环境监管范文

导语：如何才能写好一篇环境监管，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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环境监管失职罪，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任、导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。

（一）客体要件

本罪侵犯的客体是国家对保护环境防治污染的管理制度。环境是人类自身赖以生存和发展的基础。保护环境是一切单位和每个公民应尽的义务，更是环境保沪部门及其工作人员的职责。环境保护部门的工作人员，因严重不负责任，造成重大环境污染事故，导致公私财物重大损失或者人员伤亡的，是一种严重的渎职行为，直接危害了环境保护部门的正常管理活动，因此，必须依法予以刑事制裁。

（二）客观要件

本罪在客观方面表现为严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。

第一，必须有严重不负责任的行为。严重不负责任，是指行为人有我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染防治法》等法律及其他有关法规所规定的关于环境保护部门监管工作人员不履行职责，工作极不负责的行为。实践中，严重不负责任的表现多种多样，如对建设项目任务书中的环境影响报告不作认真审查，或者防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产、使用；对不符合环境保护条件的企业、事业单位，发现污染隐患，不采取预防措施，不依法责令其整顿，以防止污染事故发生；对造成环境严重污染的企业、事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见；或者虽然提出意见，令其整顿、但不认真检查、监督是否整顿治理以及是否符合条件；应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查，发现环境受到严重污染应当报告当地政府的却不报告或者虽作报告但不及时；等等。

第二，严重不负责任的行为必须导致重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，才能构成本罪。

所谓环境污染、是指由于有关单位违反法律、法规规定，肆意、擅自向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，致使土地、水体、大气等环境的物理、化学、生物或者放射性等方面特性的改变，致使影响环境的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境，造成环境恶化的现象。所谓环境污染事故，则是因为环境污染致使在利用这些环境的过程中造成人身伤亡、公私财产遭受损失后果。

根据1999年9月16日最高人民检察院施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（试行）的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：

1、造成直接经济损失30万元以上的；

2、造成人员死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤10人以上的；

3、使一定区域内的居民的身心健康受到严重危害的；

4、其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人员伤亡严重后果的情形。

第三，严重不负责任行为与造成的重大损失结果之间，必须具有刑法上的因果关系，这是确定刑事责任的客观基础。严重不负责任行为与造成的严重危害结果之间的因果关系错综复杂，构成本罪，应当追究刑事责任的，则是指严重不负责任行为与造成的严重危害后果之间有必然因果联系的行为。

（三）主体要件

本罪主体为特殊主体，即是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，具体是指在国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护工作的人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理的人员，也可以构成本罪的主体。负有环境保护监督管理职责的国家机关，既包括对环境保护工作实施统一监督管理工作的各级环境行政主管部门，也包括环境保护的协管部门，即依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理的其他部门，例如：国家海洋行政主管部门责组织海洋环境的调查、监测、监视、开展科学研究，并主管海洋石油勘探开发和防止海洋倾倒废物污染损害的环保工作；港务监督部门负责船舶排污的监督及调查处理、港区水域的监视；军队环保部门负责军用船舶排污的监督和军港水域的监视；各级交通部门的航政机关负责对船舶污染实行监督管理；各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责对机动车、船舶污染大气实施监督管理；县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，分别依照《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》的规定以有关资源的保护实施监督管理。

由此可见，本罪主体范围十分广泛，并不局限于某一特定部门，凡对环境保护实行监督管理职责的工作人员，无论在政府的何种部门工作，都可以构成本罪。

（四）主观要件

本罪在主观方面必须出于过失，即针对发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严得后果而言，是应当预见却由于疏忽大意而没有预见或者虽然预见但却轻信能够避免，以致发生了这种严重后果。

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关键词：环境监管；现状；对策

中图分类号： D922.6 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.19.054

在城镇化进程中，环境污染是一个长期存在的严重问题，不仅危害居民的身心健康，影响农业生产，更阻碍了城镇化的发展。因此，必须大力开展环境监管工作，保护农村生态环境，促进农村经济健康发展。

1 农村环境污染现状

当前农村环境污染主要集中在以下几个方面：一是农业面源污染。农业生产中大量使用的农药、化肥、地膜等农业生产物资，超过了土地和其他环境要素的承载量，导致大量有毒物质残留在环境中，并被作物吸收，最终导致土壤破坏、河流污染，甚至引发人或牲畜中毒。二是生活垃圾污染。农村城镇化的过程中，农村居民逐渐集中，产生的生活垃圾数量也比以往更多，尤其是在农村地区使用过的电池、节能灯等随意丢弃问题，由于缺少有效回收政策，其中含有的有害物质直接进入土壤和水体，引发了大量疾病。其他生活垃圾未经处理就随意堆放，也严重污染了周围环境；三是乡镇企业产生的污染。随着城市环境治理进程加快，很多重污染企业都转移到城镇郊区和农村地区，这些企业产生的废水、废渣、废气等一般是直接排放，没有经过有效处理，都对农村环境造成极大污染。此外，在农村地区，随处可见被废弃的塑料制品，如地膜、塑料盆、塑料袋等，这些塑料制品难以降解，长期处于河流中、土壤里，对农村环境造成了严重污染。农村污染问题直接影响到城镇环境，危害深远，因此加大农村环境监管力度，极具现实意义。

2 加强城镇环境监管的对策与建议

2.1 推进环境监管机构建设

近年来，随着农村环境综合整治行动的开展，农村环境治理取得了一定的成效，但从整体上仍然需要进一步做大量工作，以确保城镇环境持续好转。而阻碍环境监管工作开展的一个重要因素，就是乡镇在环境监管方面存在机制没有理顺、规划不够科学、机构不够完善的问题。要解决这一问题，就必须加快完善农村环境监管体制机制，推进环境监管机构建设。

当前，乡镇环境监管机构仍然不够健全，突出表现在机构设立不健全，监管人员编制难落实，监管机构职责不清晰，监管经费保障难等几个方面。一是可以在乡镇政府中设环境监管站，负责乡镇及下辖各村的环境监督管理工作，并配备专职的环境监管员，负责日常管理工作。为了确保环境监管人员队伍的稳定，激发监管人员的工作积极性，应把这些人员的编制进行解决，并做好人员经费和工作经费的保障工作，积极改善农村环境，充分发挥监管站的作用；二是县、乡镇政府应科学设置环境监管站的职能和职责，建立责任考核机制，把环境监管工作成效纳入到干部考核的重要内容，从而使环境监管工作得以正常开展。

2.2健全农村环保法律法规

目前，我国涉及农村环境保护的法律除《环境保护法》外，其他如农业、畜牧、渔业、乡镇企业等法律法规大多是提及农村环保工作，而缺失详细的条款或执行细则，这就需要国家尽快健全相关法律法规，把地方政府、企业、农业从业人员等纳入到环境污染责任主体之中，并对农村环境污染的治理、责任、处罚等加以详细明确，从而通过法制环境的健全来推进农村环境保护工作。

2.3 形成农村环境监管的有效合力

城镇环境监管不仅仅是环境保护部门的工作，还涉及到农业、林业、畜牧业、渔业、水电、土地、城建等多个部门。因此，地方政府应协调相关部门，依据其职责范围加强联合执法和共同治理，逐步建立起有效的协作机制，共同促进农村环境的好转。

2.4做好环境监管的宣传工作

要充分利用广播、电视、手机、网络、宣传板、宣传条幅等媒介，向广大农村居民宣传农村环境保护法律法规和环保知识，增强干部群众的环保意识，促进大家共同参与到环境保护和治理之中，形成共同保护环境的良好氛围。

2.5建立环境监管长效机制

目前，农村环境监管存在一些不良现象，上级下达任务或检查验收时，工作力度大，平时则工作力度小。因此，政府要强化环保部门的职能，并对环境监管工作进行定期指导和监督检查，不断提高环境监管和执法人员的执法能力。加快研究污染土地的治理和修复技术、农业面源污染控制技术、畜禽废弃物资源化利用技术等，搭建农村环境保护的科研平台。进一步转变农业发展方式，加快科学施肥、用药、秸秆还田、科学灌溉等技术落实与推广，鼓励开展农用地膜回收试点。通过一系列措施，使农村环境监管工作形成长效机制，长抓不懈。

2.6 加大农村环境监管投入力度

农村环境保护、治理工作需要大量资金投入，尤其是针对农业面源污染、畜禽养殖污染的治理，更需要高投入才能见到实效。因此，各级政府要将环境监管工作列入财政资金投入的重要项目，积极建立社会各界参与的多渠道融资机制，不断改善农村环境监管的保障，使农村监管工作持续开展。

参考文献

[1] 钱永涛. 对农村环境保护监管的思考[J].中国环境管理.2011，（03）.

[2] 冯彬.农村环境管理存在的问题及对策[J].污染防治技术. 2008.21（05）.

