农村经营制度范文

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关键词：土地经营权流转；现代农业；土地产权制度

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0050-04

实现农业现代化，是我国农业发展的目标，也是城乡统筹发展和新农村建设的要求。然而在户均经营耕地面积不到0．513公顷(农业部课题组，2005)的土地经营规模条件下谈现代农业建设谈何容易。因此，在现有土地所有制下，必须大力推进土地经营权流转来扩大农业经营规模。

1.土地规模经营是现代农业的根本要求

1.1 发展现代农业的条件

农业是典型的社会效益高而经济效益低的弱质产业。农业生产同其他产业相比，生产周期长，资金回收慢，面临的市场风险和自然风险大，而农业的平均利润率又低于其他产业。早在17世纪时，英国经济学家配第就已指出：比起农业来，工业的收入高；而商业的收入又比工业多；换言之，工业比农业、服务业比工业的附加值高。总之，农业的弱质产业性质，使之比较利益差，只有规模化经营才可能产生效益。所以，农业的发展方向是大规模的现代农业。

所谓现代农业，实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业。发展现代农业需要六个条件。一是用现代工业装备农业，由机械操作代替人畜力作业，使农业逐步实现机械化、水利化、电气化以及信息化和网络化；二是用现代科学技术改造农业(包括生物技术和信息工程技术)，逐步取代传统的生产技术；三是用现代科学管理方法组织管理农业；四是用健全的社会化服务体系服务农业，取代“小而全”的自给自足或半自给自足的生产；五是用现代产业体系拓展农业，大幅度地提高农产品的转化增值效益和市场竞争能力；六是用现代科学知识武装农民，提高农民的文化科学素质[1]。这六个条件可以简单概括为机械化和集约化。

1.2 土地规模经营是现代农业的根本要求

现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的，而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在狭小规模基础上的农业，其技术进步的速度是非常缓慢的[2]，因为土地经营存在有效使用现代生产要素的最低临界规模[3]。分散经营的农地产权制度安排对现代农业造成严重的制约，具体表现在以下几方面。

(1)不利于实现农业机械化。机械化要求土地成片经营，一些先进的农用机械在零碎分散的土地上难以使用。(2)不利于科技进步，这种分散的小规模经营使农业科技应用的边际成本大于边际收益，也使一般农户采用新技术发展高产、高效、优质农业的需求不足。(3)不利于农业经济结构的调整。分散的、小规模的土地安排给农业的生产结构调整带来困难和挑战。对于大多数农户来说，经营的数量不多，能获取的利润非常有限，但面临的市场风险却很大，为了规避市场风险，首先生产足够的粮食和其他的农产品以满足自家的需要，在此基础上再考虑商品生产成为农民的普遍选择，最终导致农村经济结构单一。(4)不利于农业基础设施建设。固定投入是分散的农户所不能也不愿承担的，因为利用率低，致使单位农产品的成本增加，而国家投入又有限，因此导致长期以来农业基础设施日益弱化，影响我国现代农业建设。(5)不利于交易成本的降低。由于以农户为单位分散的市场主体获取信息和谈判的能力都较弱，加之我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，导致农民在市场交易中处于不利的地位，交易费用高昂。这不仅表现在农产品的出售上，也表现在生产资料的购买上。(6)排斥了专业化分工。单个生产单位内部的分工是以一定的规模为前提的，而分散的小规模经营模式几乎享受不到专业化分工带来的利益。正如马克思对农民小块土地所有制的历史局限性进行分析时指出的：“生产资料无止境的分散，生产本身无止境的分离。人力产生巨大的浪费。生产条件日趋恶化和生产资料的日趋昂贵是小块土地所有制的必然规律。”这种分散的小规模经营，“按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会集聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用[4]。

只有扩大土地经营规模，才能发挥大规模的机械化生产释放农业生产要素的效率，如劳动力、水利设施、农业机械满负荷工作效率和购买、销售网络谈判的优势。同时在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型的企业化经营，提升农业的平均利润率和边际效益[5]。发展现代农业不能无视其规模要求，必须进行相应的制度安排，扩大农业经营规模，这远比一两项农业科技突破更有利于现代农业建设。

