司法监督体系范文

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论文关键词：反倾销司法审查制度诉讼主体管辖受案范围

我国反倾销法律制度始创于1997年的《中华人民共和国反倾销与反补贴条例》，基于法理上行政权力应受司法制度约束的原则和加入WTO后履行国际义务、兑现承诺的现实要求，亦作为对我国反倾销法律制度的完善，2002年施行的《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称反倾销条例)，增加了司法审查(第五十三条)。但是在反倾销司法审查的诉讼主体、管辖及其权限、受案范围等规则上需明确和细化，使之具有科学性和可预见性。笔者根据WTO反倾销协议和其他国家的反倾销司法审查的规定和实践，对我国反倾销司法审查制度的体系架构做一探讨。

一、诉讼主体

行政诉讼主体亦称行政诉讼当事人，包括原告和被告，且具有恒定性、始终性和不可互变性等特征。反倾销司法审查的被告应是作出反倾销具体行政行为的行政机关，根据我国反倾销条例的规定应包括外经贸部、国家经贸委、海关总署、关税税则委员会等行政机关；反倾销司法审查的原告为有利害关系的当事方，我国反倾销条例中有“利害关系方”这一概念(第十九条)。

在确定反倾销司法审查的被告方面，我国反倾销条例应进一步理清行政机关的责任，以使司法审查制度中的被告具有可预见性。WTO反倾销协议要求明确发起、进行反倾销调查的国内主管机关，但未规定各国反倾销机构所采取的类型。从各国反倾销法的规定和实践看，反倾销调查的主管机关主要有垂直型(如欧盟)和平行型(如美国)两类。我国反倾销调查的主管机构形式则为混合型，这一类型可以体现分工协作的原则，但同时会导致管理多头、责任不明。反倾销条例中许多具体行政行为是类似单一机关而实际涉及两个或两个以上机关共同作出的，如外经贸部经商国家经贸委后决定立案调查或不立案调查(第十六条)，外经贸部和国家经贸委共同认为不适宜继续进行反倾销调查的应终止(第二十七条)等。这种行政行为作出机关的模糊使得司法审查中的被告应为共同被告、还是单一被告难以明确。

在确定反倾销司法审查原告方面，首先应坚持拓宽利害关系方范围的原则，以利于尊重、维护各方利益、充分发挥司法对行政的有效监督。我国加入WTO议定书中明确规定享有诉权的是“受到被复审的任何行政行为影响的个人或企业”。作为反倾销司法审查中原告的利害关系方的确定应摆脱民事诉讼中有关“法律上利害关系”的诉权标准，不能限于反倾销行政行为所针对的行政相对人，还应包括因此类行政行为受到影响的特定范围的或不特定范围的个人或者企业。反倾销条例较之原来的规定(1997年反倾销与反补贴条例第十六条)在利害关系方的范围上作出扩大，增加“其他利害关系的组织、个人”从而与WTO反倾销协议中“有利害关系当事方”的规定(反倾销协议第六条)在范围上相一致。同时，又不能对反倾销行政行为的利害关系人做宽泛无边的解释，以防止滥诉如妨碍依法行政。针对反倾销影响不特定的利害关系人如进口商、倾销产品的购买者(包括最终消费者、下游市场的经营者)范围广泛的特性，在借鉴国外确定原告资格的具体标准的基础上，逐步建立操作性较强的原告资格标准，美国、欧盟在进口商的诉权上就有不同的规定。模糊区域不能排除的情形，由法院根据个案自由裁量。

参照美国、欧盟等发达国家或地区的反倾销立法规定，我国反倾销利害关系人应包括国外利害关系人和国内利害关系人两类。国外利害关系人是指与反倾销案件有关的受调查的出口商和外国生产商、出口成员方政府等，国内利害关系人主要包括国内同类产品的所有生产商或代表某一地区利益的地区生产商、有关行业协会、进口商等。

二、管辖及其权限

WTO反倾销协议司法审查条款规定了司法、仲裁、行政机构三个司法审查管辖主体。有两个理由可以解释这种规定，一是在有些WTO成员方的体制中，法院对行政行为不具有司法审查权；二是基于WTO规范的行政行为涉及很强的行政专业性，规定独立的行政机构的审查程序，以体现其原则。

反倾销司法审查的法院管辖有两种做法：一是由专门法院管辖，如美国的国际贸易法院、墨西哥的税收法院；另一种是由普通法院管辖，如欧盟、加拿大、澳大利亚等分别由欧洲法院、联邦法院管辖。我国反倾销条例鉴于立法层次的权限限制，对反倾销司法审查的管辖法院未能作出规定。我国目前尚无国际贸易问题的专属管辖法院。按照我国《行政诉讼法》第十四条、第十七条的规定，对国务院各部门所做具体行政行为提讼的案件，应由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的中级人民法院管辖。这样，目前我国反倾销司法审查应由北京市中级人民法院管辖。参照各国经验，我国应在最高人民法院下设专门的国际贸易法院由该院受理反倾销司法审查的初审；最高人民法院(设立国际贸易庭)负责终审。理由之一是地方中院与中央部委地位上、权威上的实际反差影响反倾销司法审查的独立性、公正性及准确性；理由之二是反倾销行政行为的技术性、专业化、程序的复杂性使普通法院难以承担。在目前条件尚未成熟的情况下，以《行政诉讼法》第十五条、第十六条为依据，以在全国范围内“重大、复杂”行政案件为由，由最高人民法院直接受理反倾销的行政诉讼作为一种过渡。:

在法院的司法审查权限上，首先应遵循行政诉讼不告不理的一般原则，即作为一种对行政行为的司法救济措施，反倾销司法审查只能由原告提起而不是法院依职权主动作出；其次，反倾销司法审查应是全面审查，内容包括法律的适用、程序问题以及事实问题，但主要是审查认定事实的程序是否合法、是否遵循证据原则等；再次，在法院的裁定上我国《行政诉讼法》第五十四条规定的行政诉讼判决种类与欧美做法一致，我国反倾销司法审查的裁决包括维持原判、撤销判决和履行判决三种情形。

三、受案范围

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1简述四为问题的具体表现

泰州市卫生监督所组建10多年以来，一直重视执法效能建设。作风建设和服务质量提高，取得显著成效，相关工作一直在全省卫生监督系统位居前列，在市内各监管部门综合评比中也处于第一方阵。但对照执法机构可能存在或发生执法中。服务态度差，门难进。脸难看。事难办，生冷硬横，推三阻四，庸懒散拖;滥用职权。不依法行政，吃拿卡要。执法不公。这些表现势必影响执法效能的提升，导致行政执法不作为。慢作为。差作为。乱作为等四为问题。

1.1不作为的具体表现

1.1.1监管空白在法定职权范围内应当监管，但因主、客观因素的影响，未能实施监管，导致执法相对人无有效卫生许可证或未接受过执法检查，一直处于无监管状态，如无证行医。

1.1.2监管漏项对己开展监管，但只对监管对象实施部分事项的监管，未能将其余部分事项特别是可能存在的一些重大事项纳入正常监管范围，如个体诊所注射狂犬疫苗等生物制品。

1.1.3监管不力监管中应当或必须给予而未能给予法定的督导。行政强制与行政处罚。如对监管中发现的问题，未能发出卫生监督意见书对发现的证据，未能保存;必须给予行政处罚的，且证据己采集到位，未能实施。

1.2慢作为的具体表现

1.2.1行政许可中的慢作为由于监管方自身原因，未能及时对相对人实施指导，导致相对人迟迟达不到行政许可条件;或相对人己符合许可条件，未能在法定时间内作出许可决定;或虽在法定时间内作为许可决定，未能尽早做出。

1.2.2日常监管中的慢作为每年应当对法定的监管对象监管覆盖率1000Ic，户次率200%。虽然己实施监管，但由于慢作为，年度监管覆盖率。户次率均达不到规定要求;年度卫生监督量化分级管理覆盖率。公示率均达不到1000Ic;专项整治没在规定的时间内完成;有季节监管特点的事项，未能在有效时间内实施监管。

