事业单位改革试点方案范文

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[关键词]事业单位养老保险；制度改革；职业年金

[中图分类号]C91　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)02-0063-03

事业单位养老保险制度是整个社会保障体系的重要组成部分。近年来，随着科学发展观的贯彻落实和构建社会主义和谐社会战略目标的进一步推进，事业单位养老保险制度改革逐渐被纳入到政府的政策视域之中。2008年2月，国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，(以下简称《试点方案》)，确定在广东、上海、浙江、山西、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。时隔一年多，事业单位养老保险制度改革试点进行得怎样了呢?本文试图通过介绍当前五省市事业单位养老保险制度改革试点的情况，分析改革试点遇到的困难及原因，进而探讨完善事业单位养老保险制度改革的对策。

一、事业单位养老保险制度改革的现状

从现阶段所了解的情况来看，试点省市事业单位养老保险改革启动缓慢，普遍存在改革难以推进的现象。至今尚没有一个省市出台具体改革实施方案，也没有哪个事业单位真正启动了改革。其中，广东和山西两省在试点改革前期都在着力推动事业单位分类制度改革。广东省的部分地市已经对事业单位先期进行了分类改革试验，但仍没有给出事业单位养老保险制度试点改革的时间表。山西省同步推进了事业单位人事制度、财政投人等相关配套改革。按照事业单位的职能划分。将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务的三个类型，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位实施不同的改革。此外，上海的事业单位养老保险制度改革方案正在论证和调研中，有关部门表示，正在制定的事业单位养老保险制度改革方案更加强调政策的连续性，对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金，计划通过增加职业年金缴付比例等方式加以弥补。浙江和重庆两省市的情况也相差无几。

二、事业单位养老保险制度改革的困境

尽管2009年初广东、上海、浙江、山西、重庆5省市就已获批事业单位养老保险制度改革试点，但至今仍无一省市出台具体改革实施方案。毋庸置疑，受多方面因素的影响，改革遇到了极大的困难和阻力。具体来说，这些困难主要表现在以下几个方面：

(一)改革引发公平争议

《试点方案》后，引发了改革的目标群体――事业单位人员关于公平的争议。这些争议主要集中在两个方面：其一，事业单位与机关都是国家财政拨款单位，二者实行退休养老制度。长期以来，事业单位人员与公务员的工资和养老保险待遇基本一致。但此轮养老保险改革却独拿事业单位开刀，未将公务员纳入其中，而且公务员最终纳入改革的预期电不乐观。这样一来，公务员的养老保险待遇保持不变，而改革后的事业单位将与城镇企业职工一样实行社会保险制度，让个人与政府共同承担养老责任。如此改革事业单位养老保险制度，容易使事业单位人员产生对制度公平的质疑。其二，此轮事业单位养老保险制度改革将按照与企业基本一致的思路进行，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，退休待遇与缴费相联系。此前，据相关数据显示，企业退休人员月人均养老金为1200元左右，养老金替代率约为60％；而事业单位退休人员月人均养老金则接近3000元，替代率高达90％，显然，一旦按照企业养老金的计发办法来发放，改革后事业单位工作人员的养老金待遇肯定会大幅降低。这种待遇的落差很难不引发事业单位人员的心理抵触。另外，《试点方案》明确指出，改革的范围适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员，这类事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统。如果将这类群体的待遇调整至与企业退休人员同等的水平，势必会挫伤他们的工作积极性，影响公共服务供给的效率和质量。

(二)制度设计存有缺陷

此轮事业单位养老保险制度改革的制度模式与城镇企业职工养老保险的制度模式基本一致，按照合理衔接、平稳过渡的原则，实行“老人老办法、新人新机制，中人搞好平稳过渡”。对于改革前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金；对于改革后参加工作的人员，直接按照新的办法计发养老金；对于改革前参加工作、改革后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，即“中人”，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。但《试点方案》中却没有明确规定过渡性养老金的计发办法和计发数额，只笼统的提到“具体标准由各试点省(市)人民政府确定，并报劳动保障部、财政部备案”。此外，为提高事业单位工作人员退休后的生活水平，《试点方案》提出要建立职业年金制度，却又没有给出发放职业年金的具体意见与方案。同样只提到，“具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定”。没有明确的方案，如何进行改革?因而，这样的制度设计是不完整的，在这种情况下进行改革，必然使事业单位人员忧心忡忡，从而加大制度改革的难度。另外，《试点方案》完全是在政府部门主导下出台，方案制定过程缺乏公开透明的民主程序，未能征询相关利益者的意见，也未给他们以陈述意见的机会，缺乏各利益主体的充分利益博弈。很多事业单位纷纷表示，在《试点方案》出台之前都没有收到任何关于改革的消息。因此，在这种违背程序正义的情况下制定的《试点方案》，很难被改革的目标群体所接受。

(三)改革缺乏统一的法律或政策支持

事业单位养老保险制度改革是一项复杂而系统的工程，涉及面广，政策性强，关系到3000多万事业单位人员的切身利益。因而改革的顺利进行，离不开统一的法律法规的支持，也离不开科学合理的制度安排。其实，早在上世纪90年代初，事业单位养老保险制度改革已经在部分省市开展试点，但由于国家没有出台统一的法律法规，也没有给予试点城市具体的政策指导和政策突破权限，致使改革情况不尽如人意。各级经办机构只是执行本级地方政府出台的有关政策办法，导致各地政策上的多样性和不配套性，方案上的随意性和不规范性：有的实行全员统筹，有的实行部分统筹。改革最终因政策不统

一，遭受很大阻力而被迫停滞。然而，从现行事业单位养老保险制度改革的趋势来看，改革仍将按照先试点再推开的方式进行，即遵循自下而上的路径，这种改革路径很可能因为没有统一的法律和政策支持而难以推进。时至今日，国家仅仅出台了关于这项改革的一个《试点方案》，还称不上形成了统一的制度。况且，这一方案在很多问题上都没有给出具体的指导意见，要求各试点省(市)人民政府自行确定。而各地自行制定的试点方案很可能五花八门，在费率、待遇、计发办法上出现较大差异。在这种情况下，改革突破难度很大。

三、完善事业单位养老保险制度改革的对策

(一)与公务员养老保险制度改革同步进行

当前，我国正在建立和完善由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄型保险三支柱构成的养老保障体系，覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是改革的目标方向，单位和个人共同缴费，养老金计发采取缴费确定型，实行社会化管理，基本养老保险上一视同仁，以真正实现社会公平和社会公正。为此，事业单位与公务员的养老保险制度改革应同步进行，实行同一制度，而不能形成新的二元制度结构。因为事业单位人员与公务员都是国家的工作人员，二者只是分工不同而已。而且从职能上看，许多参照公务员管理的事业单位直接承担公共管理和服务的职能，亦即从事着公务员的工作。另外还有许多公益性的科研或医疗机构则直接面向政府或公众提供公共产品，他们所从事的这种公共服务性质的工作与国家机关并无不同。

事业单位与公务员的养老保险制度改革完全可以借鉴城镇企业职工养老保险制度改革的经验，遵循权利与义务、公平与效率相结合的原则，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在职业年金方面，对于事业单位工作人员和公务员而言，其单位的平均缴费比例可以比企业的平均缴费比例适当高些，而且这笔资金应由各级财政负担。由此，在事业单位工作人员和公务员退休后领取职业年金时，其职业年金的平均水平将高于企业年金的平均水平，而公务员退休后领取的平均职业年金水平又可略高于事业单位工作人员退休后领取的职业年金水平。按这种方式同步推进事业单位人员和公务员的养老保险制度改革，不仅有利于制度的合理衔接和平稳过渡，同时也有利于全国统一的基本养老保险制度的建立。

