套改革试验区提出了公开的批评。发改委体改司负责人说，《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》原计划于6月底上报国务院，但却因内容与发改委的期望差距较大而未能按时上交。

双方拉锯的焦点在于改革力度。发改委认为方案过多涉及对于资金、政策、项目支持的索取，而在改革方面却“没有真的动作”。“资源经济转型需要改革来突破，必须有真的动作，如果没有涉及这方面内容，这个方案就没有意义了”。

事实上，在过去的两三年中，一些地方上报的综合配套改革试验区搭上了拯救金融危机的顺风车，其目的无非是在国家扩大投资和财政支出的热潮中争项目、争贷款、争优惠措施。

中国改革开放已经进行了30多年，按道理，如今各地的改革政策都已相差无几，“划一个圈”搞经济的时代已经过去。不管是经济政策还是行政改革政策，都应形成一致的标准。而各地仍然热衷于上报综合配套改革试验区，目的也无非是希望在土地政策、金融政策、税收政策、财政转移政策上得到中央的特殊照顾，利用各种优惠政策进行政府投资，获取GDP的政绩。

以山西为例，山西改革试验区申请的也无非是土地审批政策优惠，以及“先试先行”煤层气开采、财政返还等政策支持。

据称，山西省直部门与县市领导曾连续4天开专门会议讨论改革方案。可改革哪儿会是闭门开会能研究出对策来的？

在中央部委层面上，将这样的审批权力留在自己手中，也无非就是以审批权享受地方“跑部钱进”所带来的利益回报，各种部委之间，常常会设立各种各样的试验区、新特区、区域经济发展区的名头，吸引地方政府的竞相争取。

这种政府设计的综合配套改革试验区并不一定符合资源配套的最优选择，在政府主导的情况下，反而会造成巨大的资源浪费和产业结构扭曲。过去几年中，各地政府热衷的产业集群式的发展模式，如今也已呈现其弊端。

所谓改革，行政管理体制的改革应摆在首要的位置。

监管央企海外投资

央企海外投资巨亏题材一直不缺少新闻，中铝是近期的主角，有消息称，中铝集团在澳大利亚投资铝矿4年亏损3亿多（除特殊说明，单位均为人民币），然而现在央企海外投资巨亏，学费要自己掏腰包了。

6月24日、27日，国务院国有资产监督管理委员会先后了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（以下简称《境外资产监管办法》）和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，两文件自2011年7月1日起施行。

《境外资产监管办法》共7章40条，《境外产权管理办法》共20条，中央企业及其各级独资、控股子企业在境外（包括香港、澳门）以各种形式出资所形成的国有权益均受此两个文件约束。这两个文件最大的亮点在于，其明确央企为境外国有产权管理的责任主体，相关责任人要为海外投资失误负责。为推行问责制，文件在明确责任主体的基础上，提供了具体操作方向，对外经营中普遍存在且易引发国有资产流失的个人代持股权、离岸公司监管、外派人员薪酬等特殊业务提出了规范要求。并特别点出禁止央企以套期保值为由进行投机。

从更细微的操作层面看，在近年日盛的舆论压力下，国资委此次的手段可谓犀利。在投资过程、操作流程、风险控制等主要企业运作环节，文件都有字眼苛刻的规定。举个例子，根据《境外资产监管办法》，境外企业出现包括违规出借银行账户、越权进行投资、有账外业务和账外资产等七大情形，就将追究有关责任人的责任。只要操作过程中涉及违法违规的问题，即使境外企业没有任何损失甚至最终获得利润，相关责任人也要被追究责任。实际上，国资委隐含文件中的思路是通过严格控制企业的运作程序，寻找亏损的源头。

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关键词：行政事业单位；国有资产；管理

由于长期以来我国行政事业单位国有资产监管乏力，行政事业性国有资产的管理还很不规范，对国有资产的安全和维护已经造成不利的影响。资产管理改革明显滞后，与部门预算等各项财政改革之间缺乏有效的衔接，影响了财政改革向纵深处发展。因此迫切需要规范行政事业单位的国有资产管理，确保其安全和完整，实现保值增值，提高单位的社会效益和经济效益。

一、我国行政事业单位国有资产管理现状

(一)国有资产管理制度还不够完善

目前行政事业单位国有资产管理暂行办法虽然规范了资产的配置程序、强化了使用管理、加强了处置管理、完善了收入管理。但是从目前的情况上看，国有资产还存在家底不清、账实不符的现象，相关国有资产的数据库还不健全，这些基础的工作不扎实，资产的存量就不确定，单方的审批只会走过场。相对资产的配置程序，资产的使用管理及处置管理仅仅只是中间环节，具体的使用单位拥有较大的主动权，另外收入管理方面也是薄弱性环节。首先，单位的资产完整性无保障。如，房屋建筑物这类固定资产，没有接受税务部门及土地部门的联合清查，单位资产是否纳入预算管理，单位说了算，监管脱节；其次，资产的安全性时有问题出现。一些应收、预付款项，没有及时收回。一些对外投资、担保、出租、出借资产计价没有一个标准；最后，公有财产私有化。一些小件物品，如笔记本电脑、照相机等单位购置，私人使用。一些公务车，单位配置，私人使用；公有房屋，单位所有，外人使用等。

(二)单位内部财务控制与核算不健全

单位内部财务控制机制不健全主要表现在多数单位从账到物都由同一人操作，缺乏监督制约机制，严重违反了账物管理相分离的原则；成批物品的采购转成零星采购，故意逃避政府采购的监督；多数单位购置资产无验收手续，大型设备无专家验收。目前行政事业单位的资产负债表中没有“累计提旧”这一科目，单位在购置固定资产直接列支出，账面上没有体现任何的“管理”，资产的购置、处置与单位接受财政拨款无任何牵制。

(三)国有资产管理机构不健全，管理人员缺乏

一些单位只想购置新资产设备，忽视现有资产的管理和利用，轻视现有资产的合理搭配和使用效益。目前地方并未建立行政事业单位资产管理部门。资产的管理与财务的核算合在一起，与其说是会计人员在管理，其实处于无人管理的状态。资产的利用率很低，更不用说资源的整合问题。国有资产的购、管、用脱节。

