政策性金融机构的功能范文

导语：如何才能写好一篇政策性金融机构的功能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农业政策性金融；商业化转型；博弈

文章编号：1003-4625(2010)05-0042-04

中图分类号：F830.31

文献标识码：A

一、引言

中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，自1994年成立至今业务范围经历了两次大的调整。第一次是在1998年，国务院为解决农民卖粮难问题，决定实行以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，要求中国农业发展银行专门负责粮棉油等主要农副产品收购资金的封闭管理工作，其业务范围由全方位信贷支农转变为只办理粮棉油等主要农副产品的储备、收购和调销贷款。第二次是在2004年，国务院在第57常务会议上同意了中国人民银行的意见，要求中国农业发展银行根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，并要求严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核。根据此次会议精神和以后几年的中央1号文件，中国农业发展银行向中国银监会申请并经其同意后开办了农业产业化龙头企业贷款、粮油加工企业短期贷款、农业小企业贷款、农业科技成果的转化和产业化贷款、农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款、农村流通体系建设贷款和县域城镇建设贷款等信贷业务。这些业务被定位为商业性业务，中国农业发展银行自主经营、自负盈亏，按照市场化原则经营。截至2008年末，商业性业务已占中国农业发展银行贷款总额的26.22％。

农业政策性金融机构在经营政策性业务的同时又经营商业性业务，今后到底应朝哪个方向发展，即坚持政策性还是步国家开发银行后尘向商业化转型，或是长期混合性经营?政府及其相关部门是将农业政策性金融机构目前的混合性经营规范为专营政策性业务，还是漠然处之，顺其发展。对这些问题，官方至今尚无明确的表态。2007年年初的全国金融工作会议提出“首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作”，“中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件”。同时也提出：“从我国国情和现实情况看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，还需要有政策性金融业务和政策性银行。”中国人民银行接受国务院委托，研究农业政策性金融改革问题。因此，中国人民银行的态度可在一定程度上代表政府意图。2008年8月，中国人民银行总行向各分行下发了《关于进行农业发展银行商业化转型与发展调研的通知》，目的是“探索农发行商业化转型与改革的最优路径，提出有参考价值的政策建议”。可以看出，人民银行的态度是倾向于商业化转型。就此问题，我们可以采用博弈论的方法通过分析博弈各方的行为进行研究。

二、利益集团和博弈框架

(一)利益集团

本文所称利益集团，首先是农业政策性金融运行中的行为主体，这一行为主体为了自身的利益，通过自身的努力，采取一定的手段，来影响其他行为主体的行为，从而改变农业政策性金融的运行机制，实现商业化转型。显然，农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团包括三个：政府、政府有关部门(主要是指中国人民银行和中国银监会)和农业政策性金融机构(指中国农业发展银行)。政府代表人民利益和国家利益，是农业政策性金融制度的供给主体，在农业政策性金融运行中起决定性作用，它往往按照理性原则权衡制度供给成本和收益，然后实施恰当的制度供给行为。政府有关部门作为政府的管理机构，在贯彻政府意图的同时不可避免地会考虑部门自身的利益，如部门利益与政府利益发生冲突，就有可能会牺牲政府的利益，维护部门自身的利益。因此，政府有关部门在农业政策性金融运行过程中，也会按照理性原则权衡商业化转型对其自身带来的收益和所付出的成本，以此为基础向政府提供农业政策性金融改革和发展的政策建议。农业政策性金融机构是农业政策性金融制度的需求者，同时也是农业政策性金融产品的供给者，还是政府及其有关部门的考核对象，在农业政策性金融运行中，同样会基于理性原则权衡收益和成本，在执行政策和维护自身利益之间进行比较，并倾向于以自身利益为主、执行政策为辅。

需要指出的是，农业政策性金融产品需求主体虽然既是制度的需求者又是产品的需求者，在农业政策性金融运行中也是一个重要的行为主体，能够对产品的供给起到一定的引导作用，对制度的变迁起到一定的诱致作用，但对于农业政策性金融机构的商业化转型，作用和影响甚微。这是因为这些需求主体本身是弱势群体，没有话语权，没有相应的法律地位与诉求权利，它们没有与农业政策性金融机构形成契约式的权责利对应关系，即使业务范围内扶持的对象没有得到应有的信贷支持，也不会与农业政策性金融机构形成法律诉讼关系。因此，众多的农业政策性金融产品需求主体形不成农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团。

(二)博弈的框架

农业政策性金融机构商业化转型的博弈是一个复杂的过程，是上述三个利益集团相互作用、相互影响和相互制约的过程。但为便于分析和论述，本文采用“两两博弈”方法将其划分为三个博弈：一是农业政策性金融机构与政府之间的博弈，二是农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈，三是政府有关部门与政府之间的博弈。

博弈的前提条件：一是假定所有参加博弈的利益集团都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同时都不具备完全的计算能力。二是假定博弈各方都是博弈的决策主体和策略的制定者。三是假定三个博弈都是完全信息状态下的静态博弈。

三、各利益集团之间的博弈

(一)农业政策性金融机构与政府之间的博弈

1　博弈模型

农业政策性金融机构与政府之间的博弈模型如图1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即农业政策性金融机构和政府。第二是策略集合，农业政策性金融机构的策略集合是坚持政策性与商业化转型。政府的策略集合是按政策性方向规范农业政策性金融机构和不予规范。第三是效用或称支付。图1各栏中左侧的字母或数字为政府的效用或支付，右侧的字母或数字为农业政策性金融机构的效用或支付。

2　理性假定

农业政策性金融是政府用以弥补农业和农村领

域金融资源配置中市场失灵的手段，是政府用以提供准公共金融产品的工具，所以政府希望农业政策性金融机构坚持政策性方向，与商业性金融形成互补关系，实现良性协调发展。而不愿看到农业政策性金融机构商业化转型，减少农业政策性金融产品的供给，增加商业性金融产品的供给，与商业性金融之间发生业务交叉，产生竞争摩擦，增加金融体制改革的成本。在此假定下，如农业政策性金融机构坚持政策性方向，则政府是受益者；反之，如农业政策性金融机构商业化转型，则政府的利益将受到损失。

农业政策性金融机构虽然在功能作用上和职能定位上不同于商业性金融机构，但它毕竟是金融机构，是金融机构必然讲求盈利，除非中国政府能像日本政府那样不要求它盈利，恰恰中国政府的有关部门并没有考虑它的政策性因素，设置不同于商业性金融机构的绩效考评指标体系，建立适当的利益补偿机制，而是将它视同商业性金融机构进行绩效考评，重视利润指标。所以，农业政策性金融机构为证实自己的经营业绩，不可避免地也会有追求利润的愿望，只不过与商业性金融机构在追求的程度上存在差异而已，甚至没有差异。事实上，中国农业发展银行近几年设置的7项内部经营绩效考评指标中有5项以利润为核心或指向利润。因此，农业政策性金融机构为提高盈利水平，在动机上有突破政策性框架困囿，积极开办商业性业务，并向商业化转型的激励和冲动。再者，农业政策性金融机构实行财务收支两条线的核算模式，财务开支受财政部核定指标的严格限制，不能向商业性金融机构那样根据经营情况和利润水平灵活掌握。尤其是对于职工的薪酬福利要按事业单位进行管理，受到双重控制，即工资总额受国家人力资源与社会保障部的控制，工资总额占费用指标的比例还要受财政部的控制，致使职工的薪酬福利远远低于商业性金融机构，造成大量的人才流失。因此，农业政策性金融机构为争取内部福利，也有商业化转型的内在动力。

3　博弈过程

当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择坚持政策性，则其将有效发挥功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同时政府须付出规范成本X(X>0)，因此政府可获得的总效用为X-X。农业政策性金融机构自身的利益将会受到损失，其支付为－c(c>0)。

当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，则难以发挥应有的功能作用，政府将寻求新的改革方案，建立新的农业政策性金融机构，但若绩效考评机制和财务管理规定不改变，新的农业政策性金融机构将来也会选择商业化转型，政府为此将发生支付－x(x>0)。农业政策性金融机构将付出阻挠改革的成本，其支付为－a(c>a>0)。

当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构自愿选择坚持政策性，则政府可不必付出规范成本即可得到农业政策性金融机构坚持政策性的好处，政府获得的效用为x。农业政策性金融机构自身的利益也将会受到损失，其支付为－b(b>0，b≈c)。

当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，其业务范围和信贷支持对象按商业化趋势发展，政府不用付出规范成本，也得不到规范所带来的收益，即政府的效用或支付为0。农业政策性金融机构的效用或支付也为0。

4　博弈结果

给定政府选择规范，商业化转型是农业政策性金融机构的占优策略；给定政府选择不规范，商业化转型也是农业政策性金融机构的占优策略。给定农业政策性金融机构选择坚持政策性，不规范是政府的占优策略；给定农业政策性金融机构选择商业化转型，不规范也是政府的占优策略。所以，政府选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。