(二)优化制度设计

事业单位应实行强制性的两支柱养老保险制度，即基本养老保险和强制性的职业年金计划。对于基本养老保险，在进行制度设计时，应明确规定其制度模式、基本结构、计发办法、替代率水平、调整机制等内容。但此次出台的《试点方案》中没有提到替代率水平，因而需要对其进行优化。考虑到企业实行统一的基本养老保险制度后，基本养老金的替代率为60％左右，而事业单位的养老金替代率高达90％。因此，为了保证改革后事业单位人员的养老待遇不至于大幅度下降，笔者建议在进行事业单位养老金替代率的选择时，应以略高于企业为宜，同时，根据职工工资增长、物价变动、人均国民生产总值增长等情况，相应地对事业单位退休人员的基本养老金进行调整。对于职业年金计划，在《试点方案》中本应给出建立职业年金的具体办法，尤其是要明确其中的经费来源与渠道问题以及明确不同类型的人员从职业年金中获得的收益水平。但这些内容在此轮的改革方案中都无法看到，因而在这方面也需要进行制度的优化设计。职业年金计划应强制实施，符合条件的单位必须参加。计划可按20％的设计替代率水平计算单位和个人应缴纳的费用，由国家财政(或单位)与个人共同缴费。计划按信托模式运行，机关事业养老保险机构为计划的法人受托机构，基金的托管、账户管理、投资运营由法人受托机构委托托管人、账户管理人、投资管理人承担。

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引言

2008年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称方案），在广东、重庆等地进行试点，并与事业单位分类改革试点配套推进。《方案》的试行遭遇了很大阻力，效果不明显，究其原因，至少有两点。一是事业单位多年来一直执行与行政机关相仿的养老待遇制度，《方案》把人数众多的事业单位工作人员单方面推向与企业相仿的社会养老领域，事业单位工作人员难免心理失衡，配合积极性不高；二是未执行“增量改革”的办法。破除养老金双轨制，不等同于将待遇高者拉低，与待遇低者齐平，而是应该从制度上使二者衔接。

国内外经验表明，福利刚性原则下，降低养老金水平的这种“减法”不仅会遭遇既得利益群体的极大反弹和抵制，而且不能从根本上消除双轨制的形成机制，效果欠佳[1]。2015年国务院颁布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称决定），对以上不足都有所修正，从顶层设计上以破除养老双轨制为前提，将机关、事业单位、企业三者做统筹考虑，并在人员流动和缴费办法层面进行了明确，体现了改革的大局观。

一、事业单位分类改革绕行破题

2008年颁布的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》拟与事业单位分类改革试点配套推进，并且《方案》适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。推进事业单位分类改革，本质上就是改革公共服务体制，调整国家在公共服务中的角色和地位[2]。行使政府职能的事业单位将划归到行政序列，成为公务员体系；向社会提供公共服务的事业单位占事业单位的绝大多数，这部分将划为公益型事业单位；具有自我盈利能力的经营型事业单位将推向市场，按企业对待。

养老待遇双轨制的话语下，不同类别意味着所占财政拨款的多少，以及各自员工退休后待遇标准的悬殊，因此，事业单位分类改革的阻力部分是由养老待遇双轨制衍生而来。郭小聪、聂勇浩认为（2011）[2]，事业单位分类改革是事业单位综合性改革的基础，是事业单位其他体制创新的前提。事业单位在人事制度、收入分配、财政管理、养老保险等领域的改革，都必须以分类改革作为前提。这种判断基于事业单位内部语境下是成立的，不同类型的事业单位因性质的不同，各项针对性制度的制定只有将事业单位进行区分后才有意义；然而，从我国建立社会统筹的社会保障制度的远景来看，这种判断又具有一定的局限型，并且，这种判断未对养老待遇双轨制这一现实命题做出回应。

2015年颁布的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，适用于按照公务员法管理的单位，参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内工作人员。《决定》将公务员和事业单位做统筹考虑，将属于事业单位内部的分类问题留待内部解决，一方面，淡化了事业单位人员在《方案》中可能遇到的心理失衡问题，一方面，脱离了养老待遇双轨制的窠臼，使事业单位分类改革因养老待遇双轨制带来阻力不攻而破，反而促进了下一步的事业单位分类改革。

二、职业年金制度化为代表的待遇衔接

《方案》提及了“在参加基本养老保险的基础上，事业单位人员建立工作人员年金制度”，但并未就具体执行办法进行答复。《决定》中描述“单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费”，对职业年金的具体执行办法进行了制度上的说明。《决定》中提及“改革前和改革后待遇水平相衔接。立足增量改革，实现平稳过渡”，并对养老保险制度改革中较为复杂的“中人”，即改革前参加工作，改革后退休的人员，“通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低”。所谓“增量改革、平稳过渡”，是指各国在公职人员职业年金制度改革的过程中，基本遵循“渐进式改革”的原则，避免因为“休克式改革”而造成社会震荡[3]。总结我国在广东五地的养老改革试点教训，借鉴国外养老改革的经验，可见，增量改革有助于稳定心理，减少阻力，实现改革的平稳进行。

待遇衔接还体现在机关事业单位工作人员中的“中人”由于历史原因造成的个人社保账户缺额问题。《方案》中提及“在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金”，《决定》中提及“在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金”。后者较前者在制度上更加明确，同时，《方案》和《决定》的区别还体现在对“实施后达到退休年龄，但个人缴费年限累计不满15年的人员”处理上。《方案》规定，“不发给基础养老金，个人账户存储额一次性支付给本人，终止其基本养老保险关系”；《决定》规定，“其基本养老保险关系处理和基本养老金计发比照《实施若干规定》来执行。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》提供了“延长缴费五年”“一次性缴费至满十五年”“申请转入户籍所在地的新型农村社会养老保险或者城镇居民养老保险”等救助途径。《方案》不利于该类员工的稳定，同时也不符合国家建立社会保险制度的初衷。《决定》体现了法治精神，并且为这部分人提供了继续获得社会保障的途径。

三、人员流动新规

实行机关事业单位养老保险制度改革的出发点，除了体现社会公平外，还有促进人员流动的本意。在养老待遇双轨制的语境下，机关、事业单位、企业三者之间的流动极其困难，如九龙治水模式下，档案的派发与接受。《方案》中对三者人员的流动，按照《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》执行。《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》对机关、企业、事业单位三者间的流动给出了烦琐的说明，其中涉及机关人员流动到企业时的“一次性补贴”换算问题，还有企业人员流动到机关事业单位后，原养老金保险账户的处理问题。手续的烦琐及养老待遇的悬殊，使人员的流动受阻，这并不符合社会主义市场经济下，人作为生产要素参与到社会建设中去的初衷。

《决定》是在打破养老双轨制的前提下对人员流动做出了新规定，由于社会保险缴费比例相同，人员的流动在社会保险层面仅涉及养老保险关系和社保账户储存额的转移，较以往方便了许多。并且对转移的额度进行数据上的限制，如“以本人改革后，各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，参保不足1年的，按实际缴费月数计算转移基金”。

四、缴费办法统一

《方案》中对养老保险中个人与单位各分担8%和20%的缴费比例提供了缓冲空间，如“因退休人员较多，养老保险负担过重，确需超过工资总额20%的，应报劳动保障部、财政部审批”“做实个人账户的起步比例为3%，以后每年提高一定比例，逐步达到8%”。《决定》中，删除了带有缓冲性质的描述，将个人和单位的缴费比例定为“本人缴费工资的8%”“单位工资总额的20%”。缴费办法的统一，一方面保障了政策执行的效率，另一方面，也促进了人员流动的顺利，两方面都体现了养老社会保险改革的大局意识。

