企业专项资金管理制度范文

导语：如何才能写好一篇企业专项资金管理制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条为了促进中小企业发展，规范中小企业发展专项资金的管理，根据《中华人民共和国预算法》和财政预算管理的有关规定，制定本办法。

第二条中小企业发展专项资金（以下简称专项资金）是根据《中华人民共和国中小企业促进法》，由中央财政预算安排主要用于支持中小企业专业化发展、与大企业协作配套、技术进步和改善中小企业发展环境等方面的专项资金（不含科技型中小企业技术创新基金）。

第三条中小企业的划分标准，按照原国家经贸委、原国家发展计划委员会、财政部、国家统计局联合下发的《中小企业标准暂行规定》（国经贸中小企[2003]143号）执行。

第四条专项资金的管理和使用应当符合国家宏观经济政策、产业政策和区域发展政策，坚持公开、公正、公平的原则，确保专项资金的规范、安全和高效使用。

第五条财政部负责专项资金的预算管理、项目资金分配和资金拨付，并对资金的使用情况进行监督检查。

国家发展和改革委员会负责确定专项资金的年度支持方向和支持重点，会同财政部对申报的项目进行审核,并对项目实施情况进行监督检查。

第二章支持方式及额度

第六条专项资金的支持方式采用无偿资助或贷款贴息方式。以自有资金为主投资的固定资产建设项目和改善中小企业发展环境的项目，一般采取无偿资助方式；以金融机构贷款为主投资的固定资产建设项目，一般采取贷款贴息方式。

申请专项资金的项目可选择其中一种支持方式，不得同时以两种方式申请专项资金。

第七条专项资金无偿资助的额度，每个项目一般控制在200万元以内。

专项资金贷款贴息的额度，根据项目贷款额度及人民银行公布的同期贷款利率确定。每个项目的贴息期限一般不超过2年，贴息额度最多不超过200万元。

第八条已通过其他渠道获取财政资金支持的项目，专项资金不再予以支持。

第三章项目资金的申请

第九条申请专项资金的企业或单位必须同时具备下列资格条件：

（一）具有独立的法人资格；

（二）财务管理制度健全；

（三）经济效益良好；

（四）会计信用和纳税信用良好。

第十条申请专项资金的企业或单位应同时提供下列资料：

（一）法人执照副本及章程（复印件）；

（二）生产经营情况或业务开展情况；

（三）经会计师事务所审计的上一年度会计报表和审计报告（复印件）。

（四）其他需提供的资料。

第四章项目资金的申报、审核及审批

第十一条各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门和同级中小企业管理部门（简称省级财政部门和省级中小企业管理部门，下同）负责本地区项目资金的申请审核工作。

第十二条省级中小企业管理部门应会同同级财政部门在本地区范围内公开组织项目资金的申请工作，并对申请企业的资格条件及相关资料进行审核。

第十三条省级中小企业管理部门应会同同级财政部门建立专家评审制度，组织相关技术、财务、市场等方面的专家，依据本办法第三章的规定和当年度专项资金的支持方向和支持重点，对申请项目进行评审。

第十四条省级财政部门应会同同级中小企业管理部门依据专家评审意见确定申报的项目，并在规定的时间内，将《中小企业发展专项资金申请书》、专家评审意见底稿和项目资金申请报告报送财政部、国家发展和改革委员会。

申报专项资金的项目应按照项目的重要性排列顺序。

第十五条国家发展和改革委员会会同财政部对各地上报的申请报告及项目情况进行审核，并提出项目计划。

第十六条财政部根据审核后的项目计划，确定项目资金支持方式，审定资金使用计划，将项目支出预算指标下达到省级财政部门，并根据预算规定及时拨付专项资金。

第十七条承担固定资产投资项目的企业，收到的无偿资助项目专项资金，计入资本公积，由全体股东共享；收到的金融机构贷款财政贴息资金，冲减财务费用。

承担改善中小企业发展环境项目的企业或单位，收到的专项资金，按照财政部有关财务规定处理。

第五章监督检查

第十八条省级财政部门负责对专项资金的使用情况进行管理和监督；省级中小企业管理部门负责对项目实施情况进行管理和监督。财政部驻各地财政监察专员办事处，对专项资金的拨付使用情况及项目实施情况进行不定期的监督检查。

第十九条承担固定资产投资项目的企业，应在项目建成后1个月内向省级财政部门和同级中小企业管理部门报送项目建设情况及专项资金的使用情况，不能按期完成的项目，需在原定项目建成期前书面说明不能按期完成的理由和预计完成日期；承担改善中小企业发展环境项目的企业或单位，应于年底前向省级财政部门和同级中小企业管理部门报送专项资金的使用情况。

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关键词：职业职院校；专项资金管理现状；对策

1引言

本文要探讨职业院校的资金管理现状、存在问题的相应对策，首先先要厘清什么是职业教育专项资金。职业院校专项资金是政府用来支持教育事业的，它的主要作用是开展正常的教学活动，使之围绕着国家经济发展和经济结构的调整，在学校的基本支出预算之外的额外年度支出预算，包括大型修建、大型置购等教育项目的支出。现如今，我国越来越重视职业教育，对其投入也较此前增多。因此，随着中职教育专项资金大规模投入，各个层次的财政部门加大了对专项资金的绩效评价，这俨然已经成为一种为正常现象。如何在这种正常现象下加强职业院校专项资金管理力度，使经济利益达到最高，这是当前需要解决的一个热点问题。

2职业职院校专项资金的管理现状

2.1专项资金的绩效目标不明确，预算管理制度不科学

职业院校专项资金的预算申报应以合理性和科学性为基础，项目应该由各个管理阶层的人员进行分析讨论，确定出最为合适的一种方案，还要经过严格的审核方可完成。但是现在很多职业院校存在这样一种情况，他们在申报之前没有经过详细的讨论，也没有掌握其学校的真实情况，往往导致超出预算的现象，从而使得资金的利用率比较低，达不到预期的效果。

2.2缺乏完善的专项资金使用细则和管理制度

职业院校的专项资金用于学校的各个方面，其资金来源也是通过多种渠道，譬如国家级、省级、地方级专项资金；按照其资金用途又可以分为校园建设专项资金、实训基地建设专项资金等。这就要求财务部门对同一类型资金进行管理，并制定相应使用细则。如此一来，对专项资金的特殊管理使各个职业院校财务部门的工作量加大，甚至面向更大的困难，这对资金管理的运行是十分不利的。

2.3专项资金的核算方式不规范

我国职业院校的专项资金往往比一些高校到位的晚，这就使得职业院校出现两种不好的情况：一是由于资金没有到位，学校对项目不进行建设；二是由于资金未到位，学校动用其他资金进行项目建设。这两种情况没有考虑到资金与进度的相关协调性，由于时间原因使得资金下拨后无法按照之前预定的用途进行使用，影响了相关考核。另外，有些职业院校的专项资金没有与学校资金单独分开，导致各个项目之间资金可以相互挪用，部分职业学校没有专门负责专项资金管理的人，使得财务部门只知道这笔钱的支出，而不知道其具体用途，导致其只能审核票据是否合法，却不能审核一个项目建设的资金使用是否存在浪费，是否超出专项资金的支出范围，这样大大降低了会计核算的准确率。

3加强职业职院校专项资金管理的具体对策

根据上述职业院校中专项资金管理中存在的一些问题，笔者进行了相关讨论和分析，并提出了相关看法和建议。笔者认为在加强对专项资金预算管理制度的基础上，还要从资金制度上入手，构建完整的专项资金绩效评价体系，保证专项资金的最大使用利益，推动高职院校的持续稳定发展。

3.1加强对专项资金的相关管理，建立科学合理的绩效评价体系

职业学校在进行专项资金的预算管理时，应该根据实际情况进行项目申报。在专项资金的预算制定过程中，职业学校的财务部门要积极地与相关部门进行合作沟通，建立一个良好的合作关系，对各个项目进行全面分析后，再开始专项资金的相关预算。与此同时，每个项目的负责人应该掌握相关项目的主要内容以及专项资金的使用用途，以确保资金的合理有效使用。并且，项目负责人要时刻监控项目进程，对其不规范的行为及时进行管理和制止。同时，构建一套完整的绩效评价体系，一定要明确其绩效目标，比如，项目的立项指标、资金的落实指标、财务的管理指标等，并根据实际情况进行细则分析，在专项资金使用的过程中强化绩效跟踪力度。

3.2构建完善的专项资金管理制度

职业院校在使用专项资金进行项目建设时，一定要严格按照国家相关法律规定，制定一套完整的专项资金制度，在这个制度中要清晰划分专项资金的使用范围及相关标准，落实资金的管理以及核算办法。此外，在制定专项资金管理制度的同时，要保证其资金的支出与建设项目对应起来，禁止其资金用于学校其他地方。中职学校财务要加强管理力度和资金审核，确保每一项专项资金的使用都有迹可循，从而提高专项资金的使用效率。

3.3通过信息化平台加强对项目的精细化管理

职业院校的每项专项资金都应该有其明确的目标，资金的使用应该与项目的具体目标结合起来。学校财务部门一定要区分专项资金和学校其他日常资金，这里我们就可以借助信息化平台来进行专款专用的精细化管理，从而保证资金的合理利用。另外，还可以通过软件对支出费用进行分析，还可以为专项资金在进行绩效评价时提高相关参考数据。

4结语

综上所述，加强专项资金的预算管理以及对专项资金的精细化管理可以使中职院校长期稳定发展。根据相关财务管理规定，结合中职学校的实际情况及时的发现、分析问题，通过上述提到的一系列有效措施可以有效地解决其专项资金在职业院校中遇到的一些问题，从而促进职业学校稳定发展。

参考文献

[1]李宝坤.新常态下加强职业职院校专项资金管理的具体对策研究[J].经贸实践,2015（14）.

[2]庞锋利.论管理视角下企业财务指标存在的问题及完善对策[J].中国总会计师，2015（3）.