(二)农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈

农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈模型、理性假定、博弈过程和博弈结果，和上述其与政府之间的博弈类似，详细情况不再赘述。略有不同的是，政府有关部门是农业政策性金融机构的管理部门和监管机构，是具体负责金融体制改革的办事机构，除承担政府应当承担的国家责任外还要承担具体的办事责任，除考虑政府应当考虑的国家利益外还要考虑自身的部门利益，这些办事责任和部门利益有可能阻碍其不折不扣地贯彻政府的战略意图。具体到农业政策性金融机构是否应当商业化转型和是否应对农业政策性金融机构的经营范围进行规范的问题上，政府有关部门所权衡的收益和成本与政府相比可能存在一定的差异，这种差异具体表现为某种方案所带来的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具体到博弈模型中就是X可能比政府的小些，X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但这个差异不影响博弈的结果，同样，政府有关部门选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。

(三)政府有关部门与政府之间的博弈

从法理上可以这样认为，政府有关部门与政府之间是一种特殊的委托关系，它们的利益和责任在大方向上是一致的，只是政府有关部门在办理政府交办的事务时，要另外承担一些具体的办事责任，要另外考虑一些部门自身的利益，但是不会因此而与政府相对立。所以，他们之间的博弈本身是弱性博弈，本不必单独提及。但是，农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈所产生的纳什均衡状态，会使二者结成事实上的“联盟”，共同与政府进行博弈，会强化农业政策性金融机构与政府之间的博弈结果。

四、结论及政策建议

通过上述博弈分析，可以得出结论：在政府及其有关部门不改变现行对农业政策性金融机构的绩效考评机制和财务管理规定的情况下，农业政策性金融机构将必然转型为商业性金融机构。当然，转型后的机构可能兼营农业政策性金融业务，但是随着商业性业务比重的不断提高，农业政策性金融的补充、扶持等功能作用的发挥程度将令人担忧。

然而，当前我国的农业和农村还十分落后，农民还很不富裕，农业和农村金融领域市场失灵的地方还很多，需要农业政策性金融扶持的弱势群体规模还很大，政府财政的实力还不够强大，农业政策性金融功能作用发挥的空间还很大，农业政策性业务范围还应进一步拓宽，还需要一个金融机构专门从事农业政策性金融业务。即使像美国、日本这样发达的国家，都还设置了不兼营商业性业务的专门的农业政策性金融机构。因此，我国农业政策性金融机构商业化转型不可取。

为妥善解决农业政策性金融机构商业化转型问题，建议政府借鉴国外的成功经验，完善我国的农业政策性金融运行机制，具体可从以下几个方面着手：

第一，制定农业政策性金融法律法规，明确农业政策性金融的法律地位、职能定位、组织机构、资金来源、资金运用、经营管理、利益补偿、政府监管、绩效考评等相关内容。只有这样，农业政策性金融机构和政府有关部门才能依法办事，减少经营管理的盲目性和监督管理的随意性。

第二，围绕农业政策性金融的职能定位，针对不同时期农业和农村经济的发展情况、金融市场的发育状况和农业政策性金融产品的需求情况，适时调整农业政策性金融的业务范围。当前，应当进一步拓宽业务范围，把对农业生产领域和对贫困人群、贫困地区的信贷支持纳入其中，以充分发挥农业政策性金融的补充和扶持功能。

第三，建立利益补偿机制，促进农业政策性金融的可持续发展。政府应当根据农业政策性金融机构信贷资金的投放情况和信贷风险状况，合理测算资本金数量，及时补充注入资本金。具体可采取直接列入中央财政预算、税后返还、利润转增等方式解决。同时，政府应对农业政策性金融机构给予一定的营业税和所得税优惠，并适当提高税前计提拨备的比例。

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关键词：政策性；商业性金融；投资

一、政策性金融产生的基础和经济基础

政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。

政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。

二、我国政策性金融的功能评价

我国政策性银行几年来的实践表在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。例如国家开发银行自 1994年4月开始运行到现在已经7年多了，成立时间不长，而贷款的余额已达数千亿元，有力地支持了我国的经济体制改革。

政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能：

（一）政策性功能

主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展家财力所限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导性功能，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。

（二）诱导性功能

指政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20％-30％，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。

（三）区域经济梯度整合的功能

政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。

（四）补充性功能

政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。

三、我国政策性金融的现状、问题与完善思路

我国的政策性银行运行以来，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例稳定在 10％以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提高资金使用效益、调节地区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立时间短、经验不足，在自身经营管理和外部经营环境方面都还存在许多问题，其功能的有效发挥。

（一）我国政策性银行存在的问题

1.内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。

政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策性功能，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了盈利性。加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责权利不明确，贷款随意性较大，对款项回收的力度不强。这些都不可避免地造成政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补贴156亿元的情况下仅盈利1亿元。

2.资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。

在中央财政财力有限，资本金迟迟不能到位的情况下，政策性银行主要是通过向中央银行融资和发行债券来满足其资金需求。有关数字表明，我国三家政策性银行（国家开发银行、进出口银行、中国农业银行）主要的单一融资渠道筹资占其全部资金来源的80％以上，并有逐步扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，货币政策的独立性、有效性；金融债券的大规模发行不但增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。

3.委托制度弊端颇多。

从我国政策性银行业务运营的现状看，由于没有分支机构或分支机构尚未建立，在相当长的一段时期内，其业务将委托商业性金融机构代办。但这种委托制度由于双方在经营目标、经营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方间的具体职责、权限、违约的责任等方面又没有具体明确的规定，结果无法形成直接的信贷约束，致使信贷资产质量难以保证，形成较大的体制性风险。主要表现在：委托关系缺乏竞争性和选择性，客观上存在行“漫不经心”，轻率放贷等现象，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，时常被行和其他相关单位挤占挪用；由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。

4.从外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。

由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和与各方面的关系做出明确规定，而我国至今连一般性的政策性银行法规都没有，使得政策性银行的经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退失据的状态。随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的“寻租”、逐利等异化行为也屡见不鲜。

（二）我国政策性银行改革和完善思路

1.明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。

政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，财政必须为其提供资金或是为其寻求资金创造条件，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行造就一个良好的理论基础。

2.拓宽筹资渠道，优化负债结构。

财政部门要量力而行，根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自主权，增加其筹资渠道。如借鉴日本经验，开发邮政储蓄存款、基金融资等渠道，加大向国外筹集政府优惠贷款的力度，面向社会公众发债的可行性。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最主要的低成本资金来源。

3.完善既有政策性银行的组织机构体系，改革委托制度。

政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是改变过去那种认为政策性银行无需设立分支机构的想法，要明确是否设立分支机构，应视业务发展的情况和需要而定，本着精简、高效的原则设立或撤并。二是改变由政府指定行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定行，同时制定相应的规则，严格规定行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。只有这样，才能提高委托质量，降低委托费用，消除“寻租”现象。

4.尽快组建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构。

我国一些急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承担起政策性的义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。

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论文摘要：新一轮农村金融改革已经进入新的阶段，但是由于农村金融改革中面临着新的制度性困境，制约农村金融的进一步发展。本文从深化农村信用社改革、调整政策金融体制、发展新型金融机构以及配套机制等角度，提出了深化农村金融改革的框架性建议。

农村金融是我国金融体制改革过程中的薄弱环节，也是我国农村经济发展的关键环节。近年来，为进一步完善农村金融服务体系，促进农村经济发展，国家陆续启动了农村信用社改革等一系列农村金融改革，农村金融的发展进入新的历史阶段。

一、农村金融发展的新阶段

农村信用社2003年启动了新一轮改革，将县级联社改制为统一法人社或者农村商业银行、农村合作银行，并成立省联社承担行业管理职责，目前在优化股权结构、完善法人治理、改善经营管理机制等方面取得阶段性成果；中国农业发展银行拓展经营业务范围，在农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款等业务方面进行了积极探索，经营效率有所提高，贷款规模稳步增长；中国银监会在部分省区进行了新型农村金融机构的试点工作，调整放宽农村金融机构准入政策，推动了试点省区村镇银行、贷款公司和农民资金互助社的组建和发展；邮政储蓄改革初步启动，中国邮政储蓄银行已于2008年初正式成立，并在试点省区陆续开展了定期存单小额质押贷款业务。

一是农业贷款规模保持较快增长。金融机构农业贷款规模从2000年的4888.99亿元增长到2006年和2007年的13208.19亿元和15376亿元；农业贷款占各项贷款的比重稳步上升，2000年的占比为7.4%，2006年和2007年相应增长到13.2%和13.6%。贷款快速增长，表明农金支农功能增强。

二是农村信用社改革取得进展，支农资金实力明显增强。农村信用社启动新一轮改革以来，人民银行和财政部先后采用专项票据、减免税收等资金扶持政策，置换了部分农村信用社不良资产和历年挂账损失，有力地提高了农村信用社支农功能。截至2007年末，农村信用社农业贷款余额1.43万亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到46%；占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81%提高到93%。