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2009年重庆市环保局机构改革，将环评审批及监管职责从原建管处剥离出去，确定新建管处担负建设项目环保“三同时”管理职责。自此以来，通过建立机制制度，规范管理行为，强化过程监管，加大工作力度，促使市和区县审批的建设项目竣工环保验收率分别由2009年的50%和30%左右提升至现在的90%和70%左右。可以说，全市建设项目环保“三同时”管理取得了长足进展，这归结于我们始终致力于在管理机制、制度等方面进行不断地探索和创新，并经过实践的检验，是切合实际、行之有效的。但我们也应看到当前建设项目环境监管工作中还面临一些问题和瓶颈：一是观念落后。不少环保部门建设项目“重审批、轻监管”的观点没有根本改变，对建设项目环评一批了之，缺乏事后监管；即使日常监管也范围小频次少质量差，且缺乏主动发现问题的积极性和可能出现问题的预见性，存在“坐等办事”的现象。二是机制欠缺。现在建设项目环保“三同时”的日常监管的任务往往是由环保局的主管部门一肩独挑，一方面造成主管部门任务繁重，不堪重负，同时也导致监管不到位，情况不出主管部门之门，造成环保系统相关部门配合不好，执行力差。三是能力不足。环保局主管部门人员数量不合理，其事多人少，与从事的工作不匹配；管理人员的能力参差不齐，人员素质与管理的要求存在差距，业务不熟悉的人员占较大比重；监管装备水平普遍较差，信息化水平低的问题日益凸显。为此，要突破目前建设项目环境监管的瓶颈，改变不适应发展要求的被动局面，迫切需要改革创新的观念意识和身体力行的真抓实干。“建设项目环境监管全覆盖”要求必须创新管理机制，将执法关口前移，实现全方位全过程监管，变消极管理为积极管理，变被动管理为主动管理，即环保局各相关部门，在对辖区建设项目状况说得清、道得明的基础上，强化执法意识，找准监管重点和难点，充分发挥主观能动性，及时发现问题苗头，积极指导、督促、处罚等，把问题解决在萌芽状态。

二、加快实现建设项目环境监管全覆盖的思路和举措

切实转变传统观念，树立新型监管理念一是转变重事前审批、轻事后监管的观念，强化全过程监管的理念。增强建设项目环境监管的主动性、预见性和防范性，把问题解决在萌芽中，提高建设项目环境监管执行力。二是转变建设项目环保主管部门“单打独斗”的观念，推行联动大执法的理念。加强建设项目环保主管部门与环境监察等相关部门的沟通协调，形成长效联动机制，强化逆向执法及其对正向监管的反馈作用，努力构建环保各职能部门齐抓共管的大执法模式。三是转变偏重工业项目、大型项目，忽视其他项目监管的观念，树立统筹兼顾的理念。加大对非工业项目和有环境风险隐患的中小项目的监管力度，适当增加这些项目的监管频次，防止顾此失彼，出现监管盲区。

三、强化制度建设，增强监管执行力和有效性

第一，完善“环保告知”制度。完善现行的建设项目环保“三同时”告知制度，补充有关环境风险应急预案备案及程序等内容，促使建设单位真正做到变“事后整改”为“事前知晓”，变被动接受监管为主动履责。

第二，深化现场检查制度。准确把握轻重缓急，完善对建设项目分类监管的规定。对重点监管行业和企业加大执法力度，通过日常检查督促其落实环保要求；对发现的问题提早介入，查得清楚，处罚到位，确保每一次检查的成效；对未纳入重点监管的一般项目，也要根据具体情况制定相应的检查计划并付诸实施。

第三，细化环保设计备案制度。结合实际，对现行的环保设计方案备案项目的名录和设计方案编制技术规定进行修改，该强化的强化，简化的应简化，能豁免的就豁免，提高环保设计备案制度的可操作性。

第四，健全协调联动机制。对已建立的协调机制的适用性进行评估分析，查找并解决不沟通、不配合、不协调的问题，增强与环评、监察等部门以及市和区县及镇街三级环保部门之间的合力，形成各自履责、相互协调、齐抓共管的局面。

第五，强化检查督查机制。加强区县建设项目环境监管工作的检查频次，有针对性地对区县进行抽查，及时发现问题，加以指导和解决，不断提升质量和水平。

四、积极探索管理创新，着力实现五大突破

第一，在立法建制上有所突破。抓住制定《重庆市建设项目环境保护管理办法》的时机，全面理顺和规范管理行为，使其成为闭合完整的链，强化建设、监管及技术服务等单位的主体责任并真正落到实处，切实做到新污染得到有效控制；实施建设项目施工期排污许可证制度，将日常监督管理前移，给建设项目施工期发放排污许可证；把握重庆市环境监理全国试点的契机，探索环境监理的模式体系、制度机制和方式方法，制定环境监理的管理办法并完善与之相配套的技术规定规范，将环境监理作为技术监督纳入建设项目环境监管的全过程；推行全市环保系统建设项目行政管理人员持证上岗制度，凡是从事建设项目环境管理的行政管理人员，经考核合格方可持证上岗。

第二，在监管模式上有所突破。要探索监管职责到位，企业主体责任明确，社会监督充分的“三元一体”的监管体系，以此形成强大的监管合力。积极构建纵向到底，横向到边的网络化管理模式，即市和区县及镇街环保部门要按照“联动式执法，全方位覆盖、网络化定位、高标准绩效”的要求把管辖区域范围的建设项目划分为若干网络，按级分别将工作任务和具体责任要求分解到各相关部门，细化到每个岗位，量化到每个项目，使所监管的建设项目执行环保法律和要求的情况能够随时掌握，存在的环保问题能够及时发现和有效解决，违法违规行为能够得到应有惩处。

第三，在能力建设上有所突破。要加快推进建设项目环境管理能力标准化建设，通过两、三年的努力，市和区县及镇街三级环保部门建设项目环境监管在机构设置、人员素质、机制制度及装备水平等方面实现标准化和规范化，形成较为完善的全市建设项目环境管理标准化体系，打造一支人员素质高、业务技术强、监管绩效好的监管队伍。

第四，在评价标准体系机制上有所突破。将建设单位自觉守法意识、污染防治情况及对社会贡献率和环保部门履行职责、环境监管水平及人民群众的满意度等方面作为评价考核指标，并进行量化，综合评定建设项目环境监管工作取得的成效，发现存在的问题和差距，促使其持续改进。与此同时，将评价的结果作为考核及奖惩的依据。

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    21世纪是人类挑战海洋的世纪。在人口增长、陆地资源利用空间日渐消减、经济发展受自然资源约束越来越大的情况下,人类社会把目光投向占地球表面积71%的海洋是不足为奇的。海洋里已经探明的占世界总量45%的石油、天然气资源也成为能源资源日趋紧张的人类分外眼红的肥肉,何况浩瀚海洋里还储藏着多少可供人类利用的资源人们都还不得而知,人们称之为人类生存与发展的资源宝库和地球上的最后空间。海洋经济发展潜力巨大,90%以上的国际贸易货运量靠海洋运输来完成,世界海洋经济产值平均每年以11%的速度增长,预计到2020年全球海洋经济产值将达30000亿美元。[1]世界正在形成一个向海洋要空间、要资源、要财富、要发展的激烈竞争格局。可以预见,21世纪,世界性的海洋开发和海洋经济发展将会大大提速,海洋对人类发展的作用也会越来越重要。谁在21世纪的海洋开发和发展中取得先机和优势,谁就能够在世界经济社会的发展中占据制高点。正因为海洋经济发展的作用越来越大,世界沿海各国都在充分利用自己的领海,大力进行开发。各国都针对海洋经济开发制定了自己的宏大的规划。日本、美国、英国等都有自己雄心勃勃的规划。海上城市、海底城市等词汇见诸各国的规划之中。我国的海岸线居世界第四,海域面积辽阔,是一个海洋资源非常丰富的国家。虽然我国海洋经济发展起步较迟,但是从20世纪90年代开始发展的速度也非常快。在2010年成为世界经济第二大国后,大力开拓新的发展空间,加快向海域进军的速度就不可避免了,这不仅是向大海要土地、要资源、要能源,缓解经济发展面临的资源环境要素制约,更重要的是通过海洋资源开发和港航物流建设,集聚全球生产要素,开拓世界新兴市场,拓宽新的发展空间,培育新的经济增长极。

    这样才能保证我国的经济能够持续发展。特别是由于沿海地区是我国经济发展的主战场,随着沿海地区经济发展导致的资源约束更加严重。土地资源的紧张和昂贵,给沿海地区的经济发展造成了相当大的影响。如何保证中国沿海地区的发展势头,不仅成为中央政府必须考虑的战略问题,也是沿海地方政府必须充分考虑的事情。2011年被称为中国的海洋经济元年,因为中央政府在“十二五规划”中把海洋经济的发展作为我国产业发展的一个部分单独提出来了。国家“十二五规划”指出:“科学规划海洋经济发展,发展海洋油气、运输、渔业等产业,合理开发利用海洋资源,加强渔港建设,保护海岛、海岸带和海洋生态环境。”这是中国在五年规划中首次把“海洋经济”作为产业体系中的一个单独的组成部分提出来。根据国家正在征求意见的《全国海洋经济发展规划》,“到2020年海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上,并逐步形成六个到八个海洋主体功能区域板块。”[2]现在已经获批的海洋经济发展区有福建海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区,相继还会有广东、广西的开发区的获批。各个省都已经或正在制定自己的海洋经济发展的宏大规划。在“十二五规划”的目标驱动下,新一轮的海洋开发大幕已经拉开,海洋经济发展会成为我国经济发展的另外一个重要的战场。与此同时,沿海各省也已经制定或正在制定自己的海洋经济发展规划。浙江省的《浙江省海洋经济示范区规划》2011年2月获得国务院的批复,浙江省的“十二五规划”纲要也把“充分发挥海洋资源优势,实施海洋开发战略,统筹海洋经济与陆域经济发展,构建现代海洋产业体系,加快建设全国海洋经济发展示范区”写入了规划中。福建省则借助于之前的海峡西岸经济区建设,把海洋经济发展作为自己的发展战略和重点。山东、辽宁、广东等省也在眼光向海,规划着海洋经济发展的问题。2011年,沿海各省大大加快海洋经济发展,推进海洋开发已是大势所趋。