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一怕待遇降低

养老制度改革，事业单位人员最怕什么？ “最怕待遇降低。”石教授是浙江一所高校的教授，目前月收入近7000元。据他了解，近几年学校退休了的教授，平均每月的养老金也有这个数，和他们在职时差别不大。如果不改革，石教授相信，随着收入增长、教龄增加，自己到60岁时，领取的退休金水准应该和从前的同事差不多。

浙江是国家确定的事业单位养老保障制度改革试点省份之一。虽然当地绝大多数事业单位的养老保障还延用老办法，但许多人在了解目前的试点方案后，对改革顾虑颇多，普遍担心养老金下降。

石教授说，按已公开的试点方案，事业单位人员要和企业人员一样缴纳养老保险，在工资不变的前提下，首先导致当前月薪少一块。一直以来，事业单位人员的退休待遇按退休前月收入，结合职位、职称、工龄等按一定比例确定，通常高校里的教授能拿到在职工资的80%—90%，退休后的生活水平不会有明显降低。现在比照企业的养老保险办法，退休待遇与缴费多少、社会平均工资等联系，肯定要降不少。

北京事业单位集中，虽然并非试点区域，但事业单位人员对此普遍关注。张教授年过五十，在中国人民大学任教多年，目前月收入1万多元，去掉绩效的部分有6000多元。他仔细研究过试点地区的方案，“除了强调有职业年金外，其他方面和现行的企业职工养老制度如出一辙。”公开资料显示，企业职工养老金替代率，按制度设计不到60%，实际不到50%。倘若事业单位的养老保险也依此推进，他估计退休后可能只拿到在职时基本工资的六成，意味着退休后收入大幅降低。至于职业年金，乍一听很好，但没有进一步的说明，比如这笔钱从哪儿来、额度多少、会不会逐年增长，事业单位的人员普遍没信心。

除了担心待遇降低外，还有人谈到，改革容易导致缴费时段缺少连续性、职称职级与待遇的关系难以确定等，最终影响退休后的养老待遇。上世纪90年代初，在北京媒体工作的不少人辞职下海，近两年他们相继达到退休年龄，在领取养老金时他们才发现，当时在事业单位工作时养老金的缴费水平极低，现在只能领到几百元。

二怕不公平

事业单位人员对改革有抵触，还因为感到“不公平”。

“为什么改事业单位、不改机关公务员？”吴女士在北京某部委下属培训中心工作，事业编制。她没有详细了解过相关改革方案，“不用去了解，要是真好，机关肯定会一起改。现在，机关不改，再怎么说好，也没说服力。”

浙江的石教授说，改事业单位不改机关“非常欠妥”。他认为，从单位性质上看，许多事业单位直接承担着国家授予或委托的公共职能，有的直接承担社会管理职能、社会服务职能，还有的承担文化传承与创新职能，性质上、职能上与许多国家机关及其工作人员并无二致。如果真要改革，不应该只将事业单位养老保险向企业去靠拢，而不同步改革政府机关及公务员。何况，许多事业单位人员是从政府机构分流或交流来的，如果不同步改革，必然会引起一系列不公平问题。有人提出，既然企业职工可以接受改革，为什么事业单位人员就不能接受？而事业单位人员则认为，目前事业单位退休待遇高于企业是事实，但事业单位和企业不宜简单类比。

58岁的李老师在杭州一所高校任职，月收入约7000元。如果不改革，他估计退休时能领到6000元，如果两年内改到自己所在学校，就很难说了。在他看来，事业单位人员在职收入固定，而企业员工在职时期的收入上不封顶，可以很高，按同样的方法确定养老金并不公平。据了解，在杭州这类经济发达的城市，企业里的资深工程师年薪普遍能达到20多万元。

不少事业单位员工有类似想法。袁先生40出头，从北京航空航天大学毕业20年来一直在研究所从事广电方面的技术研究，全部月收入8000元左右。他对比过到企业工作的大学同学待遇，不论在国企还是民企，作为技术方面的骨干，年收入基本在20万元以上，有的还有股份。“他们只要按实际收入交养老保险，退休后不会比事业单位的低。”

接受采访的事业单位人员几乎都认为，已退休的人员，事业单位的待遇明显高于企业的待遇，这其中有不公平的因素在，但后续的改革应是致力于提高企业偏低的退休待遇，而不是把事业单位的退休待遇也拉低。

40岁以上人员最紧张

事业单位养老保险改革，最关心、最紧张的主要是事业单位中40岁以上的人员。

回顾当年企业职工养老保险改革，采取的是“老人老办法”，已经退休的事业单位人员多数认为，改革不会对自己有什么影响，现在领多少退休金以后还能领多少。一些细心的人会担心，改革后有可能在退休待遇的调整上受些影响，调整的频率可能放慢、幅度可能减少。“咱都退休了，这事儿也不管了。”刚从一家报社退休的黄女士笑着说。

“70后”、“80后”对改革的心态也比较放松。“离退休还有20多年呢，20年后的事儿，谁能说得准，兴许连事业单位这个名称都改没了。”一家广播电台的年轻记者说。“我倒希望早点改制成企业，那样大家干得好就能挣得多，不像现在工资管得这么死。”北京一家部委下属出版社的年轻编辑说。

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关键词：养老保险；老龄化；双轨制

目前我国的养老保障体系有三个层次：社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。近年来，政府主导的社保覆盖面不断扩大，我国城镇居民社会养老保险基本实现全面覆盖，但由于财政能力的限制和制度设计的缺陷，当前的养老保险体制还存在着较大问题，其中双轨制的问题尤为突出。

一、双轨制内涵

所谓养老保险双轨制，是指对不同工作性质的人员采取不同的退休养老制度，即机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。

这项制度始于我国1992年的养老保险制度改革，双轨制导致的养老金差距越拉越大，近几年，因为调整幅度有很大差距，虽然国家对企业退休人员的养老金进行了7连调，但7次连调的总和，尚不足机关事业单位一次调整的幅度，从而导致两者之间的差距反而扩大到了五六千元。现在，养老金不合理的差距仍然在继续扩大。

机关事业单位和企业单位的退休养老金制度具体的区别体现在以下三个方面：一是统筹方式不同，企业员工是单位和职工本人按一定标准自主缴纳，机关事业单位是由财政统一拨款；二是支付渠道不同，企业员工由自筹个人账户支付，机关事业单位是由财政统一支付；三是支付标准不同，企业人员退休金只有退休前工资的40%左右，机关事业单位能达到90%以上。

二、双轨制的弊端

一是保险对象：对于事业单位以及公务员系统中的员工，其养老保险由政府财政缴费，发放不与工资挂钩，从而与绩效无关，而且发放标准较高。这会导致其员工养尊处优，工作效率低，不利于组织的高效健康发展。反之，对于企业单位的员工来讲，养老保险的缴费模式实行政府、个人和企业共同承担的模式，而且发放标准较低，这会使得其员工感到低人一等，贡献没有得到公平对待，产生不公平感。

二是保险单位：这个保险单位主要包括两个，分别为企业和国家。对企业而言，其缴费比率较高，会形成沉重的包袱，不利于生产经营资金的再生产，阻碍经济发展。对于政府而言，无疑会加重财政负担。此外，养老保险的发放是国家调节二次分配的一种手段，而目前的两套体系、筹资发放标准无疑会阻碍国民收入的二次分配，使得二次调节的公平目标大打折扣。这样既会加大政府的管理难度，也会拉大贫富差距，影响政府的公信力。而且也不利于政府进一步推动事业单位改制的进行。