三是新型农村金融机构注入新活力。自2006年开始，国家调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，在6个省区进行村镇银行、贷款公司和资金互助社的新型金融机构试点，并很快将试点省份扩大到全部31个省市区。到2007年底，三类新型机构共筹集各类资本12726.65万元，新型农村金融机构资产总额32446.16万元，存款余额19344.87万元，贷款余额11953.48万元，累计发放贷款22008.43万元。这些新型农村金融机构的进入提高了农村金融的竞争水平，注入了新的活力。

二、新阶段农村金融的制度困境

应该看到，农村地区“贷款难”的矛盾仍然比较突出，农村金融服务仍较薄弱，农村金融发展仍难以适应农村经济发展和农民生产生活的需要。同时，农村金融的进一步改革尚没有形成切实可行的农村金融改革总体规划，目前农村金融改革的推进缺乏统筹计划和协调行动，有关政策和措施的落实力度和实施效果有所不足。当前，我国农村金融的改革和发展仍面临着一系列亟待解决的体制性问题。

（一）农村信用社存量历史包袱仍然较重，不良贷款比例较高。目前，农村信用社存量历史包袱仍然较重，加上这几年又产生新的支农政策性损失，不良资产规模还比较大，严重制约着农村信用社的持续经营和改革深化。如某省农村信用社不良贷款余额仍有91.5亿元，不良贷款率13.9%；若按五级贷款分类，则不良贷款余额达266.94亿元，不良贷款率高达40.6%。农村信用社不良贷款的拨备覆盖率仅14.6%，拨备缺口15.14亿元；若按五级贷款分类口径，拨备覆盖率仅3.2%，拨备缺口达117.07亿元，远远达不到防范风险的标准。与此同时，农村信用社的相关扶持政策和激励机制仍不到位，新增的政策业务也容易形成新的不良资产。

（二）政策性金融运作机制不规范，支农功能不到位。中国农业发展银行2007年累计发放粮棉收购贷款2752亿元，产业化龙头企业、加工企业和农业科技贷款1051亿元，而在农业基础设施建设贷款等方面的业务尚处于起步阶段，对农业生产发展和农业结构调整的支持相对较少，政策性金融的支农功能发挥有所不足。同时，政策性金融的运作机制和操作方式较不规范，缺乏制度性监督约束和政策扶持机制，导致政策性业务的资产不良比率居高不下。此外，一些其他金融机构承担的政策性业务，如农业银行承担的扶贫贷款等，也面临着管理成本高、经营效益差、资产质量严重恶化的问题。

（三）新型农村金融机构的管理机制尚未理顺，监管工作仍较薄弱。目前，小额贷款公司、村镇银行、农户资金互助社等新型农村金融机构陆续在试点省区建立并运营，但相关政府主管部门在市场准入、业务经营和市场监管等方面关系仍不顺畅，市场监管存在盲区，试点工作尚没有全面铺开。如四川省广元市全力小额贷款公司，在人民银行的推动下，2006年4月经广元市政府批准并在当地工商部门注册从事小额贷款业务，但一直未能获得银行监管部门的认可和业务监管；而中国银监会在试点省区批准设立的村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，如2007年3月成立的四川仪陇惠民村镇银行，则一直未能获得人民银行的再贷款支持。

（四）农村金融的抵押担保和风险补偿机制不发达。农户和农村中小企业在贷款中，经常面临抵押担保的困难：农户的房屋等财产往往流动性差，难以用作贷款担保；一些农村企业土地虽已转换为工业用地，但由于土地权属仍为农村集体用地，也难以进行抵押。而农村地区贷款担保机制又相对不发达，办理农业贷款担保业务的担保公司数量较少，规模普遍较小，资金实力不足，担保范围及对象相对较窄，缺乏法律规范和有效监管，担保业务规模难以满足贷款需要。与此同时，由于农业政策性保险发展相对滞后，保险覆盖率低，农业生产和信贷投入缺乏风险补偿机制，进一步制约了农村金融服务的提供。

三、农村金融改革的框架性方案设计

（一）加大政府支持力度，解决农村信用社历史包袱问题，深化农村信用社改革。

农村金融改革的重点和难点，是进一步深化农村信用社的改革。这就需要通过加大政府支持力度，化解存量历史包袱，消除政策性负担的制约，使农村信用社能够轻装上阵，重构自身约束机制，恢复持续经营能力。

1.增加政府资金投入，采用多种手段化解农村信用社不良资产。在前一阶段通过央行票据、央行借款等方式化解农村信用社历史包袱的基础上，坚持“新老划断”的原则，按照农村信用社五级贷款分类的标准，对农村信用社的不良资产以及支农政策性损失进行全面清查核算。采用中央和地方出资、引进外部投资者等多种方式，分期分批对农村信用社的贷款损失和亏损挂账进行资产置换和剥离，提高农村信用社的资本充足率。

2.深入推进农信社产权改革，完善经营管理体制。积极引入民营资本等境内外资本，合理调整股权结构，避免股权过度分散和一股独大的现象，强化股东的参与意识和管理责任，完善法人治理结构。借鉴商业银行风险控制经验，加强风险控制制度建设，强化市场激励机制和约束机制，增强经营管理的效率。

3.建立对农村信用社的政策扶持长效机制。在税收政策上，对农村信用社继续施行减免营业税和所得税的政策，直至农村信用社票据兑付完成；在货币政策上，对农村信用社等农村金融机构执行差别存款准备金率政策，适当调低准备金要求；在再贷款政策上，降低现行的人民银行支农再贷款利率，减轻农村信用社的利息负担。

4.放开农村金融机构的资本合作与资产重组行为。对一些严重亏损、经营困难的农村信用社，加大农村信用社和其他农村金融机构的资源整合力度，允许本地金融机构以及跨地域农村金融机构以参股或者控股的方式并购和重组农村金融机构。

此外，清理各地各级政府和相关部门对农村信用社的相关歧视性政策规定、规章制度，维护农村信用社平等的市场主体地位，促进农村金融市场的公平竞争。

（二）调整政策性金融体制，提高政策性金融的支持力度和效率约束，强化政策性金融功能。

1.改革政策性金融运作机制，提高政策性金融业务经营的效率。建立政策性金融业务的市场化选择机制，允许农业发展银行等多个市场主体参与政策性金融业务的竞争，通过业务招标等方式确定政策性业务的承办机构，提高政策性业务的管理效率和服务水平。同时，调整现行的按机构进行支农补贴的办法，实行按资金流向对政策性业务进行贷款贴息等扶持方式，根据具体业务的规模、风险水平来对政策性金融业务进行风险补偿。

2.积极拓展农村发展银行政策性业务范围，稳步发展商业性业务。在现有粮棉油收购贷款业务的基础上，积极支持农业发展银行开展农村公路、农村通信、农村电网等基础设施建设以及农产品进出口等政策性业务，提高政策性业务的经营约束和风险控制水平。同时，稳步推动农业发展银行开展龙头企业贷款等商业性贷款业务。按照分类管理、分账核算的原则，将政策性业务与商业性业务分开，分别建账、分类管理、分账核算，不断优化政策性贷款与商业性贷款结构，将农业发展银行发展成为综合性的农业政策性银行，全方位地支持农村经济发展。

3.拓宽农业发展银行的资金来源渠道，引导资金回流农村。允许农业发展银行向商业银行、邮政储蓄等金融机构定向发行政策性金融债，通过城市资金回流农村、邮储资金回流农村等多种机制，增加农业发展银行的资金来源，解决农业发展银行的资金短缺问题。

（三）积极发展新型农村金融机构，培育多层次的农村金融体系。

1.加强部门协调工作，加快推动新型农村金融机构的设立与发展。根据新型金融机构试点的情况和经验，进一步理顺有关金融监管部门的权责关系，积极推动农村资金互助社等具有自生能力的新型农村金融机构的设立与发展，积极引导金融机构和民营资本在农村地区设立小额贷款公司等多种形式、多种所有制的新型农村金融机构，营造适度竞争的农村金融环境，满足农村金融多样化的需求。

2.对新型农村金融机构实行优惠的经营政策和监管政策。加快制定新型农村金融机构相应的营业税、所得税等税收优惠政策，鼓励新型农村金融机构对农户、农民专业合作社以及中小企业的贷款。对农村地区设立的村镇银行等新型农村金融机构，可以规定差别存款准备金等政策，引导金融机构到农村地区设立机构和开展业务。建立新型农村金融机构的存款保险制度，强化金融机构的自我约束能力，加强对存款人权益的保护。

3.制定相关约束性规定，明确新型农村金融机构的支农义务。根据新型农村金融机构吸收存款的范围和规模等因素，对新型农村金融机构在农村地区的信贷投放的比例要求、投放范围等内容进行相应的规定。对村镇银行等新型农村金融机构，设定系统内上存资金的比例和上存资金的利率限制，保障支农功能的发挥。

4.加强对新型农村金融机构监管。在降低新型农村金融机构的准入门槛的同时，需要制定相应的、切实可行的监管标准和监管措施，防范和化解金融风险。对金融机构设立的村镇银行等新型农村金融机构，纳入母行监管统计，实行并表监管；对农户资金互助社等新型农村金融机构，强化自律性监管，并建立相应的市场退出机制。