    二、海洋经济的大发展将伴生海洋环境保护的严重问题

    发展海洋经济是国际发展的趋势,中国也不例外。对于中国这样的后发国家来说,在发展资源约束越来越严峻的情况下,向海洋要资源、要空间似乎也是必然的选择。但是,“海岛的生态环境往往独特而脆弱。如何在开发与保护之间寻找平衡?这是海岛经济发展面临的重大挑战。”[3]今年以来的康菲公司渤海污染事件使人们对海洋经济开发带来的环境破坏问题更加忧虑。对海洋的开发,我国其实在20世纪80年代就已经开始,只不过是非常低层次的开发,主要是港口建设、海上运输业、海洋渔业等。到90年代,海洋旅游业、海洋化工业。海洋建筑业、海洋油气业也发展起来。到2010年,“我国海洋生产总值已经达到3.8万亿元,占GDP比重达9.7%”[4]虽然海洋开发成绩很大,但是带来的海洋环境问题也是不可小觑的。据国家海洋局的《中国海洋发展报告(2011)》指出,在我国海洋产业大发展的同时,由于大型围填海、过度捕捞与海水养殖和陆源排污等造成海洋生态环境风险增加。“中国海洋生态环境面临的严峻形势主要包括:近岸海洋环境污染呈立体、复合污染新趋势,对生态系统安全、食品安全、经济社会发展产生威胁;陆源污染物排海对海洋生态环境的影响严重,个别排污口及河口邻近海域出现‘荒漠化’现象。近岸海域营养盐结构失衡,直接影响中国海洋渔业可持续发展;近岸海域污染严重地区主要分布在大中城市和中国主要经济区域邻近海域,沿海地区经济可持续发展受到制约。”[5]

    90年代的海洋开发就带来了海洋环境问题,新一轮的海洋经济发展,能否走出一条科学开发和产业转型升级的路子来,成为许多专家和学者关注的要点。因为80年代的海洋开发规划“无一不强调科学有序开发,但最后都是雷声大雨点小,除了依旧在传统产业上低层次无序竞争外,还令海洋生态受到了日益严重的威胁”。[2]在传统的海洋经济发展模式下,产生了严重的海洋环境污染问题,使得人们不得不重视新一轮海洋经济发展中的环境保护问题。“日益严重的海洋环境污染让人类面临两种选择:一是继续无限制地以消耗海洋环境、破坏环境为代价来发展海洋经济;二是在保护海洋环境、科学使用资源下实现人类和自然的协调和可持续发展。显然人类只能选择后者。因此保护海洋环境、实施海洋经济可持续发展战略已成为全球性的重大问题。”[6]海洋开发势不可挡,但是如何防止海洋开发带来的海洋污染确实一个必须充分关注的问题。人们经常会说,开发与保护并重,在文件里面,这个问题很好解决,在实际的工作中,开发容易开展,保护则很难真正落实。因为从短期来看,开发是可以赚钱的,可以增加GDP和财政收入的,而环境保护则是不能赚钱的,甚至是赔本的,也不能增加财政收入。所以,在加大海洋开发的力度的同时,必须把海洋保护的问题提出来,通过真正有效的措施保证切实做到开发与保护并重,使海洋经济真正的实现科学发展,能够造福于社会和人民。

    三、加强对海洋经济发展过程中的环境监管

    促进海洋资源的开发和利用,加强海洋经济发展的可持续性,必须防止造成对海洋环境的破坏,特别是海洋污染。而海洋开发必然会带来某种污染,开发和保护并重这两手,开发应该让位于市场调节,让企业按照市场规律进行开发。但是由于海洋开发具有较强的外部效应,完全依靠企业来实现开发与保护并重是不可能的,也是不现实的。保护的责任就不可避免的落到了政府的肩上,也落到了社会多元治理主体的身上。要有效的保护海洋环境,必须加强对海洋环境的科学有效的监管。世界和中国治理环境污染的实践证明,只有严密科学的监管才能实现真正的有效保护,也才能达到开发与保护并重,实现海洋经济的科学发展。有效的海洋监管必须要做好以下方面的工作。

    (一)加强对海洋经济发展的科学规划

    新一轮的海洋经济开发应该摆脱传统海洋开发和利用的路径,走出一条科技支撑的、品质优良的、新兴海洋产业的“蓝色经济的”路子来。要保证海洋经济发展走蓝色经济的道路,保证做好海洋开发中的保护工作,首先必须把好海洋经济规划关。即沿海各省在制定海洋经济发展规划的时候,必须突出科技领先、低耗能、高效益、低污染的特色。国务院在批准各省海洋经济发展规划的时候也必须把好这个关。只有这样才能把新一轮海洋经济开发纳入新兴海洋产业领域发展的道路。海洋经济长期以来都过于注重海洋渔业、海洋油气业、滨海旅游和海洋交通运输业,造成海洋产业结构性矛盾突出。同时,海洋经济在过去不是真正的海洋经济,而是临港产业的发展,特别是重化工业2003年后加快向沿海布局。这些产业向沿海发展是需要的,但是如果各省的规划都如此,则会加大产业结构性矛盾,同时也会加大环境污染的可能性。专家指出:“综观各省的产业规划,虽挂名‘海洋’,实为临港、临海产业集群。从产业构成看,各省均以大钢铁、大化工等高耗能、高投入、高污染的重型产业为主。”[2]因此各省在编制海洋经济发展规划的时候必须坚持科技支撑的蓝色经济的要求,坚持保护海洋环境的要求,对于那些高污染、高耗能的产业发展在规划中要予以禁止或者限制。如果必须要发展这些产业,就必须把有效的保护海洋环境的措施也列入规划之中。否则,新一轮的海洋经济发展又会加大对海洋环境的污染,破坏了海洋环境。

    (二)加大对海洋经济发展项目的环保审核

    海洋经济发展规划是海洋经济发展的总纲,需要在规划中贯彻海洋环境保护的原则。但是,海洋经济发展规划的具体实施是要通过诸多的海洋产业发展的项目来实现的。所以,加强海洋经济发展各个项目的环境保护措施的审核则是海洋环境保护的最重要的环节。海洋经济发展项目的海洋环境评估工作直接关系到海洋环境是否能够得到有效的保护。要严格根据《中华人民共和国海洋环境保护法》的要求进行开发项目的海洋环境影响评估。环境影响评价要克服“自做、自审、自批”的封闭式评估方法,评估过程要公开透明,评估过程要吸收相关的专家、公众和环保组织成员参与。参加评估的项目的所有材料要公开,接受新闻媒体和人民群众的监督。由于在海洋产业项目环境评估中地方政府的影响力比较大,只有依靠公开透明的、多主体参与的评估方式,才能比较有效的遏制地方政府以权力压服环保部门通过有环境保护缺陷的环境评估报告的状况,保证海洋产业发展的项目能够坚守住海洋环境保护法要求的标准。当前,海洋环境影响评估审核中需要加强的是海洋环境影响评估标准的建设。要对人类活动对海洋环境影响的途径、机制和规律进行深入细致的研究,找到各种影响因子及其相互关系,为评价海洋开发活动对环境的影响提供科学依据。

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关键词环境寻求；污染密集型生产转移；环境治理成本；环境监管；一般均衡

中图分类号F062文献标识码A文章编号1002-2104（2016）01-0113-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.016

我国区际产业转移一定程度上促进了产业结构升级调整，有利于全国产业分工布局的平衡性。由于我国东部经济发达但资源缺乏，中西部地区经济欠发达但资源丰富，这种资源分布不均衡、地区产业基础和发展水平差距大、地方发展思路及政府政策引导的不同，使得我国产业区际转移存在不同程度忽视环境成本的现象，出现事实上的污染随带转移，使得中西部一些地方重复着较发达地区先污染后治理的老路。2015年3月7日，我国环境保护部陈吉宁部长明确表示，中西部产业转移要避免“污染上山下乡”。产业转移过程中要实现地区产业发展和企业转型升级的双赢，实现经济发展与环境保护的平衡。在当前强调产业发展及结构调整的政策背景下，产业有序转移的实现，必须以有利于生态环境或者加强环境保护为基本目标。

20世纪70年代早期，环境经济学的兴起，激发了人们对环境规制影响产业区位选择等问题的关注。相关理论强调，环境规制差异驱动了不同经济地域之间比较优势调整，导致高污染产业的生产区位选择。区际环境规制强度不同使得环境治理成本出现差异，这促进了高污染企业的外迁行为。相关理论的形成，始于Pethig[1]和Siebert[2]对高污染企业转移现象的解释，其基本结论是，环境规制级差催生了高污染产业从环保要求较高的国家向环保要求较低的国家转移。承袭上述思路，Water & Ugelow[3]的“污染避难所”假说认为，由于环境规制差异直接影响企业环境成本差异，逐利动机促使企业把生产转移到具有低成本优势的低环境规制国家展开，导致高污染产业通过直接投资等形式不断发生跨国家（地区）转移，产业转移的承接地区也因此成为“污染避难所”。Ahmad & Wyckoff的实证研究证明，产业转移对碳排放有显著影响[4]；Baumol & Oates在有环境规制差异的两国模型中，通过局部均衡分析方法证明，环境规制强度较高的国家（地区）会不断削弱其在高污染产业上的比较优势，而环境规制强度较低国家（地区）则增强了污染产业的比较优势，导致其产业承接以及后续的经济发展以巨大的环境成本为代价[5]。Xing & Kolstad指出，Water & Ugelow观点的成立内含了三种前提，一是将环境因素纳入生产成本模型且二者有正向变化关系；二是环境规制带来了不同国家（地区）生产成本级差，这是高污染产业外迁的基本外部条件；三是生产中规避环境规制过程中，因生产的不可分性等原因使得企业必须重新选择生产的最适宜地域[6]。基于上述研究，Long & Siebert提出的、考虑环境规制调整的H-O模型成为相关领域最成熟的模型之一[7]；Mcguire进一步拓展了H-O模型，在原来的模型中加入了环境成本和环境的外部性等影响因素；Wheeler的“污染底线竞赛”假说本质上是污染避难所的重要推论。根据其观点，欠发达经济地域出于社会经济发展的良好初衷，在产业吸引和承接过程中，若在环境规制强度方面相互竞争，可能引发类似“公地悲剧”的结果，致使部分欠发达地区的经济发展结构向污染底线水平收敛[8]。上述研究中，从以环境规制变化引致的比较优势关系调整角度来解释污染产业转移的理论逻辑得到了主张生态重要性的学者们的广泛赞同，比如Pearce & Turner 、Paul Hawken。Vernon提出的产品生命周期假说，也是在考虑产品周期和环境成本的内在化的基础上，解释了高污染产业的区位选择问题[9]。国内的一些学者也就这些方面进行了较深入的研究，比如刘淑琪把高污染产业转移的机制描述为逐利企业规避环境成本的空间诉求[10]；陈林、朱卫平则将高污染产业的转移视为受环境规制影响而发生的经济自发调整行为[11]；李国平、俞文华等都认为环境梯度和成本级差是高污染产业向低环境规制地区迁徙的主要促动力[12]。当然，上述的各种假说均建立在严格的假定基础上，如果放松这些假定，往往得出截然不同的理论观点，同时产生丰富的实践启发意义。