会计人员业务素质低，造成单位固定资产入账价值不完整，设备购置往往不包括运输、装卸、安装等费用；车辆购置不包括车辆购置附加费；对改建、扩建的建筑物所发生的增值费用，也不记入相应的固定资产账户中。部分单位会计人员政治思想素质不高，责任意识淡薄，对固定资产配置的预算编制不重视，对需要更新和添置固定资产缺乏计划性。一些政府相关部门只重视国有企业的资产管理轻行政事业单位的资产管理。

二、完善行政事业单位国有资产管理机制的措施

(一)加强国有资产管理内部控制制度的建设

内部控制是单位为了提高会计信息的质量，保护资产的安全和完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的一个控制系统。要保证内部控制作用的发挥，必须为其实施提供良好的内外部支持环境，这就需要从制度制定层面和单位实际操作层面做好以下几方面的工作：

1.提高资产管理人员的道德修养和专业素质

首先要加强资产管理人员、内审人员的政策教育、法制教育和职业道德教育；其次，要加强资产管理人员、内审人员继续教育培训，严格考核，建立会计人员的档案管理办法。

2.倡导以人为本的文化，实现“软控制”

内部控制作用的发挥，关键在于能否将其变为单位自身的需要。要创造好的环境氛围，制定相应的激励措施。使单位内的每个人都能以主人翁的态度参与单位的运行，充分发挥其主动性、积极性和创造性。

3.完善内控制度

制度化管理是搞好单位固定资产管理的重要手段，要管好用好固定资产，必须做到有章可循，有章必循，违章必究。各单位应根据自己的实际，在调查研究的基础上，制订各种资产的采购管理制度、审批论证制度、验收制度、核算制度、处置制度、效益分析评价制度和资产管理责任制度。坚持先入库后领用、先鉴定后报废、先报废后购买的原则，规范资产采购部门、保管部门、使用部门、记录部门的权利与责任，严格购入(含自制、捐赠)、领用、报废手续及凭证传递制度，建立各部门既分工又合作、制约的资产管理内控制度，确保资产管理制度的有效执行。

(二)引入“成本――效益”分析国有资产的保值增值

结合领导干部经济责任审计，要审查领导干部在职期间国有资产的管理、使用、保值、增值情况，着重查清资产存量的真实性、增减变动的合规性、资产结构的合理性及国有资产的保值增值职责的履行情况。

在界定不良资产时应重点关注长期结存的应收预付款、银行已付企业未付的长期未达账项、账面单价明显高于销售价的商品、报废、呆滞、积压的存货、长期闲置、不需使用而影响使用价值的固定资产等内容。

目前行政事业单位国有资产在会计核算上，不计提折旧，虽然它体现的是政府公共财政的投入，但留给会计人员的是账目管理上的空白，账目上无法与预算衔接。建议修改现行政事业单位财务规则中的固定资产核算，并将固定资产的验收手续作为不可或缺的报销原始凭证之一。

要严格区分经营性资产和非经营性资产。对非经营性资产转经营性资产实行有偿使用并严格监督，使其保值增值，对非经营性资产转经营性资产，必须履行审批手续，进行资产评估，以评估后确定的资产价值入账，按经营性资产和非经营性资产分别设置账目及明细账，明确产权关系，参照企业财务管理规定，单独核算，防止经营性资产的流失。行政事业单位将一部分非经营性国有资产转作经营使用，其实质是实施投资活动，对此，国家理应向其征收资产占用费，这是国家作为“非转经”资产的终极所有者追索其终极所有者权益的一种具体实现形式。对于征收来的资产占用费，一部分可投入行政事业单位进行固定资产更新改造，另一部分可投向事业单位扶持其有发展前途的经营实体。对行政事业单位用国有资产开办的具有法人资格的企业和经营单位，要按照《企业国有资产监督管理条例》实施监管，以此规范企业行为，确保国有资产的保值增值。

(三)建立国有资产管理机制

1.严格预算制度

建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度，是加强资产管理的重要手段，是解决资产管理中存在问题的根本措施。单位购置资产以及配置增量资产和处置存量资产，应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，最后得出决策方案。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的做法，建立以政府采购制度为主的资产购置方式，在公开、公正、公平的环境下，降低交易费用、提高财政资金的使用效率。财政部门要建立国有资产管理的专门预算，研究制定行政事业单位固定资产配置标准，以此为依据进行经费预算，避免资金浪费现象；同时，对存量资产进行分析，提出科学合理的资产购置、配置和处置方案，达到提高资产使用效率的目的。

2.出台相应法律

必须尽快制定《行政事业单位国有资产法》，对国有资产的占有、使用、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、资产处置、转让收益、产权纠纷处置、监督主体以及法律责任做出明确规定，出台相配套具体执行措施。

3.建立资产数据库

要定期开展资产清查，切实摸清家底，将各项资产全部纳入行政事业单位管理的范畴，通过清产核资，建立基本的数据库，全面真实地反映行政事业单位国有资产的存量和变动情况。

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互联网金融是以互联网为资源，大数据、云计算为基础，采用新金融模式运作的一种新兴行业。根据国际电信联盟（ITU）2014年11月24日的《2014年测量信息社会报告》，2014年全球网民共30亿，占居民总数的40.4%。中国作为最大的发展中国家拥有世界1/5的网民。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至 2014 年 12 月，中国有6.49 亿网民，12亿手机用户中有5.57 亿手机网民。3.04亿用户使用网上支付，网民中使用网上支付的比例为46.9%；手机支付用户规模为2.17亿，网民中手机支付的使用比例为39.0%。购买过互联网理财产品的网民规模达到7849万，在网民中使用率为12.1%。

谢平和邹传伟将互联网金融定义为以互联网为代表的现代信息科技，特别是移动支付、社交网络、搜索引擎和云计算与金融相结合的，既不同于商业银行间接融资、也不同于资本市场直接融资的第三种金融融资模式。2014年谢平、邹传伟和刘海二撰写的《互联网金融手册》中，互联网金融被定义为一个谱系概念，涵盖因为互联网技术和互联网精神的影响，从传统银行、证券、保险、交易所等金融中介和市场，到瓦尔拉斯一般均衡对应的无金融中介或市场情形之间的所有金融交易和组织形式。李耀东和李钧则认为，互联网金融并不简单是具有互联网技术的金融，而应该是基于互联网思想的金融，即服务长尾市场、普惠和去中心化的金融。主要特点为服务于长尾市场；具有海量用户；关注个性化需求；重视创新；正视风险；重视用户体验；重视开放性；重视社会化营销。