（四）建立多层次、多元化的贷款担保和风险补偿体系。

贷款担保和风险补偿机制是农村金融发展的制度性保障和支持性措施。有关部门应积极扶持贷款担保公司、贷款担保基金等的发展，探索多种形式的抵押担保机制，健全农业政策性保险等措施，建立农村金融的支持配套机制和风险补偿机制。

1.鼓励扶持农村信贷担保机构或担保基金的发展。中央和地方政府可以积极扶持或者出资参股成立农村贷款担保公司，专门为农业信贷和农村中小企业贷款提供担保；也可以由地方政府、农村金融机构和农户共同出资建立农业贷款担保基金或风险补偿基金，对农业贷款损失进行一定比例的补偿。对已经设立的中小型企业信用担保公司，通过税收减免等优惠政策来予以积极扶持。

2.积极探索符合农村实际的贷款抵押担保形式。积极引导金融机构试点和实施土地承包经营权抵押、农户林地集体抵押、订单质押、动产质押等切合农户实际的抵押担保方式；对农村中小企业贷款，积极探索将存货、厂房设备、收费权等财产作为抵押担保的途径。针对一些发达地区的农村企业土地已经转换为工业用地的，积极协调办理相关的土地确权程序，推进贷款抵押的落实。

3.加快发展政策性农业保险业务。在各地政策性农业保险试点的基础上，全面推广政策性农业保险业务，将国家对农业自然灾害的救济方式转化为农业保费补贴方式，并积极鼓励商业性保险对农业保险的介入，提高农业生产经营的保障水平。

参考文献：

[1]韩俊.农村金融现状调查[J].农村金融研究,2007,(9).

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1农村政策性金融概述

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区

域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。

农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。

2我国农村政策性金融的现状分析

目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。

（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。

（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。3我国农村政策性金融的发展思路

（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。

（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。

（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。

（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。

参考文献

［1］李扬．中国金融理论前沿［M］．北京：社会科学文献出版社，2001．

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关键词：进出口政策性金融；政策性金融机构；发展趋势

中图分类号：F831.0　文献标识码：A　文章编号：1006-3544(2008)03-0017-05

世界上进出口政策性金融的发展历史可以追溯到1919年英国出口信贷担保局(Export Credits Guarantee Department，ECGD)的成立。从英国出口信贷担保局成立至今，进出口政策性金融已经走过了近90年的历史，进出口政策性金融逐渐成为许多国家金融体系中不可或缺的一个环节。纵观进出口政策性金融的发展历程，一般来说，是将从1919年到第二次世界大战期间作为其兴起阶段，西方发达国家相继在这一时期建立起本国的对外政策性金融体系；将第二次世界大战后至今的这一时期称为进出口政策性金融的发展阶段，在这个阶段，发展中国家纷纷成立相应机构。进出口政策性金融的组织形式，各国情况有所不同，其总体机构功能一般涵盖了经济功能、政治功能和外交功能等，其业务范围通常是为了实现相应的机构功能，包括融资业务、其他政策性业务、兼营的商业性业务以及保险和担保业务，各国机构有不同的侧重点。进出口政策性金融的资本多来自于国家拨付以及相关政府部门或本国中央银行，资金来源大多是通过借款和发行债券等方式筹集的。随着经济全球化向纵深发展，机构间国际合作不断产生新的成果，如伯尔尼联盟和君子协议。

一、进出口政策性金融的理论基础

进出口政策性金融属于政策性金融范畴。一方面，它具有政策性金融的普遍特性，是政策性金融体系的重要组成部分，对其产生、发展以及所发挥作用的研究同样建立在总体的政策性金融理论基础之上。另一方面，与其他政策性金融相比，进出口政策性金融又具有独特的本质特征和作用领域。因此，随着进出口政策性金融实践的不断发展，其理论研究也在不断深入，逐渐形成了相对比较独立的进出口政策性金融理论，并成为政策性金融理论体系的重要组成部分。从国内外研究成果来看，有代表性的进出口政策性金融理论主要有出口补贴理论、对外援助的利益分配理论、新贸易理论的不完全市场理论、“竞争工具”理论、出口补贴合法化理论以及宏观调控和经济外交工具理论。

1、出口补贴理论。这一理论最早是从体现战略贸易思想的角度，由布朗德和斯潘(J.A.Brander＆B.J.Spencer，1983)提出的。他们认为，在现实中，不完全竞争和规模经济普遍存在，市场结构是以寡头垄断为特征的。这种情况下，政府补贴政策对一国产业和贸易的发展具有重要的战略性意义。在寡头垄断的经济市场结构下，产品的初始价格往往会高于边际成本。如果政府能对本国厂商生产和出口产品给予补贴，就可以使本国厂商实现规模经济，在利润不变的情况下降低产品的边际成本，从而使本国产品在国内外竞争中获取较高的份额和垄断利润。同时，未来规模经济的实现也可以为消费者带来利益。进出口政策性金融基本的作用就是提供优惠利率贷款对企业进行补贴，所以其本质上也就是在保持利润一定的情况下降低成本，提高产品在市场上的竞争力。

2、对外援助的利益分配理论。这一理论反映了进出口政策性金融在一国对外援助方面所具有的特点和发挥的作用。该理论认为，对外援助，尤其是无偿性援助是接受国财富的净流入，有利于其发展和提高福利。相反，对于实施对外援助的国家来说，则是财富的流出，将直接降低其福利水平。因此，为平衡这种“不均衡”的利益分配，一国通常对其实施的对外援助附加一些条件，其中最典型的就是把对外援助与出口联系在一起，这实际上是一种“捆绑”式援助，如国际上曾一度流行的“混合贷款”和目前仍然广泛存在的“挂钩援助”等。

3、新贸易理论的不完全市场理论。这一理论是建立在政策性金融弥补市场失灵的总体论述之上，也是进出口政策性金融发挥作用的主要理论基础之一。虽然按照传统的贸易理论，一国进出口贸易最好应该全部由市场机制来决定，政府不应该进行干预。但在近年来，随着现实的贸易特征的变化和理论上分析工具的深化，传统贸易观点也受到越来越多的挑战。从这个角度出发，新贸易理论的不完全市场理论认为，支持传统自由贸易理论的部分前提假设，即所谓的“完全市场”过于理想化，只有在满足这种假设前提的条件下，自由贸易才能被证明是最有效的。而实际上，这种假设条件并不成立，而“不完全市场”才是普遍存在的客观现实。在“不完全市场”下，一国政府可以通过相应的贸易政策干预本国的进出口市场，从而获得比自由贸易状态下更多的利益。这种福利增加主要有两个来源：一个是通过政府政策使国家获得较大份额的“租”，一个是通过政策使国家获得更多的“外在经济”。如果在某些部门中有重要“租”，而且这些部门还有能力使本部门的“租”不会轻易因竞争而消失，则相应的贸易政策可以通过让该国在产生“租”的产业部门获得更大的份额来增加国民收入。对于这样的部门，如果仅仅依靠市场机制调节，就会出现供给不足的问题，影响社会的整体福利改善。而适当的贸易政策，则可以用来扶持这类能够产生外在经济的产业部门。在此基础上，政府的进出口政策性金融活动，例如出口信贷，成为政府主要的贸易政策形式。这种形式具有独特的优势，例如政策性信贷的指向性非常明确，能够对特定行业甚至特定企业最大限度地实施、最有效的实现政府的战略性意图，同时补贴对象的转换也非常灵活。

4、“竞争工具”理论。这一理论更多的是从进出口政策性金融机构作为官方出口信用机构这一角度对其进行研究和论述。该理论认为，进出口政策性金融是各国争夺国际市场和战略资源的“竞争工具”。随着经济全球化进程加快，国际贸易在一国经济中的重要性不断上升，国际市场对一国经济增长、扩大就业、平衡国际收支等方面的作用日益显著。根据博弈论，假设世界上只有两个国家，当一国设立进出口政策性金融机构之后，该国企业由于获得了相对有利的融资条件，在国际竞争中就处于有利地位，就易于获得更大的市场份额，另一国家则处于不利地位。此时，另一国家惟有设立类似的进出口政策性金融机构，提供相同的融资条件，该国企业才能在国际市场上进行公平竞争。尤其是在当前国际竞争日趋激烈的背景下，进出口政策性金融实际上已成为各国

对抗外国同类机构的“竞争工具”。如20世纪30年代初美国成立进出口银行的直接目的，就是为了争夺国际市场，应对经济萧条。随着国际市场竞争日趋激烈，西方发达国家纷纷成立进出口银行之类的官方出口信用机构，并竞相提供条件优惠的出口信贷和其他融资便利，官方出口信用机构的功能逐渐转变为对抗外国同类机构的竞争。美国国会1971年就明确提出，“为美国出口商与其他受本国政府支持的出口商竞争，提供与其他国家政府出口融资利率和其他条件相匹配的支持”是美国进出口银行的基本职能。