从我国实际情况来看，污染区际转移现象的出现，不仅受到了区域政府不当发展观的牵引，也是不合理区际环境规制差异和企业环境寻求策略共同影响的结果。合理监管政策的制定，需要我们深刻认识污染密集型生产转移的内在机制。由于我国区际经济发展梯层、资源禀赋、产业结构、产业政策、社会心理等各方面存在很大差异，导致区际的环境规制差异是客观的要求，而且短时内难以消弭。从当前的环境规制状况出发，会发现企业行为是污染密集型生产转移中的重要问题，从中我们能发现环境监管的重点领域以及可能的政策方向。本文在分析污染密集型生产转移动力的基础上，基于一般均衡框架，深入探讨企业环境寻求策略下污染密集型生产转移的内在机制，最后提出污染密集型产业转移中环境监管的重点所在。

1.3产品周期与污染产业转移

根据Vernon的产品周期理论[8]，产品周期可以分为创新期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。创新期是产品最初的研究和开发时期，创新的动力源自减少高成本要素投入需求以提高产出效率；某种生产要素的成本越高，通过技术创新降低该生产要素需求的动力越强。一般来讲，产品的创新期主要在发达经济地域完成，在这个阶段中，生产工艺和生产技术尚未实现标准化，产品异质性最强，需求者的产品偏好强度较高，产品的市场需求弹性小，竞争者难以仿制产品，市场竞争尚不激烈，生产出的产品主要由发达经济地域流向欠发达经济地域。成长期是新开发的产品基本定型，初步实现批量生产，并在市场上逐步普及和推广；由于新产品逐步定型，生产中的不确定性因素降低，成本开始得到关注，规模化生产开始出现，相关产品的生产开始由发达经济地域向欠发达经济地域迁移，带动了相关产业向欠发达地域的转移；同时，生产要素和产品的市场交易结构开始发生变化。产品成熟期阶段中，通过规模化生产和市场实践，产品异质性设计与生产加工技术成熟，创新频率下降，经由知识外溢，同类产品出现，市场竞争加剧；消费者的产品偏好度降低，产品市场需求弹性上升，利润的下降迫使企业考虑寻求生产投入要素成本更低的生产地域，进入新的市场以获取更多的市场份额。衰退期是指产品逐渐步入淘汰阶段，社会心理、技术进步等因素使得人们的消费习惯改变，消费偏好改变，产品的市场销量和利润都不断下降，市场上开始出现性能更好、价格更优的新产品来满足变化了的消费偏好，企业若不能有效降低成本提升利润将被迫退出市场。产品周期理论的逻辑在于，生产企业会斟酌产品差异化所处的阶段，及其创新驱动的动力强弱，从而在不同的阶段投入不同的研发费用，引致产品生产比较优势的调整。这意味着，在产品生命周期阶段中，不同阶段的相对生产要素价格可以较合理的说明企业从一个经济地域外迁的战略。这个过程中，市场结构调整，技术和生产迁移同步变化，作为产业承接方的欠发达经济地域具有一定的被动特征。根据这个思路，产品周期阶段差异是欠发达地域承接污染密集型产业的重要原因。当较发达经济地域的主导产业调整为清洁环保、具有高技术等特征的产业时，原来的污染密集型产业已经逐渐步入衰退期，由于市场结构、生产所投入要素成本和产品价格变化，污染密集型产业在原来的地域展开生产已经没有发展空间，迫切需要向经济和产业梯度低的欠发达经济地区转移，这样既延长了产品周期，也有利于获得欠发达经济地域的廉价自然资源，并随带实现污染转移。

在Vernon观点的基础上，日本经济学者小岛清进一步指出[14]，以直接投资方式进行的产业转移通常从具有比较劣势的产业领域开始，揭示了产业生产比较优势的动态调整特征。其核心思想在于，较发达经济地区可以通过技术进步推动产业结构升级、市场竞争力提升的同时，将具有比较劣势的产业转移到欠发达地区，以实现总体经济竞争力的提升；其中内含了发达经济地区的产业转移和产业结构优化升级、欠发达地区通过承接产业转移以实现追赶效应。根据小岛清的观点，应当在发达经济地区和欠发达经济地区之间建立动态的产业结构调整和产业转移的机制，既能使经济梯层较低的地区获得发展经济所需的技术与资本，也能使经济梯层较高的地区实现经济结构调整升级；通过这种动态调整，经济发展程度不同的地区各自可以得到本地经济发展和经济结构升级所急需的资源，从而各自的经济福利都得到提升，进而达到帕累托改善的境况。

2环境寻求策略与污染密集型生产转移机制为明晰污染产业转移中的环境寻求以及产业转移的微观机制，以下借鉴Melitz、Bernard、Eaton的相关研究[15-17]，将污染密集型中间产品纳入分析过程，在一般均衡的框架内研究环境规制强度对污染产业转移的影响。

假设：

（1） 市场上存在N个部门，每个部门内部具有异质性的、生产效率不同的企业生产差异化产品i；要素投入和生产满足柯布-道格拉斯生产函数。

（2） 市场上存在数量众多但具有同质特征的消费者，消费者追求消费效应的最大化；典型性的消费者的效用函数具有不变替代弹性性质。

（3） 环境规制提高了企业环境治理成本，使得企业最优产出和收益函数扭曲；环境治理成本被区分为固定减排成本（记为：G）和产出增加导致的边际治污成本（记为：Z），分别以企业生产投入的劳动力衡量；且G和Z只在部门间存在异质性；边际治污成本与企业的环境技术效率相关。

（4） 面对高强度的环境规制，污染密集型企业可以选择支付污染治理成本或者将企业污染密集型中间产品生产迁往环境规制强度较低的地区，然后通过区际贸易来保证所需污染密集型中间产品的可得性。

2.1污染密集型企业生产的一般均衡特征

根据假设（1），为简单起见，假定企业生产需要一单位的固定资本和α单位的可变劳动力成本，那么，具有效率差别的异质性企业的效率差异将通过α的倒数表现出来。

根据假设（2），典型消费者效用函数如下：

U=∏Nn=1Cθnn，Cθnn=（∫ci1-φdi）11-φ，θ∈（0，1），φ>1 （1）

式中，θ代表消费者对部门n（n=1，2….N）产品的消费比例，c代表了消费者对不同产品i的消费量，φ是消费者产品偏好参数。

根据假设（3），污染密集型企业生产的减排总成本为：

TC=w・Gn+w・Zn・Xnj（2）

这里，Xnj表示j企业的总产出。对于生产效率较高的企业，产出增加的过程正是总的污染治理费用增加但单位治污成本降低的过程。于是，对于企业j，考虑总的环境治理成本后，其总成本可以表示为：

TCnj=πj+w・Gn+w・Zn・Xnj+wαjXnj（3）

式中的第一项代表企业生产的固定成本，第四项代表企业生产的变动成本，中间两项是企业支付的污染治理成本。

根据假设（2），令F代表消费者对所有消费的支付，p为具有不变弹性特征的消费价格指数，i是产品集合；在不同地区之间自由贸易的情况下，以hs表示从s地区的消费品买入；不同地区之间的市场开放程度为ψ；当消费者追求消费效用最大化时，其对n部门中每个企业的产品消费量为：

Cnj=F・θ・P-φnjp1-φn

Pn=∫p1-φnidi+∑ss=1ψ∫p1-φnhsdhs11-φ

ψ=τ1-φ（4）

上式中，不同地区之间的市场开放程度ψ通过冰山成本τ（τ >1）表示；τ取1时，ψ为1，表示不同经济地区之间实现完全的贸易自由化，市场开放程度最高；τ取∞时，ψ为0，表示某经济地区与其他经济地区之间相互完全封闭；若区际贸易成本对每个s地区相同，则s地区代表性企业所生产产品的消费量为：

cSnj=FS・θn・（τpnj）-φ（pSn）1-φ

Pn=ψ∫p1-φnidi+∑s-1s=1ψ∫p1-φnhsdhs+∫p1=φnhsdhs11-φ（5）

上式中，方括号内的第一项表示S地区代表性企业产品其他地区消费，方括号中的第二项代表S地区企业对本地区以外的其他地区产品消费，第三项是本地生产本地消费水平。

考虑到环境技术市场的结构特征，假设环境技术市场满足迪克西特-斯蒂格力茨（1977）垄断竞争条件，那么，生产效率为1/α的企业j在本地区生产并销售的价格pnj和本地生产外地区销售的价格pSnj分别为：

pnj=（αj+Zn）・w1-1/φ，pSnj=τ・pnj=τ（αj+Zn）・w1-1/φ （6）

通过上面的价格表达，可以看出，效率高的企业所定价格较低，产品的需求量也较高。由（3）、（4）、（5）、（6）可以得到本地区典型性企业的产出函数和利润函数。

产出函数为：

Xn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnp-φnj=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ

[（αj+Zn）w]-φ）（8）

利润函数为：

Rn（αj）=cnjpnj+pSnj（∑ss=1ψcSnj）-TC

=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ[（αj+Zn）w]1-φ-TC

Yn=F/P1-φn，YSn=FS/（PSn）1-φ，λ=11-1/φ（9）

从上述函数可以看出，环境规制松弛、污染治理费用很低的情况下，企业容易实现盈利目标；环境规制程度加强，环境治理成本上升，企业的利润被压缩，当利润减少到一定程度，可能会发生企业向环境规制松弛地区迁移的现象；同等条件下，生产效率高的企业利润也较高，本地区和其他地区对该企业产品消费需求也大。