三是我国养老保险制度：两套体系老套标准无疑会割裂我国养老保险政策的系统性和完整性，而且因为双轨制导致的不公平也会在一定程度上降低社会成员对参保的热情，进一步阻碍我国养老保险制度的发展。

四是企业养老保险的替代率较低，不足以保障员工生活水平与退休前持平，即难以达到老有所养的目的，而机关事业单位的替代率偏高，不仅导致了资源的浪费，而且使得不公平感的加剧。

三.双轨制问题的解决思路

国家在2008年在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。主要是采取将事业单位进行分类，把有行政职能的事业单位员工纳入公务员体系，而具有经营性质的事业单位改为参照企业养老保险制度。改革遇到相当大的阻力，一些城市竟然出现了高校大龄教师提前退休的恐慌现象。2010年，各试点省市基本没有出台具体方案，或者虽已出台试点方案但没有推行。没有详细完整的时间表和合理的制度设计方案成为双轨制改革试点失败的重要原因。这极大地损害了政府的公信力，损害了公务员的形象，为今后的改革制造了更大的阻力。

改革的阻力主要来自于以下四个方面：

1.机关事业单位不忍割舍现行的退休机制：事业单位员工以及公务员希望维护自身的既得利益，而不愿意并轨，企业单位的员工希望并轨以获得应有的公平待遇。双方存在对立情绪，加剧了社会的不稳定。

2.准备不足：事业单位既有公益的也有赢利的，自身的关系和角色还没有理顺清楚；让事业单位向企业看齐，他们会觉得自己的利益受损，不能够接受。

3.缺乏合理的改革方案：两种制度存在天然的差别，实现并轨需要一个合理有效的机制使两者达成平衡。

4.新旧制度的衔接：存在隐性债务，应提前想好对策如何处理真正改革前所欠下的那部分养老保险金，这一部分债务是由政府买单，还是由员工和单位买单。

四、双轨制并轨

1、应该实现中央统筹，按照各地居民消费支出的一定比例支付基础养老金。

2、做好个人账户，可以包括个人缴费、企业的员工福利，交给安全的受委托人，并建立良好的投资机制，将来保证老年人改善生活。解决社保“欠账”问题，优化基金的运营方式，促进基金的保值增值。

3、大力发展老龄事业，建设多元养老机制。“三支柱”并行，统一且多层次的体系建立，有能力者多付多得。根据职工以及企业的养老保险缴费能力来推算养老保险的水平。

4.设计合适的社会保险精算公式。根据职工工资和居民收入增长以及物价变动等因素，建立完善基本养老金正常调整机制。

5、将公务员纳入社会保险范围，实行与企业职工相同的社会养老保险体系，确保公务员和企业职工在养老金的缴纳、享受上实行相同的制度。

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【关键词】养老金“双轨制”；负面效应；改革路径

根据2012年7月10日全国老龄办的《2011年度中国老龄事业发展统计公报》，2011年我国60岁以上的老年人口为1.8499亿，占总人口的13.7%，与2010年第六次全国人口普查相比上升了0.4个百分点。我国在1999年进入老龄化社会后，人口老龄化问题日趋凸显。当前在探讨是延迟退休年龄还是全面放开二胎政策的同时，养老金“双轨制”作为计划经济向市场经济过渡的特殊产物，其公平性亦日益受到广泛质疑。

一、养老金“双轨制”形成的历史沿革

1991年6月国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立由国家、企业和职工个人三方负担的养老保险社会统筹制度。1995年3月国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出社会统筹与个人账户相结合的制度模式。1997年7月国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了缴费比例、个人账户规模、基本养老金计发办法以及管理办法，正式确立了统一的企业职工基本养老保险制度。

此后，养老保险制度改革一直围绕企业职工养老保险进行。对于机关事业单位养老保险制度改革，“十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告则要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。2008年3月国务院印发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市进行先期试点。随后人力资源和社会保障部于2009年1月正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》。但该项改革仅限于事业单位领域，机关仍未启动改革。由于种种原因改革试点工作实际进展十分缓慢，试点政策至今也未正式实施。

二、养老金“双轨制”存在的负面效应

（一）社会公平正义缺失，不利于社会和谐稳定

“公平正义”作为一种基本道德要求和品质，是社会制度以及社会活动的重要道德性质。现行的养老金“双轨制”有悖于社会公平正义的基本原则。和谐社会必定是公平正义的社会，离开公平正义的“和谐”是一种伪和谐。养老保险制度实质上是公共资源在养老领域的一种分配机制，因而应该具有公平性的特征，其机会均等主要体现在保障范围、保障过程以及保障待遇的公平性，具体则表现为养老保险的覆盖率及替代率。

（二）替代率差异悬殊，不利于缩小贫富差距

养老金“双轨制”造成养老金替代率“政高企低”，且悬殊较大，不利于缩小贫富差距。世界银行认为，基本维持退休前生活水平养老金替代率应不低于70%，国际劳工组织认为养老金替代率最低标准为55%。我国城镇职工养老金目标替代率为58.5%，尽管自2005年至2013年，国家连续八年九次提高企业退休人员基本养老金，目前实际水平为40%-50%，而机关事业单位人员养老金替代率为100%左右。

（三）阻碍人才合理流动，不利于人力资源优化配置

养老金在一定程度上是一种劳动者收入的延期支付，是劳动者收入在其一生中的平滑机制。其实现行养老金“双轨制”对社会就业平衡和人才合理流动的影响已逐渐显现。由于机关事业单位人员与企业职工养老保险制度分设，且造成两者待遇水平难以相互衔接，直接后果是制约了两部门之间人员的合理流动。

三、养老金“双轨制”改革的基本路径

（一）以建立统一基本养老保险制度为切入点

建立全民平等参与的统一基本养老保险制度为养老金“双轨制”改革的切入点。机关事业单位人员与企业职工一样参加社会基本养老保险，缴纳养老保险费，即机关事业单位也按个人8%、单位20%的比例缴费，同时根据机关事业单位职业特点可以相应地考虑建立职业年金制度。这样，全体社会成员得以享受统一基本的养老保障。目前，国家法定基本养老保险主要覆盖国家机关、事业单位、企业职工和城镇居民。

（二）采取分段方式，梯次进行改革

根据2012年6月的《社会保障“十二五”规划纲要》，“十二五”期间“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。其实渐进式改革是在试错中实现制度变迁的，而分类处理、分步实施是其中一个重要的基本原则。养老金“双轨制”改革应先易后难，由浅入深，“老人老办法、新人新制度、中人选择过渡办法”是其应遵循的根本原则。其中关键环节是合理确定改革后各类退休人员的实际待遇水平，从而减少利益冲突和改革阻力。

（三）以实现养老待遇公平为改革目标

养老金“双轨制”改革应以实现养老待遇公平为最终目标，避免政策制定者优先保障自身利益，必须坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，合理制衡政策制定者、实施者、受益者多重身份之间存在的利益冲突，逐步缩小机关事业单位与企业退休人员之间的待遇差距，以实现社会公平正义。养老是社会文明进步与和谐发展的一个重要环节，社会公平是养老保险制度的首要价值选择，应不断扩大养老保险覆盖面、提高其统筹层次，确保所有公民在年老后生活处于困难时均能“一视同仁”地得到国家的帮助。