1.3 土地规模经营是我国现代农业的必经之路

单靠没有资本积累的小农户是根本无法实现我国现代农业的。在土地承包地块分散的情况之下，虽然可以通过外部联合的方式实现成片经营，推行机械化生产或农业经济合作组织，但终究由于交易成本过高而导致综合效益不高。这些年来国家大力倡导筹建的农业经济合作组织，但其效果如何，在农户增收贡献上就可见一斑。在目前平均利润的机制没有形成条件下，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的“经济人”而言，农地经营权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒也就不足为奇。所以，如果不能通过土地制度创新改变分散的经营，就永远不能促进企业家资源与土地资源的优化配置[6]，无法实现现代农业。

鼓励工商企业进入农村，实现农业的规模经营，动用社会资本实现我国农业现代化是切实可行之路。绝大多数西方发达国家的农业现代化都是建立在大规模农场经营基础之上的，当然，也不排除极个别国家在土地经营规模较小基础上实现农业现代化的，但是它们有我国不具备的国情。如日本的农业现代化是建立在现代化最小临界规模(户均经营10公顷)基础上，但这主要是靠政府大量的财政补贴得以完成的。1986年，世界各国政府发放的农产品价格补贴总额为1 000亿美元，日本一国就高达400亿美元，占1／3以上。2000年日本农业的补贴占GDP总额的1．4％，而当年的农业总产值才占1．1％。农田水利设施建设和农户农业现代化的购置等支出，绝大部分由政府财政承担，需要农户支付的比重很小[7]。靠高补贴催生的日本农业现代化成本高昂，导致其农产品价格世界最高，目前日本的大米和小麦价格分别是美国的4倍和6倍，在国际上没有竞争力[8]。因此，在财力尚不足以大力实施对农业补贴的情况下，我国现代农业建设必须主要依靠推动土地规模经营，调动民间资本力量来改造传统农业才能得以实现。

2.完善农村土地经营权流转制度是土地规模经营的有效途径

我国农村目前的土地经营规模状况不容乐观，土地经营细碎化成为发展现代农业的最大障碍。从全国范围来看，我国农业经营规模偏小，不具备现代农业的基础。这不仅是因为我国人地矛盾非常突出，人均耕地面积只有世界平均水平的1／4，而且在实施土地的过程中，为了充分体现社区成员取得土地使用权的平等权利，都采取了“农地普占”的做法，即按人口或劳动力平均分配土地使用权，致使土地分配细碎化。据全国农村固定观察点办公室对分布在全国29个省(市、区)的274个村庄调查，完全平均分配土地使用权的村庄达74．3％，口粮田按人均分、责任田按全部劳动力均分的为5．5％；口粮田按人均分、责任田按农业劳动力均分的占11％；其余为其他形式。而且76．5％的村在分配土地使用权时又采取了好、中、差地搭配的方法。这样，在农村改革之后就形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式。据调查，全国平均每个农户的农地面积仅8．35亩，分布在9．7块地[9]。随着人口的增长，零碎的农户耕地还将进一步被细分。

2.1 流转土地经营权是扩大土地规模的有效途径

规模经营要么靠土地所有权买卖，要么靠土地经营权流转。土地经营权流转是各国扩大经营规模的有效途径，对于土地私有制的发达国家也是如此。在美国土地流转过程中，一般不涉及土地的所有权，而大多是土地使用权和经营权的有偿流转[10],土地经营权流转(简称土地流转)是将耕地经营权转让给别人，但不能改变农用土地的用途。其目标是通过土地经营权的流转，优化土地资源配置，实行农业结构的战略性调整和适度规模经营，从而提高土地资源的配置效率，提高土地产出率，逐步形成以市场为导向、以效益为中心、以科技为动力、以产业化经营为载体的区域化布局、专业化生产、一体化经营、企业化管理、社会化服务的现代农业生产格局。这是一种制度安排，涉及到土地产权的界定，依据路径依赖原理，在我国通过完善土地经营权流转制度，加快土地经营权流转是扩大农业经营规模最为明智的选择，因为可以在不改变土地集体所有制前提下，强化其承包经营权能来得以推动。完善土地经营权流转制度是我国继后农村土地制度的进一步变迁，可以使土地的使用权集中在少数种田能手或企业家手中，继而实现土地规模经营成为可能，为农业生产力发展提权基础，成为我国现代农业的开端。