1.2.3行政处罚中的慢作为主要表现在采集证据慢。实施过程慢。做出决定慢。强制执行慢。

1.2.4投诉。举报和突发公共卫生事件处置中的慢作为接到投诉。举报和突发公共卫生事件时，处置应越快越好。否则，就有可能丧失最佳的处置时间。在处置这些情况中，最容易产生慢作为。

1.3差作为的具体表现

1.3.1许可质量差由于监管方的指导不力，虽给予许可，但场所许可质量较差。

1.3.2日常监管差虽开展日常监管，但未能发现存在问题;或虽发现问题，但未能有效督改，执法相对人卫生管理的硬。软件均达不到卫生标准要求。

1.3.3文书制作差许可文书。日常监管文书。行政处罚文书等，在主体。程序。适用法律。取证。法言法语。逻辑性。说理执法等方面，不同程度地存在问题，甚至存在行政败诉或复议争议等重大问题。

1.3.4应急处置差主要表现为:应急处置准备不充分。缺少应急处置预案和演练不到位。现场处置杂乱无章。处置中适用法律不够精准。未能有效控制局面等。

1.3.5查处案件差案源收集差，不知道如何入手;取证差，缺乏关键性的证据采集，证据间的关联性不够;对案件调查。处置整体掌控能力差;自由裁量权运用不恰当;行政处罚执行差。

1.3.6综合监管差有的监管技术水平较高，但服务水平低或协调水平低;有的服务水平较高或协调水平较高，但监管技术水平较低等等。最终出现综合监管差，承办的个案或整体的监管效果不可能太好。

1.4乱作为的具体表现

1.4.1行政许可中的乱作为不在法定范围内的许可事项擅自给予许可或擅自设立许可事项;对于法定范围内的许可事项，擅自增加许可条件或擅自提高许可条件的标准;违反许可程序做出许可决定;不按标准乱收费或搭车收费。

1.4.2日常监管中的乱作为检查过多，如对卫生管理比较好的单位每年检查5,6次以上，而对卫生管理差的单位，检查很少或没有;在监管中监管不属于木部门监管的事项或擅自提高监管的标准要求。

1.4.3行政处罚中的乱作为乱罚款，不该罚没款的，给予罚没款;虽该罚款，但罚款数额超越自由裁量权。不属卫生行政部门法定的处罚事项，而擅自给予处罚;虽属卫生行政部门法定的处罚事项，而擅自增加处罚种类。

2原因分析

2.1廉政的原因

如果执法者廉政上出了问题，就会出现吃。拿。卡。要等腐败现象，进而发生行政执法上的不作为。慢作为。差作为。乱作为等四为问题。

2.2作风的原因

既使没有廉政问题，但执法机构。执法者存在形式主义等问题，常常表现为服务态度差，门难进。脸难看。事难办，生冷硬横，推三阻四，庸懒散拖等。作风问题必然导致行政执法上的不作为。慢作为。差作为。乱作为等四为问题。

2.3能力的原因

大多数执法者在行政执法中主观愿望上很想达到有效作为，但由于自身综合业务素质和执法能力不高，难以适应有效作为的需要。如由于能力。经验不足，不能及时发现违法问题;对于发现的违法问题，没有能力做出有效处置;即使依法行政，但因为能力不足而产生慢作为。差作为。乱作为。

2.4辩证的原因

执法机构。执法人员有时缺乏辩证思维能力，当反对或防止乱作为时，往往出现有法不依的不作为;当反对或防止不作为时，往往出现滥用职权的乱作为;当要求提高许可质量时，往往出现慢作为;当要求加快许可速度时，往往出现降低许可质量的差作为。

2.5政府的原因

政府一方面要求加快法制政府建设，另一方面，有时为了推动经济一时的发展，不按法办事或干扰部门正常监管。有的日头重视法制建设，但实际上不重视行政执法机构的建设，影响执法机构的正常作为。一些领导帮助违法者说情，也影响部门执法的有效作为。

2.6社会的原因

我国社会的整体法制意识不强，存在各种社会干扰执法的因素加至执法相对人的不够配合等都会影响执法机构。执法人员的有效作为。

3对策措施

3.1坚持辩证的思维导向

辩证法同样适合于卫生监督执法依法作为中的辩证法就是，既反对不作为。又反对乱作为，既反对慢作为。又反对差作为;坚持执法质量与执法效率的统一，执法到位与执法不缺位。

3.2严格依法执法

依法执法是防止四为问题产生的最佳举措。在执法中，必须坚持有法必依。执法必严。违法必究的原则，严格执行相关卫生法律。法规和规章的规定，既要坚持法定程序。又要简化办事流程，既要执行法定标准。又要提高执法效率，既要执行自由裁量权。又要防止擅自变更法定规定，实施文明执法。规范执法。严格执法的有效结合。

3.3乃坚守廉政执法

执法权属公权。廉政执法才能执法公权更公平公正，才能产生更有效率的执法作为执法中必须杜绝产生权钱。权物。权色。权情。权权交易，让执法在阳光下操作，在监督下实施。

3.4切实加强作风建设

防止或纠正形式主义。官僚主义。享乐主义。奢靡之风等，坚持正确的理想信息，坚持实事求是。开拓创新，严格执行卫生监督八项禁令和上级有关事项等，把作风建设纳入制度与长效机制的建立，执法中做到廉。实。质。快。

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［关键词］高等学校； 分配制度； 工作绩效

［中图分类号］G649.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2012）10-0108-05

由于高等学校办学规模的不断扩大，社会对高等学校教育教学水平要求的不断提升，高等学校面临的首要任务是如何面对新问题，面对新挑战，积极主动地开展教育、教学改革，不断提高教育、教学水平和办学实力，逐步提高学校的竞争力，为高等学校长期、稳定和可持续发展奠定基础。高等教育要发展，高等学校的办学水平的提高，关键在于人才，在于广大教师。西部高校地处我国西部地区，与发达地区高校相比，西部高校面临着经济落后，教师的生活条件艰苦，工资待遇低下，人才容易流失，教师队伍不稳定等问题。西部高校如何面对新形势，如何发挥自身优势，充分调动和发挥广大教师工作的积极性和创造性，在强烈的人才竞争中不断稳定、持续的发展，是摆在西部高校面前严峻而又急迫的任务。工资分配和生活待遇是广大教师最为关心的问题，这个问题解决的好坏，是关系到稳定和建立一支高水平教师队伍的关键。目前，高等学校的教师教学工作量大，科研任务重，学生教育和管理难度增大，尤其是西部高校的教师还面临着经济和生活条件等方面的压力。所以，作为教育管理者，如何通过制度和方法改革，进一步提高管理和服务水平，逐步分解和减轻广大教师的负担，进一步调动教职员工的工作积极性，更有效地提高教师的工作效率和创造性，从而提高高等学校的教育教学质量，成为摆在我们面前的首要问题。高等学校人事分配制度是高等学校教育管理的重要组成部分, 有计划、有步骤地对其进行改革势在必行。高等学校人事分配制度改革是高等学校教育、教学管理制度改革的重要组成部分，也是高等学校教育体制改革进程中难度较大的环节之一，因为它直接涉及广大教职工的切身利益，涉及教师队伍的稳定和学校的稳定发展。西部高校人事分配制度改革更要不断适应新形势，积极应对挑战，根据自己的特点和优势，不断进行制度完善和方法创新。近年来，高等学校人事分配制度改革逐渐得到深入，教师的工资待遇已经发生了很大变化，逐步打破了传统的“平均主义”和“大锅饭”制度，引入了竞争激励机制和工作绩效评价体系，使职工个人的工资待遇和本人的职务、职称、工作业绩挂钩，极大地调动了教职员工工作的积极性和创造性，收到了良好效果。高等学校人事分配制度的改革是一个长期的、艰巨的任务，需要我们依据变化的形势不断进行改革和完善，与时俱进。高等学校的薪酬制度，一些方面仍然沿用计划经济的模式，仍然存在许多问题和弊端。目前，高等学校人事分配制度改革的主要任务是要完成职工的工资改革，将教职工的工资待遇与他们的岗位职责、工作能力、工作业绩联系起来，建立行之有效的人事分配与工作绩效有机结合的评价体系，使二者相互影响、相互促进，不断得到完善。