（四）完善公平正义的利益表达机制，推进改革不断深入

建立和完善公平正义的利益表达机制，是协调养老金“双轨制”改革各方利益关系的关键前提。改革过程中，在政府层面建立公平、开放、多维度的利益表达机制，为养老金“双轨制”改革涉及的不同群体提供公平表达利益的平台，引导社会公众理性、有序的表达利益诉求。同时充分发挥人大、政协和新闻媒体的利益表达功能，进一步发挥人民团体、基层自治组织的作用，有效疏通相关利益群体合理化的利益表达渠道。

参考文献

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1.强制性。社会保险是国家通过立法强制实施的。按照法律规定，在社会保险的覆盖范围内，单位与个人必须无条件参保并履行缴纳费用的义务，以确保社会保险的资金来源。2.普遍性。符合法律规定的所有企业和社会成员都必须参加社会保险，社会保险的范围几乎覆盖全部劳动者，这样可以降低劳动者的就业风险，并为劳动者提供帮助。3.福利性。社会保险不以盈利为目的，是以实施社会政策为基本原则，保障社会成员的基本生活。4.互利性。社会保险的基金在规定范围内统一筹集和调剂使用，可以有效地发挥互济作用，均衡了参保企业和个人的负担，同时分散了风险。

二、我国高校社会保险制度发展历程及当前存在的问题

（一）发展历程

1.20世纪40年代末—2O世纪80年代初。一是国家负责、单位包办，高校教师不需要缴纳任何社保费用即能享受符合当时社会经济发展水平的社保待遇；二是全面保障，无论养老、医疗，亦或住房等各项福利均由高校包办。三是封闭运行、缺乏效率，高校在制度实施过程中只对本单位教职工负责，教职工的工资低，但是福利好，享受福利成为教职工及其家庭成员生存的必要条件。2.自20世纪8O年代末至今。中国改革开放30年间，经济体制由计划经济转向了市场经济，我国高校的社会保障体制也发生了较大的变化。高校教师的养老退休金仍由单位承担，而医疗保险、失业保险、住房公积金等逐步开始参加社会统筹。2008年2月29日，国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作，会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

（二）当前存在的问题

1.高校的养老保险制度不健全。高校事业编制职工中，只有合同制工人参加了养老保险，普通退休人员的养老金完全由国家财政和学校自己负担，随着人口老龄化程度的加重，国家财政的压力倍增。高校退休职工的养老金待遇相对于参加养老保险社会统筹的企业退休职工的养老金待遇高出许多，造成了社会矛盾。2.高校事业编制合同制工人的养老金与其它同类人员的退休费存在差异。在办理退休手续时，事业编制合同制工人比照同类人员计算所得退休费大于正常办理社会化退休计算所得养老金，两者的差额一直由高校负担。在一定程度上，高校合同制职工的养老保险社会统筹的作用和意义有限。3.高校社会保险制度的不完善减缓高校人事制度改革进程。当前高等学校正在进行的人事制度改革需要以社会保险制度为依托，缺乏完善的社会保险制度的支撑，高校人才流动等工作难以得到深化，面临现实的阻碍。

三、高校社会保险制度改革的建议

（一）将高校职工纳入全社会统一的基本养老保险体系中。以“社会统筹与个人账户相结合”为模式，将原由高校承担的高校教师养老退休金转由养老保险社会统筹基金承担，其养老金待遇水平需与企业退休职工养老金待遇水平保持一致，当然前提是社会化养老金待遇水平得到较大程度的提高，保持社会的健康稳定发展。

（二）建立高校职工补充养老保险。高校为教职工建立高校内部的养老保险个人账户，高校与教师个人按月存储一定的保险费用进入其账户。教师退休后，除根据国家政策享受规定的社会化养老金外，还根据高校内部养老保险个人账户累计缴存额享受额外的养老金。

（三）国家增大高等教育经费投入。目前国家对高校教育事业的经费投入占比较低，教育经费总量也较小。国家必须采取切实有力的措施，进一步增大高等教育经费投入，保证高等教育改革发展的基本需求，高校社会保险费用的追加也应列入教育经费总量之中。

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【关键词】养老保险 并轨 改革 现实意义 困境 路径

经济社会改革的目的就是为了推进经济发展、社会进步，根本上是为人民群众共享改革发展的成果服务的。党的十报告提出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。2012年6月14日，国务院批转并提出“社会保障‘十二五’规划纲要”是“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。养老保险制度改革备受社会大众关注，努力推进养老保险并轨改革尤具重要性。

一、并轨改革的必要性

（一）促进和谐、维护稳定的必然要求

养老保险“双轨制”广受诟病，并轨改革已成共识。在1993年，政府在进行养老制度改革探索时，虽提出要在城镇各类人员中开展养老保险改革的要求，事实上只针对企业人员，公务员及事业单位人员的改革举措并未进行。但此后，机关单位人员与企业人员的退休养老金差距越来越大，即使企业人员的退休金连续多年上涨，仍然与机关单位人员养老金有巨大的差距。这样的双轨管理弊端逐渐凸显，极大影响了广大企业人员的生活和工作，与构建和谐社会是极为不相符的，损害了社会公平，对社会的和谐与稳定是不利的。

（二）促进合理有序的人才流动，降低职业壁垒

当下，崇尚公务员的职业热点仍然是个突出的问题，也是我国当前劳动者就业形势的一大严峻表现。究其原因之一，与机关事业单位人员及公务员序列享受着与企业单位有别的养老政策有关。多年的经济社会改革，同时也因养老制度改革的不彻底造成非公务员系列的从业人员缺乏归属感及对养老改革的认同感，也造成人们热衷于公务员职业，在一定程度上形成并加剧了企业与机关事业单位及公务员之间的职业壁垒，淤塞了职业之间人员的合理有序流动。

（三）有效解决收不抵支难题，促进分配公平

我国养老保险金出现收不抵支的局面，其原因比较复杂，主要与参保人员的缴费基数和比例、养老保险金的来源渠道、缴费和待遇、统筹项目等因素有关。应该说，为有效解决收不抵支这样的难题，并轨改革是解决问题的直接有效的渠道之一。我们应该完善缴费和养老体制，着力解决收不抵支难题，尝试有效方式，规范机关事业单位人员与企业人员的养老待遇，同时杜绝所谓“平均主义”，更好地促进和实现社会分配公平。

（四）构建民本社会，彰显服务性政府的形象的要求

并轨改革的呼声越来越高，正体现出民众对政府优化服务和管理、努力推进完善改革及各项配套措施的真正实施的迫切要求。政府应真正站在最广大人民的根本利益的立场上，摒弃部门利益；少讲困难，多做探索，少做闭门决策，多倾听民声民意；坚持从试点中总结经验教训，更好地做好养老等社会保障工作，树立敢作为、会作为、善作为的人民政府新形象。

二、并轨改革的困境

（一）社会群体间的利益壁垒的制约

应该说，养老制度并轨改革最大难点在于破除社会群体间的利益壁垒。并轨改革势必影响到机关事业单位人员和企业人员的保障水平，由于触动利益因素，受到抵制在所难免。如果一味简单地拉平机关事业人员与企业人员的养老待遇，是不现实的，泛公平化的做法是不可取的，将会对国家各项改革工作产生不利影响。有些专家学者认为，并轨改革方向应明确，但在改革过程中不应搞简单的“一刀切”，制度并轨不是平均主义，不能以“平均主义”偷换“社会公平”的概念，否则将会形成新的社会不公。

（二）现实形成的养老金水平差距的制约

在我国目前养老体制中存在不同社会群体，公务员和事业单位群体已经实现了养老保险的全覆盖，养老资金源于财政；企业职工的养老保险主要以个人缴费和单位缴纳相结合的方式，覆盖面不广，覆盖率较低；且不同群体的养老金水平存在较大的差距，公务员最高，事业其次，企业较低，而居民养老则刚刚起步。不同社会群体的养老金水平差距明显，且呈拉大的趋势，究其原因主要在于我国目前针对不同群体实行有区别的养老体制和办法，养老保险体制缺乏系统一致的通盘设计，这都为顺利开展养老并轨改革产生了制约因素。