5、出口补贴合法化理论。随着经济全球化的不断发展，出口补贴理论也有了进一步的发展。在WTO框架下，政府对出口的各种直接补贴被严格限制。如果某一个成员实施禁止性的出口补贴，其他成员可以通过一定程序采取相应的救济措施，对该出口产品征收反补贴税，在此情况下，进出口政策性金融的独特作用得到了进一步彰显。出口补贴合法化理论认为，进出口政策性金融是各国政府对出口实行“非禁止性”补贴的惟一渠道。因为WTO规定，“如果某一成员属某一个官方出口信贷国际承诺的参加方，且截至1979年1月1日至少有12个本协议创始成员属该国际承诺的参加方，或如果一成员实施相关承诺的利率条款符合这些承诺的出口信贷做法，则不得视为本协定所禁止的出口补贴”。这实际上是默认进出口政策性金融存在，允许其继续发挥作用。OECD(经合组织)达成的有关协定，使各国政府通过进出口政策性金融支持本国企业开拓海外市场成为国际惯例，使进出口政策性金融成为各国对外经济贸易促进体系中的重要组成部分，成为一个特殊的竞争领域。

6、宏观调控和经济外交工具理论。这一理论从国家宏观经济社会政策的角度分析了进出口政策性金融机构的功能和作用。该理论认为，进出口信用机构融合财政政策和金融政策于一体，是金融化财政政策的延伸，是政府宏观定向调控的重要工具。进出口政策性金融机构以国家信用为基础，为特定产业和国别提供政策性金融支持，扶持公共产品性质行业和弱势行业，校正经济结构失衡，促进实现国家宏观调控目标。近年来，一些国家通过其进出口政策性金融机构实施对外援助、开发海外战略资源、发展对外经济关系、实现其国际政治和外交目的，进出口政策性金融越来越成为经济外交的重要工具。

二、进出口政策性金融的主要特征

进出口政策性金融在其实践和发展过程中，逐步形成了区别于其他金融和经济形式的特征，主要体现在以下五个方面：

1、进出口政策性金融机构的成立、运行和监管严格依据相关的专门法律规定。国际上进出口政策性金融机构的组建和运行都建立在具体的、独立的法律基础之上，通过法律对其宗旨、资金来源、经营目标、业务范围、经营方针、组织机构等方面进行规范。有的国家是先有机构，后有法律，如英国、美国和加拿大。英国ECGD成立于1919年，直到1949年英国出口信贷担保法案才确认了ECGD的性质和活动范围。美国1934年已成立相关机构，1945年颁布《美国进出口银行法》。加拿大EDC的前身――加拿大出口信贷保险公司早在1944年就已成立，1969年方颁布出口发展法案。有的国家是先有法律，后有机构，如泰国和韩国分别先有《泰国进出口银行法》、《韩国进出口银行法》、韩国《出口保险法》，后成立泰国进出口银行、韩国进出口银行和韩国出口保险公司。

2、以国家信用为保证，政府在进出口政策性金融机构的组建和营运中发挥着重要作用。进出口政策性金融机构是国际上广为接受的符合国际惯例的做法，是政府通过金融手段贯彻本国贸易政策和产业政策，扶持本国资本性货物的出口，扩大本国对外经济交流，带动本国经济发展的普遍做法。不管是发达国家还是发展中国家的政府，都纷纷采取各种政策和措施，支持进出口金融机构的业务活动，在资金来源和承担风险方面提供强有力的支持。进出口政策性金融机构已成为政府经济干预和经济调节的重要手段之一。

3、资金运用的原则和方式不同于一般商业性金融机构，具有特殊性。进出口政策性金融是为服务于本国进出口以及本国对外投资服务的，这决定了其不同于商业金融机构的资金运用原则。一是服务对象必须是在从其他金融机构不易或不能得金融支持的情况下，才能从进出口政策性金融机构获得融资资格。进出口政策性金融在资金运用上，不与一般商业性金融机构形成竞争，而是一种互补关系，不破坏市场机制，不扰乱市场秩序。二是对资金使用期限与一般商业性金融机构不同，进出口政策性金融一般都是支持中长期项目，只有少数国家为一些企业提供流动资金贷款。另外，目前一些国家的进出口政策性金融已逐步开始重视对中小企业的金融支持，纷纷设立专门对中小企业的融资部门，并创新了针对中小企业的特殊的服务政策和手段。

4、明确服务于国家政治、经济和外交政策。进出口政策性金融一般从属于政府，为执行政府特殊的经济、政治、外交政策而建立。事实上各国都把进出口政策性金融作为一种强有力的外交工具，通过为一些贫穷国家提供强大的信贷支持，而获得某些政治上的利益。进出口政策性金融在某些情况下要执行本国的外交政策，或者具有一定的外交职能。如捷克外交部对捷克出口担保保险公司(EGAP)及捷克进出口银行都持有相当数量的股份，为其四大股东之一。比如为某项国际事务的投票表决而拉选票等，进出口政策性金融可以起到立竿见影的效果，在这方面，发达国家一般具有得天独厚的条件。另外，进出口政策性金融经常作为各国在国际上推行自己意志的强有力的政治武器。例如，美国进出口银行在朝鲜战争、冷战、越南战争等事件中多次作为政策工具，为美国利益服务。事实表明，西方大国为了在全球推行资本主义制度而选择进出口政策性金融作为政策工具，参与推进东欧国家向市场经济体制转型的过程。再如，匈牙利政府利用匈牙利进出口银行和匈牙利出口信贷保险公司，在科索沃战争结束后的巴尔干地区重建中获得了巨大的政治与外交利益。韩国为促进朝鲜半岛统一而成立的朝鲜半岛南北合作基金，由韩国进出口银行管理运作。

5、进出口政策性金融机构奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。进出口政策性金融机构不同于政府财政，既要实现政策目标，又要保证财务健康和可持续。因此，各国都存在着如何妥善处理进出口政策性金融机构的政策目标与盈利性目标的关系问题。各国普遍认识到，进出口政策性金融机构的政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性本身是对金融机构的基本约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难保证进出口政策性金融机构健康、稳健和可持续运行，并导致其政策性目标也难以实现。

三、进出口政策性金融新的发展趋势

近年来，随着经济全球化的不断发展和经济金融环境的变化，各国进出口政策性金融实践也产生了不同程度的发展和变化，这些发展和变化主要表

现在以下几个方面：

1、进出口政策性金融的重要性日益突出。随着经济全球化的不断发展，各国政府越来越重视进出口政策性金融的作用，进出口政策性金融得到进一步发展，主要体现在三个方面：(1)机构规模不断扩张。法国对外贸易保险公司(COFACE)在2004年底总资产为30.76亿欧元，到2006年底扩张为51.98亿欧元，两年间扩张了69％，资产增长迅速。2006年底，韩国进出口银行总资产为17.45万亿韩元，全年增长15.1％。2002年底，加拿大EDC股本为20.77亿美元，2006年底扩张为59.86亿美元，5年间增长了1.88倍。印度进出口银行2006年底的资本较1997年底实现翻一番，达到10亿卢比。(2)业务量呈现不断膨胀趋势。美国进出口银行成立以来对出口贸易的资助超过4000亿美元，印度进出口银行1997年度保险类、担保类和贷款类业务分别为1.912亿、12.094亿和38.248亿卢比，2006年度分别增长到16.972亿、35.360亿和228.862亿卢比，年均增长率分别高达27％、13％和22％。(3)通过各种形式的创新活动，进出口政策性金融的功能和作用得到提升。一些发达国家的进出口政策性金融机构根据外部环境和条件的变化，积极进行各种各样的运行模式创新。如“混合贷款”和“网上信用评级”(@rating)，这两种重要的创新活动都是出自法国的进出口政策性金融机构。分账户经营制度――国家利益账户和进出口政策性金融机构自身账户分开经营是加拿大出口发展公司(EDC)的创造，在国际社会已经被相当数量的国家所采用。在欧洲国家中，法国对外贸易保险公司、德国的荷尔姆斯等都从事大量的商业性业务，甚至占主导地位，一些较富裕的发展中国家和转型国家也倾向于经营一部分商业性业务。通过一系列的创新活动，进出口政策性金融机构的功能和作用得到了拓展和加强。

2、许多发达国家把发展进出口政策性金融放到重要的战略高度，其进出口政策性金融支持力度有不断增强的趋势。大部分发达国家的进出口政策性金融机构基本上都经历了半个多世纪的发展历程。在漫长的历史发展过程中，他们已经充分体会和认识到进出口政策性金融的重要作用，因此，把发展进出口政策性金融放到重要的战略高度。历史上，美国在20世纪50年代曾一度解散过美国进出口银行，但是后来又坚定不移地发展进出口银行，同时在20世纪70年代初期又成立了另一家进出口政策性金融机构――美国海外私人投资公司(OPIC)。近年来日本也出现过人们对进出口政策性金融作用怀疑的现象，但是大藏省经过实际考察和论证后发现，进出口政策性金融具有不可替代的作用，随后在1999年对进出口政策性金融体制进行了重整，成立了日本国际协力银行(JBIC)。这表明进出口政策性金融不可或缺，不是存在与否的问题，而是如何大力发展的问题。发达国家在这一思想指导下，都对本国的进出口政策性金融体制进行了全面调整，使其逐步完善，以便发挥更大的作用。