进一步考察企业生产环节，根据假设（3），环境规制要求污染企业支付的总治污成本为：

TC=w・Gn+w・Zn・Xnj

=w・Gn+w・Zn（Yn+∑ss=1ψYSn）θnp-φnj

=w・Gn+w・Zn（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ[（αj+Zn）w]-φ（10）

高额的污染治理成本可能促使企业采用环境寻求策略，通过直接投资等形式实现污染产业（环节）生产从环境规制程度高的地区向环境规制程度低的地区的迁徙，这意味着，不同经济地域的环境政策推动了环境产品生产比较优势结构变化。跨地区生产的企业通过将污染密集型生产（环节）转移到环境规制松弛地区以规避本地区高昂的污染治理成本，然后通过区际间的贸易实现资源的有效配置，进而提升企业利润。

2.2企业环境寻求策略的均衡特征

根据假设（4），为简单起见，我们继续假定污染密集型生产环节迁入地环境规制松弛，其边际污染排放治理成本为z′n，固定污染治理成本为G′n，且满足Z′n

（αjw+τnw′+Z′nw′）

由此，我们可以得到环境寻求策略下的企业利润函数和最优产出函数如下：

生产外迁后企业的利润函数：

Rkn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ（αjw+τnw′+Z′nw′）1-φ

-wkn-TC′ （11）

生产外迁后企业的最优产出函数：

Xkn（αj）=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ-φ（αjw+τnw′+Z′nw′）-φ （12）

从上述的分析中可以发现，企业环境寻求策略的激发条件是，经济发达地区的企业规避本地环境规制的利益大于污染产业转移所支付的管理成本kn和贸易成本τnw′的总和。在企业决策时，当Rkn（αj）=Rn（αj）被满足时，企业产出效率达到临界水平。由（9）和（11）可以得到环境寻求策略下，通过污染密集型产业生产转移所产生的净收益为：

R*n（α）=Rkn（α）-Rn（α）

=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ[（αjw+τnw′

+Z′nw′）1-φ-（αjw+Znw）1-φ]-（wkn+TC′

-TC） （13）

在（13）中，对R*n（α）分别求解α，G，Z的导数，并考虑（αjw+τnw′+Z′nw′）

R*αj=（Yn+∑ss=1ψYSn）θnλ1-φφ（1-φ）w[（αjw+τnw′

+Z′nw′）-φ-（αjw+Znw）-φ]

R*nGn>0，R*nZn>0

R*nZ′n

上述结果说明，环境规制强度较高的经济地区，污染密集型产品生产企业的边际环境治理成本和平均环境治理成本也较高，因此企业将污染密集型生产外迁的动力也越强；生产效率高（即：1/α较大）的企业对环境规制强度更加敏感；从而，不同经济地区差异较大的环境政策极可能激发高效率的生产企业将污染密集型生产外迁，以追求环境政策差异化收益。环境成本差异决定了非环境友好产品生产转移的动力；当环境规制差异大于生产转移成本，就会出现污染密集型生产向环境规制松弛地区的转移现象，导致事实上污染避难所现象出现。污染密集型生产迁入地的环境规制程度加强将形成对污染密集型生产承接的有力对冲，从而遏制当地环境恶化的趋势。

3污染密集型生产转移中环境监管的重点

从上述的分析中看到，企业生产效率α、企业管理效率k、区域市场开放程度ψ、区际环境规制强度G，Z的对比关系、生产要素价格w以及污染密集型产品的消费倾向φ是影响污染密集型生产区际转移的重要影响因素；其中，环境规制差异在促动企业采取生产的环境寻求策略中居于中心地位。在市场经济下，企业正常的逐利行为无法通过行政手段进行干预。但是，我们也发现，区际合理的环境政策差异能发挥重要作用。在前述的分析中知道，效率较高的污染密集型生产的转移，通过技术溢出或产业集聚效应的发挥，承接地在吸收消化先进技术、先进管理经验的基础上，确实可能通过承接产业转移带来本地区实质性的经济增长，但前提是能实现污染转移规避。在这里，污染转移规避所指向的是，并非完全局限于通过采用各种手段，在产业转移与承接中完全避免了污染的转移，这既不现实也不可能；因此，污染转移规避更多强调的是在承接产业转移时，采用各种手段，使得承接地的环境状况得到改善，至少不继续恶化，从而从经济社会发展全局的角度，实现社会福利的增进。在这种思想下，环境监管的作用得以凸显。

3.1合理设定区际环境规制级差，完善碳信征信系统建设我国幅员辽阔，不同区域环境资源禀赋、清洁生产技术水平、产业结构及其在产业分工中的地位、经济梯度、社会心理、环保理念、消费习惯等方面存在巨大不同，因此区域环境规制存在差别是自然的、合理的。差异性的环境规制有利于全国范围内碳减排目标的实现和清洁生产技术研发、推广和升级，为协调区域经济发展、调整产业结构和环境治理之间的矛盾做出了贡献[18]。环境规制级差在促进产业有序转移路径中居于核心的地位。需要完善关于产业转移全国统一的统计、审计和监测系统，并运用可靠的方法和技术对不同区域的碳排放强度进行精确的测度，据此设立合理的环境规制级差，制定差异化产业发展和环境治理政策措施。根据区际产业转移所涉行业、生产环节、转移规模等方面的统计监测指标，在环境规制级差的基础上，建立和完善碳信征信系统建设，据此征收差别税率，逐步建立起完善的区际碳排污染转移补偿机制；将企业碳排放污染负外部性成本内生化并进入企业的生产函数，纠正企业忽视或者无视环境治理问题下生产函数的扭曲状态，促使企业环境寻求策略调整。在此基础上，配合严格有效的环境监管、碳金融服务的歧视性政策，促使企业自我激励，主动施行清洁生产管理，促使环境质量改善。

3.2加强分类监管与行业节能减排

为改善环境质量和调整产业结构，改变经济增长模式，东部发达地区开始提高产业技术标准和环保要求，执行较严厉的区域环境保护政策，加快了对碳排放程度较高、污染物排放严重的产业的分类改造，这些压力迫使发达地区的企业逐步将污染密集型生产转移到中西部欠发达地区，污染随带转移问题凸显。这些问题的解决，要求环境监管部门等机构根据国际上发达经济体环境治理的经验，并考虑我国实际情况，针对大气、土壤和水资源等的污染进行排查，提取关键污染源、主要污染产业和企业，不断提高行业环保标准，加强环境规制；针对关键污染源、污染环节和主要污染企业进行分类，制定并实行分类环境监管；分类监管包括针对污染源的分类监管、针对不同经济梯度地区的分类监管、针对重点污染行业的分类监管和针对重点污染企业的分类监管；既不断提升其废弃物的排放标准、提出更高标准的环境保护要求，也根据主要污染产业和污染企业，依据其污染物排放程度制定行业和企业监管的能耗标准和要求；制定节能减排差异化政策，加大节能减排财政投入，强化节能减排工作力度，完善全国统一的节能减排统计和监测制度。

3.3建立严格的承接项目效率筛选机制

产业转移承接地对拟承接生产项目的效率筛选至关重要。一方面，将环境因素导入到赫克歇尔-俄林模型中以后发现，环境产品价值并不能完全由市场竞争机制形成，政府的环境规制松弛程度是影响环境产品价值的重要因素，一旦环境成本不能完全内部化，相关产业发展过程中将出现政府失灵和市场市失灵同时存在的状况，此时，环境要素的生产比较优势极有可能恶化了全局的环境污染。另一方面，企业通过权衡环境政策，在产业转移的过程中，先进的污染治理技术、生产工艺、生产设备、管理理念等也必然随同转移，这在客观上对污染产业承接地的环境保护能力、减排效率提升等带来的积极影响，因此，污染产业的跨地域转移并不必然带来迁入地平均污染水平的上升或者全域范围的环境恶化。相反，若欠发达地区通过严格的拟承接项目的筛选机制，所承接的污染型产业的环境技术、生产设备较之本地企业更先进，资源利用效率更高、废弃物排放程度更低，那么通过产业承接的技术溢出和产业集聚效应，污染产业的跨地区直接投资式的转移可能会带来当地的环境改善；其基本的条件是，欠发达地区能够真正引进生产技术水平较高，污染相对较低的产业，并对其技术进行消化升级，否则就可能陷入经济越发展环境越恶化的窘境。

3.4提高区域市场开放程度，降低产业优惠政策所形成隐性市场保护通过前面的分析可以看到，企业环境寻求策略的实施中，区域市场开放程度是另一个重要问题。因为，发达地区的企业将污染密集型中间产品生产转移至欠发达地区，随后会通过区际贸易实现污染密集型中间产品投入。这个过程中，区际贸易成本是个重要的问题。若区际市场的一体化程度较高，区域市场保护程度低或者不存在区域市场的人为保护措施，在市场机制下，区际自由贸易的成本将大大降低，产品在生产地市场和外销地市场的价格将趋于一致；若暂不考虑区际运输成本，区际价格的一致已经使得企业具体生产过程在哪个地域展开变得不那么重要，这种情况下，区际环境规制差异所形成的利润空间将进一步加大，将极大地激励高效率生产企业的生产转移动机。再者，不当的产业优惠政策将扭曲企业的生产函数，进而对一些低效率企业形成迁入激励，这是一种隐性的区域市场保护手段。而区域市场开放程度较高的市场，通过市场机制，市场的信息透明程度会得到提高，市场结构将进一步向完全市场靠拢，价格杠杆引导资源配置的效率提升，这是通过市场所形成的、拟迁入的高效率和低效率企业之间的竞争机制，有利于承接地引入高效率生产项目。

通过一般均衡框架下的理论分析，我们看到了上述几个角度监管的重要性。除此之外，我们也发现污染密集型产品的消费倾向也是一个很重要的问题。这零售终端看，涉及到人们的消费心理、消费习惯和相关消费服务等方面；从中间品投入的看，与产业碳锁定程度、市场结构、产业结构和企业生产线调整的难易程度有关；这些方面很难通过政府规制的手段来改变，只能在经济发展的过程中通过政府不断引导逐步解决。