（三）养老保险制度改革试点无果的制约

2008年2月，国务院讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点工作，主张建立职业年金制度，但没有具体实质性的操作细则，未明确规定改革后养老金水平如何变化。但五年多已经过去了，仍无一个省市出台一个完整的实施方案，养老并轨试点改革仍无实质性的进展，更没有可以推广全国的有效方案，甚至在个别省市还遭到部分就业群体的抵制。2009年，我国曾提出把事业单位养老保险制度逐渐并轨至城镇职工养老保险制度中的试点设想，但由于配套政策始终未出台，并轨也未实际启动。这些改革试点工作无果，无形中给并轨改革增加了制约因素。

（四）“老龄化”社会问题带来的财政收支失衡的制约

其实，在养老并轨改革的背后存在着我国面对“老龄化”社会日益逼近，养老支付不堪重负的严峻问题。欧美一些发达国家在进入“老龄化”社会时，养老支出也都是政府财政的一大日益沉重的负担。而我国也不例外，按照目前的养老福利水平和格局，养老支出日益庞大，养老金缺口不断扩大，所以养老制度改革是我们不可忽视的一个重要制约因素，我们必须要做好迎接老龄社会的各项准备。

三、并轨改革的路径探究

（一）优化和调整社会养老保险制度

面对目前养老并轨改革面临的困境，我们应积极探求有效途径，不断优化和调整社会养老保险制度，借鉴世界各国有效的改革经验。如，继续推行统账结合的基本养老保险制度框架推行社会统筹基金和个人账户基金合账运行、合账管理的模式，是可利用的路径之一。正是基于目前统筹基金面临的支付压力越来越大，养老基金缺口较大，必须积极寻求新的有效途径以扩大基本养老保险的覆盖面，来筹措资金以缓解压力，实现养老基金的收支平衡。同时，积极寻求有益筹资渠道，探索个人账户基金投资运营的科学化、规范化管理，稳步推进养老金入市，优化资金运营，创造条件探索个人账户积累基金在资本市场中有效组合、获取收益、保值增值。另外，坚持对社会养老保险制度进行根本性的调整，努力将统账结合的基本养老保险制度调整为强制储蓄型的养老保险个人账户计划，同时积极发挥政府对养老基金投资运营的风险控制和安全监管的作用。

（二）积极发展老龄事业，完善社会保障体系

随着我国日渐步入老龄化社会，养老压力越来越大，养老“双轨制”带来的弊端日益凸显，单纯地依靠财政支付来解决养老已不是现实有效的途径。而养老并轨改革事关民生切身利益的重大问题，事关社会公平正义和和谐稳定，它不是孤立的社会问题，它折射出的是我国社会保障制度的不健全，反映了我国养老事业的欠发展。在面对养老改革问题上，如果只是急于求成做“夹生饭”，或一味避重就轻以悬置问题的方式来敷衍民众；或以并轨改革的“路线图”不明，“时间表”不定，政府部门“顶层设计”始终缺位等等，不断考验着民众的无限期待，不进行宏观调整，不善于从顶层设计着手，只注重片面性改革是行不通的。由此，我们必须积极稳妥地推进养老改革，建立健全企业人员基本养老金正常调整机制，促进企业、机关事业单位基本养老保险制度改革，大力发展老龄事业，不断完善和推进社会保障体系，促进养老社会保障和服务体系建设，让老年人“老有所养、病有所医、住有所居”，充分享受到更真实、更广泛的社会保障。

（三）倡导多元养老机制，加强社会基本养老建设

开展养老并轨改革，应积极探索和完善多元养老机制，通过加强社会基本养老建设，进一步建立完善老龄人群社会关爱管理机制，以促进我国养老事业稳定、持续发展。据民政部公布的数据显示，截至2012年底，我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年底突破2亿。但现实存在的情况是，我国各类养老服务机构、所拥养老服务设施都明显不足，发展速度严重缓慢于老龄人口的快速增长；国家养老体制尚不健全，养老保险覆盖率低，养老金缺口巨大。这些表明了我国已进入老龄化社会，社会保障及养老改革势在必行。基于此，我们必须坚持以基本养老制度的完善为重点，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的办法，建立新型社会养老保险制度，加快完善多元养老机制，发挥其维护社会和谐、保障养老资金来源、增益增值的重要作用。

四、结语

有效推进养老并轨改革，解决“双轨制”遗留问题，努力探索养老改革的有效路径，是构建社会主义和谐社会、实现科学发展的必然要求，是维护社会稳定、走向共同富裕的必经之路。改革还有更漫长的路要走，面对各种阻力，我们要有坚定的改革决心和勇气，要脚踏实地的践行改革步伐，要“摸着石头勇敢过河”，不应退缩，只能成功。

参考文献

[1]胡秋明.中国社会养老保险制度改革的路径选择分析[J].天府新论，2004年第2期（总116期）

[2]魏加宁.养老保险与金融市场――中国养老保险发展战略研究[M].北京：中国金融出版社，2002

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一、指导思想和总体要求

(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和中央经济工作会议精神，深入贯彻落实科学发展观，围绕转变经济发展方式、保障和改善民生深化改革，着力增强发展的内在动力和可持续发展能力，为夺取应对国际金融危机冲击全面胜利和“十二五”规划顺利实施奠定坚实的体制基础。

(二)总体要求。把保持经济增长与调整经济结构结合起来，着力完善促进经济发展方式转变的体制机制；把完善政府调控与充分发挥市场作用结合起来，着力激发经济发展内在动力与活力；把推进社会建设与创新公共服务体制结合起来，着力健全改善民生的保障机制；把提高经济效益与促进社会公平结合起来，着力形成促进社会和谐稳定的体制机制；把加快国内发展与提升开放水平结合起来，着力形成国际合作与竞争新优势。

二、鼓励支持和引导非公有制经济发展

(一)落实鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，进一步消除制约民间投资的制度，支持民间资本投向基础产业和基础设施、公用事业(2004.707,-23.51,-1.16%)、社会事业、金融服务等领域，有效激发市场投资活力。(发展改革委牵头，各有关部门负责)

(二)推动国有资本从一般竞争性领域适当退出，切实把国有资本投资重点放在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，拓宽非公有制经济发展的市场空间。(国资委、发展改革委、工业和信息化部负责)

(三)继续完善对小企业的支持政策，健全小企业信用担保体系，开展支持小企业融资的金融产品创新试点，研究制订促进小企业发展的政府采购政策。(工业和信息化部、人民银行、发展改革委、银监会、财政部负责)

三、深化国有企业和垄断性行业改革

(一)以推进广电和电信业务双向进入为重点，制订三网融合试点方案并开展试点，探索建立保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。(工业和信息化部、广电总局等负责)

(二)推进电力体制改革，完成电网企业主辅分离改革，出台输配电体制改革试点工作意见，研究制订农电体制改革方案并开展试点。(发展改革委、国资委、电监会、水利部、财政部、能源局负责)

(三)推进盐业管理体制改革，出台盐业管理体制改革意见及相关配套措施，推动形成新型食盐供给体制和盐业管理体制。(发展改革委、工业和信息化部等负责)

(四)加快推进大型国有企业特别是中央企业母公司层面的公司制股份制改革。加强国有资产监督管理，强化境外国有资产监管等基础性制度建设。(国资委牵头)