所谓信用风险即客户未能按期还本付息，或者说债务违约导致的风险。互联网金融中，信用风险主要表现为两种类型：互联网金融中客户特征导致的信用风险，以及互联网金融平台特征导致的信用风险。

1.1 互联网金融的用户特征导致的信用风险

一方面，互联网金融服务的客户对象往往是传统银行信用体系未能覆盖的群体，对这些群体的信用风险的度量往往需要更为专业的手段。以P2P网贷平台的鼻祖，成立于2005年3月英国的Zopa（Zone of Possible Agreement）为例，他们发现存在着“自由组织者”的群体，即自雇、从事项目的或者自由职业的非“全职”就业者，如顾问和企业主等，他们的收入和生活方式很不规律，尽管具有信用能力，却由于不符合传统金融信用要求中稳定收入证明等要求，无法得到传统金融机构充足的信贷服务。Zopa的团队估计在英国约6000万总人口中有600万的“自由组织者”，并且预测在未来的10到15年，选择这种生活方式的人会越来越多，传统金融机构只重视客户生活和收入的稳定性而忽视了这一趋势。针对这一目标群体提供互联网金融服务，Zopa发展迅速，从诞生时只有300个用户，几个月内用户量就超过了25000人，2012年注册用户超过90万，2014年末累计发放贷款超过7亿英镑（约10.55亿美元），一举成为英国最大的P2P网贷平台之一。

另一方面，国内互联网金融的借贷主体是资金规模小、很难在统金融机构获得贷款的小微企业以及工薪阶层甚至学生群体等。从银行服务的企业客户来看，银行对公司贷款中80%左右的贷款投放给大型国有企业和中型企业，贷款额度一般在500 万以上，小企业贷款和个人消费经营贷款仅占20%左右，额度一般也在50 万以上，平均200-300万左右。而互联网金融主要服务小微企业，贷款金额远远不能达到银行的贷款金额标准。以阿里小微信贷为例，截至2013年二季度末，阿里小微信贷累计发放贷款超过1000亿元，户均贷款仅仅4万元。阿里小贷最大的特点是“金额小，期限短，随借随还”。订单贷款作为淘宝、天猫卖家使用最频繁的信贷产品，要求支付万分之五的日利率。2012年，所有客户年均使用30次订单贷款，平均每笔贷款周期为4天，全年实际融资成本为6%。阿里小贷单笔贷款的操作成本极低，仅为2.3元，与银行2000元左右的单笔信贷操作成本形成巨大对比。

互联网金融服务的个人客户也同样具有资金规模较小的特征。以蚂蚁金服的个人客户为例，由于蚂蚁金服的大部分个人客户都开设余额宝账户，所以旗下各种产品的用户基本都是余额宝的一个子集。根据天弘基金的年报数据，截至2014年底余额宝开户数1.84亿户，户均账户余额3，133.47元。而截止2014年12月，工商银行开户数4.65亿，招商银行开户数5600万，北京银行开户数1137万；工商银行、招商银行和北京银行的个人存款总额分别为71，886.07亿元、10，930.27亿元和1，851.29亿元，可以算得户均存款余额分别为15，459.37元、19，518.34元和16，282.23元，银行体系内客户平均存款余额为余额宝客户平均余额的5倍。这一方面反映了传统银行业依然是个人存款的主要方式，另一方面也反映了互联网金融面对的客户群体总体来说金额较低，风险更大。

1.2 互联网金融的平台特征导致的信用风险

根据网贷之家的数据，截止2015年5月底，正常运营的P2P平台有1946家，累计问题平台数量661家，占全部平台总数的四分之一。P2P网贷行业贷款余额达1932.14亿元，历史累计成交量已突破6000亿元。（表1）

从网贷平台的市场份额来看，各网贷平台竞争激烈，彼此差异不大，排名前十的网贷平台贷款余额合计仅占市场总份额的1/3左右，这与国外成熟市场形成鲜明对比。以英国P2P平台为例，排名居前的ZOPA、RateSetter、Funding Circle、MarketInvoice这四家P2P平台的市场份额就占行业份额的70%左右。美国P2P行业基本为Lending Club和Prosper两家平台所垄断，合计占有96%的市场份额。

不仅网贷平台尚处于群雄争霸，一片混战之中。网贷平台良莠不齐，问题平台频频出现。根据网贷之家的数据，截止2015年6月，已经320家网贷平台跑路，336家网贷平台出现提现困难，73家网贷平台停业，另外7家网贷平台由刑侦介入。

除了网贷平台自身恶意欺诈投资者出现信用风险之外，网站自身由于技术问题也会发生信用风险。互联网金融依托计算机、互联网、各类移动终端、数据库以及各类软件系统而运行，互联网的开放性使得互联网金融高度暴露在系统性故障以及网络黑客、计算机病毒、恶意代码等的攻击之下。利用系统漏洞和平台设计缺陷，黑客可以通过侵入核心信息系统来获取客户信息乃至盗用客户资金；而计算机病毒、恶意代码等的扩散，也可能引发系统性崩溃。传统金融中只会导致局部损失的技术风险在互联网金融中会威力倍增，一旦发生安全事故，极容易引发声誉风险和挤兑等连锁反应，甚至可能由于信任危机和流动性风险，导致风险从互联网金融向传统金融扩散。由于中国互联网金融普遍未能掌握具有自主知识产权的芯片制造和操作系统开发技术，因此对于引进的国外技术是否存在后门、漏洞等情况并不了解，只有通过增强相关软硬件设备的自主研发设计以及制造水平，才有可能解除对国外技术的依赖。通过建立行业内的沟通和协调机制，制定具有国际领先性的行业技术标准，有助于预防选择性技术风险的一再重演；从长远来看，还应积极参与制定国际新型金融技术标准，因为只有拥有制定标准的发言权，才能在未来国际金融业务中掌握主动权。