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Corporate Environmental Seeking Strategy， Pollutionintensive Production

Transfer and Environmental Regulation

LUO Liangwen1LEI Pengfei1MENG Kexue2

（1.Economics School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan Hubei 430073，China；

2.Economics and Management School， Shandong University of Science and Technology， Qingdao Shandong 266590，China）

篇6

摘 要 在电力环境监管中,存在着信息不对称,使得企业易于与监管者合谋。本文针对这种现实,从博弈论的角度进行分析,并利用混合策略的方法来求解,发现降低政府成本和提高核查率,有利于防范合谋,从分权制衡和建立统一协调的电力监管系统的角度两方面来提出建议,认为通过权力均衡和制定协调的电力监管政策和手段以及通过构建统一的政府监管组织框架,有利于降低政府成本和提高核查率,从而有利于防范企业和监管者之间的合谋。

关键词 环境监管 Nash均衡 企业 政府监管

一、概述

近几年,受益于经济的高速增长,中国电力行业取得了迅猛发展。但是,中国电力工业在高速发展的同时,也暴露出很多问题,严重影响了经济、社会、环境的可持续发展。

1.电源结构不合理

由于电力供应紧张,促使各地燃煤机组大量建设,小机组关停步伐明显放缓,企业自建燃油机组现象增多,造成部分地区燃煤和燃油小机组比重增高,煤电比重进一步增加。2004年底,全国0.6～5万千瓦火电机组有3796台,共计4666万千瓦,另有不上网的单机0.6万千瓦以下小火电机组近1500万千瓦,还有燃油机组约2500万千瓦,均呈上升趋势。这种状况恶化了电源结构,增加今后结构调整的工作难度,而且也不利于提高能源利用效率,不利于保护生态环境。

2.环境污染严重

2003和2004两年,将近四分之三的新增发电能力来自燃煤火力发电厂,这些火电厂带来严重的环境污染问题。2003年全国二氧化硫排放量达到了2160万吨,是1998年以来首次突破2000万吨。形势的突变使我国政府在2005年之前将硫化物排放量达降至1800万吨的目标无法实现。

以上这些问题的出现有着深层次的原因,许多都需要政府的参与。而现在政府的参与,很多都是通过委托成立独特的委托机构来进行管理的(以下称为监管者),由于存在着信息不对性,在很多情况下,政府对监管者的执行力度并不了解,易出现监管者与企业合谋现象。

当前,对环境监控文献很多如杨凤的《电力产业的监管需求及其变化》主张从电力价格和市场准入的角度进行分析,唐松林、任玉珑、甘文媛的《现在电力监管新视角-协调监管》一文中对电能生产与环境保护的冲突进行分析,主张从电能的经济与环境协调监管来完善现代电力监管机制,叶和平的《供电企业配合政府整治违法排污之策略》主张企业应依法办事,国家发改委环境和资源综合利用司副司长周长益的《有效控制电力工业环境污染》主张采取严格的措施,要实行非常严厉的监管。

本文主要就电力环境监管中合谋问题,从博弈论的角度建立博弈模型进行分析,最后就模型提出相应的解决方案。

二、电力监管博弈分析

在电力监管过程中,政府通过授权给监管者,让监管者负责监管企业,监管者为了谋求自身的利益往往会选择与企业合谋。企业为了更好的瞒过政府设定的环境达标标准,也会选择与监管者合谋,这样就需要政府介入,三者之间存在一个博弈的过程。

1.模型的假设和构建

(1)监管者和发电企业之间没有合谋行为,政府也不进行核查。则监管者和发电企业的额外收益(或支付)为零,政府收益为m(m规范了社会的诚信行为,社会总收益增加)。政府、监管者和发电企业(下同)的收益记为(m,0,0)。

(2)监管者和发电企业之间没有合谋行为,但政府仍进行核查。则它们的收益记为(m-c,0,0)(c是政府监管部门因核查而增加的成本)。

(3)监管者和发电企业之间有合谋行为,政府不进行核查。则监管者、发电企业的收益分别为n (因为合谋行为而获得的非法收入)、g(因合谋行为而获得的各类机会及额外收益),政府收益为0 (因社会诚信缺失导致),它们的收益记为(0,n,g)。

(4)监管者和发电企业有合谋行为,政府虽核查,但没有发现。它们的收益记为(-c,n,g)。

(5)监管者和发电企业有合谋行为,政府核查时查实,并给予暴光和惩罚,则政府、监管者和发电企业收益分别为m-c、-w(因合谋行为被暴光和惩罚而带来的总损失)、-y(因合谋行为被暴光和惩罚而带来的总损失)。它们的收益记为(m-c,-w,-y)。

(6)监管者和发电企业之间有合谋行为的概率为P0,政府进行核查的概率为P1,P2 为政府核查时查实其有合谋行为的概率。

三方博弈模型如下表所示:

2.计算模型

(1)企业和监管者进行合谋的概率为p0,政府进行核查和不核查,设核查的收益为h1,不核查的收益为x1,则依据混合策略可得:

h1=p0[p2(m-c)+(1-p2)(-c)]+(1-p0)[p2(m-c)+(1-p2)(m-c)]

x1=p0*0+(1-p0) m

当政府核查的收益与不核查的收益相等时达到均衡:

P1*=c/(p2)m(1)

(2)政府进行核查时,企业合谋的收益是h2,不合谋的收益是x2:

h2=p1[p2(-y)+(1-p2)g]+(1-p1)g

x2=p1[p2*0+(1-p2)*0]+(1-p1)*0

当政府进行核查时,企业合谋的收益和不合谋的收益相等时:

P2*=g/p1(y+g)(2)

(3)政府进行核查时,监管者合谋的收益会h3,不合谋的收益x3:

h3=p1[p2(-w)+(1-p2)n]+(1-p1)n

x3=0

当政府进行核查时,企业合谋的收益和不合谋的收益相等时:

P3*=n/p1(w+n)(3)

由(1)、(2)、(3)可得政府、企业、监管者三者之间的混合博弈模型的纳什均衡为:

P1*=c/(p2)m P2*=g/p1(y+g) 或 P1*=c/(p2)m P3*=n/p1(w+n)

3.讨论

由(1)可知企业和监管者进行合谋的概率与政府核查的成本成正比,与政府的收益和核查的概率成反比,也是说政府核查的概率越高,企业和监管者进行合谋的概率就越高。另外政府核查的成本越高,政府就越不可能进行核查。

由(2)可知核查的概率越高,合谋的效率就越低,只有当p1< g/p1(y+g)就合谋,反之就不合谋。由(3)可知p1< n/p1(w+n)就合谋,反之就不合谋。因此,政府加大惩处力度,是减少合谋的关键。

三、结论及建议

从以上博弈论的分析中得出促使企业和监管者进行合谋的主要是政府防合谋成本及发现合谋的概率;政府进行核查的概率和合谋双方的收益;合谋交易成本与防合谋激励报酬。降低政府防合谋成本对于防范监管者与发电企业的合谋是十分必要而且有效的措施。若政府的防合谋成本较低,通过恰当的惩罚机制就有可能保证监管者在固定报酬下也没有合谋的动机,而无须支付激励报酬;但若政府防合谋的成本较高,则要求对监管者支付激励报酬。而且,若合谋利益越大,发电企业越有动机收买监管者,政府就越需要向监管者支付较高激励报酬。因此有必要减少政府成本,加大监管力度,建立统一协调的电力监管系统。

制定协调的电力监管政策和手段在制定经济性监管政策和手段的过程中,要充分考虑到环境保护、社会公平等其它监管目标,这主要包括:将环境保护纳入到统一的电力监管框架中来。主要可通过以下几个途径:

1.构建统一的政府监管组织框架

中国可以构建多层次的电力监管组织框架。具体来说,包括行业监管层、国有企业监管层、综合管理层等层次。

(1)行业监管层

行业监管层包括电监会和各级环保机构,其主要任务就是根据国家授权,贯彻和执行电力行业的各项监管政策。作为专门的电力行业监管机构―――电监会的成立,对于建立和保持一个有效竞争的电力市场,无疑具有重要意义。电监会不可能单独承担电力监管的所有职能。环境监管职能就应该由专门的环境监管机构来承担。这样通过分权,使得政府一方面降低了成本,提高核查力度,另一方面又提高了企业与监管者之间合谋的成本,这样有利于防谋。

(2)国有企业监管层

国有电力企业的大量存在是中国电力行业的一大特点,并且这种局面在短期内也不可能得到改变。国有电力企业行为方式的差异使中国的电力市场与国外市场化国家的电力市场存在很大的不同。如果要想改变目前的状况,就必须改变目前由政府综合管理部门行政干预电力企业的投资、决策行为的管理方式。

对国有电力企业的内部监管,使它们能够成为真正的市场主体。这就需要国资委建立一套科学、合理的企业绩效评价与监管体系。

(3)综合管理层

与电力监管相关的政府综合管理部门主要包括发改委、环境保护部、财政部、税务总局等。这些部门主要的职责就是制定与电力行业相关的能源(发改委) 、产业(发改委) 、环境(环境保护部) 、财政(财政部) 及税收政策(税务总局) 等。相关的政府综合管理部门还需要对电力监管中的一些社会性目标,如能源安全(发改委) 、环境保护(环境保护部) 、社会公平(发改委) 等负责。另外,政府的财政和税收部门也需要为环境保护、发展清洁能源等提供必要的财政支持和税收优惠。

2.加强各监管机构及部门间的沟通与协调

在设计中国电力监管的整体框架时,应注意构建以下几个方面的协调与沟通机制:电监会与环保总局之间的协调与沟通。经济性监管与环境监管作为电力监管中的两大重要职能具有很强的互补性(IEA,2006)。因此电监会和环保总局应该在加强彼此信息交流和沟通的同时,对双方的监管措施进行协调,为了实现这一目标,建立固定的信息交流及通报机制和定期的双边会议都是不错的选择。协调委员会对各监管及政策机构的协调。科林(2003) 指出,尽管沟通对于协调各参与者的决策是非常重要的,但是在博弈过程中协调失败是普遍存在的。这时,就需要第三方协调(Third - party coordination) 电力环境监管中的协调是一个渐进的过程。因此,电力监管机制需要与电力改革的进程相适应,随着改革的不断深入而做相应地改进。

参考文献:

[1]杨凤.电力产业的监管需求及其演变.经济纵横.2008.10.