一、目前高等学校人事分配制度存在的问题

（一）人事分配制度改革相对滞后

高等学校教育教学改革在不断进行和深化，人事分配制度也在不断改革和完善，但是，与教育理念和教学方法改革相比较，人事分配制度改革相对滞后。虽然目前高等学校教职工的收入分配也打破了传统的计划经济运行方式，制订和建立了相关的分配制度，但是，目前的人事分配制度不能真正体现动态管理，不能真正体现工作绩效、贡献大小与收入多少之间的公平及优劳优酬，职称职务占的份额相对较大，广大教职工的收入水平相对较低等，尤其是对于青年教师，其岗位津贴的激励作用很有限，优秀专业人才的收入待遇仍然比较低。人事分配制度中一些问题和矛盾非常明显和突出，一些深层次的矛盾和问题亟待解决。出现这种问题当然是由于人事分配制度改革的难度较大，问题比较多，情况比较复杂，人事分配制度改革没有完全跟上高校教育体制改革的步伐，其改革相对滞后，理念和观念落后，“平均主义”、“大锅饭”思想严重，对教职工工作业绩评价体系不完善等方面的原因造成的。因此，高等学校人事分配制度改革的紧要任务是建立一种能够真正体现人才价值、岗位职责价值和工作绩效价值的人事分配管理制度与工作业绩评价体系有机结合的动态管理体制。

（二）传统观念和思想的束缚

现今，高等学校人事分配制度中计划经济体制下的“大锅饭思想”和“平均主义”仍然有很大程度的体现，管理观念和管理思想仍然不同程度地受到传统观念和思想的束缚。思想不解放，观念不更新，就难免在人事分配制度改革中束缚手脚，瞻前顾后，妨碍改革进度。因此，高等学校人事分配制度改革的首要任务就是要打破传统观念的束缚，解放思想，更新观念，彻底冲破平均主义和“大锅饭”思想的束缚，真正确立高等学校按岗位职责完成情况、贡献大小、工作业绩大小等进行收入分配，进一步强化按劳分配的原则。学习和借鉴国际名校的经验和做法，彻底打破传统观念的束缚，使管理者具备全新的思想和观念，进一步深化高等学校人事分配制度的改革。

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最近，我国颁发了新的《会计法》，“三位一体”的会计监督体系被重新地建立，该体系包括社会审计监督与政府监督，其中，前者一般是由单位内部监督，常常是注册会计师来执行。可是，现有的情况表明该体系发挥的作用是非常有限的。更糟糕的情况是，逃避会计风险的现象更加地严重，这主要是因为会计监督职能不能很好地起作用，知情人不知道是否应承担会计责任。

一、我国现有的公司会计监督体系的缺点

现在，我国会计监督体系仍存在不足和缺点，具体如下：

建设会计监督体系不足

第一，不能清楚地监督经营者的经济责任与经济活动。当前，经营者在监督体系处于主导的地位，是会计监督权的授权者，而审计与会计人员享有该项权利，而且，他们享有的会计监督权是不完全的，是受到很多条件限制的，另外，该监督权对经营者受到的某个时间内和固定的，缺乏时效性。无法有效地控制常见的经济责任与经济行为。

第二，该体系的事后监督不实际，太形式。一般来说，经营者被监督的的常见形式是社会审计监督，注册会计师是该项权利的施行者，所有者间接享受该项权利。可是，现实中的很多情况导致审计关系复杂和繁琐，导致社会监督脱离现实。

第三，政府监督起不到应有的效果。这具体体现为：（1）监督体系个部门的义务分配不正确，一些诸如审计和财政等部门值关心自己的业务；（2）监督途径没有及时更新，缺乏威慑力；（3）政府职能的变化远远赶不上经济管理的进步。

二、资金管理出现缺陷

近年来，金融体制的革新，银行的管理逐渐进入企业化的进程，银行为了获得尽量多的利益，不愿意承担过多的现金监管职能，有时候甚至片面地只考虑自身的经营目标，这样导致管理现金出现一些问题。

会计人员的监督职能不足，会计责任不清楚

只有当单位管理者允许，会计人员才能监督与处理会计相关的事务，只为授权人服务，只愿意承担该部分责任。会计部门一般只在乎管理当局的立场与好处，进而降低了会计监督应该起的作用，会计人员不得不依靠其

完善会计监督体系的法规举措

政府、社会和企业进行联合共同构建完善我国的会计监督体系。《会计法》修改后专门指出会计的监督职权，如有人员违反本会计法或国家规定的其他会计制度，会计人员有权拒绝对其办理相关事项。同时，本法还规定，会计人员必须依法行使监督职能，不得提供虚假财务报告，销毁财务资料以及利用公职之便贪污、挪用公款等，这都是会计人员必须履行的职责。新《会计法》法律责任一章中，对这些违法行为，如利用公司会计张博、报告等从事违法活动等进行了明确的法律责任规定。新《会计法》对会计人员有了更高的要求，有利于会计监督体系的建立与完善。为了完善公司财务监督体系，从2006年1月1日开始施行的《中华人民国公司法》也明确指出：一方面，健全完善相关法律的规定对监事会制度的完善与强化内容，《新公司法》在第34条中作出了明确规定，指出，为了保障股东的知情权，对公司的财务账簿，有限公司的股东有权进行查询监督；在第164条中指出，企业建立的财务与会计制度必须符合法律、行政法规和国家相关政策档；在165条中指出，每一会计年度末，公司必须按照法律、行政法规及国家相关政策编制出财务报告，而且会计事务所需依法进行审计；而在第172条中指出，除法定财务账簿，公司不得再编制其他账簿。而对于其违规惩罚，新公司法也通过其202、203条等对其进行了规定。

另一方面，健全完善公司内部财务监督体制一个完善、有效的财务监督体系能够保证公司会计信息质量，提高公司的管理效率和公司业绩，而且有利于我国整个资本市场的有效运转和国家经济的迅速、有效发展。所以在公司治理结构中，财务监督体系扮演着重要角色。现在各国都在通过完善《公司法》《会计法》等不断进行监督模式的创新与完善，来确保公司财务资料的真实性、完整性，并使财务制度更合理公正。

三、完善会计监督体系的具体措施

1.为了确保会计工作能够有条不紊的进行，就必须制定出一套全面而有效的监督方案。我们可以通过多方面的力量共同作用，比如来自国家机构的、来自大众舆论的以及公司企业自身的。有了这些监督资源，我们可以从三个不同角度来开展工作。首先从公司外部来看，我们应该明确审计员对公司监督工作的重要性。我们国内目前这方面职能的划分并不是特别的明确，可以向国外一些做的比较好的国家学习经验。比如日本，他们在商业法案中明确了一个审计人员的工作内容，即可以同时进行公司生意上的监察和公司账务上的监察，并且把这两个部门分而治之，互不干涉。

其次，也应该对公司内部的监事会做出明确合理的工作安排，使各部门的工作健康有序的进行。作为一个尤其敏感的机构，财会部门应该着重监督。在我国的《新公司法》中明确强化了公司内部监事会对于公司账面情况的审阅权限，并且还从本质上加强了监事会的建议权和调查权，同时把其他相应职能权限也新加入了其中。由此可见，我国这些年在这方面也是下了不少功夫的。这是一个必然的过程，因为随着公司上市潮流的热火，越来越多的老百姓也成为了股民，证券交易量的激增，公司股东对于公司董事的督查也越发松懈，所以在这个时刻提出对于董事会的监察工作是一个必然的举措。对于监事会职能的强化，不仅要给予其独有的法律效力，还要延伸其职能的权限，使其可以对公司账目资料进行检查，这样才能真正使监事会发挥其作用。