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关键词:专项资金;就业专项资金;管理;提升;效益

专项资金是当前政府只用最多的资金项目之一，是在社会发展过程中对各个贫困地区或者需要援助的地区进行专门的资金控制过程，是一个专款专用的过程，其在应用的过程中不能够挪作他用。加强专项资金管理是发挥其最大经济效益，达到预计效果的有力保证。

一、专项资金管理中存在的主要问题及原因

由于目前在专项资金的过程中缺乏统一的界定，因此在当前的专项资金控制和管理操作中存在着多种问题，其中，财政管理过程中的资金管理是当前情况中的首要因素，是通过采用各种先进的科学理念和管理制度来作为管理和应用其项目的主要手段和方法。在管理的过程中，其主要存在的问题有以下七种：

1.挤占挪用现象时有发生。由于当前没有专项资金的具体管理过程，更是没有一个统一的界定需求，使得当前挪用现象严重。

2.个别单位乱收“立项争资前期费”。有的管理机构因为本单位的日常运行经费拮据，加上立项争资中确实也增加了资料费、差旅费等经费支出。

3.专项资金存款利息收入，不按规定列作专项资金。

4.擅自改变项目计划和资金投向。有的地方专项资金管理机构或项目实施单位因原报批项目论证不科学，或项目批准后实际情况发生了变化、。

5.一些工程项目管理尤其是小金额项目管理不规范。专项资金实施的项目，应当与其他工程项目一样，实行严格的管理规范。

6.会计核算混乱。相当一部分单位的专项资金核算看不出“专项”。有的与机关经费混合核算；有的虽然划分了专项资金科目，但未具体到“项目”或者“什么项目”。有的单位甚至为了应付检查，将本单位所管的多个专项资金科目随意“调账”。

7.地方财政配套资金不足，群众投劳计划不科学。如扶贫资金的立项计划，难以配套资金；群众投劳计划几乎查不到预算。这样的项目，虽经立项审批，实际上很难达到预期目的；而且审计时或者社会公众难以对其实施效益、效果检查。

存在上述缺陷的原因：一是“专项资金专款专用”的政策意识不强；二是财政拮据，专项资金管理单位日常运行经费困难；三是项目论证、会计基础、项目管理等基础性工作缺失

二、对策措施

1.完善专项资金管理办法,健全内控机制

近些年对专项资金的管理，一些单位积累了许多很好的经验。如某县扶贫办根据上级要求，结合本地实际，总结出了“三专、三制、两监督、两强化、一保障”的管理办法。笔者结合多次审计实践，觉得他们的办法切合当前实际，现介绍作相关事项借鉴，同时探讨怎样加强专项资金效益审计。

(1)管理方式上实行“三专”，即对项目与资金的管理，实行项目专账、资金专储、管理专人的办法。这样做，不仅在财务管理、项目管理等管理上心中有数，更重要的是可以从制度上、心理上防止随意挤占挪用资金的行为。

(2)内控制度方面“三制”，即项目公示制、资金报账制、竣工验收制。按现行政策规定，由扶贫工作主管部门组织相关机构有关人员对项目质量、管理程序、财务收支等相关方面检查验收，督促整改发现的问题。

(3)内部监管实行“两监督”，即实行年度拉网检查、及时查处。县上每年由扶贫办、监察、审计、财政、发改委共同组织检查组对扶贫项目的实施情况和扶贫资金的使用情况进行一次以上的检查；对群众关于专项资金使用、管理方面的来信来访，县扶贫办或有关单位尽力做到及时调查处理。

2.就业专项资金管理

就业专项资金是当前社会发展中为保证社会良好有序发展的关键手段和前期安排。在就业专项资金管理中，市财政从预算安排、资金拨付、使用监督等多个环节着手，着力提高资金保障能力和使用效益。一是加强预算管理。进一步规范就业专项资金的预算编制程序，细化预算编制，足额保障刚性待遇支出，从严控制各项目的支出范围和标准，优化资源配置，科学合理编制就业专项资金预算。二是加强资金拨付管理。严格按照专款专用和规定标准、程序，认真审核，及时拨付就业专项资金，确保资金及时足额到位。三是提高资金使用绩效。切实加强资金使用监管和绩效考核，研究就业专项资金国库集中支付，健全我市就业专项资金管理办法。四是加强财务管理和监督。建立财务报表定期上报和汇审制度，不定期进行专项检查，抽查原始凭证，进一步提高就业再就业资金使用管理的规范性、安全性和有效性。修订完善就业政策。制定出台新一轮就业政策，妥善处理新旧政策衔接，进一步完善支持自主创业、自谋职业政策体系，全面落实鼓励企业吸纳就业、稳定灵活就业等方面的政策措施，支持劳动者多渠道、多形式就业。强化就业专项资金管理。切实加强资金使用监管和绩效考核，修订就业再就业专项资金管理办法，落实资金使用绩效评价，加快推进就业专项资金国库集中支付，加强对就业政策落实情况的督促检查和分类指导，确保政策落实资金到位。

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随着我国高等职业教育的蓬勃发展和就业体制改革的不断深入，作为培养辅助型专业技术人才的基地，高职院校的生源和就业率呈逐渐上升趋势。为了提高高职院校的综合办学能力，国家拨付示范校专项资金在全国范围内加强示范性高职院校建设。示范校专项资金主要用于高职院校实验实训室建设、人才引进及师资队伍建设、精品课程建设、行业交流和社会服务等方面建设。由于示范校建设周期较长，建设项目较重，因此管理难度较大；示范校专项资金金额相对较高，且专项资金要求专款专用，按来源渠道和使用项目设立明细账目核算，对会计核算要求较高。如何加强专项资金的管理，，推动示范校建设，成为亟需解决的课题。

（一）示范校专项资金重眼前、轻长远示范校建设具有一定周期，一般为跨年度2至3年不等，但其建设成果要在未来3至5年通过学校教学质量、学生就业率、行业及社会影响力等方面综合体现出来。但很多学校只将示范校建设当作短期的教学管理任务去完成，只看一时成果，项目结题专项、资金清理后就告一段落。对于示范校建设中有长远价值的项目在以后年度资金预算中没有进一步加深建设力度，示范校专项资金的使用效率没有得以延伸，造成示范校建设专项资金的使用与高职院校长远发展规划脱节。

（二）示范校专项资金重立项、轻预算 国家首批示范性高职院校主要遴选一批以培养行业紧缺型人才、新兴行业或新材料、新能源方面专业技术人才为主的高职院校。所以各高职院校在申请国家示范性高职院校时，项目申报较多注重各项目内容规划，而对具体项目资金预算却缺少重视，即如何把钱用到刀刃上。许多项目资金预算有的是根据以往经验，有的项目预算既没有财务部门数据为依据，也没有相关行业专家可行性分析，项目资金预算缺少科学可靠的依据和科学合理的预算方法，形式大于内容，预算不清必将导致示范校资金管理核算和使用存在问题。

（三）示范校专项资金重支出、轻成本项目建设与教学活动有着密切联系，学校对示范校建设项目房屋、水电、仪器设备等使用费、实验材料、以及项目建设人员工资奖金等费用发生时，都无法按一定标准分摊计入各项目成本，加之预算会计自身局限性，不像企业会计有成本核算，便于成本费用归集。示范校建设项目负责人大多是教学、项目建设双肩挑，有的负责人同时负责几个项目建设，对于项目资金费用归集并不重视，所以反映到财务具体项目资金的支出结构不尽合理，并不能真正反映项目的实际建设成本。

（四）示范校专项资金重使用、轻制度示范校建设是以各项目负责系部为主导的教学建设，专项资金开支一般实行项目负责制，缺乏财务审计等部门的全程参与，不能从根本上起到全程监督控制作用。如以教学设备为例，示范校建设项目负责人根据项目需要添置设备归各课题组使用，各使用部门设备验收入库手续不全，使用不当，保管不善，造成设备维修维护成本上升。项目结题后，对于一些不构成固定资产的图书，低值小设备等大多由各项目负责科室保管，没有交接手续，造成资产闲置浪费。

二、示范性高职院校建设专项资金管理完善对策

加强示范校专项资金管理，首先，从管理层角度，要明确专项资金专款专用的管理意识，建立完善切实可行的专项资金管理制度，并坚持从上到下贯彻执行。在具体的管理环节中，应切实做好专项资金的事前预算、事中控制和事后分析，加强示范校专项资金的管理。

（一）加强示范校专项资金的事前预算管理预算不仅仅是为了申请到项目，而是为了示范校专项资金用在刀刃上。在项目申请时，财务部积极参与并协助项目负责人编制合理的项目预算，为其提供合理可靠的预算依据。对于实训室建设、大型设备购置等重大项目预算还结合资产、基建等相关部门意见，让信息充分共享，形成集体决策。在示范校建设几个重要项目建设过程中不断探索总结后，我校财务处进一步提出，将预算作为示范校建设重要文件备案，并将项目预算作为项目推进的重要依据，在结题后作为对项目负责部门项目建设成果考核的重要依据。编制科学合理、详细明确、切合实际的示范校专项资金预算，从源头上保证了专项资金的专款专用，杜绝挪用、滥用专项资金。

（二）完善专项资金管理制度，加强会计核算控制，规范专项经费开支针对资金使用与会计核算方面出现的问题，学校管理部门、项目负责系部和财务部门协同配合，结合具体项目的实际情况制定出一套适应学校示范校建设管理的示范校专项资金财务管理制度，明确专项资金的使用范围、审批流程和和支付权限等。在完善会计核算方法和会计核算手段方面，对于实训中心建设等特殊建设项目，借鉴了企业成本会计和基建会计的核算方法，加强示范校建设项目成本核算。除此外，我校在示范校专项资金管理过程当中采取了升级现有财务软件，添加成本模块和合同管理模块等措施，提高了示范校专项资金管理财务信息质量；同时借助校园网对项目进度进行全程跟踪，按专项资金管理制度、项目预算和项目进度、相关合同条款等严格控制资金流动，在一定程度上规范了专项经费开支。

（三）加强内部控制建设与审计力度，规范示范校专项资金管理针对我校示范校建设情况存在的资金监管问题，财务处提出定期召开示范校建设专题会议，及时发现资金管理中存在的漏洞，针对项目建设过程中的具体问题寻找合理有效的解决措施，并形成常态机制。定期或不定期对专项资金的使用情况进行内部审计和检查，重要项目则聘请外部审计，提升了资金的使用质量。在专项资金支出方面，加强了专项资金授权审批控制，对专项资金使用权和审批权分离，从制度上杜绝滥用、挪用专项资金。

（四）加强项目建设过程中有形资产与无形资产的财产保护控制 示范校建设是有形资产和无形资产的建设，只有两部分全部加强，才能真正确保示范校建设的成果。硬件部分如实训中心房屋建筑、大型教学设备、教学实验用低值易耗品等，要纳入学校资产统一管理，严格按照规定流程实行申报、审批、询价、招标、购置、验收、领用登记并定期维护保养。对已经结题的项目形成的资产由资产管理部门合理调配，形成各系部各项目之间资产互通有无，供学生实训操作。对于课程建设等项目建设过程中形成的课件、影像教学资料、专利等无形资产，归属特定部门及时整理集中保管，以供今后查阅和其他项目借鉴。示范校建设过程中的制度体系建设，作为学校重要的无形资产管理，是提升学校整体管理水平的重要资产。

（五）加强项目验收后的事后分析 示范校建设项目完成不应该只局限于项目通过上级管理部门验收和专项资金管理通过上级部门专项审计检查，更应该立足长远看专项课题所带来的长期受益。按照项目资金预算，费用支出情况、项目完成效果采用科学方法进行综合总结评价，既可以提高项目预算水平，也是对今后项目建设的促进。对于综合评价效果较好的建设项目，财务部应向学校管理者提出合理化建议，在今后资金预算中追加预算，继续项目深度开发。