四、深化资源性产品价格和环保收费改革

(一)出台关于调整销售电价分类结构的实施办法，简化电价分类结构，推行居民用电阶梯价格制度，健全可再生能源发电定价和费用分摊机制。逐步理顺天然气与可替代能源的比价关系。继续完善成品油价格形成机制。(发展改革委、电监会、能源局负责)

(二)稳步推进水价改革，在有条件的地方实行居民用水阶梯价格制度，推进农业节水与农业水价综合改革。(发展改革委、住房城乡建设部、水利部、财政部负责)

(三)全面推行城市污水、垃圾及医疗废物等处理收费制度，研究建立危险废物处理保证金制度，制订出台推进排污权交易试点的指导意见并扩大试点范围，完善排污费征收使用管理制度。(发展改革委、住房城乡建设部、财政部、环境保护部、工业和信息化部负责)

五、深化财税体制改革

(一)出台资源税改革方案，统一内外资企业和个人城建税、教育费附加制度，逐步推进房产税改革，研究实施个人所得税制度改革，完善消费税制度，研究开征环境税的方案。(财政部、税务总局、发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部负责)

(二)全面编制中央和地方政府性基金预算，试编社会保险基金预算，完善国有资本经营预算，加快形成覆盖政府所有收支、完整统

一、有机衔接的公共预算体系。推进预算公开透明，健全监督机制。研究建立地方政府财政风险防控机制。(财政部、人力资源社会保障部、国资委、发展改革委负责)

(三)建立行政事业单位国有资产统计报告和收入管理制度。完善中央企业国有资本经营收益上缴和使用管理制度。(财政部、发展改革委、国资委负责)

六、深化金融体制改革

(一)借鉴国际监管标准的改革，完善金融监管体制。建立宏观审慎管理框架，强化资本和流动性要求，确立系统性金融风险防范制度。建立健全部门间协调配合、信息共享机制和国际合作机制。完善跨境资本流动监管机制。探索规范地方金融管理体制。(人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、发展改革委、外汇局负责)

(二)修订出台《贷款通则》，积极引导民间融资健康发展，加快发展多层次信贷市场。尽快出台存款保险制度实施方案，制定出台存款保险条例。(人民银行、银监会负责)

(三)加快股权投资基金制度建设，出台股权投资基金管理办法，完善新兴产业创业投资管理机制。健全创业板市场相关制度，推进场外交易市场建设，推动形成相互补充、相互促进、协调发展的多层次资本市场体系。(发展改革委、证监会、财政部负责)

(四)深化金融机构改革，加快推进政策性金融机构改革，开展资产管理公司商业化转型试点，深化国有控股商业银行改革。(人民银行、银监会、财政部负责)

(五)完善农村金融体系，全面深化农村信用社改革，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的新型农村金融组织，研究制订偏远山区新设农村金融机构费用补贴等办法，研究制订农村抵押担保条例，充分发挥商业性金融、政策性金融和合作金融在支持“三农”中的作用。(银监会、人民银行、财政部负责)

七、协调推进城乡改革

(一)深化土地管理制度改革，研究制订农村集体建设用地管理条例，逐步建立城乡统一的建设用地市场。提出规范农村土地整治的指导意见。修订国有建设用地划拨目录，深化国有建设用地有偿使用制度改革。(国土资源部牵头)

(二)深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。(公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源社会保障部负责)

(三)做好新形势下农村改革试验工作。制订出台进一步加快农垦改革发展的意见，推进国有农场与当地经济社会发展融合。制订出台重点国有林区森林资源管理体制改革总体思路，进一步推进国有林场改革试点。推进农村水利建设管理体制改革和农村小型水利设施产权制度改革。深化农村公路管理养护体制改革。(农业部、林业局、水利部、交通运输部等负责)

八、深化民生保障体制改革

(一)研究调整和优化国民收入分配格局、提高居民收入比重的思路，提出改革的目标、重点和措施。积极稳妥实施事业单位绩效工资制度，推进企业职工工资集体协商和支付保障制度建设，改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度，完善国有企业、金融机构高管人员薪酬分配和监管制度。(发展改革委、人力资源社会保障部、财政部、国资委等负责)

(二)完善城乡养老保险制度，全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续制度，研究解决城镇集体企业职工、退休人员及城市无收入老年居民养老保险问题，继续推进事业单位养老保险制度改革试点，完善新型农村社会养老保险相关配套政策并扩大试点范围。(人力资源社会保障部牵头)

(三)建立健全保障性住房规划建设管理体制，加快廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房建设，推进城市和工矿区棚户区改造，出台关于促进房地产市场长远健康发展的综合性政策。(住房城乡建设部、发展改革委负责)

九、深化社会领域改革

(一)出台并实施国家中长期教育改革和发展规划纲要，以促进公平和提高质量为重点，推进人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度和办学体制等改革，并启动相关试点工作。(教育部牵头)

(二)围绕“保基本、强基层、建机制”，全面推进医药卫生体制改革，扎实做好推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点等五项重点改革。(发展改革委、卫生部、财政部、人力资源社会保障部负责)

(三)加快国有文艺院团体制改革，推进非时政类报刊改革，制订出台公益性新闻出版单位改革意见，基本完成中央各部门各单位经营性出版社转制任务。(文化部、新闻出版总署、人力资源社会保障部负责)

(四)探索完善社会主义市场经济条件下科技创新举国体制，全面推进国家创新体系建设。(科技部牵头)

十、深化涉外经济体制改革

(一)研究制订关于加快转变外贸发展方式的指导意见，促进对外贸易协调可持续发展。(商务部牵头)

(二)研究修订外商投资相关法律法规，进一步简化和规范外资审批程序，建立外资并购安全审查制度。制订出台境外投资条例，加快完善境外投资促进政策和服务体系。(发展改革委、商务部、法制办负责)

十

一、深化行政管理体制改革

(一)按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，制订出台分类推进事业单位改革的总体文件及相关配套文件，逐步扩大改革试点范围，为全面启动改革创造条件、积累经验。(中央编办、财政部、人力资源社会保障部、发展改革委负责)新晨

(二)深化投资体制改革，出台政府投资条例，加快制定企业投资项目核准和备案管理条例，制定中央政府投资项目决策责任追究指导意见和代建制管理办法，建立重大项目专家评议制度。(发展改革委、法制办负责)

(三)研究推进中央国家机关公务用车制度改革。研究提出深化政府机关后勤服务社会化改革的意见。(发展改革委、中央编办、财政部、人力资源社会保障部、国管局负责)

十

二、积极推进综合配套改革试点

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这个格局形成的本身是有其历史发展的客观原因。但是，这个格局已经越来越不适应社会主义市场经济发展的要求，不利于社会公平以及社会稳定可持续发展的需要。从客观环境来说，国有企业也由原来的统收统支逐渐成为独立经营、自负盈亏的市场主体。在这一背景下，如果依旧延续双轨制的养老保险体制，势必会背离制度设计的初衷，对社会效率造成巨大损害。因此，我国养老保险并轨改革已经迫在眉睫。

2008年3月1日国务院原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但是这项试点工作在实践中并未取得应有的预期，改革受到很大阻力。那么改革中的阻力源自哪里，改革如何顺利推进，这是本文重点研究的问题。

从2008年的试点工作中总结经验教训，我国又陆续出台了一系列推进机关事业养老保险改革文件。2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。这项决定对我国机关事业单位养老制度的改革具有里程碑式的意义。是我国养老保险体系建立的一项重大突破。《决定》规定，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费；改革基本养老金计发办法，待遇水平与缴费相关联，建立多缴多得、长缴多得的激励机制等。