最后，通过会计参与制度，邀请专业会计师，审计法人和税务会计共同来制定公司的财务报表。其中股东大会拥有对参与制定财务报表人员的任命权，并且这些参与人会承担同等效力的法律责任，所以这项工作看起来是具有法律效力和公正的。被任命的参与人此时并不是所谓的外人，而是作为公司董事的一份子，共同合作。通过这一举措，可以有效的实现监督工作，使其具有透明性，法律性和公正性。

四、结语

完善监督体系的策略包括维护会计工作秩序、从内部健全强化监事会的监督功能以及尝试创立会计参与制度完善监督。通过实施这些策略，可以极大地提升会计监督体系的效率，加强会计监督职能和责任。

参考文献

[1]吕秀军.浅谈如何完善会计内部控制制度[J].中国商界（下半月）.2010（05）

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关键词：未成年人犯罪；犯罪矫治；社会工作

未成年人犯罪矫治一直是刑事诉讼法学研究的重要问题。未成年人犯罪的处理无论对个人还是社会，都是影响极其深远的。未成年人犯罪是社会各种矛盾的综合表现，涉及未成年人特殊的生理、心理、学习、生活等众多方面的因素，是一种“社会综合症”。矫治的传统做法是监禁、劳改，负面作用是被标签化的未成年人犯罪人难以适应社会。由此可见，未成年人犯罪矫治仅靠传统手段远远不够，只有加强社会工作的介入，并在全社会建立起一整套严密的保障机制，将家庭保护、学校保护、司法保护、社会保护具体化，才能改善。

一、少年司法与社会工作

“少年司法”（juvenile justice）和“刑事司法”（criminal justice），其词源均非本土。从字面上看，“juvenile justice” 与 “ criminal justice”均含有“justice”一词，有“司法”和“正义”之意。虽然单词一样，但是在分别与“juvenile”和“ criminal”连接使用时，“justice”适用的语境发生了相应变化，此司法（正义）非彼司法（正义），具体含义有所差异：前者更注重以未成年人有效保护、儿童福利及教育挽救为终极目标，而后者则认为打击犯罪责无旁贷。社会工作是以利他主义为指导，以科学知识为基础，运用科学方法进行的助人服务活动。[1]以利他主义为价值指引，以社会学、心理学、人类学等学科知识为科学基础，以个案、小组、社区等一系列专业方法为介入手段的科学的助人活动。

从比较法的经验来看，西方少年司法经历了忽略与建构的过程。美国自殖民地时代继受国家亲权理论，运用于对未成年人的干预和保护。1899年伊利诺伊州制定了《少年法院法》，并在考克县建立了第一个少年法庭。1899年少年法院建立之初，美国非常重视社工的参与，开创了法学和司法社会工作在未成年人领域合作的新时代，摒弃成年人司法中的惩罚，采用社会工作的个案治疗方法进行社会观护，它预示着对所有未成年人案件不采用刑事处罚方式，而是采用社会工作个案的视角进行个别化的处遇。[2]然而，20世纪70年代经济危机背景下新自由主义的兴起，美国未成年人重大犯罪激增，累犯情况恶化，一些人认为少年法庭对未成年人犯罪控制作用甚微，司法气候转向强硬的惩罚导向，介入未成年人犯罪矫治的社工受到空前的质疑。

二、我国社会工作介入未成年人犯罪矫治的问题

我国2012年《刑事诉讼法》第五编特别程序，专门一章规定了未成年人刑事案件的诉讼程序，从规范化的层面解决了社工介入未成年人司法的问题。但在实践中，由于我国关于未成年人社工，操作性强的法律条文不完善，司法人员与社工的工作缺乏沟通，未成年人社区矫正与社会观护体系不完善，以及缺乏具备专业素质的社工等原因造成了未成年人司法社会工作的介入流于形式，未将矫治帮扶落到实处。

（一）缺乏明确的社工介入未成年人犯罪矫治的法律

目前，我国没有针对社会工作如何介入未成年人司法的明确规定。如，《刑事诉讼法》第二百七十二条规定，在附条件不的考验期内，由人民检察院对被附条件不的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。未成年犯罪嫌疑人的监护人，应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作。在实践中，很多未成年人犯罪都是由于监护缺失，长期缺少父母关爱，家庭温暖而走上犯罪道路。涉罪时，仍要根本不存在的监护人矫治，法律的规定不具有可操作性。

我国已有的关于未成年人保护法律的设立不够科学，法规的内容结构、文字和形式不够规范，语言不够严谨。存在大量政策性、宣示性的用语，可操作性差。如，《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》等法律法规明文规定“有关部门”、“有关机构”等指引未成年人工作机构，但究竟所指哪些机构不明确，模棱两可。因而，在实践中就出现几个部门之间谁都不管的问题。缺乏追责与救济规范，权利义务等基本规定不够明确具体。我国应该为社会工作专项立法或者为未成年人司法立法的形式，明确未成年人司法社会工作的地位，建立未成年人司法社工为代表的观护体系，进行未成年人犯罪的矫治。

（二）缺乏完善的社会化处遇体系

社会工作在未成年人犯罪矫治中体现出教育性、及时性、恢复性的重要价值。明显区别于传统的矫治方式。未成年人社区矫正就是社会化处遇的一种重要方式，体现出矫治的社会化参与。我国没有明确的社会化处遇执行主体，比如负责执行缓刑、督导非监禁刑的主体。《刑事诉讼法》规定了社工可以在社会调查过程中介入，但对后期矫治过程的个案介入未作明确规定。以至于社工在社会调查阶段即使发现了问题，也无法继续在保释考验期内继续个案矫治。

（三）缺乏专业化的社工队伍

我国社会工作发展时间较短，社会工作人员的专业性有待提高。由于目前社会工作的薪金低无法吸引优秀的专业人才，很多社会工作专业的毕业生不愿意做社工，而目前从业的社工，有很大一部分来自其他专业，专业素质整体偏低。从事未成年人犯罪矫治的社工，除了是合格的矫治犯罪的社工，还要是合格的未成年人社工，综合能力要求非常高。我国的这些社工上岗后没有经过严格的有关法律知识方面的专门培训，很难胜任未成年人矫治社工这一工作。

三、构建高效的社会工作介入未成年人矫治体系

社会工作介入未成年人犯罪矫治是我国未成年人司法l展的未来趋势，程序设计非常重要。但我国显然缺乏明确的立法，社工的介入缺乏法律的保障。完善立法规制，从程序层面对社工的介入进行规范，可以最大化地解决社工的介入流于形式的问题，使社工在合法的轨道上发挥其在未成年人犯罪矫治方面的专业优势。社会工作介入未成年人犯罪矫治的制度构建，可依照如下路径实现：

（一） 以立法的形式明确社工介入的地位

目前，社工的介入是以特别程序的形式在刑事诉讼法中加以规定。不够明确，对介入时间、程序、程度等无明确规定。应从如下方面完善：明确矫治社会工作机构和人员的法律地位，介入的时间，介入的程序，以何种方式介入，及矫治的职责等。避免运用大量政策性、宣示性的用语。明确已有的关于未成年人保护法律的文字和语言的意义。这些是社工开展工作的法律保障。完善了立法，明确了社工的地位，才能加大社工的介入程度，获得社会的支持和认同，从而保证矫治的效果。

（二） 建立完善的社会化处遇体系

社会化处遇体系是社会化力量介入未成年人司法的具体体现，兼具了惩罚和保护的功能。应当明确社会化处遇“保护为主，惩罚为辅”的理念。

1.设立针对性项目。我国《社区矫正实施办法》规定了接受社会化处遇的对象必须接受规定时间的学习和劳动，以及有针对性的个别心理辅导，就业指导等。矫治项目针对性不强。应当细化法律规定，为未成年人社区矫正对象，设计专项的服务和矫治项目。国外针对未成年人社区矫正有很多值得借鉴之处，如，英国保释制度得以发挥积极作用，得益于保释支持机构的工作以及完善的保释保障机制。其建立了由警察、教育监管、医疗部门共同组成的保释支持小组，保释支持小组参与未成年人的保释工作，对犯罪嫌疑人进行评价，了解嫌疑人举止、实际困难，以及需要何种帮助，并提供帮助。他们还与社工、警察、教师等协作，确保其出庭，向其解释出庭的程序、意义。