三、结论

示范性高职院校建设专项资金是示范性高职顺利建设的重要物质基础，加强示范校专项资金管理不是一蹴而就的，是一个循序渐进的过程，在专项资金使用过程中根据发现的情况去逐一进行完善，进而形成较为完整的体系。只有当管理体系符合并完全覆盖了专项资金的全程应用，并根据实际情况不断的完善，专项资金的使用才能在效率和效益上面达到最佳。

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关键词：财务管理目标；制度建设；预算控制；收支管理

社区财务管理是各项管理工作的核心。实践证明，规范、科学的社区财务管理是有效实现社区战略管理目标的有效途径。从目前的社区财务管理来看，还存在一些问题，如社区财务管理制度不健全、内部控制不完善、预算控制不完善、新农村工程建设管理不规范、经营性资产管理不完善、公共资金使用效率不高等。这些问题都影响着社区战略管理目标（集体资产保值增值、集体利益最大化）的实现。各个社区只有从自身实际出发，不断完善财务管理制度和内部控制，科学高效编制财务预算并有效执行，加强集体经营性资产的使用管理，加强工程建设管理，提高专项资金的使用效率，才能逐步实现社区财务管理目标。本文针对社区财务管理展开讨论，分析了如何加强社区财务管理并提出实现财务管理目标的有效对策。

一、社区财务管理中存在的问题

1.财务管理制度不健全，部分业务事项无制度管束

由于社区是基层政府下设服务机构，是基层宣传执行各类政策、服务广大民众的机构，所以社区大多执行街道办或镇级的相关财务管理制度。上级的管理制度虽然能从面上对财务管理工作进行指导，但是有些社区特有的事项未能制度化、程序化，这就造成特有事项管理的责权不分、管理失控，不利于社区管理目标的实现。例如，街道财务管理制度中没有对外合作管理方面的管理制度，社区也没有根据形势发展制定相应的制度，使对外合作业务处于无制度可依的失控状态。

2.内部控制未能全覆盖，不相容岗位未分设，集体决策不能有效执行

财务管理制度的不健全，加上大部分社区财务专业人员紧张，领导也没有实施内部控制的责任感，使内部控制环境缺失，不相容岗位分离原则无法有效执行，重大事项经集体决策的原则也不能有效执行，内部监督执行不健全。例如，有的社区内部机构甚至是会计出纳一个人担任，仓库验收发货由一个人担任；有的社区执行领导一支笔制度；有的社区内部管理部门不定期进行盘点和分析。

3.财务预算控制不完善，预算管理的刚性约束功能未能发挥

社区财务预算编制不够细化和科学，可执行性差，预算执行不严肃，存在超预算开支或无预算开支后补办审批的现象。例如，有的社区在指定财务预算开支中占比较大的物业管理费用预算时项目不细化、不科学，到实际执行工作中发现不少较详细的项目没有预算或预算不足，为保证社区物业管理正常运转，只好先开支后补手续，这种情况也造成有些不该开支的费用最终开支并一起后补手续。这些问题都导致了预算失控，无刚性约束力，起不到规范财务管理、实现社区财务管理目标的作用。

4.新农村工程建设管理不规范

新农村工程建设投招标手续不规范，建设资金使用审批手续不齐，建设质量管理和交工验收手续不齐。例如，由于新农村建设配套工程以中小型项目为主，这些中小型项目的建设管理引不起社区领导层的重视，加之制度的不完善，有的中小型新农村工程建设招标手续缺失，合同签订不规范，有的社区甚至分拆签订配套工程建设合同以逃避投招标手续。对未通过招投标的配套工程建设资金支付也不能按照上级要求规定审核支付。管理的不规范影响了建设工程的质量和后续管理及维护。

5.经营管理业务收支管理不规范

社区涉及经营管理的业务收支管理不规范，存在收支台帐不健全、不能全面控制与经营收入相关的业务流与资金流，大宗采购及费用支出缺少集体决策程序等问题。例如，有的社区无收支台帐，仅根据业务员提供的部分资料及数据确认收入，有的社区大额采购无集体决策意见且无材料验收入库手续的物资，仅凭采购发票直接做支出处理。这些做法背离了社区管理目标，也是产生集体资产流失风险的主要原因。

6.经营性资产管理不规范

经营性资产（房产、商贸市场等）管理不规范，存在对外招租未公开招投标、合同签订不科学、租金收取不及时、后续管理不规范、物业管理维护不规范等现象。例如，有的社区不经过公开招投标直接指定对外租赁；有的社区合同签订免租期没有科学依据；有的社区出租后续管理跟不上，外欠租金较多不能及时收回；有的社区物业管理中大量代收代缴客户的水电费现金收入无台帐记录。这些漏洞容易引发舞弊风险。

7.专项资金管理使用不规范

专项资金管理使用不规范，存在未按规定专款专用、社区占用专项资金现象。例如，有的社区未按照申请项目要求使用专项资金，开支审批不齐或者未专款专用。这些问题导致专项资金使用效率不高，削弱了专项资金的扶持作用。

二、实现社区财务管理目标应采取的对策

社区应确立明确的财务管理目标并围绕财务管理目标实施全面的财务管理活动。笔者认为社区财务管理目标应是：优化社区各项资源以实现集体资产保值增值及集体利益最大化。围绕这一财务管理目标，社区应根据存在的问题采取相应对策。

1.建立完善的财务管理制度

完善的财务制度包括预算管理、人员管理、收支管理、结报制度以及民主监督管理制度，确立社区财务核算、财务管理体系和流程，形成了比较全面的社区财务管理制度。有了好的制度还需要严格执行，社区应严格监督执行相关的制度规范，执行中碰到特有的问题应及时反映，共同研讨完善社区财务管理工作。街道对口业务管理部门也应从不同角度定期不定期地对制度实施情况进行监督检查。如可以开展社区对外合作管理执行制度情况的专项调查。

2.改善内部控制执行环境，坚定落实内部控制关键控制点

一是在健全的财务管理制度的基础上，加强同社区领导的沟通，改善内部控制有效的执行环境，使他们认识到内部控制是管理制度执行和实现社区财务管理目标的强有力保障，在处理社区重大事项上能执行集体决策。二是应对社区业务处理的分工与程序进行明确规定，不相容岗位应分离，保证权责清晰。在财务人员不足的情况下可采用内部培训的办法让有管理能力的人员兼职管理岗位。三是明晰资产记录和保管的分工并对财产清查的盘点制度进行明确地规定，确保资产的安全、完整。

3.科学编制预算

社区应合理、科学地编制并申报日常预算，街道办财务管理部门应根据预算规定并结合各社区实际严格、科学审定社区预算，社区严格按照审定的预算开支各项经费及成本收支，街道财务管理部门应会同审计部门加大对社区预算编制的合理性、审批的合规性、支出的真实性及总体执行情况进行监督审核，监督中发现问题的应及时调研，如对物业管理费进行调研，制定出细化科学的可实施方案作为下一年度调整预算的依据。街道财务管理部门与考核部门应就预算执行情况设置相应的奖罚措施，确保预算执行有效、无浪费，杜绝无预算开支和超预算开支的违规财务事项，确保预算资金实实在在用于服务民生的必要开支。

4.加强对新农村工程建设管理力度

在健全的财务管理制度及内部控制有效执行下，街道办工程建设管理部门应以新农村专项建设资金为纽带，将新农村建设工程管理工作全面纳入管理范围，对需要招投标的项目一定要监督实施招投标手续后再按照工程建设资金管理办法办理新农村建设资金拨付手续，不需要招投标的小型工程项目（包括维护工程）应由社区报街道建设管理部门审批后实施，且以批件作为办理项目资金收支预算的依据。社区应认真学习街道新农村建设相关的法规制度，严格执行标准以上工程申报招投标手续和标准以下工程报批备案手续，并以此为依据实施包括工程施工和采购合同等的日常管理，确保新农村建设工程的质量和后续管理维护工作顺利实施。

5.强化经营性收支管理，健全收支台帐

在财务管理制度及内控有效的基础上，社区应在经营性收入方面强化销售政策及合同管理，健全收支台帐，确保经营性收入相关的经济利益完整性；社区应加强收入相关的票据管理，确保收入相关的资金保质保量流入；社区应加强预售款和应收款管理，防范坏账风险的发生。社区应加强经营性支出合同管理、税务管理，大宗采购及费用支出应通过集体决策程序；大宗材料类支出要有完善的验收及发出手续，涉及与经营有关的税收应及时计提缴纳；社区财务应加大经营性支出的会计监督，定期进行经济活动分析，对发现的支出与收入不匹配现象应及时分析原因，有问题的应及时报告领导。街道财务管理部门应定期或不定期对社区经营性收支进行监督管理，把好经营性收入完整关，严控不合规支出的发生。

6.建立健全经营性资产管理台帐，规范经营性资产管理

社区应查清房产状况，明晰产权关系，以实际控制管理为基准建立完善的经营性资产管理台帐，全面反映经营性资产的真实状况。社区实际控制管理的经营性资产对外招租应按规定公开招投标并根据招投标结果以统一的合同文本签订出租合同，出租合同主要条款应公平公正，不得有损害集体利益的违规条款。社区应按照合同约定跟进经营性资产的后续管理，社区应及时向承租方收取租金并按照合同约定对经营性资产实施维护和物业管理，对于代收代缴客户的水电费收入应建立完整的台帐记录备查，相关的维护支出应根据社区财务管理制度结合客户的租赁合同约定执行。经营用房的合同签订、收费开票、记账核算实行相互牵制、分岗制约。

7.强化专项资金使用监管，发挥专项资金的扶持功能，确保专项资金安全和使用效益。

在社区财务管理制度和内控有效执行的基础上，下拨社区的专项资金应实行“专人管理、专户储存、专账核算、专项使用”的管理办法。专项资金的使用管理应严格执行审批表所列内容及相关拨付文件要求，不得擅自扩项、缩项使用，不得拆解、挪用或社区其他用途占用，特殊情况需变更用途的，应请示批准后方可实施。开支使用专项资金应取得真实、合法、有效的凭证。街道财政部门应加强专项资金的定期、不定期检查，全程参与项目的验收和采购交接，确保专项资金专款专用。审计部门应实施项目验收审计和专项资金收支审计。街道和社区双管齐下、齐抓共管，切实规范专项资金管理，保障资金安全、高效运行，发挥资金使用效益。

三、结语

社区财务管理要紧紧围绕社区财务管理目标，建立健全科学的财务管理制度，实施有效的内部控制和预算控制，规范新农村工程建设管理、经营性收支管理和经营性资产管理等关系社区财务管理目标实现的关键领域，不折不扣地按照政策使用好专项资金。在规范科学的财务管理体系下实现社区集体资产保值增值及集体利益最大化的财务管理目标，在政策法规和上级的支持下发挥专项建设资金的使用效益，增强作为基层服务平台面向大众的服务保障功能。

参考文献：

[1]范国华.关于中小企业内部控制制度建设的思考[J].中国市场，2011（28）.

[2]谢芸.浅谈企业财务预算管理[J].科技资讯，2011（22）.