2 互联网金融信用风险的成因

2.1 缺乏完善的征信体系

由于中国人民银行对股份制商业银行和地方银行的强势控制，2004年成立的中国人民银行征信中心的个人征信数据库建设工作采取自上而下的模式，经过10年时间实现了8亿人口的覆盖，但是截止到2013年底，央行银行个人征信系统中有信贷记录的自然人仅为3.2亿，占13.5亿人口中的23.7%。央行征信数据搜集的信息维度比较少，主要包括个人基本信息（身份证号），以及所持有的信用卡、银行卡消费、取现、转账等记录等。仅仅依靠这些信息无法全面反映一个人的信用状况，远远未能满足借贷市场的需求，很多没有信用卡或从未跟银行发生借贷关系的人群很难获得信贷服务。而在美国，征信体系的覆盖率已经达到了85%。

中国互联网金融行业面临的数据不充分、信息不真实挑战，使得人力采集数据仍然是主要方法之一，国内大多数P2P公司都主要是线下模式，千人员工以上的P2P平台不在少数，有些知名平台员工总数甚至超过了万人。对于用户信用审核的风控偏重于银行卡交易等流水的审核，国内整个P2P行业中信审人员所占比重非常大，使得国内P2P平台的成本控制很困难，线下销售和进行尽职调查的成本（包括对应的人员工资）要占到整体成本一半以上。预先批准、自动决策、风险定价等定量技术在中国尚属稀缺，由此导致的客户获取成本居高不下。美国信贷业的获客成本约为200-300美元（购买一条征信数据、加一个信封邮票、加人工处理费大约每个邀请函成本1-2美元，除以低于1%的响应率），而中国信贷业面临的线下获客成本高达上千美元，这是导致借款人融资成本高、风险质量低的主要原因。

P2P借贷高度依赖线下团队进行征信，这一现状存在严重的弊端。

第一，线下征信属于劳动密集型工作，对人力、物力投入需求极高，提高了整体信贷成本，造成不经济性。对于额度较小的信用借款来说，其高昂的征信和审贷成本给借贷双方造成巨大压力，迫使借贷平台更倾向单笔金额高的借款，长此以往，P2P借贷的普惠价值和补充作用将被逐渐损蚀。

第二，线下征信具有较强的主观性，不利于形成标准化的征信技术。不同平台的征信流程、资料搜集重点不尽相同；即使在同一平台，采用了标准化的线上评估方式，不同信贷员、审贷员的风格、特点也导致信贷报告千差万别。这种差异导致征信标准的割裂，不利于信用资源的互通互享。

第三，线下征信的高成本阻碍了征信数据的共享。由于各个平台花费了大量人力、物力进行线下征信，这些征信数据被视为核心资源乃至核心竞争力，与其他平台、征信组织的共享意愿大大减弱，导致重复征信和征信资源的浪费。

第四，线下征信的高昂边际成本还妨碍了行业的高质量扩张。尽管近几年的国内P2P借贷行业发展迅猛，但主要依靠人力、资金等非技术要素的投入增加来支撑，这使得P2P借贷日益成为劳动密集型、资金密集型行业，体现的是粗放式增长，未能发挥其技术创新优势，常常招致批评。

缺乏社会化征信体系，还导致另一弊端。国内大多数P2P平台申请借款人的数据由用户自行提交，在真实度上会大打折扣，存在很大的漏洞和风险；而国外的做法则多是通过大数据的采集和购买第三方数据等方式获取，能够保证信用资料的客观性和真实性，以及效率。

2.2 缺乏严格的信息披露机制

目前普遍的情况是：P2P网贷平台、专业放贷人账户、信用评估机构、投资者（理财）服务机构、借款人服务机构都属于同一控制人，具有极高关联性。债权的评级方和出售方具有极高关联性，投资人服务机构和借款人服务机构具有极高关联性，负责为资金交易和信息交易提供服务的机构也具有极高关联性。这些具有极高关联性的企业缺乏相互之间信息披露的监督动力，很难保持其公正性、独立性和客观性。在客户筛选、信用评估、贷款发放、资金结算、债权转让、逾期贷款追讨等关键环节的操作都依托关联性极强的机构完成；即使在真实债权信息的前提下，缺乏第三方监督和严格的信息披露，由高关联性引发的种种道德风险，如虚假增信等的可能性普遍存在。

而且，国内P2P平台的出借人和借款人之间信息是不完全透明的。虽然国内众多P2P平台都在强调信息透明、充分披露，但是能够做到这一点的寥寥无几。绝大部分平台出于不同的目的，针对每笔交易的信息披露都十分有限，有些甚至连借款人的基本信息都写得十分模糊。但是国外P2P平台会让所有的借款客户知晓出借人是谁，其经营理念是，平台需要让出借人充分知道借款人情况，信息越清晰、越透明，违约率越低。目前国内P2P行业从来未曾公开过任何形式的资产质量报告，即使有坏账率也都是自己报的，缺乏公信力。在贷后催收部分，国外更多采取外包催收，运用多种信息科技手段，黑名单共享；而国内主要做法还是雇佣大量催收人员，黑名单也完全不共享。

2.3 缺乏全面的风险控制体系

目前，国内P2P平台普遍采用资金托管和第三方担保作为风险控制的主要措施。所谓资金托管，就是资金流运行在第三方托管公司，不通过P2P平台的银行账户。在实际操作中，贷款人和借款人分别通过第三方支付开通自己的账户，贷款人可以实时了解信贷资金的准确去向；平台也在第三方支付开通商户账号，但仅限于进行资金解冻和退款这两种操作，没有转账与提现操作的权限。如果贷款招标顺利完成，资金会从贷款人账户进入借款人账户；如果贷款招标失败，资金会被退回贷款人账户。理论上来说，开通了第三方资金托管的平台无法直接接触投资人的资金，可以避免平台因为经营不善挪用交易资金而给交易双方带来风险。正因如此，目前许多P2P网贷平台将第三方资金托管作为标配，将其奉若提升信誉的“法宝”，投资者对此也颇为认可。据网贷平台账户最大的资金托管机构汇付天下的《汇付天下P2P行业发展报告》，近八成投资人重视平台是否有第三方托管。

除了第三方托管之外，第三方担保也是P2P平台采取的主要风控措施。在《融资性担保公司暂行管理办法》中规定，担保公司的杠杆不得超过10倍。但P2P平台的担保公司净资产一般只有百万甚至数十万，而平台上却可能有上千万的贷款余额，这就大大超过10倍杠杆的要求。其后果是一旦P2P借贷平台出现10%的坏账风险，在10倍杠杆下就超过了担保公司的支付能力，P2P平台就只能破产了。