2.2 完善土地经营权流转制度的核心是界定土地产权

2.2.1 我国土地经营权流转不畅及其原因分析。在承包制刚刚落实之初，我国就已允许土地经营权流转，但直到目前我国土地流转始终发展很慢。地区流转不均衡，经济不发达地区土地流转规模更小，2004年广东、江苏、湖南、安徽的土地流转比例分别为14．4％、12．1％、6．3％和4．5%[11]。一些地区出现了有地不耕和无地可种的两难局面，一方面大量农地弃耕、撂荒，另一方面，一些劳动力较多的农户、那些愿意扩大经营的种田能手及部分涉农企业却没有足够数量的土地进行耕种。土地流转速度总体上缓慢，流转短期化特征明显，主要以转包和转让形式为主。土地流转过程中也暴露出诸多问题，如没有规范的土地经营权交易市场，土地流转的市场机制、价格体系还没有形成，农地流转的市场规则、中介组织还没有建立起来。国家有关法律规定滞后，对土地流转也还缺乏必要的监督、管理，现有的土地流转基本上处于自发、无序的状态。由于土地流转不畅，严重影响了土地规模经营和现代农业的发展进程。

致使土地流转不畅的核心问题是土地产权不清晰。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权，其二是承包权，其三是经营权(使用权)。土地家庭承包制下的经营权流转就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。我国土地流转市场之所以长期以来不能充分发育，原因在于买方和卖方都难以形成，这主要是由于承包经营权中未包括处置权造成的。缺乏土地处置权，一方面造成土地的永久性流转无法实现，既然农民不能通过转出土地而获得进城谋生的初始资本，所以除了有稳定收入而加入城市户籍外是不会放弃土地这一最后保障的，而转入方也因土地经营权属弱而没有长期经营的信心。另一方面造成土地的短期流转也无法保障，农民进城务工的机会成本会因为国家随时出台的利农政策而改变，作为理性的“经济人”，部分农民会放弃打工到回乡种地，转出的土地虽未到期，也会因各种理由被收回。2004年的“争地风”就是一例。

2.2.2 完善土地经营权流转制度的核心是界定土地产权。

界定土地产权是完善土地流转制度的核心内容，即虚化土地所有权，强化经营权，使农户耕地承包经营权物权化。在此基础上，允许经营权长期永久流转，并可抵押、继承，培育土地流转市场的买卖双方，进一步推进土地流转。

肯定土地承包经营权是物权，而不是长期以来被视为的债权，有利于促进土地经营权流转市场的形成。耕地的承包经营权应该像“四荒”地那样是“四权”的统一，即具有占有、使用、收益和处分权力。农民拥有了处分权，就可以永久转让(出卖)或暂时转让(出租、入股、抵押等)土地。包含处置权的承包经营权既能保证农民在合同范围内有偿或无偿对土地进行转让，也允许农民通过土地经营权入股、或作为抵押品，取得非农产业的经营资本。赋予农户土地处分权的意义正在于使承包者能够将承包经营权当作独立的交换价值进行流转。只有存在完整意义上的承包经营权，才谈得上形成土地经营权流转的市场机制[12]。这种制度安排将调整行为主体的行为，进一步完善产权制度效率，促进土地经营权的流转。(1)激励效率。产权价值取决于它所内含的强度，处分权可以增加经营权的价值，对承包经营主体有更大的激励作用。(2)资源配置效率。资源优化配置的前提是资源的合理流动，只有赋予承包经营权抵押、继承等权利，土地才能加速流转，从而实现土地资源与其他生产资料和企业家资源的优化配置及集中实现规模效益。(3)约束效率。强化经营权，一定程度上减轻了所有权主体虚置带来的一系列问题，如土地使用过程中的短期行为，基层政府的侵权行为等。(4)风险规避效率。所有权主体虚置，给机会主义行为的产生留下了空间，社会风险增加。通过强化经营权，产权会更加明晰，社会风险得到规避。同时，强化经营权意味着经营者收益的增加，使其与所承担的自然风险匹配。