[3]宜春邮政局.规范财务收支管理 不断提高企业管理水平和经济效益[N].江西邮政报，2008（01）.

篇6

论文关键词：审计模式，贡献模型，贡献比较

一、审计模式分类

（一）审计模式的概念及演进

所谓审计模式，是指审计机关为实现一定的审计目标，所应采取的审计策略、审计技术，并整合其内在结构和选择主导因素，是整体性审计方式。审计模式属于审计理论的范畴，它反映了人们的审计思想，即：审计的目标应该是什么，审计的对策应该是什么。审计模式同时又属于审计实务的范畴，它规定了审计工作的行为方式或方法，即：为实现既定的审计目标，审计工作的全过程应如何设计，各阶段工作应如何着手，应采取什么样的工作方法等。审计模式是一定历史条件下的产物，它随着社会的进步和发展、以及人们认识的改变和提高而变迁。在国家审计发展史中，审计模式经历了从合规性审计、真实合法性审计到绩效审计的演进过程（刘家义，2004）。前二者重点是对财政资金使用的合规及真实性进行监督，统称为财务审计模式（刘家义，2004）。后者强化对创新的分析（FunkHouser，2000；秦荣生，2007），寻求对被审计项目和组织管理的积极改进（杨妍，2006；戚振东、吴清华，2008），促进财政专项资金和资源的有效开发利用（McCraeandVada，1997），推动公共管理部门的绩效改善（HatherlyandParker，1988；JohnsenandMeklin，2001）。

（二）财政专项资金审计模式的分类及诠释

财政专项资金是指上级人民政府或部门下拨的具有专门指定或特殊用途的资金，它主要有三个特点：一是来源于财政或上级单位；二是用于特定事项；三是需要单独核算。财政专项资金是我国中央政府及省市级政府财政支出的重要构成，主要用于社会管理、公共事业发展、社会保障等方面的专项发展建设，近几年体现在三农发展、科教文卫事业、西部大开发、振兴东北重工业基地、重大自然灾害救济和重建、政策补贴等方面。这些项目涉及范围广、建设周期长、影响面大，关系国计民生，在我国经济建设、社会发展中的重要地位不容忽视，其资金的管理使用情况备受社会公众、审计机关等监督部门关注。根据近几年国家审计署及特派办公布的审计报告和有关研究，我国财政专项资金在管理使用过程中主要存在两大问题：一是滞留、侵占或挪用等资金流失现象严重；二是管理不善、资金使用效益整体偏低。

鉴于此，笔者以监督专项资金及时足额到位和提高资金管理使用绩效，作为文中财政专项资金审计的主要审计目标，将审计机关对此所采取的不同态度、审计策略和处理措施，模拟划分为以下五种审计模式。

1.“审计缺失”模式。该模式下，审计机关漠视财政专项资金的管理使用，或由于该项支出相对不重要或鉴于审计力量薄弱，不对此项资金开展审计，也不针对资金的拨付、管理和使用作任何调查、监督或建议，任凭财政专项资金遭受流失和使用效益低下。审计机关对财政专项资金的使用没有发挥任何效用。

2.“财务整改”模式。该模式下，审计机关注重财政专项资金的使用，通过查账、监督、处理等方式对其开展财务审计，根据现有财经法规及资金管理制度，评价资金管理、使用的真实合法性，并发现其中全部或部分的资金流失问题。通过审计机关的强力监督和相关职能部门的整改，审计出的流失资金得到及时返还。审计机关较之“审计缺失”模式，对财政专项资金的使用发挥了防护性作用。

3.“财务防范”模式。该模式下，审计机关对专项资金仍然只开展财务审计，与“财务整改”模式不同的是：审计机关不仅督促流失的资金在审计后得到返还，还提出相关管理性审计意见，督促并配合相关职能部门采取有效措施，确保与问题有关的规章制度得到有效执行，避免同类问题再次发生。审计机关较之“财务整改”模式，在财政专项资金制度执行环节发挥了防护性作用。

4.“绩效改进”模式。该模式下，审计机关在“财务防范”模式的基础上，根据有关规章制度以及人们共同认知或约定的科学管理标准，对财政专项资金的配置、管理和利用，开展经济性、效率性、效果性审计，并深入分析、综合考量资金管理使用的成果业绩和功能效用，提出评价建议和改进措施，督促配合相关职能部门挖掘管理潜力，促进当期专项资金使用效益全面提高。审计机关较之“财务防范”模式，在专项资金实现科学管理、优化配置方面发挥了建设性作用。

5.“绩效飞跃”模式。该模式下，审计机关不仅督促有关职能部门有效执行现有财政专项资金管理制度，还注重从根本上改进管理绩效、完善管理制度、提高资金效能，督促有关部门将科学管理方法给予制度化或程序化，促进有关职能部门改进管理和正确履职，提高专项资金的有效开发和利用效益。审计机关较之“绩效改进”模式，在推动科学发展方面发挥了积极的建设性作用。

二、贡献模型

（一）模型假设及必要说明

本文以财政专项资金实际用于建设发展的资金（包括到账资金以及资金管理绩效改进后的相应经济附加，简称“生效资金”），相对于财政专项资金账面支出的比例表示审计贡献。它是以“审计缺失”模式下财政专项资金足额到账时的审计贡献值“1”为对标，参照对比各审计模式下审计贡献的相对值。

为了提高模型的解释力和统一审计贡献的内外部环境，模型基于以下假设：1.财政专项资金的支出在建设周期内均衡支出，“生效资金”与资金使用效益呈固定的“投入—产出”关系；2.在“审计缺失”模式下，财政专项资金每年流失的相对比例、内容、结构固定不变，且资金使用效益存在固定比例的潜在效益提升空间；3.财政专项资金审计是连续、高效的，从项目建设起，审计机关每年按照固定比例抽取当期专项资金进行审计，且能发现其中的所有资金流失现象；4.绩效审计的开展具有显著成效，每年都可挖掘当期专项资金中固定比例的潜在效益提升空间，且该绩效改进方式对整项资金均有普遍效用；5.各期审计任务当年结束，且审计意见、建议也在当年得到全面落实。

建模思想是：基于条件假设，构建第期财政专项资金的审计贡献，与审计模式（代表“审计缺失”模式，代表“财务整改”模式，代表“财务防范”模式，代表“绩效改进”模式，代表“绩效飞跃”模式）、审计抽样比例（）、挖掘潜在效益比例（）、专项资金流失率（）、潜在效益系数（）的数量关系，以及不同模式下整体审计贡献与各期审计贡献和建设周期的关系。其中，、和是与审计工作特性有关的内部参数变量；、和是与财政专项资金特性有关的外部参数变量。（）、（）为过渡变量，分别表示模式下，第期专项资金审计前的资金流失率和潜在效益系数。

（二）贡献模型的构建

1.“审计缺失”模式下的贡献模型

在“审计缺失”模式下，由于财政专项资金存在比例的流失资金，又因为未经审计，所以资金流失率恒定不变，即：

（1）

所以，第期的审计贡献为：

（2）

整个专项资金支出期间恒定，所以，整体审计贡献为：

（3）

2.“财务整改”模式下的贡献模型

在“财务整改”模式下，审计机关每年均抽取比例的当期专项资金进行审计，且完全查出其中的资金流失率，并督促有关部门将其返还，用于当期项目建设发展。由于审计意见没有要求有关部门严格执行有关制度、杜绝此类资金流失问题再次发生，故下一期财政专项资金在被审计前，仍然存在比例的资金遭受流失，即：

（4）

因为第期的财政专项资金审计挽回了比例的流失资金，所以，第期的审计贡献为：

（5）

因为恒定不变，所以，整体审计贡献为：

（6）

3.“财务防范”模式下的贡献模型

在“财务防范”模式下，审计机关在第期挽回了比例的流失资金，审计意见要求有关单位在资金管理使用过程中严格执行有关规定，有效防范了此类流失资金问题再次发生，故第期的财政专项资金在审计前的流失率为，即：

（7）

由于该模式下，第期的财政专项资金在审计前的流失率为，通过审计挽回了比例的流失资金，所以，第期的审计贡献为：

（8）

该模式下，第期的审计贡献随着不断变化，因为假设约定专项资金每年支出均衡，故整体审计贡献是建设周期内各期审计贡献的平均值，所以，整体审计贡献为：

（9）

4.“绩效改进”模式下的贡献模型

在“绩效改进”模式下，审计机关基于“财务防范”模式的基础上开展绩效审计，发现第期专项资金中存在比例的潜在效益提升空间，并提出审计意见加以改进，该改进措施在当期资金中得到应用并取得预期效益。由于此类绩效改进办法没有从制度或政策上长期要求，所以，下一期财政专项资金的潜在效益系数与保持一致，即：

（10）

审计机关将当期发现的潜在效益比例，在同期配合相关部门改进管理绩效，提高当期资金使用效益，所以，第期的审计贡献为：

（11）

所以，整体审计贡献为：

（12）

5.“绩效飞跃”模式下的贡献模型

“绩效飞跃”模式，是“绩效改进”模式基础上的制度化建设。由于审计机关在第期发现并改进了比例的效益提升空间，制度化后，该改进措施将在第期得到有效落实，故第期专项资金在被审计前的潜在效益提升空间较之减少了，即：

（13）

该模式下，第期的审计贡献是前期审计贡献共同作用的，所以，第期的审计贡献为：

（14）

所以，整体审计贡献为：

（15）

通过上述分析和建模，模拟出五种审计模式下的审计贡献，该模型量化了不同审计模式下各期审计贡献和整体贡献。在该模型中，审计贡献是审计机关采取的审计模式、审计抽样比例、挖掘潜在效益比例三个内部参数变量，和财政专项资金的资金流失率、潜在效益系数、建设周期三个外部参数变量共同做用的结果。本模型事先假定审计机关以及相关职能部门工作高效、财政专项资金支出均衡等条件，重在揭示不同审计模式下审计贡献的实现途径及其优越性，以及外部参数变量对审计贡献的影响作用。

三、贡献比较

在专家估计的基础上，为了计算简便说明问题，不妨假定某财政专项资金建设周期，资金流失率、潜在效益系数，审计机关对其开展连续审计期间，每年随机抽样比例、挖掘潜在效益比例。

（一）不同审计模式下的审计贡献比较

将上述内外部参数代入五种审计模式的贡献模型，得到各模式下的审计贡献，如表1所示。根据表1数据分析得知：“审计缺失”模式下的各期审计贡献和整体审计贡献维持在0.6水平，与对标参照值1相差甚远，财政专项资金被大量截流；“财务整改”模式下的各期审计贡献和整体审计贡献均为0.68，虽与对标参照值1相比仍有较大差距，但较之“审计缺失”状态下，已产生一定审计贡献；“财务防范”模式下，各期审计贡献逐年提高且渐近对标参照值1，说明专项资金流失的程度逐渐减缓，整体审计贡献为0.86；“绩效改进”模式下，各期审计贡献增长较快，且从第4期就达到并逐渐超过对标参照值1，整体审计贡献为1.03，即在财务审计和绩效审计共同作用下，财政专项资金的整体投入效益是预期效益目标的1.03倍；“绩效飞跃”模式下，审计贡献从第2期开始超越对标参照值，第8期达到对标参照值的2倍，整体审计贡献为1.6，大幅提高了资金投入效益，相应的也节省了财政投入、缩短了项目建设期，审计贡献尤为显著。“财务防范”、“绩效改进”和“绩效飞跃”模式下的审计贡献逐年递增，后期的审计贡献优越性比前期更为明显，但其增长边际（审计贡献增速）却逐渐放缓。