2.4 缺乏明确的金融监管机制

我国整体法制建设处于逐步完善和健全的过程中，关于互联网金融方面的法律法规更是寥寥无几。除中国人民银行的《网上银行业务管理暂行办法》、银行业监督管理委员会了一些管理规定与操作指引外，《商业银行法》、《中国人民银行法》中仅仅针对互联网金融业务进行了少量规定。2014年8月上海公布了《关于促进本市互联网金融产业健康发展的若干意见》，成为全国首个省级地方政府促进互联网金融的发展意见。

目前中国的金融监管实行分业监管模式，但在实践中越来越多的金融机构持有多种金融业务的牌照进行混业经营，互联网金融的兴起对于分业监管还是混业监管提出新的挑战。从经营模式来看，网络金融超市属于典型的混业经营模式，金融机构不仅在网站上推出投资储蓄、贷款、证券、保险、基金、外汇、结算、托管、理财等一站式金融服务，设立网上商城为广大企业和个人提供专业化的电子商务和金融支持服务，并且加强与电子商务平台之间的合作，远远超越了在传统金融运行模式下所能经营的业务品种和模式。相对于传统金融，互联网金融刚刚兴起，既没有明确的法律依据，也缺乏有效的外部监管，平台发起人还往往缺乏金融背景和经验，因此互联网金融的发展将对监管法规、监管能力等方面提出全新的挑战。

P2P网络借贷在国外经过将近十年的发展，已经比较成熟，监管法规体系也比较完善。美国将P2P网络借贷纳入民间借贷的范畴，在《消费者信用保护法》和《诚实信贷法》等有关法律的监管下运行。而我国的P2P网络借贷由于还没有规定明确的监管部门，P2P网络借贷大多由缺乏金融监管经验的工商部门负责监管，极大增加了平台发生信用风险的可能性。因而需要及时完善相关法律法规，理清监管职责，加强督管力度，以防止平台信用风险的发生。

3 我国互联网金融大数据征信体系的构建

大数据的介入，正改变着征信行业。大数据征信依托多样化、高频率和高体量的非结构化数据，通过搜集和处理能够反映主题行为习惯的全方位、多维度信息，构建反映其性格特征、身份特质、履约能力等多维度的定量模型，利用各种算法推断其信用特征，并获得量化信用评估结果。大数据征信使用的数据包括传统的银行业信贷记录、消费记录、身份数据、社交数据、经营数据，以及日常活动和偏好数据、特定场景下的行为特征数据等。大数据不仅为征信业发展提供了广泛的数据信息来源，同时也改变了征信产品的生产流程，成为了我国征信业发展的重要助力。

目前，可以用来支持互联网征信模型的大数据具有六大来源。

第一是电商大数据，比如阿里巴巴提供的芝麻信用分。阿里旗下的支付宝实名用户超过了3亿，日数据处理量在30PB以上，相当于5000个国家图书馆的数据总量，涵盖支付、投资、消费、社交、公益、交通等多种消费场景，芝麻信用采用国际上通行的信用评分方法，最低350分最高950分，这与美国FICO分（300至850）相似，分数越高代表信用程度越好，违约可能性越低。芝麻信用的评分模型主要包括信用历史、行为偏好、履约能力、身份特质、人脉关系五个维度。人们在日常生活中点点滴滴的行为，通过长期积累，这些行为轨迹和细节，可以全面判断其信用状况。

第二是信用卡类大数据，根据信用卡申请年份、授信额度、消费金额、消费次数、消费种类、消费场所、卡片等级、还款记录等作为信用评级的参考数据。代表性企业是成立于2005年的“我爱卡”，依据自身积累的数据利用FICO信用评分模型来发放互联网金融小额信贷。

第三是社交网站大数据，代表性企业为腾讯公司，腾讯拥有最多的社交用户，包涵最复杂的人际社交关系，旗下QQ的月活跃用户8亿多，微信用户接近5亿。腾讯征信的评分模型主要包括四大因子：安全指数（是否实名认证、是否开通数字证书、过去一段时间更换手机号码的次数等）；消费指数（过去一段时间内腾讯业务、游戏、生活服务类消费次数等）；财富指数（财付通账户余额、理财通财富、QQ号价值等）；社交指数（QQ登陆场所、微信有红包及资金往来的好友占比）。腾讯征信采用七级信用评级法，分别用不同的星级代表信用等级。五星代表较高的信用评级，六至七星代表特高信用评级。

第四是小额贷款类大数据，包括信贷额度、违约记录等。由于单一企业信贷数据的量级较低、地域性较强，业内共享数据的模式正被逐步认可。

第五是第三方支付大数据，根据用户消费数据进行信用分析，支付方向、月支付额度、消费品牌都可以作为信用评级数据。比如考拉信用评分主要依托拉卡拉的支付数据，利用FICO评分法、回归、分类、Web挖掘和神经网络技术，主要按照五个维度：履约能力、身份属性、信用记录、社交关系和交易行为进行信用评估。

第六是生活服务类网站大数据，包括水、电、煤气、物业费交纳等，能够客观真实地反映个人基本生活信息。比如持有华道征信15%股份的新奥资本，是新奥集团旗下从事股权投资和投资管理的平台公司，旗下新奥能源是国内规模最大的清洁能源分销商之一，掌握大量居民燃气数据。华道征信的数据主要包括五个方面：信贷数据、公安司法数据、运营商数据、公共事业数据、网络痕迹数据。

篇5

一、发行企业债券的基本规定

（一）企业发行企业债券的条件

企业发行债券是有条件限制的，并不是可以随心所欲地滥发企业债券。一般认为，商业性的经营公司、中介企业、服务行业均不适于发行企业债券。全民、集体大、中型生产性企业才可以成为发行企业债券的主体。具体地说，企业发行债券必须具备以下五个条件：一是企业规模达到国家规定的要求；二是企业财务会计制度符合国家规定；三是企业具有偿债能力；四是企业经济效益良好，发行企业债券前连续三年盈利；五是所筹资金用途符合国家产业政策。发行债券的企业必须是能够自觉遵守国家法律与政策的企业，必须是中央或地方欲重点扶植的企业及其重点项目，所筹集资金用于国家支持的产业，而且有利于国民经济的发展。当然，发行债券的企业必须具有相当的偿债能力，即以其资产作为到期偿还债券本金和利息的后盾，如系小型企业，或者已经资不抵债，就不符合发行债券的基本条件，如即使已经发行债券，该发行行为也应认定为违法。