[2]唐松林,任玉珑.协调监管: 电力监管体制与理论创新.管理世界.2008.7.

[3]唐松林,任玉珑.电力行业政府监管体制改革:国外经验与中国对策.经济问题.2008.8.

[4]任玉珑,甘文媛,唐松林.现代电力监管新视角――协调监管.科技管理研究.2007.7.

[5]国家发改委环境和资源综合利用司副司长周长益.有效控制电力工业环境污染.中国电力企业管理.2004.10.

[6]昌.国外电力规制对国内电力监管的有益启示.云南电业.2003.12.

篇7

中国畜禽养殖污染呈现量大面广、点面共存、多要素叠加、区域差异等特征，污染防治与环境监管面临前所未有的困难。一是污染物产排量大、比重高，2012年环统数据显示，规模化畜禽养殖业化学需氧量和氨氮排放分别为1099和63万吨，分别占全国总量的45%和25%。二是污染区域差异明显，山东、黑龙江、河北、辽宁、河南、内蒙古等6个省份养殖业COD排放量占到全国的50%以上。三是污染点源面源共存，规模化畜禽养殖场粪便和污水的有组织排放造成水体污染，粪便长期过量还田对农田土壤造成面源污染。四是多要素综合污染，畜禽养殖造成了水体、大气和土壤的立体综合环境污染，增加了社会不稳定因素。

2中国畜禽养殖环境监管基础与问题

一是法律法规体系建设加快，但执行力普遍较弱。中国已经形成了以《条例》为核心，覆盖行政、财税、经济、产业等各个方面的法规体系，然而执行力普遍较弱，畜禽养殖环境监察执法手段单一、能力不足、执法不严。二是技术管理体系逐步完善，但指导性、指导性不足。国家层面建立了涵盖环境标准基准、环境技术政策和环境工程规范三大体系，然而地方政府更具操作层面的技术管理文件较为缺失，技术可适性分析、技术应用研究、技术推广机制等配套工作滞后。三是环境监管基础不断夯实，但引导性政策缺失。中国探索实施了污染源普查及更新、污染物总量减排制度、专项执法检查制度、环境影响评价制度、禁养区划定管理制度等环境监管手段，但都偏向于管理，缺乏投融资政策、产业激励政策、市场化引导政策等偏向于引导性的政策。四是财政投入逐年加大，但造血机制仍未建立。中央财政专项资金名录广泛，“输血型”政策仍占据主导地位，尚未建立以“造血型”产业投融资机制为主的政策体系。

3欧盟畜禽养殖环境监管经验

3.1完备的法律法规体系

欧盟畜禽养殖污染防治法律法规涉及到行政处罚、农田生产操作规范、化肥税收、财政补贴奖励等多个方面，政策内容细致、可操作性较强。2000年以来，欧盟制定的控制农业污染相关法律主要有:《欧盟水体系指令》、减少农业面源污染的《硝酸盐指令(91/676)》、控制杀虫剂最大使用量的《杀虫剂法(91/414/eec)》、限制水中杀虫剂残留的措施及为保护鱼种贝类安全而制定的《水清洁的共同体措施》等;2006年欧洲理事会通过了《农村发展战略指南(2007年－2013年)》，提出理性的土地利用和环境保护政策，规定经过批准的项目和计划所需资金主要由欧洲农业发展基金提供，其中农业环保支付金额占全部农村发展项目/措施支付额的22%。

3.2有效的财政补贴政策

欧盟将畜禽粪便密度坚定地确立为欧盟农业管理的中心目标，绝大多数农业环保计划的专项资金来自欧盟财政，各成员国负责具体实施这些计划。欧盟每年用于农业环保计划的总支出约为16亿美元(2012年数据)，占欧盟农业总支出的4%，各欧盟国家联邦政府、地方政府还有各自的相应投入，各级财政补贴都按照欧盟及成员国要求实行交叉遵守的补贴制度，将农民获取政府补贴与遵守农业环境保护义务实行强制性的挂钩。欧盟在2007－2013财政规划中进一步将补贴用于整个农村大环境的综合保护与治理，养殖场为农业生态建设投入越多，其获得的补贴也就越多。

3.3精准的肥料总量控制政策

欧盟各国在征收高额化肥税的同时，实施了对化肥和动物粪肥的生产、运输、销售、使用的全程管控政策，限制生产和施入农田的肥料总量。欧盟颁布实施《硝酸盐指令》，保证畜禽粪便施用量要与农田消纳和利用能力相适应，并对最大施肥量、施氮磷量、施肥时间、施肥方法等也进行了限制，以保证在粪便施用过程中不造成对地面水域及地下水水质污染、不破坏土壤的正常自净过程、不造成农作物品质的异常恶化、保证提高农作物产量和质量、最大限度地利用资源。

3.4高额的化肥税收政策

欧盟各国通过实施高额的化肥税收政策，降低化肥生产企业的积极性，控制化肥行业规模和市场流通量，减少肥料中化肥的比重，间接提高农场利用动物粪肥的积极性。如荷兰MINAS(MineralAccountingSystem)系统记录每个农民的养分投入和产出情况，肥料用量如果在标准之内无需交税，如果超出标准需要缴纳较高的税额。瑞典从1984年开始征收化肥税，税率为0.60瑞典克郎/公斤磷，使磷肥售价上涨了5%。

3.5适度的产业限制政策

欧盟各国为降低区域粪污消纳压力，在提高生产补贴的同时，对区域养殖区域、养殖结构、养殖规模予以限制，强化环境管理要求，从源头避免环境污染事故的发生。20世纪90年代，欧盟各成员国通过了新的环境法，规定了每公顷动物单位(载畜量)标准、畜禽粪便废水用于农用的限量标准和动物福利，鼓励进行粗放式畜牧养殖，限制养殖规模的扩大。如荷兰从1984年起，不再允许养殖场和养殖户扩大经营规模，并通过立法规定每公顷2.5个畜单位(奶牛)，超过该指标农场主必须交纳粪便费。英国立法限制建立大型畜牧场，规定单位畜牧场最高养殖规模奶牛200头、肉牛1000头、种猪500头、肥猪3000头、绵羊1000只和蛋鸡7000只。

3.6精细的环境技术政策

欧盟制订的环境友好技术政策以“粪便营养物质综合利用”的物质循环理念为根本，其可行性技术指南目录主要针对清洁生产技术、生产管理技术和废弃物综合技术，具有较强的可操作性。欧盟《污染综合防治指令》对采用科技方法控制污染作了具体而明确的规定，首先是通过实用技术控制温室气体排放阈值，如厂房设置、粪便收集系统建设、通风系统建设采用的技术都是用来减少营养元素以气态形式的排放量，减少N、C元素的流失;其次是通过废弃物资源化利用技术，充分利用农业生态循环系统物质流和能量流，如沼气发电技术、沼液微生物生物质提取技术、干粪生物制肥技术等，最大程度实现废弃物综合利用。

4欧盟经验对我国启示与建议

欧盟是世界畜禽养殖污染防治的领跑者，在清洁生产技术政策、循环农业发展模式、污染防治监管手段等方面沉淀了大量成功经验。针对中国畜禽养殖污染严重态势，以及当前畜禽养殖环境监管问题和治理需求，本文研究提出健全塔式法律法规体系、完善奖惩结合型政策体系、实施系统化总量减排、建立全程化环境监管体系和营造良好舆论氛围等建议，以期为下一步落实《畜禽规模养殖污染防治条例》要求，统筹设计中国畜禽养殖污染环境监管体系提供借鉴。

4.1把握契机、落实《条例》，健全塔式法律法规体系

中央政府进一步强化《条例》宣贯工作，制定《条例》实施细则，建立差异化、塔式法律法规和技术规范体系;省级人民政府应以此为契机，结合区域污染特征和管理需求，加快推动省级畜禽养殖污染防治立法工作，突出省级法律法规的宏观性、原则性和承接性;各县级人民政府应颁布实施畜禽养殖污染防治工作意见或计划，将条例中确定的综合利用工程、激励奖励政策、环境监管要求细致化落地。

4.2疏堵结合、双管齐下，完善奖惩结合型政策体系

严格环境监管制度，形成畜禽禁养区、环境影响评价、污染物排放标准、污染物排放总量、环境监察执法的管控体系，强对企业违法违规的处罚力度，将污染治理考核与生产经营许可、农业生产补贴政策结合，倒逼规模化养殖场减少污水排放量、实施废弃物综合利用;出台有利于养殖废弃物综合利用产业发展的企业优惠税收、绿色金融信贷和环保投融资政策，积极支持地方政府出台畜禽养殖环保投融资政策，拓宽治污设施建设与管理资金来源，引导社会资本投入畜禽养殖污染治理。

4.3种养平衡、以地定畜，优化总量减排理念方法

采用系统减排理念，将畜禽养殖污染物总量控制端口延伸到大气和土壤，突出水－气－土壤综合生态系统的减排效力，研究制定复合生态系统的面源污染总量控制技术核算方法，制定全要素的系统化污染物排放标准，对综合利用产生的CO2等温室气体的排放，动物粪肥施入农田的量(包括有机质总量、N/P总量、微生物菌群量等)进行控制，并逐步完善相关技术标准、技术规范、工程规范、操作规程体系。