表1：不同审计模式下的审计贡献

1

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9

10

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.74

0.80

0.84

0.87

0.90

0.92

0.93

0.95

0.96

0.86

0.82

0.89

0.95

1.00

1.04

1.07

1.10

1.12

1.14

1.15

1.03

0.82

1.03

1.23

1.41

1.58

1.73

1.87

2.00

2.11

2.20

1.60

对标参照值

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1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

1.00

可见，“审计缺失”“财务整改”“财务防范”“绩效改进”“绩效飞跃”五种模式下的审计贡献依次增强。毋庸置疑，审计贡献与审计机关的抽样比例、挖掘潜在效益比例，呈正相关关系，即内部参数变量和越大，不同模式下的各期审计贡献和整体审计贡献就越大，限于篇幅，文中不一一赘述。

（二）外部参数变动下的审计贡献比较

在此，主要研究财政专项资金建设周期、资金流失率、潜在效益系数，这三个外部参数变量对不同审计模式下审计贡献的影响和作用。固定其他参数变量不变，分别调整、、，得到相应的审计贡献，见表2。分析、对比表1和表2数据可知：在其他参数变量不变的前提下，将建设周期由10减少至5时，各期的审计贡献不受影响，但是“财务防范”“绩效改进”和“绩效飞跃”模式下的整体审计贡献有所减小，绩效审计较之财务审计的审计贡献优越性不够显著；在其他参数变量不变的前提下，将资金流失率由0.4减少至0.2时，不同审计模式下各期的审计贡献和整体审计贡献都有所增强，但是“财务防范”“绩效改进”和“绩效飞跃”模式后期的审计贡献和整体审计贡献增量不大，且“审计缺失”“财务整改”“财务防范”“绩效改进”四种模式的审计贡献差异性不够显著；在其他参数变量不变的前提下，将潜在效益系数由2减少至1时，“审计缺失”“财务整改”和“财务防范”三种模式下的审计贡献不受影响，“绩效改进”和“绩效飞跃”模式下的各期审计贡献和整体审计贡献锐减，且绩效审计较之财务审计的审计贡献优越性明显下降。

表2：外部参数变动下的审计贡献

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0.60

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—

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—

0.60

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0.68

0.68

0.68

0.68

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—

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—

0.68

0.68

0.74

0.80

0.84

0.87

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0.78

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0.95

1.00

1.04

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—

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—

0.94

0.82

1.03

1.23

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—

1.21

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0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.80

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.84

0.87

0.90

0.92

0.93

0.95

0.96

0.97

0.97

0.98

0.93

1.01

1.05

1.08

1.10

1.12

1.14

1.15

1.16

1.17

1.17

1.11

1.01

1.20

1.38

1.55

1.70

1.84

1.96

2.07

2.17

2.25

1.71

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.60

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.68

0.74

0.80

0.84

0.87

0.90

0.92

0.93

0.95

0.96

0.86

0.75

0.82

0.87

0.92

0.96

0.98

1.01

1.03

1.04

1.05

0.94

0.75

0.89

1.01

1.12

1.22

1.31

1.39

1.46

1.53

1.58

1.23

四、结论及启示

随着不同审计策略、审计技术的引入和审计方法结构及主导因素的调整，“审计缺失”“财务整改”“财务防范”“绩效改进”“绩效飞跃”五种审计模式的审计贡献依次增强，绩效审计的审计贡献较之财务审计更为突出。财务审计模式实现审计贡献的途径及其优越性，体现在审计驱动力作用下的纠正资金流向偏差、保证制度有效执行、增强管理部门责任意识，它是督促审计意见落实，保证管理绩效按照要求改进的重要手段。但是，该模式下的审计贡献具有限制性的瓶颈——财政专项资金本身应发挥的功绩效用。绩效审计模式实现审计贡献的途径及其优越性，主要体现在推动管理部门管理绩效、提高资金使用效益、优化资源科学配置、加快项目建设进程，促进公共管理和经济建设健康快速发展。绩效审计模式在促进绩效改进和科学发展发面发挥了前瞻性、防护性和建设性作用，是管理创新的重要推动力。但是，该模式下的审计贡献增速却逐渐放缓，后期存在“绩效失灵”现象。无论是财务审计还是绩效审计，促使审计贡献加强的根本原因在于专项资金管理制度的不断完善和有效执行，这也是优化审计贡献的根本举措。整体而言，对资金流失严重、建设周期较短的专项资金项目，财务审计模式和绩效审计模式产生审计贡献差异性不大；对建设周期长、管理水平低的专项资金项目，绩效审计模式产生的审计贡献优越性较为显著。这对审计机关选择和实施审计模式，优化审计贡献有较强的借鉴和启示。

（一）对选择审计模式的启示

审计模式的选择需要考虑审计目标及定位（刘燕，2005；赵德武、马永强，2006；靳建堂，2006）、项目金额及其重要程度（鲍国明、孙亚男，2006）、管理制度（陈良华、石盈，2003）等综合因素。基于前文审计贡献的建模和比较，本文认为财政专项资金自身的特点属性对审计贡献具有一定影响，不同特性的专项资金应与之匹配易于实现并发挥其审计贡献的审计模式。即：管理水平相对成熟、项目投入周期较短、项目建设缺乏普遍性，以及资金结构或流向复杂的专项资金项目，更便于财务审计模式产生较为显著的审计贡献，该模式下的审计成本低廉、审计目标易于实现，且绩效审计模式对此类项目提出的绩效改进意见缺乏改善公共管理行为的普遍推动力，绩效审计意义不大；相应的，管理水平相对较低、项目投入周期较长、项目建设具有较强普遍性的大型或战略性专项资金项目，利于充分发挥绩效审计的优势。（详见表3）由于绩效审计后期存在“绩效失灵”现象且审计意见的落实需要财务审计的监督保证，所以，对同一个项目在开展绩效审计期间，应适当穿插财务审计；对项目投入前期和后期，其侧重点应分别在绩效审计和财务审计；对试点性专项支出，由于其管理水平对后期或其它专项管理有较强借鉴指导作用，应对其全程开展绩效审计。

（二）对实施审计模式的启示

一是重视审前调查。审前调查是正确选择审计模式的前提保障，也是实施审计模式的重要环节，审计机关应该充分利用审前调查，摸清财政专项资金拨付、运转和管理现状的重要特征，分析资金使用过程中的主要问题及症结，明确审计目标，突出审计重点，整合审计策略、技术和相应人员，为实施审计提供必要的基础保证。二是辩证处理财务审计和绩效审计关系。前已叙及，财务审计是绩效审计开展的基础和平台，绩效审计为财务审计提供新的审计依据和标准，绩效审计若取得实效，离不开财务审计长期不懈的督促和监督。二者之间相辅相成、殊途同归，是巩固与提高的关系，不可厚此薄彼、相互代替。三是转变审计理念和方法。在我国传统的政府审计中，其理念与方法主要是关注问题的确认与分析，其任务是核对问题的存在性，从不同角度分析其原因，并研究怎样处理处罚所属问题，很难实现财政专项资金的审计目标。需要转变为以资金使用结果为导向的审计理念和方法，即：重点关注专项资金的管理要求和目标有没有实现，怎样消除和纠正与管理标准、经济目标之间的行为偏差，怎样进一步改善专项资金管理绩效，进而提出相应的审计意见和建议。

表3：不同属性的财政专项资金所应采用的审计模式

财政专项资金属性

审计缺失

财务整改

财务防范

绩效改进

绩效飞跃

金额大-普遍-管理低下

√

金额大-特例-管理低下

√

金额小-普遍-管理低下

√

√

√

金额小-特例-管理低下

√

√

√

金额大-普遍-管理成熟

√

金额大-特例-管理成熟

√

金额小-普遍-管理成熟

√

金额小-特例-管理成熟

√

√

（三）对优化审计贡献的启示

优化审计贡献体现在提出科学的审计意见、有效落实审计意见和充分利用审计成果。基于前文分析可知，不断完善财政专项资金管理使用的有关制度，是提高资金使用效益的关键所在和根本举措，也应是科学性审计意见的着眼点。审计机关应根据项目建设和资金管理的新情况新动向，评估相关制度、标准，对适应管理形势发展变化并切实可行、行之有效的制度，要继续严格执行，并在其他地域的同类项目中加以推广，充分利用现有成果；对不适应、不严密、不配套、不具体和不便执行的制度，应该提出补充、修订和完善意见；对紧急项目或试点工程项目，要督促有关部门开展充分调研论证，尽快出台有关制度，并加强对制度的后续评估；对过时的管理制度，要建议有关部门及时废止。审计意见的有效落实和管理制度的有效执行，需要审计机关强化审计跟踪或开展连续审计，加强对制度执行环节的监督检查，进一步巩固审计成果。各审计机关应该加强审计成果的交流、借鉴和共享，特别是对制度性审计成果横向和纵向的推广普及，可以在一定程度上避免重复性审计工作、节约审计成本、优化审计资源配置，也是发挥审计工作事前监督效用、优化财政专项资金使用效益的重要途径。

本文尚有待继续深入研究的地方，在审计贡献定义中，为简化模型，没有考虑财政专项资金数额和审计成本，因而从某种意义上，该贡献是审计后专项资金使用效益的相对值，反映了内外部参数变量对审计工作经济成果方面的影响；如果将审计抽样技术、实际工作效率、审计意见的滞后性、专项资金流失和潜在效益的动态结构等综合性、复杂性因素引入贡献模型，将会使模型的模拟更加贴近审计工作实际，内外部参数变量作用下的审计贡献实现途径和优越性更具现实的政策含义。尽管有上述不足，但本模型量化了不同审计模式下审计贡献与内外部参数变量间的数学关系，研究分析了审计贡献的实现途径和优越性，模拟比较出外部参数变量（即财政专项资金本身特性）对审计贡献的影响作用。

参考文献1 鲍国明、孙亚男，2006，“公共资金绩效审计项目的选择与确定”，《审计研究》第2期。

2 陈良华、石盈，2003，“管理审计模式发展与管理制度变迁”，《审计研究》第5期。

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7 秦荣生，2007，“深化政府审计监督完善政府治理机制”，《审计研究》第1期。

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11 Johnsen A， Meklin P，et al.2001.Performance auditing in local government:an exploratory of perceived of efficiency of municipal value for money auditing in Finlandand Norway.European accounting review.Vol.10.