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如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。

二、文献综述

通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体淤的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体———政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”。本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下。

三、政策性金融的理论基础

政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系于，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。以金融功能的作用机制为视角，政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。

1政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体，其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为，非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用（Hellmanetal，1997），因此针对市场无效部分，政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下，面向特定群体，提供低息贷款、承担担保保险责任，通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。同时也由于缺乏市场机制的作用，以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全，使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位，或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平，因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”，而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵，其供给难以满足实际需求，这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是，在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性，而不主要是经济有效性，这对商业性金融机构来说，是无意也无力承担的。因此，政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能，二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。

2政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是，人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看，实则不然。政策性金融作为金融业务形式，天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能，发挥宏观金融的资源配置作用，就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制，以及自身经营管理机制等问题。更进一步地，政策性金融要发挥金融协调职能，实现金融效率和金融公平的统一，发挥政策性资金的杠杆作用，也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式（贾康，2011）。

3政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性（低收入或弱势群体更易获得金融资源配置），也增加了社会生产性投资（如教育和创业）的机会。相反，若缺乏金融普惠，则不仅会导致金融不公平，收入贫富差距难以消除，最终也必将拖累经济发展，降低商业性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我国正处于产业升级和经济转型时期，市场机制仍不完善，经济发展差异大，结构性矛盾多，地区金融发展不均衡，这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用，促进金融普惠发展，弥补市场机制的缺陷盂（白钦先等，2010）。

四、政策性金融功能与资源配置目标

政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合，但不同于无偿拨付的财政，也有别于利润优先的商业性金融，其对资源配置的回报要求是：有限、有偿。即在基本投资收益的前提下，保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求，往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时（如政策性银行）又容易矫枉过正，过度追求“市场化”目标，利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化，偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出，政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持，是对社会经济合理性目标的满足；支持战略性、重点项目，实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要，但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。

1地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上，如果从地方金融的成效来看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是较为有限的。以浙江省为例，归纳了省级政策性金融的若干经营特点。可以看到，在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象，政策性银行的经营业绩稳中有升，支持实体经济的能力也不断增强，但相比较其宗旨与目标，仍存在明显差距：（1）虽支持了战略、重点项目，但覆盖面较小，中长期贷款投放的行业占比仍不足20%；（2）支持的项目常常是国家、省、市重点项目，或有国有经济背景，或为行业龙头企业，真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持；（3）政策性金融的机构数量（包括机构设置）相对缺乏，资本金和资金来源较为有限，业务上的竞争机制榆更处于“空白”；（4）和商业性金融一样，政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施，但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成；（5）“三农”、低收入者和小微经济，仍是金融支持最薄弱的领域，弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。

2政策性金融的资源配置目标———效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比，图中两条增长率曲线的走势变化较为一致，但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳，具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明：（1）政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性，二者间存在着竞争关系，其效果要大于两者间的互补关系。（2）政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时，也有助于长期的金融稳定。从贷款投放地区来看，政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市（顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山），以国家开发银行为代表，将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。中的曲线变化关系说明，二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着，政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能，在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区“、弱势”项目和“弱势”群体，实际更难获取政策资金的支持。3政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款，或银政企融资平台等方式，政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本，发挥金融协调功能，实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中，“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。然而，限于体制、机制等多方面原因，现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度，浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和2512亿，占贷款总额的比率也分别只有03%和079%。

五、政策性金融的体系和功能重构

如上文所述，我国政策性金融实现功能重构的关键，在于“制度和体系”，而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看，指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。从金融公平和金融效率的目标出发，本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路：

（一）通过金融合同和融资模式创新，实现政策性金融的风险分担

提倡通过股份制、基金和共同出资等形式，为政策性金融的项目进行融资，或提供金融服务（包括担保、保险、支付结算等）。资金的来源应多元化，由借款人（提供担保）、政府和金融机构共同承担，以此形成激励相容和风险共担的机制。

（二）引入政策性金融业务的竞争机制，打破业务垄断

政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标，而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制，来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者，打破政策性金融业务的垄断。

（三）鼓励组建地方性的中小金融机构，形成地方金融中的政策性金融体系

推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件，为地方金融生态的形成培育成长沃土。通过政策性业务的分账管理、单独核算，整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分，使之不仅能政策性业务，而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。

（四）公共财政支持和地方政府主导

通过制度建设或立法约束，保证公共财政对政策性金融业务的资金支持，向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用，明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势，搭建融资合作平台，实现信息共享和业务合作。

（五）由被动选择项目转向主动项目推荐

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1.发挥农业银行的国有商业银行作用

在农村经济发展中，应当充分发挥农业银行在农村地区的主要作用。农业银行应当发挥国有商业银行资金充裕的优势，网络优势、人才优势，制定符合农村实际的信贷管理方案和信贷政策。在防范风险的前提下，重点支持农业经济组织、农业产业化龙头企业等资金需求较大的企业进行信贷投放，逐步提高涉农贷款的总量和占比，为“三农”提供高质量的金融服务。

2.强化农业发展银行的政策

农业发展银行作为政策性的银行，应体现政府政策意图、成为宏观经济调控的手段。在农村经济发展和农村金融机构分工的基础上对农业发展银行重新进行职能定位，明确农业发展银行的支持重点，强化农业发展银行作为政策性银行的支农功能，承担起支持农村经济发展的重任。

3.继续推进农村信用社的改革，发挥支农主力军的作用

继续深化农村信用社改革，完善法人治理结构，深入推进农村信用社管理体制、产权制度和公司治理，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束。农村信用社应当按照农村经济发展要求，牢固树立为“三农”服务的宗旨，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。

4.加速发展邮政储蓄银行的业务

从满足广大农村群众日益增长的基础金融需求，完善农村金融服务角度出发，邮政储蓄银行的农村网点要从服务“三农”的大局出发，农村网点要通过完善功能，充实业务，加强与政策性银行和农村合作金融机构的全面合作，进一步加大邮储资金支农力度，进一步扩大农村基础金融服务的覆盖面和满足度。

5.拓展小额贷款公司、村镇银行等小型农村金融机构的业务

加强小额贷款公司、村镇银行的融资渠道，鼓励民间资金等其他资金的进入，降低小型农村金融机构的准入门槛。拓展小型金融机构的业务种类，使得小型金融机构能够在农户、农村小企业以及农村经济发展中发挥作用。

二、创新金融产品，提高金融服务质量

各类金融机构应该深入研究农村金融的发展规律、农村经济的发展特点、农户和农村企业对资金需求特性，进行体制机制创新，开发贴近农村经济发展需要的金融产品和金融服务，为农户和企业提供安全、便利、质优价廉、多样性的金融服务和金融产品，提高金融服务质量，满足农村经济发展对金融产品和金融服务的多元化需求，为农村经济的协调可持续发展提供资金支持。创新业务管理流程，不断增强风险管理能力。优化业务流程、简化信贷手续、降低信贷成本，提高经济效益，推出一系列包括贷款、承兑、贴现、信用证、理财、咨询、网上银行等综合产品；加强各金融机构之间的合作，进行优势互补，最大限度地发挥各金融机构在农村经济建设中的作用。

三、建立健全农村金融的保障体系，完善农村金融风险分散与转移机制

建立合理有效的保障体系，能够分散与转移农村金融风险，进而促进金融机构的发展，使金融机构可以持续增加对农村经济的信贷投放。

1.建立农业保险机构

建立以农业保险为主的政策性农业保险专门机构，完善政策性保险机构的发展模式、管理体制、运行机制、简化理赔程序，逐步推进政策性农业保险机构和保险业务的快速发展。鼓励商业性保险机构开展涉农保险，建立支持农业保险的政策体系，将农业保险纳入农村政策扶持体系。对农业保险业务税费予以减免优惠，允许其在税前列支农业保险准备金，对经办农业政策性保险的机构适当减免所得税。

2.完善贷款担保体系

加快制定和完善农村信贷担保体系的建设，大力发展农村信用担保中介组织，建立政府扶植的、多方参与的农村信贷担保机制。可以尝试建立地方政府、企业和其他社会资金共同组建农业担保公司或担保基金，为农村中小企业和农户融资提供担保。针对农村贷款缺乏有效抵押物的现状，应结合农村经济发展的特点，积极探索和开展农村抵押担保制度创新。建立对“三农”信用担保机构的成本与风险转移、分担和补偿机制，帮助其健全风险准备制度，并适当减免相应税费，引导银行业金融机构持续有效增加涉农信贷投放。