2.明确执行主体。未成年人取保候审期间的监督和矫治工作不仅仅是公安、司法机关的职责，而应当是一个广泛参与的、多方互动的监督矫治体系。首先，公安、司法机关的案件承办人应当作为监督矫治工作的召集者，发挥领导及召集作用。其次，当地派出所民警应承担起监督矫治工作的督导作用。除了按取保候审的规定对未成年人实施监管外，还要监督保证人履行保证义务，同时还应该经常性地对未成年人进行法制教育，增强其法制观念和法律意识，促使其反思和改过。再次，保证人为监督矫治工作的实施者。在取保候审期间，保证人必须对未成年犯罪嫌疑人、被告人的生活起居进行监督和照顾，并经常同他们进行思想交流，了解其思想动向，促使其认真悔过。最后，未成年人生活的社区、就学的学校、劳动所在的单位为监督矫治工作的支持者。支持者们要对未成年人的生活、学习、工作给予关心和帮助。在取保候审期间，在召集人组织下，支持者们还要对未成年犯罪嫌疑人、被告人的表现和矫治工作进行评价和交流，并提出意见。

（三）建立专业化的未成年人矫治社工队伍

专业化的未成年人矫治社工队伍，是良好的矫治效果的保障。为此，建立专业的社工培训机制是必要的。从矫治课题组2015年对江苏省未管所的调研结果显示，在社区牵头下，是建立了社工队伍，但是这一队伍从哪里选拔人才？怎么进行技能培训？工作效果谁来考核？经费保障怎么解决？都没有很好的解决。所以，社工在犯罪矫治时的利用率不高，高素质的专业化的社工矫治工作难以推进。有鉴于此，应当建立由政府主导的专业的社工犯罪矫治机构，通过政府购买服务的方式获得社工服务。所谓政府主导，既可以是由政府兴办的公共服务机构，也可以是由政府支持与监督、由非政府社会组织运作的服务机构。社工需要进行专业化培训，不仅要专业化，还需要逐步专职化，要实行社工个案负责制，对一个未成年人的矫治要从始至终。从实践情况来看，兼职的社工既难以专业化，更难以随时提供充分的矫治服务。同时，低廉的薪酬，也是导致社工难以专业化的原因。政府可以相应的支取报酬，提高社工的薪酬水平。

[参考文献]

[1]王思斌：《社会工作概论》，北京：高等教育出版社，1999年版，第13页。

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【论文摘要】在我国，由于刑事侦查组织体系和模式的缺陷，使刑事侦查阶段面临着侦查机关及其工作人员滥用职权，侵犯人权的危险。建立我国刑侦阶段司法审查制度是解决这一问题的有效途径之一。

在我国，刑事诉讼的直接目的是公正实施刑事实体法与充分保障公民人权的有机统一。在刑事诉讼程序中，刑事侦查阶段既是侦查机关收集犯罪证据、查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人的重要阶段，同时也是侦查机关及其工作人员最容易滥用职权侵犯犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人的合法权利阶段。因此，在立法中建立科学的刑事侦查制度就成为各国刑事诉讼理论和实践的重要课题。“因为侦查与国民的人权有密切关系，必须注意侦查时不得侵犯人权。因此，要研究的课题是采取怎样的侦查体制才能既能保护人权又能查明犯罪事实。”

由于我国长期的封建思想影响和对刑事诉讼的目的、价值上的一些不科学的认识，在刑事侦查制度设计上存在着较多的缺陷。犯罪嫌疑人的合法诉讼权利及其它基本权常常受到侦查机关的不法侵害。

一、我国现行的刑事侦查组织体系及其模式

根据我国刑事诉讼法规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯通供、报复陷害、非法搜查公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立察察院审查决定。人民检察院对公安机关侦查活动实行法律监督。

分析以上法律规定可以看出，在侦查组织体系上，我国的刑侦组织体系具有侦诉分离、侦诉一体的双重属性。一方面，实行侦诉分离，即负责任侦查的公安机关和负责起诉的人民检察院分别设立，另一方面有侦诉一体的特征，对国家工作人员贪污贿赂罪和国家机关工作人员的渎职等犯罪，由人民检察院负责侦查并决定是否起诉。在刑事侦查模式上，我国则采取超职权主义的单一模式。公安机关在侦查过程中除采用逮捕这一剥夺公民人身自由的严厉措施需要提请人民检察院批准外，其他所有的侦查措施和手段的采用，均由侦查机关自行决定。尽管法律规定公安机关的侦查活动是否合法，由人民检察院监督。但由于检察机关不参加具体案件侦破工作，这种法律监督很难发挥应有的作用。而人民检察院的自侦案件所采用的所有侦查措施和手段都自行决定，并对自身的侦查活动进行法律监督。

正是这种双重性的组织体系和缺乏监督和制约的超职权主义刑侦模式，使我国刑侦机关在行使侦查权的过程中存在诸多问题。

二、我国刑事侦查组织体系和模式存在的问题

(一)刑事侦查权的不科学划分不仅浪费有限的刑侦资源，而且使侦查权因缺乏必要监督制约机制而被滥用

由于我国刑事侦查权由公安机关和人民检察院两机关分别行使，由人民检察院负责法律监督，案件是否起诉，由人民检察院决定。因此国家必须在财力有限的条件下建立两个完全平行的刑侦机关、刑侦队伍和刑侦技术设备。这使得国家的刑侦资源因重复建设而大量浪费，特别是随着现代科学技术的发展，先进的刑侦技术设备的配置和人员的培训花费巨大，而更为严重的是由于公安机关刑侦案件侦查完成后，由人民检察院决定起诉，因而在实际工作中，两机制互相配合多于互相制约。致于检察机关的自侦案件，由于其自身既是侦查机关，又是监督机关，则此种监督更是形同虚设。尽管我国宪法规定了“人民法院，人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”的刑事诉讼体制。然而处于中立地位，行使国家审判权的人民法院在刑事诉讼的侦查阶段却失去了对公安机关和人民检察院的司法制约。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，在我国目前刑侦过程中出现的诸如“处女买”这类让人啼笑皆非的刑侦“案件”，从某种意义上不得不说，我国现行刑事侦查的组织体系和模式不科学是一个重要原因。

(二)刑侦机关在侦查过程中容易出现非法调查和滥用强制措施，从而严重侵犯公民，特别是犯罪嫌疑人的合法诉讼权利和基本人权

根据我国刑事讼诉法规定，犯罪嫌疑人在刑事诉讼过程中是诉讼主体，居于当事人的地位，享有广泛的诉讼权利。如犯罪嫌疑人有权及时获知被指控的内容和理由，有权拒绝回答侦查机关人员提出的与本案元问题，在被拘留、逮捕后24小时以内，有权要求侦查机关将自己被羁押的事实和情况通知自己亲属等等。但是在实际刑事侦查过中，由于我国刑侦采取超职权主义的单一模式，在整个刑事侦查阶段缺少一个处于侦查者和被侦查者之间的中立的司法机构的监督制约，侦查机关在侦查活动中可以自行采用强制措施和调查方法，致使刑事诉讼法规定的犯罪嫌疑人合法诉讼权利得不到保障，同时还出现了刑讯逼供，非法搜查和扣押、超期羁押、违法使用强制措施等严重侵犯基本人权现象。近期被媒体曝光的我国陕西某地“夫妻在家看黄碟案”就是典型一例。签署《世界人权保护公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等多项国际人权保护公约，如何在我国刑事诉讼的侦查阶段加强人权保护是我国刑事司法面临的重大问题。