《决定》颁布前，旧的机关事业单位退休人员待遇分为两个部分：一是按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发的基本退休费；二是属地化的生活补贴，即替代绩效工资的部分。机关事业单位退休费用由财政或单位承担，单位不堪重负、效率低下，特别是一些基层事业单位甚至已经无法足额支付，只能靠贷款“恶性循环”。并且，根据退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献，对在职职工很难起到激励作用。

从2008年的试点工作展开到2015年的《决定》颁布历经了近8年的时间，从时间上也可以看出机关事业单位养老保险改革的推进并不是十分顺利的。总结过去改革的经验，主要有几个方面的难题：公职人员传统观念和内部结构问题；个人账户空账运行；地区间经济发展水平不均衡；法律滞后；改革方法存在难题等。

具体来说，在公职人员内部普遍而广泛地存在“铁饭碗”和“吃公粮”的传统观念，他们作为既得利益团体势必会阻碍制度改革的运行。同时，国家行政人员既是改革政策的制定者和执行者，也是改革的对象，这样的双重身份也使得他们很难彻底执行相关的方针政策。另外，在机关事业单位内部也存在“老人”“中人”和“新人”的不同群体，针对不同群体需要采用不同的方法而不能笼统改革，损失任何一个群体的利益。

此次新颁布的《决定》也明确了这三种不同群体的缴费方法，对机关事业单位内部的稳定起到关键作用，也进一步推进了机关事业单位与企业等城镇从业人员养老保险并轨。《决定》指出：改革前与改革后待遇水平相衔接。改革前已退休人员即“老人”应当保持现有待遇并参加今后的待遇调整；改革后参加工作人员即“新人”应当通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；改革前参加工作、改革后退休人员即“中人”应当实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。

其次，个人账户常年空账运行形成庞大的隐形债务问题，尤其对于是改革前不缴养老保险费的公职人员，他们的个人账户如何做实和计算也将是一个艰巨的挑战；另外，我国东西部、城镇农村之间存在着经济发展水平不均衡的突出矛盾，如何建立健全养老保险金发放的筹资机制以及做好养老保险关系转移接续工作也是养老保险统一的又一项难题。

为降低改革成本、提高改革成效，机关事业单位养老保险改革应当放眼全球，认真研究和借鉴国际经验。作为目前世界上社会保障制度改革最成功之一的新加坡，它的公务员养老保险制度也同样经历了从独立到统一的过程。新加坡刚建国时，公务员养老也是政府财政包办，个人不需要缴费。随着新加坡经济发展和社会保障制度的完善，自1972年开始，新入职的公务员也需要交纳养老保险并加入公积金制度。年龄不一样的职员所需要交纳的公积金费率也不同。新加坡的公积金制度是集养老、医疗、投资、住房、教育等于一身的多功能社会保险制度，这种制度安排本身就有其得天独厚的优势。[1]

养老金缴费比率远低于总缴费率，且公积金达到一定比例和缴费年限可以由职工进行规定项目的投资以保值增值。这对于我国个人账户养老基金以及企业年金有效投资模式的选择也有相当的借鉴意义。实现养老保险金的保值增值也是我国机关事业单位养老保险改革的强大动力。

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【关键词】社会保险；高校；改革

一、社会保险的概念及特点

（一）概念

社会保险是国家通过立法手段，在劳动者因年老、患病、工伤、失业、生育及死亡等原因，暂时或永久失去生活来源的时候，依法给予一定的物质帮助，保证公民和劳动者的基本生活需要的一种社会保障制度，其目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定。

（二）特点

1. 强制性。社会保险是国家通过立法强制实施的。按照法律规定，在社会保险的覆盖范围内，单位与个人必须无条件参保并履行缴纳费用的义务，以确保社会保险的资金来源。

2. 普遍性。符合法律规定的所有企业和社会成员都必须参加社会保险，社会保险的范围几乎覆盖全部劳动者，这样可以降低劳动者的就业风险，并为劳动者提供帮助。

3. 福利性。社会保险不以盈利为目的，是以实施社会政策为基本原则，保障社会成员的基本生活。

4. 互利性。社会保险的基金在规定范围内统一筹集和调剂使用，可以有效地发挥互济作用，均衡了参保企业和个人的负担，同时分散了风险。

二、我国高校社会保险制度发展历程及当前存在的问题

（一）发展历程

1. 20世纪40年代末—2O世纪80年代初。这一时期内，我国高校的社会保险制度与其它事业单位大体一样，主要有以下几个特点：一是国家负责、单位包办，高校教师不需要缴纳任何社保费用即能享受符合当时社会经济发展水平的社保待遇；二是全面保障，无论养老、医疗，亦或住房等各项福利均由高校包办。三是封闭运行、缺乏效率，高校在制度实施过程中只对本单位教职工负责，教职工的工资低，但是福利好，享受福利成为教职工及其家庭成员生存的必要条件。

2. 自20世纪8O年代末至今。中国改革开放30年间，经济体制由计划经济转向了市场经济，我国高校的社会保障体制也发生了较大的变化。高校教师的养老退休金仍由单位承担，而医疗保险、失业保险、住房公积金等逐步开始参加社会统筹。2008年2月29日，国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作，会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

（二）当前存在的问题

1. 高校的养老保险制度不健全。高校事业编制职工中，只有合同制工人参加了养老保险，普通退休人员的养老金完全由国家财政和学校自己负担，随着人口老龄化程度的加重，国家财政的压力倍增。高校退休职工的养老金待遇相对于参加养老保险社会统筹的企业退休职工的养老金待遇高出许多，造成了社会矛盾。

2. 高校事业编制合同制工人的养老金与其它同类人员的退休费存在差异。在办理退休手续时，事业编制合同制工人比照同类人员计算所得退休费大于正常办理社会化退休计算所得养老金，两者的差额一直由高校负担。在一定程度上，高校合同制职工的养老保险社会统筹的作用和意义有限。

3. 高校社会保险制度的不完善减缓高校人事制度改革进程。当前高等学校正在进行的人事制度改革需要以社会保险制度为依托，缺乏完善的社会保险制度的支撑，高校人才流动等工作难以得到深化，面临现实的阻碍。

三、高校社会保险制度改革的建议

（一）将高校职工纳入全社会统一的基本养老保险体系中。以“社会统筹与个人账户相结合”为模式，将原由高校承担的高校教师养老退休金转由养老保险社会统筹基金承担，其养老金待遇水平需与企业退休职工养老金待遇水平保持一致，当然前提是社会化养老金待遇水平得到较大程度的提高，保持社会的健康稳定发展。

（二）建立高校职工补充养老保险。高校为教职工建立高校内部的养老保险个人账户，高校与教师个人按月存储一定的保险费用进入其账户。教师退休后，除根据国家政策享受规定的社会化养老金外，还根据高校内部养老保险个人账户累计缴存额享受额外的养老金。

（三）国家增大高等教育经费投入。目前国家对高校教育事业的经费投入占比较低，教育经费总量也较小。国家必须采取切实有力的措施，进一步增大高等教育经费投入，保证高等教育改革发展的基本需求，高校社会保险费用的追加也应列入教育经费总量之中。

总之，为了极大程度地减少社会矛盾，充分发挥社会保险应有的积极作用，更快更好地适应高校人事制度改革的需要，必须尽快制定完善的高校社会保险制度，以便我国高校更快更健康地成长，促进我国高等教育事业的蓬勃发展，尽快实现我国国力的强盛。

参考文献

[1] 史探径主编.社会保障法研究[M].法律出版社，2000.

[2] 孙成林.中国社会保险制度改革的探索与思考[D].大连理工大学，2006.