肯定承包经营权是物权，还有利于规范土地经营权流转市场。近年来，土地问题一直高居农村首位，也对土地流转市场的健康发展产生负面影响。导致高发的原因主要是集体经济组织经常以所有者的身份去干预承包户的经营权，打着加快发展的名义，公然违反法律政策，干涉土地承包，强迫土地流转，损害和侵害了农民土地承包经营权，究其根本原因是土地产权不清晰[13]。至于促进土地流转、发展土地规模经营等，这些都不是干预承包权、弱化承包经营权的理由[14]，承认承包经营权是物权，不是不要土地流转，而是反对以所有者的名义去干预它，去强制推行某种方式。

3.制度设计中需要考虑的几个问题

发挥市场机制及强调政府的推动作用对于土地经营权流转都很重要。发达国家的土地流转的经验也证明了土地流转既离不开市场对资源的配置，也离不开政府的制度安排，“看不见的手”和“看得见的手”必须同时发挥作用，才能形成一个健康、高效的土地流转市场。但在制度形成之初，政府的作用显得更为重要。结合我国实际，应从以下几方面完善土地经营权流转制度。(1)完善《物权法》中的相关规定，赋予经营权处分权，允许土地承包经营权可以抵押、继承等。在产权界定清晰的基础上，注重培育土地流转市场。结合各种补贴，鼓励有实力的个人或企业转入土地，吸引更多的种养大户和农工商企业投资农业；出台统一城乡劳动力市场的法律，尽快实现农民工市民化，以土地换社保，转出土地。

（2）土地流转的目的和结果都是扩大土地规模经营。一方面，政府应给予长期转入土地并达到一定规模的大户补贴，另一方面，创建土地银行或土地信托开发公司，平整土地，或协调解决成片经营问题，提供良好的土地流转基础条件，降低大面积成片经营的土地转入大户的谈判成本。

（3）选择合适的土地流转方式加以重点扶持。租赁经营和土地入股合作经营不仅经营规模较大，而且经营者一般都具有强烈的投资和谋利愿望，谋划比较充分，立足长远发展，资本充足，注重农业科技的运用，通常采用现代管理方式，有利于土地规模经营和现代农业的建设。应尽快制定鼓励这两种土地流转方式的具体措施。

（4）加快土地流转机制创新。在现有的法律框架下，通过“确权不确田”、“股田制”等转让方式，将社区农民的承包地自愿入股组成合作社，以公司形式经营。每亩地折成价格，再折成股份，按股分红，同时可在合作社范围内进行股份的转让、赠送、抵押、继承等。

（5）区别不同地区，分别确定土地的流转方向。在经济较发达地区或城市郊区，向农业园区和规模化、集约化的方向发展，主要采取企业化经营模式。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市工商局近期出台了允许农民以土地承包经营入股成立企业，值得其他条件类同的地区积极效仿。而在经济欠发达地区，目前主要是鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转。

完善土地经营权流转制度，促进现代农业建设是我国现代化建设整体布局的重要组成部分，因此，政府必须从统筹城乡和协调区域发展的高度认识土地经营权流转问题。农业劳动力大量稳定转入非农产业是发展规模经营必须具备的基本前提。东部发达地区和中西部欠发达地区农地流转规模不同不是偶然的现象，而是不同的外部拉力造成的。理想的农地制度应是最有效率的，追求效率的产权制度安排要同农村经济关系和经济社会发展水平相适应。因此，中国的土地产权制度改革一如在此之前所有领域的渐进式改革一样，适时地逐步推动农地产权制度的改革。在外部条件具备的地区，应及时推动农地产权制度改革；在外部条件尚不具备的地区，应大力改善外部环境，尽快为农地产权制度改革创造条件。

基金项目：本文是教育部社科研究基金规划项目(编号：06JA790048)阶段性成果。

参考文献：

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二、家庭承包取得的的土地承包经营权可抵押性

中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。

1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础

反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。

同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。

另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。

可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。

2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据

依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].

首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。

如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。

三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突

土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。

1、国家因公益目的征收承包经营的土地

在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。

根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。

2、发包方收回承包经营的土地

依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为主权利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。

在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。

四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系

由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？

笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：

首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。

其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。

再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。

第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。

综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。

由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。

五、设立土地承包经营权抵押期限制度

中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。

笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。

由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。

笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].