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第一条为规范财政专项资金管理，明确部门管理职责，确保资金使用安全、规范、高效，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《省省级财政专项资金管理办法》（省政府令第63号）等法律法规和规章，结合我县实际，制定本办法。

第二条本办法所称财政专项资金（以下简称专项资金）是指为实现某一事业发展和政策目标或者完成特定工作任务，由财政安排的、在一定时期内具有专门用途的资金。主要包括：经县人民政府批准设立的工业、农业、服务业、教育和环保等专项资金。主要来源：上级下达的各类专项转移支付和专项补助；县级财政安排的用于上级配套、支持社会事业发展及其他专项资金。

第三条救灾、应对突发性事件等安排的，不宜实行项目管理的资金，不纳入专项资金的管理范围。纳入县直各单位部门预算的专项支出，按部门预算管理制度执行。

第四条专项资金的设立、调整、撤销、项目管理，资金使用和执行、绩效评价和监督适用本办法。县级依法征收的各类基金（资金）、专项收入安排的专项资金，一并纳入本办法管理。中央、省市级财政补助的专项资金按本办法规定管理，另有规定的，从其规定。

第五条专项资金管理应遵循以下原则：

（一）科学发展原则。设立专项资金必须具备法律法规、规章或政策依据，具有明确的绩效目标，符合我县经济和社会发展规划，有利于经济、社会和自然的协调、可持续发展。

（二）量力而行原则。专项资金的安排视县级财力情况而定，体现示范性、激励性和动态性。重点支持推动全县经济社会发展最急需的支出项目，着力保障县委、县政府重大决策的实施。

（三）跟踪监督原则。牢固树立财政资金“安全为本”意识，建立健全监督制约机制，实现专项资金全过程监督。建立科学的专项资金决策和筛选机制，项目的确定实行集体决策、联合会审、专家评审等制度。

（四）规范管理原则。坚持公开、公正、规范的原则管理专项资金，专项资金的设立、申报、分配、执行、绩效评价等各个环节，充分体现依法行政的要求，严格按照规定的程序和方法运作，确保专款专用。

（五）绩效管理原则。按照既定的绩效目标，将专项资金的审批、分配、监督检查与绩效评价紧密结合，建立科学化、精细化的绩效管理制度，提高专项资金的经济效益和社会效益。

（六）按类管理原则。不断优化专项资金管理结构，合理配置资金，集中财力办大事，对同一类型的专项资金，实行按类管理，不得重复设立、申报。

第二章管理职责

第六条县财政部门、业务主管部门、监察机关和审计部门，按照职责分工，相互配合，共同做好专项资金的管理工作。

第七条县财政局应当履行以下管理职责：

（一）负责制定各类专项资金具体管理制度，制度内容应包括：专项资金的用途、绩效目标、使用范围、管理职责、执行期限、分配办法、支出管理和审批程序等。

（二）负责专项资金设立、调整和撤销等事项的审核工作，并按程序报县政府审批；

（三）负责汇总梳理专项资金类型和目录，报县政府审批后确定；

（四）会同县相关业务主管部门组织项目筛选、评审、申报与分配等工作，建立健全项目储备库，加强项目库建设，实行动态管理；

（五）负责专项资金支出预算的编制、执行、资金调度和统筹安排，严格专项资金的审核、拨付；

（六）监督管理专项资金支出活动，会同有关部门组织开展绩效管理工作；

（七）组织专项资金执行期届满或者被撤销后的清算、资金回收以及其他相关管理工作；

（八）法律、法规、规章规定的其他职责。

第八条县相关业务主管部门应当对本部门使用的专项资金履行以下职责：

（一）配合县财政局建立健全专项资金具体管理制度，设立专项资金绩效目标，制定管理流程，明确责任主体，规范资金管理；

（二）根据国民经济和社会发展目标，结合行业发展重点，按预算管理的要求，编制年度专项资金支出项目计划；

（三）会同县财政局等部门，及时牵头组织项目筛选、评审、申报与分配等工作，主动配合县财政局建立项目储备库；

（四）执行已批复的专项资金支出预算，对项目实施过程实行全程监督和管理，严格按绩效目标对专项资金实施自评价；

（五）加强专项资金财务管理，按规定向县财政局报送专项资金使用情况，对专项资金执行情况进行自查和评估；

（六）负责对执行期届满或被撤销的专项资金履行相关管理工作；

（七）法律、法规、规章规定的其他职责。

第九条县审计局应会同财政局及相关业务主管部门，加强专项资金绩效审计，并出具绩效评价和审计报告。

第十条县监察局对专项资金的支出管理活动进行监督，并依据相关法律、法规对违反本办法行为作出处理。

第三章设立、调整和撤销

第十一条专项资金应当按法律法规、规章或县有关规定设立，符合公共财政投入方向，重点满足政府提供公共产品和公共服务的需求。

第十二条设立专项资金须经县政府批准。新设的专项资金，由县业务主管部门提出申请，经县财政局审核后，报县政府批准后设立；或者由县财政局直接提出申请，报县政府批准后设立。

第十三条申请设立专项资金，由县相关业务主管部门牵头，会同县财政局等部门，对项目实施的必要性、可行性、资金规模和绩效目标进行组织论证，提出绩效目标和可行性研究报告。必要时，通过组织听证等方式听取公众意见。

第十四条上级文件在申报项目方面有具体要求的，由县业务主管部门会同县财政局，根据上级文件要求，结合我县实际，共同编制项目实施方案，报县政府批准后上报。上级文件明确要求县级财政安排配套资金的，由县业务主管部门向县财政局提出书面申请，并提供相关文件依据，由县财政局按规定提出意见报县政府批准。

第十五条专项资金不得重复设立，不得增设与现有专项资金使用方向或者用途一致的专项资金。凡需要新增的专项资金，应首先考虑从现有同类专项资金中统筹安排，整合财政资金，提高资金使用效益，保证集中财力办大事。

第十六条专项资金应当明确执行期限。执行期限一般不得超过5年，法律、法规和上级文件另有规定的，从其规定。

第十七条专项资金在执行期间需要调整使用范围或者金额的，由县业务主管部门提出申请、经县财政局审核后报县政府审定。对执行期届满确需延期的，应当在执行期届满前一年编制年度预算草案时重新申请设立。

第十八条专项资金在执行期内有下列情形之一的，由县财政局报经县政府同意后，调整或者撤销该专项资金：

（一）客观情况发生变化，使专项资金设立的目标失去意义或者需要完成的特定任务已不存在的；

（二）专项资金的绩效达不到预期目标的；

（三）专项资金的管理和使用存在不符合法律法规规定的；

（四）财力情况发生重大变动；

（五）其他需调整或者撤销专项资金的情况。

第四章项目管理

第十九条专项资金实行项目管理，专款专用，量入为出，发挥专项资金引导和杠杆作用。建立健全项目库，实行动态管理，根据项目特点，按照轻重缓急原则，优先安排重点项目、急需项目、成效明显的项目。

第二十条严格专项资金项目申报程序。

（一）编排项目。建立健全项目储备库，每年初，县业务主管部门从本部门主管的行业范围内梳理本年度要实施的项目报县财政局。县财政局根据项目情况，按单位、分产业建立全县集中统一的项目储备库，实行动态管理，增强项目实施的计划性。

县业务主管部门梳理选择项目，要做到公开、公正、规范，依据项目对地方税收贡献程度、综合社会效益等进行确定，必要时项目申报指南，指导全县项目单位进行申报。

（二）项目立项。县业务主管部门要根据上级政策要求，会同财政局从项目储备库中筛选项目进行立项。对多个实施主体符合项目条件的，实行竞争立项，通过招投标方式确定实施主体。

（三）材料准备。项目申报资料应主要包括企业情况、项目情况、绩效证明材料、相关文件、报表资料等。项目申报主体应当保证申报材料的完整性、真实性和合法性，不得以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金。

（四）项目初审。项目申报后两月内，县业务主管部门应会同财政局等相关部门，及时核实申报项目的真实性、效益性，形成初步核实意见，联合下达项目初审确认书。

（五）项目评审。实行项目集中评审制度。在项目初步审核认定的基础上，再由县业务主管部门牵头，会同县财政局等部门，共同组织有关专家、业务人员或委托有资质的社会中介机构，组成项目评审小组，对申报的项目集中联合评审。并按一定比例实地核查，择优立项，合理确定补助资金。

（六）项目执行。专项资金项目分配方案，由县业务主管部门会同财政部门，报县政府审批后执行。重大项目需要公示的，公示期不得少于5个工作日。

第二十一条严格专项资金项目申报。

（一）同一类型专项资金的项目，明确由牵头的县业务主管部门汇总，其他相关部门配合，避免重复申报。

（二）同一单位的同一类项目不得重复申报专项资金；同一单位的不同类型项目可以分别向有关业务主管部门和财政部门申报。

（三）同一项目已获得国家、省和市财政资金奖励或补助的，一般不得重复奖励或补助（国家、省和市文件规定需要地方配套的除外）。符合县级专项资金奖补条件的，同一单位同一项目只能享受一个类型资金奖励。

（四）对于已批准项目尚未完成的，除特殊情况外，项目单位不得再申报同一类型的专项资金。

第二十二条县业务主管部门和县财政局应当督促经批准的专项资金项目加快实施，保证项目如期完成，确保专款专用。

第二十三条项目单位应当按规定用途使用专项资金，未经批准，不得变更项目内容或者调整资金。确需变更项目内容或者调整资金的，应当按项目和资金管理权限逐级上报，由县业务主管部门和财政局审批；重大项目的变更，需报经县政府批准。

第二十四条撤销或者调整专项资金项目形成的资金结余，县财政局有权及时收回，有关部门和单位应予积极配合。

第五章资金使用和执行

第二十五条专项资金使用前，县业务主管部门应制定专项资金具体管理制度。具体管理制度包括专项资金的主要用途、绩效目标、使用范围、管理职责、执行期限、分配办法、审批程序、支出管理、绩效评价和责任追究等内容。对未制订专项资金管理制度或实施细则的，县财政局暂缓拨付资金。

第二十六条专项资金的拨付，按照“用款单位申请、主管部门初审、县财政局复核、县政府审批、县财政局拨付”的程序办理。

第二十七条县业务主管部门应当根据项目资金分配方案，编制专项资金具体用款计划，按规定报县财政局审核拨付。专项资金的拨付按财政国库管理规定办理。

第二十八条专项资金支出实行分类管理。

（一）实行财政“以奖代补”方式的，根据项目进展情况预拨部分资金，使用项目完成并经考核后拨付剩余资金。对经考核后，不符合奖补条件的，由县财政局收回预拨资金。

（二）实行财政直接补助方式的，根据项目计划和实施进度，分次拨付。项目验收合格前资金拨付一般不得超过补助总额的80%，验收合格后，补助资金全部拨付到位。

（三）实行财政贴息补助方式的，可以按贴息比例分期或一次性拨付到位。

（四）实行财政专项借款方式的，根据文件或合同，分期或一次性拨付到位。

（五）实行股权投资等其他支出方式的，按“一事一议”原则拨付。

（六）专项资金支出涉及基本建设投资的，应当按基本建设程序办理。

（七）用于项目评审、业务培训、会议、考核评比、工作性奖励等方面的工作性经费，按规定提取并统筹使用。由业务主管部门根据工作开展情况，提出使用计划，经县财政局审核，报县政府审批后安排。