（二）企业发行债券的限制

企业发行企业债券所筹资金应当按照审批机关批准的用途，用于本企业的生产经营。条例还规定，企业发行企业债券所筹资金不得用于房地产买卖、股票买卖和期货交易等与本企业生产经营无关的风险性投资。这应当说是对企业获取债券资金后如何使用资金的限制性条款，要让企业明白债券款到手后并非可以随便支配、处分，必须按照申请、批准的用途适当使用资金，不准许作风险性投资。这种限制，一方面是为了确保企业正常生产、经营所需资金之弥补，能够保持企业有良好的发展势头，不至于前三年盈利，得到一大笔债券款后反而生产陷于停滞，或者出现亏损等不应有的局面。另一方面是防止企业作与企业正常生产经营无关的风险性投资，防止债券款的无谓流失，免得给购券人（或持券人）造成不应有的经济损失。根据条例规定，企业发行企业债券的总面额不得大于该企业的自有资产净值。该规定是为了防止企业发行债券后包袱过重，一旦发生生产、经营亏损，则很可能导致企业的破产和倒闭。该条例还规定，企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的40%.该规定是从防止企业发行债券可能影响国家金融秩序的角度为出发点的，从而避免企业在发行债券过程中不切实际地随意制定债券利率，扰乱国家正常的金融秩序。该条例还规定，企业发行企业债券用于固定资产投资的，依照国家有关固定资产投资的规定办理。企业发行债券一般分为短期和长期债券，用于固定资产投资的发债企业，其将券款投入固定资产后，往往见效益时间较长，收回成本速度较慢，固有必要严格审批手续，防止企业将资金随意投入固定资产，增加持券人的负担。

（三）发行企业债券的审批

根据条例之规定，企业发行企业债券必须按照本条例的规定进行审批，未经批准的，不得擅自发行和变相发行企业债券。中央企业发行债券，由中国人民银行会同国家计划委员会审批；地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批。凡是未经审批，或审批手续不完备的，比如只有人民银行批准，或只有计委批准，或尽管有两个审批单位的审批手续，但该两单位不符合文件规定，即不是省、自治区、直辖市、计划单列市以上的部门审批，即应当认定发行企业债券未得到依法审批，该发行企业债券行为应认定为违法。

二、发行企业债券的法律责任

（一）发行企业债券的责任

发行企业债券要遵守法律、法规和政策之规定，否则，就应承担法律责任。根据条例第二十六条规定，未经批准发行或者变相发行企业债券的，以及未通过证券经营机构发行企业债券的，责令停止发行活动，冻结并责令退还非法所筹资金，处以相当于非法所筹资金5%以下的罚款。第二十七条规定，超过批准数额发行企业债券的，冻结并责令退还超发部分或者核减相当于超额发行金额的贷款额度，处以相应于超额发行部分5%以下的罚款。根据1993年4月11日国务院国发[1993]24号“关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知”第四条之规定，公司、企业债券及其他任何形式集资的利率都不得高于同期国库券的利率。根据条例第十八条之规定，企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的40%.所以，条例第二十八条规定，超过本条例第十八条规定的最高利率发行企业债券的，责令改正，处以相当于所筹资金金额5%以下的罚款。条例第三十六条还规定，发行企业债券的企业违反本条例规定，给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任。

（二）购买企业债券的法律责任

根据条例第二十九条规定，用财政预算拨款、银行贷款或者国家规定不得用于购买企业债券的其他资金购买企业债券的，以及办理储蓄业务的机构用所吸收的储蓄存款购买企业债券的，责令收回该资金，处以相当于所购买企业债券金额5%以下的罚款。按照本条规定，专项资金不得挪用，如已挪用于购买企业债券，按规定也必须立即收回。其实，对于发行企业债券的企业和经销机构来说，他们本身并没有过错，有过错的就是购买债券的企业，如强令从发行企业和代行机构那里收回资金，也未见得公平。似应考虑由购买企业将债券转让给他人，尔后再从他人处将资金收回。

（三）未按批准用途使用资金的责任

条例第三十条规定，未按批准用途使用发行企业债券所筹资金的，责令改正，没收其违反批准用途使用资金所获收益，并处以相当于违法使用资金金额5%以下的罚款。发行企业债券所筹集资金，在申报发行时其资金用途已经确定，不允许随意改变使用用途，条例第十二条的规定很清楚。

（四）承销和转让企业债券的法律责任

条例第三十一条规定，非证券经营机构和个人经营企业债券的承销或者转让业务的，责令停止非法经营，没收非法所得，并处以承销或者转让企业债券金额5%以下的罚款。对此，条例第二十三条作出了明确规定，非证券经营机构和个人不得经营企业债券的承销和转让业务。也就是说，企业不能滥发债券，不得滥用所筹集资金，也不能委托没有经营发行债券主体资格的单位和个人经营和转让企业债券，无权经营的单位和个人如违反了规定，则要承担法律责任。

（五）有权处罚的机构及其职权

根据条例之规定，有权作出处罚决定的是中国人民银行及其分支机构。对违法单位的法定代表人和直接责任人员，中国人民银行及其分支机构，有权作出给予警告或者处以一万元以上十万元以下的罚款，构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。条例还规定，地方审批机关违反本条例规定，批准发行企业债券的，责令改正，给予通报批评，根据情况相应核减该地方企业债券的发行规模。条例第三十五条规定，企业债券监督管理机关的工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这主要是指审批发行企业债券的机关，其工作人员在具体审批时把关不严，有的甚至可能与发行债券的企业人员勾结在一起，对不该予以批准的作出了批准决定，或者不该批准那么大数额的却也作出批准决定，对这种渎职或失职行为，均应依法予以处理。