(三)使我国刑事侦查阶段律师介入制度不能发挥应有的效能

根据我国刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供咨询、申诉、控告等。然而由于国家刑侦机关的侦查权的元制约和监督，实践中律师介入侦查制度收效甚微。因为律师介入侦查制度发挥效用的一个基本前提是在侦查者和被侦查者处于同等的诉讼地位，并受到司法机构的监督。由于我国刑事讼诉法律规定犯罪嫌疑人由侦查机关负责羁押看管，律师会见犯罪嫌疑人需要侦查机关同意。而在实际中侦查机关会以种种借口剥夺犯罪嫌疑人行使会见律师权利，防碍律师提前介人。尽管我国法律规定犯罪嫌疑人和律师有申诉、控告的权利，然而由于申诉由人民检察院受理，前面已分析，公安机关和人民检察院之间配合多于监督。更何况犯罪嫌疑人委托的律师，很有可能在人民检察院向人民法院起诉后，成为犯罪嫌疑人的辩护人，在法庭上成为控辩对立的双方，因而律师的申诉结果就可想而知了。同时，由于案件处于侦查阶段，人民检察院未向人民法院起诉，法院元权干予，致使律师控告困难。因此，在现实中出现律师会见犯罪嫌疑人，还需通过犯罪嫌疑人家属来进行，也就不足为怪了。

(四)使我国刑事诉讼中确立的由证到供的立法本意越来越走向其反面，变成由供到证，使言词证据成为定案的最重要的证据，不利于提高我国刑事侦查技术水平和刑事办案件效率

从我国刑事诉讼法规定看，对于一切案件的判处都要重证据、重调查研究，不轻信口供。可以看出我国刑事诉讼立法本意是由证到供，也就是刑侦机关应重视调查研究获得的所有证据，而不仅仅依据犯罪嫌疑人的口供。可是，在我国刑事侦查实践中，则出现刑侦机关掌握一定的犯罪线索后，首先讯问犯罪嫌疑人，以犯罪嫌疑人口供作为收集其他证据的线索，甚至出现犯罪嫌疑人自证其罪的现象。由于过分依赖犯罪人口供，刑侦机关为了获取犯罪证据，经常非法使用调查手段和强制措施。更为严重的后果是使刑侦机关失去了采用刑侦新技术，提高侦查水平的动力，从而造成了我国侦查犯罪技术手段长期落后，刑侦人员素质普遍偏低。

同时由于犯罪嫌疑人口供在人民检察院起诉证据中占有重要地位，在人民法院的审判过程中，一旦犯罪嫌疑人翻供，则整个案件不得不重新进行侦查，因而严重阻碍了我刑事侦查办案效率提高。

三、借鉴发达国家的侦查阶段司法审查阶段司法审查制度，完善我国刑事侦查组织体系和模式

侦查阶段存在的问题，其根的原因在于我国现行刑事侦查组织体系和模式的缺陷。为了使侦查阶段既能准确、及时地查明犯罪事实，又能充分保障基本人权。借鉴发达国家刑事侦查阶段司法审查制度是一种有效途径。

当今世界刑事侦查组织体系和模式分为大陆法的职权主义模式和英美法的当事人主义模式两种。无论是大陆法国家还是英美法国家，在其刑事侦查阶段都普遍建立了针对侦查行为的司法授权和审查机制以及犯罪嫌疑人羁押的司法控制机制。如“在德国，根据德国基本法第19条第4款的规定，所有涉及限制公民自由、财产、隐私权的强制措施一般都必须接受法院司法审查。”“在美国建立了针对警察逮捕、羁押、保释、搜查、扣押、窃听、讯问等项权力的司法审查机制”。而既有大陆又有英美法特点的日本，根据日本《宪法》第33条及第35条规定，没有法官鉴发的令状，原则上任何人均不得被逮捕，不得侵人、搜查以及扣押任何人的住所、文件及所有物品”在我国，’尽管宪法规定，公民人身自由的限制、人身及住宅的搜查，必须依法进行。而在实践中，由于侦查机关行使侦查权时没有审判权的监督制约而滥用职权的现象却时有发生，严重侵犯了公民的基本权利。出现上述现象的制度缺陷主要是:在我国，缺少处于中立地位独立行使审判权的人民法院对刑侦阶段的司法审查制度。

通过上面的分析可以看出：在我国，应建立刑事侦阶段的司法审查制度，以便更好保障基本人权。结合我国的实际，我国刑侦阶段司法审查制度应体现在以下几个方面:

首先，全面整合现有的侦查权，建立侦诉一体的刑侦组织体系，加强人民检察院对刑事侦查阶段的法律监督职责。具体来讲，就是将公安机关和人民检察院各自的刑事侦查权合二为一，无论是国家机关工作人员犯罪还是其他普遍刑事案件统一由公安机关行使侦查权，同时赋予人民检察院在侦查活动中领导、监督职责。公安机关直接向人民检察院负责，受其领导和监督。这种人民检察领导下的侦诉一体的组织体系既充分利用了现有的侦查资源，又提高了刑侦效率，更重要的是强化了检察机关对刑侦阶段的监督。

其次，公安机关在进行调查过程中，如需对搜查犯罪嫌疑人住所以及扣押犯罪嫌疑人物品时，由负责指挥的检察官向人民法院申请，经法官审查后，由法官鉴署搜查令和扣押令，再由公安机关实施搜查、扣押。当需对犯罪嫌疑人实施逮捕时，由人民检察院负责案件的检察官向人民法院申请逮捕证。人民法院在充分审查逮捕材料后决定是否逮捕。将以上各项决定权由人民法院行使，是因为人民法院是行使审判权的中立司法机构，可以保证刑事侦查阶段的诉讼性质;同时人民法院可以通过司法审查来保证侦查机关获取的证据在程序上的合法性，使非法证据不具备证据效力。侦查机关逮捕的犯罪嫌疑人由独立于侦查机关的羁押部门进行看管羁押，从而使刑侦阶段的刑讯逼供等侵犯人权的行为受到制约。

篇7

关键词：检察公信力 方法 法律监督

司法公信力是一个二重维度概念：司法公信力是司法对社会公众的信用和社会公众对司法的信任，一方面表现为司法机关是否具有值得社会公众信任的因素及其履行责任的能力，在客观上能为信任方所信任的程度。从司法公信力的外延角度来看，司法公信力可分成审判公信力和检察公信力。

检察公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任。社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任，是检察执法公信力的主要评价标准，是提升执法公信力的目标追求。[1]

同志曾经在全国政法工作会议上指出："政法机关的执法能力，集中体现在执法公信力上；执法公信力来源于严格、公正、文明执法，来源于全心全意为人民服务的良好形象。"这对于提升检察公信力具有十分重要的指导意义。

要保障法官不受其他因素的不当干扰，独立行使审判权。当然，司法独立不能一蹴而就，在法律职业共同体的养成中逐渐独立。在独立的同时，要保证法官具有较高的审判技艺和职业操守，以避免司法不公和司法腐败。另外，需要强调的是，法官代表国家进行司法，法官是否独立，是否受到尊重，则表明了这个国家法治文明的程度。如果他们的裁判可以被任意改动，则不仅表明了法官和法院无尊严，更表明了司法无尊严，法律无尊严。

（一）、建立外部独立的司法体制

继续推进司法体制改革正如前述，要想提升司法公信力，必须保证司法权的独立、公正的行使。如果司法权不独立，就有可能造成司法不公。因此，需要继续推进司法体制改革，保证司法独立，树立司法权威，避免司法行政化、地方化。作为司法权重要组成部分的检察权，检察权的独立关系到司法权的独立，可以说没有检察监督权的独立就没有司法公正，更不用提检察公信力。可以建立问责机制规制行政机关对检察机关不当干预，检察机关在做重大问题决策和对重大案件进行处理时，应当提前向当地党委请示报告，争取党委的领导和支持。党委则应当通过加强对检察机关政治等方面领导，而不能对检察机关直接指挥，更不能包揽检察机关的具体业务。在中央设立专门的检察院的经费管理部门和人事管理部门，对各地区检察机关进行人、财、事的统一调配管理，脱离地方政府在财政、人事等方面的过度干预。真正做到司法独立，以便于检察机关更好的行使检查监督权，进一步提高检察公信力。