（八）不得以任何方式将专项资金用于工资福利和公用经费等一般性支出。

第二十九条县财政局应当在规定的时间内拨付专项资金，不得无故滞留、拖延专项资金的拨付。对截留、挤占、挪用专项资金，县财政局应予扣回资金，并按有关规定处理。

第三十条专项资金纳入预算管理。当年未使用完的专项资金预算不再结转下年使用。经批准的跨年度执行的项目专项资金可结转下年使用。

第三十一条经县政府批准，县财政局可以根据专项资金使用情况，对间隙资金统筹安排，合理调度，提高资金使用效益。

第三十二条专项资金使用单位要严格按财务管理的有关规定，实行专账核算，切实加强财务核算的基础工作。

第三十三条专项资金按规定形成国有资产的，应当及时办理决算验收，进行产权、财产物资移交，办理登记入账手续，并按规定纳入单位资产管理。

第六章绩效评价

第三十四条按照对专项资金实行全过程绩效评价的原则，建立健全专项资金绩效评价机制，实行绩效目标管理，提高资金使用效率，保证项目实现预期目标。

第三十五条县财政局负责资金绩效评价的日常组织管理工作，研究制定专项资金绩效管理制度；会同县业务主管部门制定专项资金绩效评价办法，评价办法应包括绩效目标、对象和内容、评价标准和方法、组织管理、工作程序等内容。

第三十六条专项资金执行期届满后，县业务主管部门对专项资金使用结果实行自评价，评价内容包括项目绩效目标、评价标准和方法、实施情况、组织管理水平、财政资金的分配使用情况、经济效益、社会效益和生态环境效益等，形成书面评价报告。

第三十七条县财政局会同审计局对县业务主管部门开展的专项资金绩效自评价工作进行指导、检查，对专项资金绩效实施评价和再评价，并向县政府报告绩效评价结果。

第三十八条监察、审计部门根据县政府要求，对部门绩效评价报告进行抽查评审，将评价结果在一定范围内进行公布，抽查情况由县财政局作为该部门下年度预算安排的重要依据。

第七章法律责任

第三十九条违反本办法规定的违法行为，法律、法规、规章已有处罚规定的，按其规定进行处罚。

第四十条未经批准设立专项资金，或者未经批准延长专项资金执行期的，由县财政局报县政府批准后，撤销该专项资金，并收回相关资金。

第四十一条县业务主管部门未按规定对专项资金形成的资产纳入国有资产管理的，由县财政局限期改正，并报经县政府予以通报批评；情节严重，造成国有资产流失的，按有关法律、法规处理。

第四十二条县监察局、审计局、财政局等部门要对专项资金的管理实行全过程监督，加大对违反本办法规定的人和事查处办度，发现问题，依法处理。

第四十三条违反本办法有下列行为之一的，由县财政局责令改正，追回有关财政资金，限期退还违法所得，并对相关单位通报批评；情节严重的，三年内取消申报各类专项资金资格；严重违纪违规的，由监察机关立案查处；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任：

（一）以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金的；

（二）未执行专项资金项目支出预算的；

（三）未经批准变更项目内容或者调整预算的；

（四）未经批准调整专项资金使用范围或者金额的；

（五）对发现问题，责令改正，未履行改正要求的；

（六）未执行规定，将专项资金用于工资福利和公用经费等一般性支出的；

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第二条本办法所称应急能力建设专项资金（以下简称专项资金）是指市财政通过预算安排，主要用于支持市级应急能力建设方面的资金。

第三条专项资金旨在引导加大应急投入，强化应急能力建设，形成突发事件应对、处置长效保障机制。

第四条市财政局会同市政府应急办及时组织绩效评估，适时调整完善专项资金管理办法。

第五条专项资金实行专款专用，专项管理。其他财政资金已安排事项，专项资金不再重复安排。

第六条专项资金由财政部门会同政府应急办负责管理。财政部门负责专项资金的预算管理和资金拨付，会同政府应急办对专项资金的使用情况和实施效果等加强绩效管理。

第七条专项资金支持范围包括：

（一）风险治理能力的建设。风险隐患排查、整治、监控，建档管理。

（二）监测预警能力建设。完善重点领域监测网络和预测预报系统，构建综合预警平台。

（三）应急信息与指挥系统能力建设。政府综合应急指挥平台建设，值班体系建设，基层信息员队伍和信息渠道建设。

（四）应急保障能力建设。抢险救援物资储备、设备购置，应急队伍建设，应急通信保障体系建设。

（五）应急管理科普宣传教育能力建设。应急管理培训，印制应急管理知识手册，宣传防灾避险、自救互救等应急救援知识。

（六）应急预案体系建设。修编总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案和基层应急预案，制定预案操作手册或预案简本，开展综合性、跨区域应急演练。

市财政局会同市政府应急办根据市委、市政府有关应急管理工作的决策部署，适时调整专项资金支持的方向和重点领域。

第八条市政府应急办结合工作开展情况提出专项资金计划申请，市财政局综合考虑资金需求和年度预算规模等下达专项资金。对具备实施条件、进展较快的事项可以重点支持。

第九条县（区）财政部门收到补助的专项资金后，应会同同级政府应急办及时按要求将专项资金安排到具体项目，并按照政府机构、事业单位和企业等分类明确专项资金补助对象。

采用事后补助方式安排的专项资金应当用于同类任务支出。

第十条专项资金支付按照财政国库管理制度有关规定执行。

第十一条各级财政部门应会同同级政府应急办加强绩效监控、绩效评价和资金监管，强化绩效评价结果应用，对发现的问题及时督促整改，对违反规定，截留、挤占、挪用专项资金的行为，依照《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》规定处理。

第十二条县（区）财政部门和应急办可以根据本办法，结合实际制定本县（区）应急专项资金管理办法。

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[关键词]水利 基本建设 专项资金 规范管理

随着水利体制改革的不断深入,国家在保证重点工程建设项目实施的情况下,放宽了地方水利工程的建设管理权,一些受益范围较小的水利工程建设项目,由地方政府或当地农村合作组织负责筹建,国家或省市按一定比例给予适当补助。作为县区和乡镇,由于财力有限,组织建设一项水利工程,往往需要多方筹措资金。因此工程建设资金来源渠道复杂,既有上级补助的专项资金,也有地方本级配套资金,还有地方自筹资金等。管好用好这些水利专项资金,真正发挥出资金的使用效益,对基层单位尤其是水利单位来说,是个严峻的挑战。近期,通过对水利基层单位进行的专项审计检查和到基层业务单位调研发现,当前基层单位水利专项资金管理使用中存在着一些不容忽视的问题,这些问题暴露出水利专项资金管理上存在的漏洞。

一、水利专项资金管理中存在的问题

基层单位水利专项资金管理存在的问题可以归纳为以下几种情况:专项资金未及时拨付到位,出现了滞留资金现象;资金使用与原设计批复项目不符,造成了挪用专款现象;资金使用控制不严格,挤占专款行为时有发生;结算方式不够规范,个别单位存在用大额现金结算工程款现象;工程竣工后,竣工资料整理不全,竣工财务决算未按规定编制,无法真实完整地反映工程支出等。

二、问题产生的原因分析

1.地方财政困难,配套资金落实不到位

有的县区因地方财政困难,收到上级拨入的专项资金后,暂时用于弥补地方财政缺口,未及时拨付到水利部门。还有的县区因地方配套资金无法落实,不能正常安排工程实施,致使上级拨入的专项资金长期存于基层单位账户中,影响了资金效益的正常发挥。

2.建设项目变更,资金使用与批复不符

有的地方工程项目安排不科学,立项审查不严格,待工程建设项目批复和多方筹措的专项资金到位后,临时擅自改变工程建设项目和用途,又未按规定程序报批,造成实施的工程建设项目与原设计批复的项目不符,出现了严重地挪用现象。

3.资金控制不严,未切实做到专款专用

水利专项资金往往是安排的专门用于某项工程建设的资金,应该用于主体工程建设,不得用于非主体工程建设,为保证资金效益的正常发挥,要切实做到专款专用。在检查时发现,有些单位竟用上级补助的专项资金购置交通工具、办公设备,或支付会议费甚至招待费等,且数额比例较大,违背了专项资金专款专用的原则。造成这种情况出现的原因主要有以下几方面:一是有些基层单位对专项资金使用管理规定不够了解,支出管理不够严格,盲目列支而出现挪用挤占专款现象;二是有些工程虽在专项资金中列支了一定比例的管理费,但在使用过程中未按规定严格掌握,致使管理费超支,造成挤占专款支出现象。

4.外部因素制约,资金结算方式不规范

个别单位在小型水利工程建设中使用大额现金结算工程款,违反了专项资金管理规定。造成这种情况出现的原因主要有以下几个方面:一是有些小型水利工程多建设在乡村,如果采用公开招标方式选择施工单位,往往具备规定资质的施工企业因为工程规模较小、施工利润无法保证而不愿承接,所以这种工程一般都由当地的乡镇施工队来施工建设。由于这些施工队多是联户经营或是个体企业,规模小,机构设置不健全,往往没有专门的财务部门,加之有些偏远地区银行结算业务不够完善,无法正常使用转账方式结算工程款,从而出现了使用大额现金结算工程款的行为,致使资金流向不易监管。二是由于受经济危机影响,民工出工人数和原材料供应不足,形成了人力和物资供应方占主导地位的卖方市场,出工民工的工资一般要求一天一结,而且需现金支付,加之近两年建筑用原材料价格上涨且供不应求,送到工地的水泥、砂、石等原材料如果不当场付款,供货方往往立即将砂石料拉走销往别处。由于乡镇施工队家底薄,无现钱支付上述开支,建设单位和施工单位为赶工期,不得不先由施工单位向建设单位预借部分现金,用于支付人工费和材料费。

5.财会基础薄弱,基建程序掌握不全面

基层小型水利工程建设施工,建设单位一般都会成立工程建设领导班子,负责工程建设的组织实施。但是所配备的财务人员,由于受地方条件限制,业务技术水平尚有待提高,专业知识掌握不够全面,往往只能记些简单的流水账,对基本建设工程财务管理和会计核算程序不了解,基建工程竣工后,竣工资料整理不全,竣工财务决算报告未按规定编制,无法真实反映工程建设支出情况。

三、加强水利专项资金管理的方法和建议

国家建设社会主义新农村的政策,让水利部门迎来了新的机遇。但是,良好的发展机遇还要有严格科学的管理措施作保障,才能确保工作目标的实现。要保证水利基本建设资金安全,除了严格执行国家的有关法律法规以外,还要客观分析存在的问题,针对性地建立健全一系列完善的管理制度,并采取一些强有力的措施加以规范和约束。