三、企业债券纠纷的特点及其原因

企业发行企业债券的报告得到批准后，即应在各大新闻媒体上进行公告，刊登债券发行章程，包括介绍企业基本情况，发行债券规模和办法，还本付息时间、地点等。尔后由批准发行债券的机构批准的债券经营机构，以发行的方式发行，或以包销的方式进行发行。发行商扣除必要的费用及费，或者包销费用后，将所筹集资金交给发行企业。发行企业在债券到期后，负有还本付息的义务，但往往根据约定，债券即将到期时，发行债券企业应提前数日将债券本息交给发行机构，由发行机构代其兑付持券人的债券本息。也可由发行机构先承担向债券持有人履行还本付息责任，之后发行机构再向发行企业追索。

（一）企业债券纠纷的特点

当前，基本上是由发行企业债券的证券经营机构提起追索诉讼。往往是因发行债券的企业不能按照合同约定的时间、金额，将应当支付给债券持有人的资金交给证券经营机构，而导致证券经营机构无法兑付企业债券的本息。当然证券经营机构即使有钱，也不愿意自己垫付这批资金。由于企业债券动辄几千万元，甚至有的还上亿元，如发行企业债券的证券经营机构代垫这笔资金，将很容易宣告证券经营机构破产。在我国的资金市场中，国库券的利率是比银行利率要高的，国库券到期兑付，有国家财政和银行作为保障，人们自然不会惊慌；而企业债券的到期兑付，靠什么作信用呢？有的根本没有有效担保，有的即使有，也往往要打官司，否则担保人是不会轻易承担责任的，等打完了官司，也要一两年过去了。由于债券利率与银行利率相比，债券利率要比存款利率高出许多，按国务院规定，最高可以高出40%.这样必然会对广大群众产生某种吸引力，导致大量闲散资金流向债券市场。老百姓往往难以从实质要件审查债券是否可靠，而仅从表面上看，既登了报，又由证券经营机构发行，有的甚至还由银行的储蓄网点发行，肯定万无一失，不知不觉就掉进圈套。在购买企业债券时，不论是公民还是法人，一定要了解发行企业债券的章程，担保单位是否有实力，是否真实担保，以避免上当受骗。

（二）企业债券纠纷产生的主要原因

从1993年和1994年的国务院一系列文件分析看，当时国务院大力支持发展债券市场，支持各种方式的集资。从国发[1993]24号和国发[1993]62号文件看，虽然冠以“关于清理有偿集资活动”，“关于坚决制止乱集资”，“坚决制止乱集资问题”等，但从其内容看却不是这样的。

第一，处理不坚决。比如国发[1993]24号文件中规定，“各级人民政府和各有关部门必须立即采取有力措施，坚决制止各种违反国家有关规定的集资。任何地区、部门、企业等单位和个人，一律不得在国务院有关规定之外，以各种名义乱集资；对已搞的高利集资，要分别不同情况，予以妥善处理”。该规定中提到的“违反国务院有关规定”指的是什么规定，有什么具体的规定？“予以妥善处理”又给人们留下了较大的余地，各地政府均可把自己的集资行为解释为不同情况，可予妥善处理的情况，所以这对规范资金市场是极为不利的。

第二，名为制止，实为鼓励。国发[1993]24号文件指出：“企业短期融资券暂不纳入国内证券发行计划，其发行规模和管理办法，仍按人民银行的有关规定执行，期限严格按三、六、九个月掌握，所筹集资金只能用于企业临时性、季节性流动资金不足，不得用于企业的长期周转和固定资产投资。凡期限超过九个月的企业短期融资券，一律纳入地方企业债券发行计划”。这一规定实际说明企业发行债券受条例限制，而发行三、六、九个月的短期融资券却是很灵活的，仅受人民银行的有关规定的制约，而人民银行的规定是否就能制约住企业呢？一般认为，政府管企业，银行通过什么职权管企业？还不是企业想怎么发行融资券就怎么发行？再说，一旦超过九个月，国务院还能给企业圆一个场子，又一下子纳入了地方企业债券的发行计划，岂不都可以采取这个办法，倒都可以混个名份？这名义上是限制企业乱集资、乱发债券，到最后又给企业发行违法债券找出路，或为其合法化制定依据。这到底是制止乱集资，还是鼓励乱集资？

第三，名为清理和制止，实为依法照章可以集资。国发[1993]62号文件规定，“下列集资活动，可以依法照章进行：（一）股份有限公司依照《股票发行与交易管理暂行条例》（国务院令第112号）及有关法规发行股票，依照国家体改委《定向募集股份有限公司内部职工持股管理规定》（体改生[1993]114号）发行内部职工股；（二）企业依照《企业债券管理条例》（国务院第121号）发行企业债券，依照中国人民银行有关规定发行短期融资券；（三）金融机构依照《国务院关于加强股票债券管理的通知》（国发[1987]22号）和中国人民银行有关规定发行金融债券；（四）各有关单位依照《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》（国发[1992]68号）和中国人民银行有关规定发行投资基金证券、信托受益债券。任何部门和单位不得以国家财政拨给的资金、有专项用途的预算外资金、银行贷款和拆借资金参与本条例所列各类有偿集资活动。”以上规定，实际是对以前所允许发行企业债券、短期融资券等发行活动的确认和支持，仅是该文件开始时称有偿集资活动一律暂停，但却未讲一律禁止或彻底废止，却也充分肯定可以继续发行依法照章的四种集资活动，而恰恰这四种集资活动缺乏予以配套的细致化、条文化的严格规定。

在近年来暴露出的许多问题，诸如由于对发债审批机构授予的审批权限过大，国家对债券市场的监管约束不力，以及地方政府直接或间接发行债券，根本不进行正常审批，加之发债企业缺乏诚实信用，根本不按规定用途使用资金等，均是导致债券纠纷的直接原因，这不能不引起我们的重视和思考。

四、几类企业债券纠纷案件的认定与处理

审理企业债券纠纷案件，应当按照发债当时的国家法律、法规、政策之规定，本着实事求是的原则，查明案件事实，分清案件是非，公平、合理地确定各方当事人应承担的法律责任，尤其是发行企业债券的企业应承担的法律责任。抓住案件争议焦点，并根据有过错一方当事人应当承担的责任，才能公正处理当事人之间的纷争。在具体处理过程中，应注重解决以下几个问题：