（二）、加强检察队伍综合素质建设

司法独立是建立检察公信力的前提，检察队伍是确保检察公信力的主体，检察队伍的建设是提高检察机关公信力的关键。以"廉洁、务实、自律"的形象，努力打造思想政治过硬、专业能力强、工作作风优良的检察队伍，夯实检察公信力的基础。要提高检察队伍的素质就必须加强思想、专业、职业道德等方面的培养。严格按照《检察官法》的规定，认真执行检察人员准入制度，坚持检察人员录用标准，保证新录用检察人员的素质。同时，实行岗位淘汰制，对不适合该岗位的检察人员予以调岗，符合法律法规规定辞退条件的人员，坚决予以辞退。对检察队伍专业技能常抓不懈，积极建立健全检察队伍专业技能培训体系，不断提高检察人员专业能力。不仅要具有较高的综合素质的能力，而且应具备可靠的人格品质和良好的职业操守，以提高检察公信力。

（三）、建立"高薪养廉"机制

解决检察机关的腐败问题，一方面要加强廉政建设，另一方面也要提高检察人员的薪金待遇。新加坡等发达国家早在二十多年前就已经实行"高薪养廉"制度，即执行"两高一严"制 （即高素质、高待遇和严惩处），促使检察官们自觉养成廉洁自律行为习惯。根据我国现有的经济发展水平，完全有经济实力在检察系统实现高薪养廉制度，前期可以在某一地域内先行试点，在试点成功的基础上在全国范围内推广开来，最终在检察机关系统建立起"高薪养廉"制度。以高薪吸引优秀人加入检察队伍，以高薪促使检察人员抗腐拒变并自觉形成廉洁自律的思想理念，以提升检察公信力。

（四）、建立完善的监督体系

一是强化内部监督，在检察机关内部，积极推进廉政风险防范机制建设，通过严格执行公务接待标准、财务管理、车辆管理等，有效防范了廉政风险。[2]二是强化外部监督，提升检察公信力。自觉接受党委、人大的监督，定期向党委、大汇报工作部署和重大事项，征求们对检察机关重大事项及重大决策的意见或建议，建立与纪检监察部门工作协调机制，并接自觉接受纪检监察部门对检察机关工作的纪律监督。三是在新闻媒体及检察机关门户网站上公开检察工作职责，开设官方微博依法公开相关案件的进展情况，及时答复公众热切关注的重大事件。加强案管中心的建设，公开举报电话，积极主动地接受新闻媒体和社会各界的舆论监督。在透明监督体制下，把检察公信力提升到更高的程度。

（五）、加强社会公众法治教育

通过对社会公众现代法治教育，以实现对检察公信力的认同。现代法治教育是先进的法治理念，，其基本内容概括为："党的领导、依法治国、公平正义、执法为民、服务大局五个方面。"[3]这五个方面的内容，诠释了我国现代法治理念的本质与灵魂，诠释了法治与人民、法治与正义的辩证统一。"现代法治理念为社会民众法律信仰打下了坚实的根基。社会民众把公平正义作为法律的精神所信仰，而司法恰恰是正义实现的载体。作为司法活动基本内容之一的检察监督，自然得到社会民众的信赖，在现代法治教育过程中，检察公信力得到较大提升。

参考文献：

[1]孙学文，李闽节.检察机关执法公信力的提升途径[J].山西省政法管理干部学院学报，2012（ 3）：25.

[2]龙庆军 袁 剑.浅论检察机关执法公信力[J].法制与社会.2012（07）：180。

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(一)开展“人民调解规范化建设”活动。各所要根据《人民调解法》的规定，在巩固和发展人民调解组织在村（居）民委员会全覆盖的基础上，全面开展人民调解组织、调解员队伍和工作机制规范化建设，提高调解员队伍素质和工作水平，切实做到每个人民调解委员会有牌子、有印章、有调解室、有台帐、有人民调解徽章、有调解队伍。

(二)大力加强专业调解组织建设。要深入推进行业性、专业性人民调解组织建设，积极在金融、保险、企业、林业、征地拆迁、物业等领域部门和行业设立行业性、专业性人民调解组织。

(三)加强人民调解员队伍建设。要聘请退休公务员、法官、检察官、律师以及医师、教师等各行各业老专家、专业技术人才、社会志愿者加入人民调解员队伍，着力建设一支专业化、社会化的人民调解员队伍。

(四)健全完善“三调联动”机制。按照党的十要求，着力完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，认真做好有关联动工作，充分发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用。

(五)抓好人民调解经费保障工作。抓住省委、省政府将人民调解工作纳入民生工程的有利时机，把人民调解经费列入民生工程的配套资金落实好，并认真抓好以奖代补政策的贯彻落实，切实有效提高人民调解员的工作积极性。

(六)协助配合省电视台办好《金牌调解》电视节目。继续为《金牌调解》电视节目推荐优质案源、调解员、观察员，积极协助省厅组织的《金牌调解》团队深入基层开展走访交流活动。

二、大力推进司法所规范化建设

(一)大力加强司法所办公用房建设。目前全区还有大部分已批未建司法所办公用房建设项目未实施，要千方百计积极争取党委和政府重视与支持，抓紧实施完成。

(二)大力加强司法所组织建设。采取有力措施，抓紧解决司法所的人员问题，确保司法所工作人员在2人以上。配齐配强副科级司法所长。

(三)深入推进“五好司法所”规范化建设。推进“五好司法所”达标创建活动，重点抓好落实，推动“五好司法所”达标创建活动全面开展。

(四)进一步推进司法所保障能力建设。适时召开座谈会，总结经验，研究解决问题，不断深化司法所规范化建设各项工作。充分发挥司法所在基层社会管理服务体系中的作用和影响，切实维护社会和谐稳定。

(五)大力加强司法所所务管理。加强司法所制度建设，进一步健全完善内部管理和业务工作各项规章制度，全面提升所务管理水平。重点在工作职责、管理制度、监督机制等方面，对司法所内部管理进行全面统一规范。

三、大力加强基层法律服务行业管理

(一)强化基层法律服务行业监督检查。开展经常性的监督指导，开展基层法律服务案卷评查活动，广泛征询社会各方面意见等方法，加强对基层法律服务工作者日常执业活动和遵守职业道德、执业纪律情况的教育和监督检查。加强对基层法律服务所日常执业活动和内部管理工作的监督、指导。

(二)加大对违法违纪人员的查处力度。要将基层法律服务所服务承诺、收费项目、人员名册、举报电话向社会公开，自觉接受监督。加强对基层法律服务所和法律服务工作者的行政处罚和投诉处理工作，建立对基层法律服务所、法律服务工作者执业的投诉处理制度，依照法定程序，及时调查处理，严格依法行政。

(三)抓好年检注册工作。在年检注册工作中，根据上级的部署和要求，严格认真审查年检注册材料，对符合条件的，按照规定的时间及时报送。

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从改革开放之后，我国公民已经实现了私有财产的倍增，并且私有财产己经朝着多元化的方向发展。当前，我国的根本大法己经认可了我国经济结构总私有财产的重要地位。但是，在对我国私有财产民商法地位的变化进行回顾之后，就可以发现，民商法对私有财产的保护上还存在着一些不足之处。

二、私有财产权保护的主要问题

(一)淡薄的法律意识

民商法主要包括民法和商法这两大块。民法是一种基本法，商法则是一种特别法。民法包括债权法和物权法，商法包括保险法、企业法以及公司法等-。所有组织及个人都需要对民商法的相关规定加以遵循，决不能违背民商法。然而，我国当前的存在的现状是，大家没有对公民私有财产权保护这一根本性问题形成重视，大多数人的法律意识都比较淡薄。