1.项目规划应切实可行,项目实施要严谨科学

基层水利工程项目建设,应由当地乡镇政府部门提出申请计划逐级上报,依据要科学充分;县级发改、财政、水利等部门应组织专门人员对项目的可行性进行科学论证分析,拟出可研报告报请上级部门审批。审批下达后的项目应列入年度预算,作为项目计划执行的依据。项目一经批准下达后原则上不得随意变更调整,实施的建设项目要与下达的项目一致;如果实施过程中确需变更调整的,应严格按照原来“自下而上”的程序逐级报批。在项目建设和管理上应采用严格科学的管理控制方式,尽可能采用公开招标的方式选择施工单位,以确保工程质量和资金安全;要制订严格的资金拨付制度,在建设过程中应充分发挥监理的作用,按工程进度和程序及时拨付工程款项,防止虚报冒领和改变资金用途。

2.工程建设应量力而行,配套资金要积极落实

基层水利工程建设要结合当地经济条件,要立足于民生水利,建设规模应适度,避免搞劳民伤财的形象工程。工程建设资金的筹集要坚持以地方投入和上级补助相结合的原则,力争保证同步到位。可建立地方各级政府对水利工程建设配套资金落实承诺制度,实行行政首长负责制和业务部门问责制,对不积极落实配套资金和滞留工程建设专项资金的,应及时督促和纠正。地方财政部门要加强对专项资金的管理,并将专项资金纳入地方同级财政预算管理,严格按规定使用专项资金,不得以任何理由、任何形式截留挪用,也不得用于平衡本级预算。上级发改、财政和水利等业务部门,可联合制订专项资金管理和地方配套资金落实考核奖惩措施。对资金管理严格、配套资金落实好的地方给予适当奖补,并在今后给予优先扶持政策;对资金管理不规范,配套资金落实不积极的地方,应督促限期整改落实,否则将根据当地实际情况,在下一年度项目安排上从严控制或削减扶持力度,核减今后专项资金补助。

3.资金管理应严格规范,监管措施要全面到位

为了提高专项资金使用效益,要加强资金流向的监督,凡是不应该在工程建设中列支的项目要坚决杜绝,凡是有定额比例标准的,一律从严控制。项目建设管理费的控制重点,应放在大力压缩办公费、差旅费、会议费和业务招待费等方面,尤其要注意节约业务招待费开支,不得将应在管理费中支出的项目挤入其他建设成本。

要确保监管措施得力有效,财政、审计、水利部门要不定期深入工程建设现场,进行实地重点检查监督。对资金管理不严,截留、挪用专项资金,支出随意的,责令限期收回。检查和调研中发现,有的基层单位在资金监管方面有做得比较好,他们的典型做法值得学习和推广。例如泗水县水利基建项目实施前均成立由水利、财政、审计、公检法等部门组成的工程建设指挥机构,水利部门在项目实施前主动与县检察院签订《工程建设廉政责任书》,并请审计部门在工程开工前即介入进行事前监督,直至工程全部竣工为止,这样,整个工程建设全过程都在审计监督之中,使资金效益得到最大限度地发挥,取得了显著成效。

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关键词：专项资金管理；问题；对策

近十年，随着我国经济建设的高速发展、各级政府财政收入的增加，面对财政专项资金的海量化、扶持方向的多元化、扶持内容的专业化的趋势，固有的管理模式已很难发挥出其管理的作用，此状况已阻碍专项资金经济效益和社会效益的发挥，本文就此问题进行探讨。

一、专项资金管理存在的问题

（一）各级行政主管部门项目管理能力有待提高

1．资金补助方向随意，专家预算评审不严谨同一生产类型企业扶持较多，对补助课题市场前景、原材料供有量及产品的市场份额等诸多方面考量、分析、评审不足，甚至错误地引导带动企业投资方向，造成产能过剩、生产资源和财政资金的严重浪费。2．项目建设内容编制不实，评审流于形式项目单位建设内容和概算编制较为随意，投资不实。大多数财政资金要求补助资金与投资概算成配比，项目单位为了做大投资概算，甚至将与项目实施无关的生产费用——原材料、企业原有的资产如设备、基础设施等均列入项目投资概算。项目投资概算是实施项目所需新投入的费用，如此认识的偏差，将造成项目实施方案的建设内容和概算无法完成，增加项目验收的难度。

（二）项目单位的项目管理能力参差不齐

业主项目承担单位的管理能力有待提高，尤其私营业主，普遍存在“重申报、轻管理”的问题，主要体现在以下几个方面。1．项目档案管理不够规范项目执行期间的有关资料收集、归档意识较弱，档案资料不全，特别是改建项目，建设前后资料未收集归档，项目实施协议书、采购合同、施工合同等资料不完整，这些状况增加项目检查与验收的难度。2．资产管理未按规定执行专项资金重大设备采购和基础设施建设均未按规定进行招投标和政府采购，有的企业固定资产未入账、固定资产转拨未办理手续。3．会计核算不规范项目单位未按项目管理要求对专项资金及自筹资金进行专账明细核算，入账票据不合规、不真实，存在大量现金支付和白条开支现象，业务往来的真实性、项目完成投资以及专项资金专款专用等情况均无法认定，甚至有些项目单位内控制度不健全，会计审核缺位，存在挤占、挪用项目经费现象。4．预算内容执行随意业主变更的重大事项不按程序上报审批，不按批复的建设内容预算实施，项目单位合约意识差。

二、原因分析

（一）项目管理意识淡薄，管理办法与制度执行效率低

（1）各级财政、行业主管部门对项目管理仍沿用传统的管理模式，因此对项目的申报、评审、实施中的检查和监督以及验收等工作只注重形式，对实施效果重视不够。（2）资金管理办法不完善，管理制度执行效率低，缺乏保障财政资金运行安全和合理有效使用的制度和机制。（3）项目管理部门责任不明晰，监管缺位，专项资金管理办法缺乏问责机制。省、市、县财政及行业主管部门未有明确工作职责分工，一些管理程序的制定流于形式，可操作性不强。（4）主管部门制订的项目合同、实施方案等具体格式条款，均未对资金使用和会计核算提出刚性要求，同时还缺少对项目单位应有的培训，这些情况都造成项目承担单位和基层监管单位对产生的问题认识不清和互相推诿的现象。（5）管理部门对税法、会计法、经济法等法规的严肃性认识不足。错误的认为，如果严格执行资金管理规定，不但不能省钱，还要多缴税，整个项目开发票的税点可能会超过财政补助的资金，划不来。《会计法》规定：会计核算依据合规票据入账；《现金管理暂行条例》超过一定限额的经济活动不得使用现金支付；同时，企业不能坐支收入，不能有偷漏税等行为。财政资金的使用和会计核算要求，是由一系列相关的法律、法规、条例、制度以及项目资金管理办法组成，主管部门在制订具体的资金管理办法时，不可能穷尽罗列各项要求，项目单位如果没有准确理解和规范使用财政资金，必然造成项目检查、验收存在较多不合规现象。

（二）法律意识薄弱，管理素质参差不齐

（1）项目单位自身没有能力实施创新发展，但为了得到财政项目资金将正常经营业务包装名称申报，财力、物力均无法实施好项目。大部分企业项目可研报告由第三方编写，为争取财政资金，编大投资规模，超过企业的财力范畴，给项目实施增加难度；甚至有些企业申报项目的出发点是骗取财政补助资金。（2）对专项资金的性质认识不到位。尤其私营业主，普遍存在“重申报、轻管理”的问题，对滞留、挪用、截留专项资金的行为的性质认识不清，地方政府部门甚至错识地认为，能把钱要到手就是为地方谋了利益，对违反财经纪律的行为并不以为然。（3）企业管理团队素质不高，对项目管理、资料的归档及会计基础工作等方面能力不足。部分私企，虽然有一定的规模，基本是老板说了算，没有建立现代企业管理方式。

三、措施与对策

（一）制定项目管理手册，建立绩效考核体系

（1）项目申报前，行政管理部门应根据每个项目类别，抽调专业人员制定项目管理手册，明确各级财政、行政主管部门、项目单位的职责，包括不同环节、不同阶段、不同部门的责任和义务，做到执行有章可循，职责分明。（2）项目评审后，行政管理部门应根据每个项目，抽调专业人员与项目单位商定各项目的绩效考核指标，明确项目验收的绩效评价指标及内容。

（二）加大申报单位的考核力度，细化资质审查方式

（1）生产经营性企业扶持项目：要求申报单位提供近3-5年连续的现金流状况，如现金、银行存款、营业收入、营业成本、税金、财务费用、固定资产投资规模等资料，防止套、骗取财政资金的现象发生。（2）科研类项目：重点考核申报单位的科研能力，并提供近3-5年来项目单位在各部门承担的科研内容和补助情况，防止同一课题，出现拆解、套报、多部门扶持的情况。（3）基础研究推广类项目：扶持良种繁育、原种保持、新品种推广试验项目，建议申报单位应是各级事业推广部门、科研院所、高校等具备科研资质的单位与各苗种繁育场联合申报，做到研究推广课题与市场直接有效对接。（4）对于涉及基本建设项目可研报告中应附土地产权等相关审批手续，防止项目批复后，因其他部门的审批原因而导致项目无法实施。（5）控制项目单位实施中的项目数量，例如：科研机构、高校同一类课题3-5个，企业最好不超过2个，提高课题负责人对项目实施的重视度，保证项目实施的进度和质量。

（三）建立项目风险防控机制，减少廉政风险

（1）应实行不相容岗位互相监督制度。项目主管处室的相关人员不能同时承担申报、评审、批复、检查、验收全流程的工作，指定某一部门承担组织项目评审任务，检查、验收工作由这一部门外的人员参与，围绕风险点，做好廉政风险防控的防范管理工作。（2）规范项目的立项、批复。提高项目申报透明度，实行专家评审评价公示制度，接受社会监督。批复文件规范化，特别是仪器设备要有详细的购置清单和金额。（3）明确购买公开采购金额与采购方式的选择，防止拆解采购，逃避招标采购的公开度。

（四）加强财政资金管理，提高资金使用效率

（1）提高资金下达的及时性。加强项目申报前期准备工作，提前到上年度安排项目申报、筛选，对项目进行合理排序，根据财政批复的部门预算数和拨款计划，及时下达项目任务书和补助资金，避免资金滞留，确保当年预算能在当年执行，减少财政资金结转到下年度使用，切实保障项目承担单位工作开展。（2）加强沉淀资金管理。对项目调整、取消、中止、结余的资金制订具体的处置办法，建立项目退出机制，加快政府资金流转，发挥财政资金效益。

（五）加强企业管理人员业务培训，提高综合素质

要不断强调国家财经政策，提高企业经营者法律意识。采用多种方式和多种渠道对项目单位的法人、管理人员及财务人员进行相关业务培训，提高项目综合管理水平。

（六）加大查处力度，树立财政专项资金政策权威