（一）如何认定以发行私募债券之名行借贷之实的问题。应当根据各方当事人的约定进行审查，所发行的私募债券是否得到金融主管机关的审批，是否实际发行了私募债券，以此认定当事人之间的纠纷是债券纠纷，还是借贷纠纷，并依法作出相应处理。比如，某证券公司与信托公司于1992年9月，签订一份委托买卖私募债券协议书；1992年9月29日，信托公司与一房地产公司签订一份委托买卖私募债券协议书。从三方当事人协议约定及实际履行情况看，房地产公司手中根本没有什么私募债券，也未经任何一家金融管理机关批准，实际是以私募债券为名，行借贷之实。证券公司没有从事借贷的权利能力，其与房地产公司的借贷行为违反了国家法律与政策之规定，故三方当事人分别签订的两份协议及后来签订的补充协议应认定为无效。按照无效合同的处理原则，房地产公司应将占用证券公司的本金和利息归还证券公司。还本金是没有争议的，关键是利息怎么认定，按照1996年3月最高法院的批复之精神，双方非法所得之利息应予以收缴，但按本案实际情况，证券公司的本金属富民基金，牵涉到千家万户，其主观上并非要违法经营，扰乱金融秩序，故可不予以追缴，对房地产公司还本、付息的责任应予以认定。从证券公司与信托公司的委托买卖协议规定看，信托公司证券公司购买私募债券，不享有任何权益，却到期要承担还本付息的责任，就此点看，不象是，推定为担保也不合适，没有担保的意思表示。从信托公司与房地产公司的委托协议内容看，信托公司证券公司向房地产公司购买私募债券，但却又约定由房地产公司向信托公司支付3.2‰的费，且只收取100万元作为信托公司收息保证金，又给人一种信托公司是房地产公司人的感觉。但不论怎么讲，信托公司在合同中的是证券公司，而非房地产公司。由于本案名为私募债券，实为借贷，出借方为证券公司，借入方是房地产公司，信托公司充其量只是个中间人，其收取的是54.4万元费，并未使用争议的该笔资金，故不应判由信托公司承担连带责任。

（二）虽经金融部门批准，并未实际发行企业债券，如何认定各个当事人应承担的法律责任。应当说，不少当事人听说企业可以发行企业债券，却对债券为何物并不清楚，尽管经金融主管机关批准可发行企业债券，却并未按批准的内容、步骤进行，最终酿成纠纷，各方当事人应当承担什么责任，引起了不小的争议。例如，1992年某公司与某金融市场签订三份发行企业债券协议，表面上看，也经金融管理机关批准，应当合法有效。实际上，严格地审查看，应认定该三份协议无效。当时法规、政策很不健全，只有在1993年8月2日国务院的条例中才有了较为详尽的规定，尽管本案所签协议发生在该条例之前，不适用该条例条文规定，但以此进行阐述可见为什么三份协议是不符合国家政策规定的。条例第十二条规定：企业发行企业债券必须符合5个条件，其中第4个条件是“企业经济效益良好，发行企业债券前连续3年盈利”，某公司是个皮包公司，哪里谈得上盈利？条例第二十条规定：企业发行债券所筹资金应当按照审批机关批准的用途，用于本企业的生产经营。发行债券所筹资金不得用于房地产买卖、股票买卖和期货交易等与本企业生产经营无关的风险性投资。某公司从金融市场取得2千万元后，都划到了深圳，用于房地产开发。按照条例和政策，某公司根本不符合发行债券的条件，实际也未发行债券。金融市场与某公司以发行债券之名，行借贷之实，而金融市场也根本没有进行借贷的经营范围，故该三份发行协议均应无效，双方均应承担责任。某财政局作为国家行政机关，按照财政部规定不得为经营合同提供担保，而其在某公司的申请发行书上盖章同意担保，该行为是错误的，如判由其承担责任也不尽合适。某信托公司也只是在申请书上盖章提供担保，未在合同上盖章，故判由其承担责任也不尽合适。争议最大的是某化工集团，如果发行债券的合同有效，判由某化工集团承担保证责任是没有问题的，但本案恰是主合同双方违法导致发行合同无效，某化工集团受到行政干预为之提供担保亦应无效，判由其不承担责任为妥。本案最关键的是担保的事项并未发生，借发行债券之名，行借贷之实，这种情况下担保人不应再承担保证责任。

（三）企业发行债券到期后拒不还本付息，其法律责任如何承担的问题。审理这类案件，要审查债券发行的合法性问题，还要审查担保人出具保函或签订保证合同的效力问题，尔后才能确定发行债券的企业所拖欠的债券本息如何承担。比如1994年12月，某银行与某电子公司先后签订两份委托发行短期融资债券1700万元，年利率13.34%，并委托银行办理债券到期还本付息工作。电子公司须在债券到期前5日将应付本息划入该银行指定的帐户。逾期电子公司每日向银行交纳万分之五滞纳金。某电器总厂为银行出具了担保书，保证在电子公司无偿还能力或偿还能力不足时，在债券到期前将债券本息无条件足额划给银行。协议签订后，经当地人民银行批准，银行如期发行了该企业债券，并在债券到期后向债券持有人兑付了全部债券本息。为追索代垫券款本息，银行向人民法院提起诉讼。案审理的关键是银行与电子公司之间的发行关系是否有效。应当说，委托发行债券与一般意义上的委托相比，既有一定共性，又有一定的特殊性。主要应审查发债主体是否合格，是否具备条例所列举的五个条件，接受委托的金融机构是否符合条例规定。应当着重审查企业发行债券的申请以及委托金融机构发行的行为是否取得人民银行的批准。只有取得了人民银行的批准，才算作取得了合法发行企业债券的资格。否则，就应认定为非法集资行为。本案所涉银行和电子公司  经当地人民银行批准，并有担保单位予以担保，故该发行行为合法有效，委托发行协议亦应认定有效。在债券到期后，发债企业本应依约将券款本息划给银行，以便向持券人兑付，但发债企业却违约。银行出于金融机构的信用，已先行向债券持券人垫付了本息。依照最高人民法院有关司法解释，受托银行此时成为新的债券持有人，其可以依其垫付资金所取得的债券表面所记载的权利义务内容，请求发债企业某电子公司支付债券本金及利息。同时，发债企业与人银行之间有委托发行协议，发债企业应依约向银行承担违约责任。人民法院在审理此类案件时，不仅应依有关法律、法规和政策，还应依最高人民法院的有关司法解释，依当事人之间达成的有关协议，认定各方当事人的权利义务，并最终判定各方应承担的法律责任。