四、进一步完善农村金融的政策体系，建立有效的正向激励机制

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关键词：农村金融 发展现状 问题对策 未来趋势

一、我国农村金融发展现状及其存在的缺陷和问题

目前,我国农村金融的需求呈现了新的特征。首先,从融资总量上看,融资需求规模扩大。由于务工收入和国家有关惠农政策的实施,当前单户传统农业、家庭承包型农业生产资金已趋于饱和。但随着农业产业结构的调整和生产技术的换代升级,当前农村资金需求总量仍然不断扩大。除去农民自筹和信用社贷款外,财政投入和农村积累远不能满足其需求。从现实情况看,农民缺乏可抵押、质押的物品来进行有效的融资。其次,从金融服务对象上看,不同服务对象的金融需求表现出不同的特征。随着传统耕作方式的逐渐改变,用在纯农业的投入一般农民都能自己解决,而家庭规模经营和个体工商户资金需求量大,超出了小额信用贷款的范畴,但经营者又不能提供足额有效的抵押担保。对于乡镇企业和一些民营中小企业而言,由于经营风险大,加上信息不对称,其资金短缺问题非常突出。再次,从财政融资角度看,财政支农趋于弱化;从财政融资的历史角度和财政支农来看,一方面财政对农业的投入能力十分有限,与发达国家相比差距很大,另一方面由于乡镇财政供养人口过多,而地方财政收入有限。

经过20多年的农村金融体制改革,我国已形成了以商业性、政策性、合作性金融机构为主体、多种农村金融机构并存的格局。同时,各地涌现的民间资金互助社、小额贷款公司以及中外资的贷款公司等各种农村金融机构逐步产生和发展,灵活多样地发挥着作用。股份制改造、上市融资等改革议程纷纷列上了各金融机构的改革进程表。但农村金融中存在的一些深层次问题不是短期内就能消除的。

1.农村金融服务功能整体弱化。农村资金向城市逆向流动,导致城乡差距越拉越大。农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道,现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社这一渠道。农村商业性金融机构撤并、重组,形成了农村金融服务的盲区。农村资金大量外流,影响农村资金的整体供应。

2.政策性农村金融机构支农职能发挥不充分。支持“三农”除需要财政资金的投入以外,政策性金融机构应当发挥其特有的扶持功能。但从目前的实际情况看,政策性金融功能缺位,制约了金融支农作用的有效发挥。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构,基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理,其他政策性业务,如支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能并没有有效运作起来,对改善农业生产条件、调整农村产业结构和促进农民增收的作用乏力。

3.农村政策性金融支农力度不足。当前农村政策性金融机构资金来源不足,大多数由政府全部或部分出资,而且在运营中多靠政府扶持。支农力度不够,在支持农业基础设施建设和农业经济活动等方面作用较少,对农户、个体工商户、涉农民营企业支持也有限。

4.农村小额信用贷款发放难。在社会主义新农村建设中,小额农户贷款对于急需脱贫致富的农民群众无疑是雪中送炭,但农村金融机构却很难发放。主要原因,一是一些农民信用观念淡薄,逃废债务等违规行为时有发生;二是小额农贷业务量超常,放贷成本高;三是清收手段脆弱,致使很难使用依法起诉、强制扣款、变卖资产等手段清收贷款;四是农民风险防范能力弱,受社会、自然、市场条件的影响很大,小额农贷风险很大。

   改革后的农村信用社是农村金融的主力军,但改革仍不彻底。

二、中国农村金融未来改革发展趋势

1.发挥商业银行的金融支持作用。作为我国商业银行在农村领域的主要力量,应当将农业银行定位于服务农业的专业银行。一是分拆机构,形成集团控股模式,巩固和稳定县域农业银行分支机构,以资本为纽带发挥系统优势,给予县级金融机构更大的自主权,扩大基层机构的信贷权限,增强其融资功能。二是明确要求其在农村吸收资金的60%用于发放农业贷款。三是充分考虑不同地区间的差异性,制定更加符合基层实际的信贷管理方案和信贷政策。四是按照城乡统筹发展的要求,在防范风险的前提下,重点支持农业经济组织、龙头企业和农业产业化经营等新型发展模式,逐步提高涉农贷款的总量和占比。

2.建立农业保险体系,增强农业抵抗自然灾害和市场波动的能力。一是经营农业保险基础较好的地区,设立专业性农业保险公司;二是在地方财力允许的情况下,尝试设立由地方财政出资的政策性农业保险公司;三是与地方政府签订协议,由商业保险公司代办农业险;四是继续引进经营农业险的外资或合资保险公司。在积极试点的基础上,全面推广农业政策性、专业性保险业务,建立覆盖农村的政策性保险和商业性保险相辅相成的农村保险体系。

3.建立农村融资信用担保机构,完善担保体系。各级政府要积极推进和组织建立中小企业信用担保体系,推动对中小企业的信用担保,为企业融资创造条件。建立担保基金补偿机制,增强担保公司资金实力,要在财政支出中按比例提取启动资金,建立市、县、乡多层次的信用担保机构,由财政、银行、企业、社会共同出资建立中小企业担保基金。大力发展企业间互和民营商业性担保机构,扩大担保覆盖面,分散和化解风险的贷款信用担保体系。探索贷款抵押新方式,可以试行农村房屋、集体土地使用权的抵押方式,以缓解贷款抵押难问题。

参考文献:

[1]刘颖.金融危机背景下金融创新与监管的法治对策[j].北华大学学报,2009(4):27-30.

[2]周正庆.深化金融改革促进经济发展[m].北京:中国金融出版社,2003.

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理顺农村金融体制

第一，扩大农业发展银行的业务范围，将涉农政策性资金全部归口到农发行管理。 总的原则是，凡是商业金融不宜介入或不愿介入的与“三农”密切相关的领域，均 由 政策性银行承担。具体来说，农发行在继续支持粮棉油收购贷款的基础上，将农业银行的扶 贫开发贷款、农业综合开发贷款等统一进行管理。

第二，剥离农业银行政策性业务，重新设计商业性银行支农贷款的新机制。

将农业银行承担的扶贫贷款、农业综合开发贷款、粮棉油附营业务贷款等政策性贷款剥离出 来，避免商业性业务和政策性业务的混营，以消除农业银行的道德风险。可借鉴美国的 《社区再投资法》，制定农村信贷服务的相关法律。

第三，邮政储蓄应与当地的农村信用社合并。一方面，可以将邮政储蓄从 农 村吸收的资金留在农村，切断农村资金通过邮政储蓄外流的渠道；另一方面，又缓解了信用 社资金来源不足的问题。

第四，深化信用社改革。在明晰信用社产权的前提下，让信用社更加 贴近农民，使信用社和农民之间有一个接口。这个接口就是信用社下设到村中的分支机构 ，或新设立在乡村中的真正的、农民自己的互助合作组织。可考虑让农民持有互助合作金融 组 织的股金，互助合作金融组织持有信用社的股份，建立自下而上的、贴近农民的金融网络。 另外，在信用社的改革模式上，不搞一刀切。

第五，放开对民间金融的控制。尽快把民间金融法列入立法的议程，从法 律上给予农村非正规或民间金融以合法性。

完善金融机构的配套体系

建立并完善信贷担保机构。在有条件的地方，可以由政府出资建立担保基 金 ，支持农业产业化龙头企业的融资；采取优惠的政策措施，比如减免税收、帮助筹措资金等 ，鼓励民间商业性的担保公司开展农村融资担保业务。

加快建立农业保险机构。鉴于农业保险的特殊性，应尽快就农业保 险 进行立法。将建立政策性农业保险组织和鼓励构建多种形式、多种渠道的农业保险组织相 结合。

加大政策支农力度

一是要修改不利于“三农”贷款的有关法律法规和政策规定。

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绿色小额信贷一般意义上是指将扶贫、绿色生态与经济活动相结合，通过引导小额信贷领域的经济活动，促使扶贫、绿色生态与信贷经济的健康可持续发展，其中主要包括清洁能源的开发，生产及合理利用，将低碳减排理念和技术应用到小额信贷领域。绿色小额信贷概念的正式确立要追溯到小额信贷，鉴于国外研究人员从减少贫困和环境保护的角度出发做出的研究，因此绿色小额信贷在改善低收入者生活水平的同时，促进对生态的维护，激励资源的可持续管理。

绿色小额信贷作为一种有效的扶贫和环保手段，仍处于起步阶段，其发展尚未成熟，但对生态环境和经济的促进作用已十分明显。在目前的发展过程中，虽然还存在许多矛盾和问题，但却不能因此而否认绿色小额信贷的时展趋势。这就需要从地区具体实际情况出发，不断创新，积极探索新的绿色小额信贷发展模式，促进扶贫、环境与经济的可持续发展，推动地区经济和环境可持续发展。

事实上将绿色小额信贷作为处理环境问题的工具之一，已经存在很多可借鉴的方面，包括向小微企业提供资金和技术支持，提高其能源利用效率，推广绿色产品和技术。绿色小额贷款以可持续环保的贷款行为，兼顾金融与环保，构建绿色经济。通过绿色小额信贷减少温室气体排放，推动小型企业革命，通过市场化解决方案创造一个更舒适、公正的生态经济环境，实现生态农业与绿色金融的双赢发展。