4.4利用优先、防治结合，建立全程化环境监管体系

从资源化利用、循环经济、可持续发展角度，通过发展循环农业，将牧草种植、畜禽养殖、能源生产、微生物培养和加工等子系统有机结合，推进畜禽粪便、秸秆等农业生产废弃物的能源化和肥料化;实施全程化、精细化环境管理，逐步实现饲料配方、品种选择、习性驯化、圈舍建设等前端环节管理，个体单独管理、量化时间管理、量化饲养、清洁生产技术应用等生产环节管理，粪污综合利用技术、排放标准控制、土壤氮磷施入量控制等污染治理环节的全过程管控，制定详细全过程技术、工程指南，规范和指导养殖场开展系统化污染防治。

4.5企业为主、多方共举，营造积极良好舆论氛围

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《巴塞尔协议III》实际上有两个监管维度，第一是不能让商业银行面临风险的冲击而倒闭，所以在资本和流动性方面都有一些要求；第二是万一银行因危机倒闭，那么就相应规定处置资产计划和投资者保护等。同时，银行都必须适应新的监管规则和市场情况去调整业务。

由于各国在推行全球监管改革的进度与情况不尽相同，这对于需要重新评估改革对其自身商业模式、组织架构和运营所带来影响的银行来说，持续构成重大挑战。这些挑战包括：在不确定的环境下改革商业模式；削减成本并满足更高的监管要求；面临的资本和融资压力居高不下；行业内合并的压力增大；全球系统重要性银行面临着来自母国和东道国监管机构政策调整的巨大压力。

目前已知的监管改革新形势已足以让银行对改革的总体影响进行战略性思考，并在更大范围内考虑监管变化对银行的重塑和强化业务举措的影响，并及时调整其商业战略。银行业需要思考，在向新的监管领域和风险管理基础设施投资、满足监管机构和市场预期的同时，控制成本并通过更好的决策和风险管理、定价及产品和服务的最佳组合来确保这些投资物有所值。

具体而言，银行的成功转型需要加强治理框架，以整合风险偏好、压力测试、战略规划、资本和流动性管理；开发新工具，以应对一系列新的制约因素，包括风险资本、杠杆比率和流动性比率；通过增强数据和信息技术基础设施，在支持风险管理和商业决策的同时，实现更高的经营效率和成本节约。

面对更为严格的监管要求，中国商业银行在国际业务竞争上会处于不利地位。我认为，中国银行和国际银行的竞争并不在于巴塞尔协议III是不是提早实施。实际上，国际化程度较高的国外大型银行，国际业务对其盈利贡献占比较大，而绝大多数中资银行国际化业务对收入贡献的占比还不到10%，因此，首先中国银行业走出去是一个关键。此外，巴塞尔协议III要求银行增加资本金，这也是为银行的长远发展做铺垫，因此，实施巴塞尔协议III不会使中国银行业在国际竞争中处于不利地位，反而是推动了银行业加快转型，加快国际化步伐。

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一、指导思想

以科学发展观为指导，围绕新农村建设“村容整洁”的要求，按照“户分类、组保洁、村集中、镇转运、市处理”的垃圾处理模式，坚持“分类处置，资源共享”的原则，构建城乡垃圾一体化的“收、运、转、处”体系，实现全镇生活垃圾的统筹处理目标。

二、主要任务

（一）构建环境卫生体制

1、镇设立环境卫生管理所，管理人员3—5人，由集镇管理办公室管理。日常工作包括环卫作业质量检查考核，环卫队伍日常管理，环卫设施日常管养，环卫经费使用与管理等。

2、各行政村设立环境卫生保洁站，由一名分管村主任具体负责各项工作。保洁站主要负责本村区域的垃圾清扫、分类、集中、清运；环卫设施日常管养；保洁作业质量考核等。

3、自然村根据服务范围和人口数量配备1—2名专职保洁员，行政村配备6—7名专职保洁员。

（二）建立长效管理制度

1、镇域范围内环境卫生管理由分管副镇长具体负责，集镇管理办公室负责各项具体工作。包括组织、实施、检查、督促全镇环境卫生等全方面工作。

2、各村按照要求负责垃圾收集并及时运送到镇垃圾转运站，收集、运送过程中产生的费用由各村支付。

3、村庄垃圾箱（房）内的垃圾要及时清运，做到日产日清。

（三）建设农村环卫基础设施

各村（居）按每25户左右建一座垃圾箱（房）。垃圾箱（房）设计要规范，方便群众投丢，选址要远离干道、河道和居民饮用水源。

（四）推行督察考核制度

1、集镇管理办公室每月对全镇范围内的卫生情况进行随机明察暗访不少于2次，镇环卫所每周督察、考核村组卫生保洁不少于2次，考核结果与绩效挂钩。

2、镇环卫所要将督察情况进行通报，及时加以整改落实，并接受群众监督、投诉。

（五）落实长效经费保障

1、按照镇村两级筹措的模式多方筹集资金，确保长效管理资金落实到位。各村还可因地制宜，创新运行模式，积极尝试村民自治管理，试行市场化运作。

2、各村在建立好农村垃圾处置长效管理制度的基础上，镇政府实行考核奖励办法，对完成农村环境卫生长效管理工作较好的村将实行以奖代补。

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    (一)环境刑事责任模糊

    因果关系在犯罪论中具有非常重要的意义。环境犯罪作为犯罪的一类,其因果关系既具一般因果关系的特性,又异于一般刑事案件中的因果关系。对于环境犯罪这一类犯罪,其因果关系的证明难题集中表现在环境污染犯罪中。其复杂性具体表现在:第一,犯罪行为作用于受害人的间接性。与直接加害于受害人的传统犯罪不同,环境污染犯罪并非直接针对被害人的人身、财产等,而是作用于环境这一中介,通过污染环境对被害人的人身和财产造成损害。第二,危害结果出现的迟缓性。相对于普通犯罪而言,环境污染犯罪的危害结果一般具有不及时性,需要较长的周期才能出现。因此,及时取证基本不可能。第三,造成环境破坏的污染源难以查清。环境污染源来自工业、农业、交通以及居民的日常生活等各个方面,污染物的种类繁多、性质各异。受科学技术水平的限制,人类对于这些物质能否导致某种危害结果至今尚不得而知。综上所述,从发展的眼光分析刑法,如果能够突破传统犯罪认定犯罪的主观标准,在环境刑法中有条件地实行严格责任原则或者因果关系推定原则,将可以更好地预防犯罪,保护环境。

    (二)环境犯罪的客观形态构成单一

    受到传统立法指导思想的影响,我国刑事立法历来奉行结果无价值的本位主义,刑法素来重视打击已经造成危害结果的危害行为。我国绝大多数环境污染犯罪规定的是结果犯,要求造成重大损失、重大环境污染事故、情节严重才构成犯罪。但由于危害环境行为与其他刑事犯罪相比有其特殊性,即一旦产生后果,往往会对环境造成巨大的非经济价值所能衡量的损失;而且危害时间长,涉及范围广,甚至产生某种不可逆转的严重后果,很难恢复或不能恢复。因此,随着现代社会环境危机此起彼伏,生态状况持续恶化,那种以出现严重实害后果为环境犯罪构成要件的做法显得消极、被动,无法更好地保护人类赖以生存发展而又非常脆弱的生态环境系统。[13]

    (三)法定刑惩罚力度不够

    我国刑法中,对于环境犯罪的处罚力度轻重不均衡,且总体偏轻。虽然少数犯罪,最高可判处死刑,但是,刑法中也存在最高刑才是10年以上有期徒刑的情况。生态资源的形成往往需要经历一个很漫长的过程,一旦造成各种程度的毁坏,恢复原样几乎是不可能的,最多能做到的就是弥补而已。在环境犯罪巨大的社会危害性面前,现有刑法规定的处罚总体偏轻,尤其是对单位判处的罚金刑与其丰厚的经营利润相比不成比例,因而对有效地遏制环境犯罪的发生所起的作用不大。因此,十分有必要加大环境刑罚的处罚力度。

    二、加强刑法手段控制污染行为的法律思考

    (一)在环境刑事立法中确立严格责任原则

    在严格责任原则之下,犯意并不是犯罪构成的必要条件。因为在此原则要求下,只要被告人实施了某项法律所规定的禁止行为,就可以认定犯罪,不用证明行为人主观上有过错。环境犯罪严格责任的意义在于从法律上对那些从事的活动与公共利益密切相关的人提出比一般人更高、更严格的责任要求,赋予他们对自己的行为可能发生的危害环境的结果严加防范的特定的义务。严格责任的确立是将环境违法犯罪化的结果在一定意义上与非犯罪化的世界立法趋势相左。[11]

    (二)在犯罪既遂规定上,增设危险犯与故意犯

    环境犯罪的危险犯是指行为人实施了污染或者破坏环境的行为,从而造成了一种危险状态,对环境或人身及财产构成了严重威胁,即可构成的犯罪状态。危险犯的规定在国外已经有成功的立法先例。德国刑法典第325条第1款规定了空气污染罪的危险犯:“违背行政法义务,在设备、尤其是工场或机器的运转过程中,造成空气的改变,足以危害设备范围之外的人、动物、植物健康或其他贵重物品的,处5年以下自由刑或罚金。”环境犯罪危险犯作为加大环境刑事立法的一种方式,笔者赞成在我国环境刑事立法中规定危险犯,以充分发挥刑法的预防作用。除此之外,笔者还建议在破坏环境资源保护罪中应增加故意犯罪从重处罚,以求更加严密的刑事法网。[3]

    (三)加大法定刑处罚力度

    刑法中对环境污染行为造成犯罪的规定注重经济效益,忽视生态效益。然而此类犯罪行为对于生态效益的危害远远超越了对经济效益的危害。环境污染的危害结果具有极端性、不可逆性,但反观现行的环境刑法,对于环境污染犯罪行为的处罚却与其犯罪结果严重失衡。例如,环境刑法中自由刑的处罚力度较小,大多在有期徒刑三年以下,这在很大程度上违反了罪行相适应的原则。因此,笔者建议将现有环境刑法体系中的法定刑规定升格,以期更加有效地预防和惩治犯罪行为。[3]