(二)缺乏法律监督

私有财产权具备的一个最大的特征就是他的私有性，这一特征就决定了国家不会成为其强大的后盾回。一般情况下，只能是所有者主动地对自己的权利进行维护和主张，国家没有设置专门的监督经济后对其展开监督，这样一来，就很容易造成法律监督的缺失，最终导致维护私有财产的力量较为薄弱。

(三)在实践中没有充分落实私有财产权

无论哪种权利都只有将其落实在实践中，才能够促使法律条文转变为真正的现实权利，否则的话，一切权利都只是空谈。制定法律的意义并不是让公民知道法律保护了他们的私有财产权，而是能够让他们从真正意义上拥有该项权利。但是，我国当前的现状是，还没有在实践中充分落实私有财产权。

三、完善私有财产权民商法保护的主要措施

(一)对立法体系加以完善

现今，在一定程度上，我国民商法的实际操作性相对比较缺乏，甚至存在着一些根本没有实际法律条款涉及的领域，这就导致难以依据相关的法律来杜绝侵权行为的发生。此外，我国时代的不断进步以及市场经济的持续发展，促使我国公民私有财产出现了很多新问题，然而在法律上还没有有效地将这些新问题体现出来，比如，物权法这一对民商法具有关键意义就存在着合法物有限的缺陷，所以一定要对立法体系加以完善，只有这样，才能够真正做到杜绝侵权行为。

(二)加强法律监督

法律监督体系的不完善就一定还导致法律执行存在漏洞。因为私有财产全和每一位公民的切身利益是密切相关的，所以必须要加强民商法的法律监督作用。为了有力打击和监督违背民商法和侵犯私有财产的行为，国家必须要对相应的监督体系加以完善，从而保护公民神圣的私有财权不受侵犯，最终还能够为我国社会主义市场经济的发展提供良好的社会环境。

(三)充分落实法律的司法实践

对于保护公民的私有财产来说，进行司法实践具有十分关键的意义，它对于公民来说，是促使自己权利得以实现的底线，只有从真正意义上将司法实践落实，才能让公民感觉到法律切实保护了自己的权利，从而有效地树立起对法律的崇尚之情。充分落实法律的司法实践，不仅有助于落实民商法对公民私有财产的保护，同时还有利于我国法制体系的构建和完善。是一种一举多得的举措。

(四)对物权法的保护作用做出特别强调

我国新出台的物权法贯彻了平等保护国家、集体以及个人私有财产的原则，详尽规定了物权法的种类，加强了保护我国公民私有财产的保护力度，从而有效促使我国走向真正的市场经济。此外，物权法也明确规定了公民私有财产的归属及范围，并且还对业主对于建筑物所享有的征收制度和区分所有权等一系列比较新的权利做出了详细的规定，从而对私人财产的法律制度起到完善作用。总而言之，要实现民商法对私有财产的保护作用就一定要充分发挥出物权法的保护作用。

(五)注意强调完善侵权行为法

所谓的侵权行为法具体指的是对侵害他人人身、知识产权以及财产等的行为进行制裁，对其导致的不良后果提供相应的补偿的民法总称固。虽然随着时代的发展，侵权行为法己经拥有了越来越庞大的体系，并且其所保障的权利范围也已经变得越来越广，然而侵权行为法最初需要承担的任务是保护物权和财产权。所以，我国在发展法制体系的过程中，依然需要完善侵权行为法在保护公民私有财产上的针对性政策，促使其有效的承担在保护私有财产砂锅的重要任务。

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关键词：城市规划；法治化；区域法律合作

中图分类号：F29 文献标识码：A

原标题：公民参与和区域合作视域下的东北城市规划发展

收录日期：2016年6月13日

东北城市规划正在经历从资源消耗型到节约型，从同质竞争到协调发展，从城乡二元分割到城乡统筹规划，从注重物质形象到关注民生和谐的转型。在法律层面，城市规划管理手段的行政属性向着具有公共决策的公共利益属性进行转变，东北城市规划法治化管理的水平需进一步提升，助力东北三省社会经济的良性发展。

一、东北城市规划存在的主要问题

（一）公民参与度不高。总体上来看，东北三省城市规划中的公众参与程度仍然较低，处于起步阶段，主要表现在以下三个方面：首先在规范层面，虽然《城乡规划法》及一系列地方性法规确认了公众参与权，为该权力的实现提供了制度保障，但尚存在参与的范围受限（如公众参与被排除在规划决策环节之外）、参与的效力不足（如书面异议无约束力）等问题，同时由于相关规定比较原则，缺乏可操作性，影响了公民参与的广度与深度；其次在程序层面，对公民参与方式的规定较为单一，目前以公告、提出书面意见为主而缺少其他具体的程序性权力，对城市规划过程中的程序性瑕疵缺乏救济手段；最后在实效层面，一方面由于公众受自身条件所限，导致参与的主观性、随意性和盲目性较大；另一方面相关管理部门也缺乏促进公众参与的动力。这些原因导致在城市规划过程中公民参与的比例较小，仍停留在象征性参与层次，公民参与度较低的现状在一定程度上直接影响了东北三省城市规划管理过程中的民主性价值的实现。

（二）监督权威性不强。目前，东北三省城市现行的规划管理监督体制在制度设计与运行方面距期望尚存在一定距离。根据现行体制及法律相关规定，城市规划管理监督主要有人大监督、行政监督、公众监督与司法监督等四种基本形式，在具体的实施过程中，存在事前事中监督相对薄弱、监督权行使缺乏独立性、公众监督流于形式、司法监督局限性大等问题，导致监督的总体效力有限，不能完全杜绝城市规划管理过程中的权力滥用现象。同时，由于城市规划的专业性强，涉及面广，导致监督难度较大，监督效率偏低。未来尚需进一步合理配置监督权力，改进监督方法，拓宽监督渠道，提升监督的权威性。

（三）区域合作度有待提升。区域经济一体化客观上要求区域法律的一体化，特别针对一些跨省域的规划项目更有赖于相关法律、制度、组织与财政等方面的保障。在区域立法、执法、司法合作方面，东北三省区域法律合作机制构建时间较早，运行多年，但在城市规划管理方面却未能充分发挥其制度优势，区域规划在组织编制、落实实施、监督检查等方面作用有限，区域规划的整体功能未充分彰显。统一、系统的区域规划体系的形成需要长期的过程，在尚无单行的《区域规划法》的前提下，东北三省区域城市规划管理法律合作机制应先易后难、循序渐进、持续创新，着力提升区域合作度。

二、从单一封闭到开放协同：完善城市规划的公众参与机制

（一）发挥地方立法优势，将公众参与的原则性规定变为可操作性规定。党的十八届四中全会公报提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”就城市规划领域而言，公众参与向来是建构依法决策机制的薄弱环节，《城乡规划法》中虽确定了公众参与规划的基础性制度框架，并就参与的对象、范围、权利、义务及法律救济等方面做出了原则性规定，但从总体来看相关条款仍很模糊，操作性有待提高，在参与主体、参与方式、参与事项及参与效力等方面需进一步予以明确规定，这为东北三省相关地方性立法提供了广阔空间。从我国城市规划法律体系的发展路径来看，地方性立法始终扮演着重要角色，带动了国家层面相关法规的完善，东北三省相关有权立法部门应在不违背上位法基本原则的前提下，通过在条例中增加专项条款的方式，进一步完善公众参与的法律制度规定，完善公众参与的法律程序细则，完善公众参与的司法保障机制，增强公众参与的实效，使其发挥应有的作用和效能。

（二）将公众参与贯穿城市规划的各个环节，实现公众对城市规划的尽早与持续参与。在规划编制阶段和规划草拟阶段，应赋予公众及利害关系人对相关地块规划目标与资讯的知情权，将公众参与适度前移，有助于改变公众参与缺位的现状，防止由于信息壁垒导致的暗箱操作及腐败行为，提升规划决策的质量。在规划方案的确定与实施阶段，相关部门及大众传媒的公布、宣传与反馈机制的成熟与否在很大程度上决定了公众知情权、表达权、参与权与监督权的实现水平，应在法定的公布机制基础上，完善对宣传机制和反馈机制的制度设计。