根据党的十报告确立“五位一体”的总体布局，提出“将生态文明建设融入经济建设、文化建设，政治建设和社会建设的各方面和全过程”，而我国已经将环境保护问题提升到战略高度，这更为绿色小额信贷的可行性发展提供了良好的契机。

二、河北省绿色小额信贷发展中存在的问题

（一）宣传力度小，农民对其认识不高

通过实地调研，我们发现只有2.44%的农户对绿色小额信贷十分了解，22.31%的农户比较了解，不清楚绿色小额信贷的占比75.66%，农村政策性金融功能不健全、金融机构业务范围局限、金融产品创新有限、宣传力度不大等问题都影响农民对绿色小额信贷的认识程度。

（二）从正规金融机构融资难

正规性金融机构都是以营利性为目的的企业，绿色小额信贷要求低息无息的援和扶贫性不能吸引正规金融机构参与放款，在客观条件下，农村处于欠发达地区，正规金融机构进入绿色小额信贷领域只会使其陷入亏损境地，因此其在在小额资金借贷方面的支持力度严重不足，仍旧需要进一步发展。

（三）小额信贷公司利率偏高

数据表明，大部分农民获得小额信贷资金的利率集中在6%-10%，这个利率水平对于贫困农民来说是比较高的。而0%-3%的真正意义上的低息只占到11.11%。小额信贷公司满足绿色小额信贷的“小额”要求，但其仍是追逐利润的企业，不提供无偿性与援的贷款，无法实现扶贫与绿色的结合，其较高的利率使得大部分农民因无法按时还款而不敢申请贷款，绿色小额信贷需求在小额信贷公司难以得到满足。

（四）政策性金融机构缺位

旨在解决“三农”问题的政策性金融机构农业发展银行主要面向大型公司和企业或者农村联合性组织提供信贷资金支持，对农民个人的信贷资金力度较小，在扶贫和保障金融弱势群体平等的信贷资金支持上存在一定程度的缺位，使得农户绿色小额信贷需求的解决存在很大困难。

（五）融资体系尚未建立

金融机构中对于绿色小额信贷的发展需求没有提起足够的重视，面对众多农户的绿色小额信贷需求，缺少相关专门的贷款业务及专业的工作人员来满足。

针对融资体系，我们对信贷机构的工作人员进行了采访，了解到，我国目前的融资种类相对单一，并不能满足当前绿色农业发展的需要。现阶段，我国只有绿色小额信贷同时促进扶贫与环保发展，小微企业与有资金需求的农户可以通过向银行申请环保项目的贷款，利用贷款资金发展低碳经济项目，操作简单便捷，适合小微企业与农户。

三、促进政策性金融支持绿色小额信贷的建议

（一）政策性金融机构角度

1.创新信贷产品，促进投资多元化，拓宽融资渠道

政策性金融机构要深入农村地区开展农村信贷情况调研，切实了解农户的绿色信贷需求，针对不同农户需求开发基于实际情况特色的绿色小额信贷产品。

政策性金融机构要积极开展该地区农业及相关绿色产业发展状况情况调研，密切关注农村经济及农业发展动态，为创新绿色小额信贷产品做好宏观基础铺垫。

政策性金融机构应积极借鉴国外优秀合理的发展经验，培养、利用优秀人才，研发适合我国农户的绿色小额信贷产品，创新业务发展方式，进而拓宽融资渠道，加大融资可能性，指导农户投资，鼓励农户进行绿色信贷，促进农民经济健康发展。

2.加强绿色小额信贷产品的宣传及介绍，增加民众认知度

金融机构要积极开展绿色小额信贷知识宣讲会、绿色小额信贷知识下乡等多形式的宣传活动，深入农村宣传绿色小额信贷知识及政策，全面介绍国家绿色小额信贷政策的优惠措施和对农村绿色经济发展的扶助举措。

积极宣传政策性金融机构对绿色小额信贷的优惠措施，加大机构信贷产品的宣传力度，结合农户实际介绍相适应的绿色小额信贷产品，加强民众对相关产品及政策的认知度，提高绿色小额信贷的普及程度。

3.降低市场准入门槛

由于农户贷款额度低，群体大，管理相对困难，管理成本高，以往政策性金融机构贷款金额较大，致力于服务整个农村经济，主要针对大型机构企业提供信贷服务，而不面向农户个人及小微企业提供小额信贷。

推动政策性金融机构对绿色小额信贷的支持就要适度调整和放宽对贫困人群提供绿色小额信贷的准入政策，降低进入门槛，强化监管约束，构建多元化市场准入监管法律制度和严格的市场准入监管法律制度，能够增强绿色小额信贷对小微企业和农户的帮扶作用，同时要注意严格制约的适度性，避免过于严格的限制导致绿色小额信贷主体发展受阻。

4.制定绿色小额信贷标准化体系，提高信贷操作流程可行性

标准化体系的缺失直接影响我国绿色小额信贷的实际操作，推动绿色小额信贷体系建设可以借鉴国际上比较成熟的绿色信贷准则――“赤道原则”。第一，政策性金融机构内部成立专业的绿色小额信贷业务团队，建立具有独立处理资格的小额信贷审批通道监督绿色小额信贷的执行。第二，对绿色小额信贷的服务对象按不同标准进行归类，制定更适合地区实际的绿色小额信贷操作细则。第三，对借款人环境信息进行强制披露，对相关信息进行公开公示，接受社会的监督。

具体操作体系参考如下：政策性金融机构依据专业人才和技术成立专业绿色小额信贷部门，结合地区实际经济状况建立相关信贷机制和操作方法，深入农村地区开展信贷操作。

由于绿色小额信贷发展多以农户或小微企业为资金需求对象，因此小额信贷中心可以以农村村委会为依托，开展建立农户信贷档案工作，并将与贷款相关的资料宣传页发放到有信贷需求的农户手中，使群众了解绿色小额信贷的办理步骤和方式。在授信过程中，充分征求村委会或村民代表意见，确保信贷公开、公正。根据具体农村地区的经济结构布局，确立该地区农业发展核心方向，以该方向为重点支持对象，建立特色信贷机制。期间信贷业务负责人主动深入辖区重点农户、村委会调查了解农户信用状况；深入工商部门了解个体工商户、小微企业注册信息。实地调查，真实了解客户自有资金情况、信用程度及贷款资金用途等，为小额信贷工作的深入开展创造条件。

5.加强建立专门的绿色小额信贷业务，完善机构设施及人员配置

依据绿色小额信贷的标准化体系建设，政策性金融机构应该规范绿色小额信贷操作程序和管理制度，建立专门的绿色小额信贷业务，加大专业技术人员的培养力度，吸引优秀人才，改善机构硬件及软件设施，从而提高服务效率，形成高效便民的借贷机构。

6.积极开展部门间合作，建立信息共享机制

开展绿色小额信贷模式建设，其中关键的部分就是要处理好绿色产业和污染产业的矛盾关系。要大力推动绿色产业的发展，努力解决污染产业，这就需要绿色小额信贷部门与环保部门的共同合作，只有这样，才能解决好经济发展与环境恶化的矛盾关系。各部门之间可以相互利用彼此的优势，相互监督、共同合作，推动绿色小额信贷的开展和实施，同时实现经济和环境双赢。这种合作关系主要是在开展绿色小额信贷的政策性金融机构、致力于环境保护的环保部门及部分政府扶贫相关部门之间，加强机构部门之间的联系，建立部门间的特殊运营通道，加强部门间的配合度，提高绿色小额信贷的实施效率，在维护环境绿色发展的同时推动绿色小额信贷的建设完善。

（二）政府部门角度

绿色小额信贷的开展离不开政府的有效配合，政府部门可以利用其特殊职能和作用加强对政策性金融机构的支持力度，为其推进发展提供有力保障。

1.为政策性金融机构及农户双方搭建信息交流平台，推动信息共享及时、有效发展，降低信息交流成本，提高信贷服务效率

基于农户对政府部门的了解程度高于政策性金融机构的特点，政府部门可以利用自身机构优势，充当信息传播中介平台，综合利用电信、电子邮箱、网站公告等多种方式，建立农户绿色小额信贷需求收集反应机制，有效收集农户绿色小额信贷需求信息，另一方面将政策性金融机构创新、优质的信贷产品向农户宣传介绍，即以政府机构为中心平台，促进信息交流共享。

2.创新绿色小额信贷激励机制

绿色小额信贷的激励机制是指提高政策性金融机构的积极性的激励措施，进而推动绿色小额信贷业务的开展。政策性金融机构通过各个途径的调研，综合各种因素设计出适合本地区农户和小微企业发展特点的绿色小额信贷产品，并建立专门机构开展此业务。当地政府部门应采取实质性的奖励措施，对绿色小额信贷业务开展良好并且为本地带来较大生态经济效益的政策性金融机构实施奖励，就此形成长期机制，带动政策性金融机构在开展绿色小额信贷层面的积极性。