六、结 论

中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。

土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。

土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。

土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。

总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。

参考文献

[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条

[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项

[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条

[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条

[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权

[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条

[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第80条

[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404

[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条

[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条

[13]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第26条第4款

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（西昌学院，四川 西昌 615000）

摘　要：目前我国在农村土地承包经营权的抵押制度是我国农村集体经济土地承包责任制的产物。从改革开放到今天，土地承包责任制得到不断的完善和发展，从联产到承包再到如今的抵押，我国的农村的土地制度经历了一次又一次的变革。本文就农村的土地承包经营权抵押法律制度问题进行研究，希望能为土地的承包经营权提供一些有用的建议。

关键词 ：农村土地；承包经营权；抵押；法律制度

中图分类号：F327文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）10-0176-01

收稿日期：2015-03-10

基金项目：本文是四川省社科联“十一五规划”青年项目《城乡一体化中社会问题法律研究——以凉山州为例》（SC08C028）相关研究成果

作者简介：余滢（1980-），女，四川西昌人，硕士，讲师，从事民事诉讼研究。

1.前言

抵押是最原始的担保贷款方式，农民如果能将手中的土地权利作为抵押的担保，那将能很顺利地解决贷款的问题。但是目前立法的不完备、产权界定不明晰、抵押范围狭小等因素一直限制着农村的土地承包经营权抵押的实行。如何解决这一问题，也成为了人们关注的焦点。本文通过了解我国农村土地承包经营权抵押的现状，找出其受制约的原因，总结一些有用的建议以解决问题。

2.农村土地承包经营权抵押现状

自从2008年中国人民银行和银监会联合发出公告，允许有条件的地区实行土地承包经营权抵押贷款业务后，各大金融机构也开始公告推行此项目，取得了一定的成功。2009年辽宁省法库县的长岗子辣椒专业合作社的农民用自己承包的土地作为抵押，向县里的信用联社贷款30万，解决了辣椒种植的资金问题。这一次的成功，给其他试点的工作作出了示范，对推动国家惠农政策的贯彻实施。在此之后，又有很多的试点工作顺利进行，但很多地区的工作还是受到限制，融资问题依然成为一个大难题，没有在全国范围内推广起来。总结出来的原因是法律法规还不够完善、没有专业的土地评估机构以及流转登记制度不健全等问题。我国法律关于农村土地承包经营权的规定，土地承包经营权是在农村的生产实践中产生的，它由土地集体所有制演变而来，相关的法律法规还不够完备和详尽。在2007年《物权法》出台之前，学术界对土地承包经营权属于“物权性”还是“债权性”存在很大的争议，直到《物权法》明确指出就土地承包经营权作为益物权，规定了物权性质的范围。这部法律的出台，为土地承包经营权提供了法律依据，并且确定了不同土地的经营权流转，农民对自己的土地具有自主处理权，并且一定程度上提高了农民的生产积极性，有利于推动农村经济的发展，实现农村的现代化。

3.关于土地承包经营权抵押的建议

为了能让土地承包经营权抵押这个项目持续进行下去，解决农村农民融资的难题，推动农村的现代化，对于我国土地承包经营权抵押做出几点建议。

3.1完善土地流转的相关法律法规

在十七届三中全会上有提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这保证了农民对土地的自主性，确定了土地承包经营权的物权性，如果相关法律在确定农民可以利用承包的土地进行抵押，确定好可以抵押的土地的范围，那贷款就不会有法律这一方面的障碍，担保功能也能够得到实现。

3.2建立专业的土地评估机构

由于没有专业的土地评估机构，土地的价值等都无法明确，为了解决这个问题，应该要建立专业的机构，科学定制土地的评估标准，全面考虑土地所属地区、农作物价值、投入资金等因素，评估出土地可以抵押的价值。同时建立相应的服务平台，提过及时有效的信息，形成完善的市场化机制。

3.3保障试点工作的政策支持

相关金融机构已经明确了贷款的对象、条件以及贷款的额度风险等，促进了农村土地承包经营权抵押向规范方向 发展。与此同时，国家应该有相应的政策作为支持，将土地承包经营权抵押试点作为一种政策性的贷款，建立相关的政策保险、基金补偿以及政府贴息等保障其正常进行的机构。而一些确定是风险而造成的贷款损失，政府在核实确认后应给予帮助，出资补偿。

4.结束语

中国作为一个农业大国，其发展离不开农村的稳定，农业的发展，由于我国的农村人口基数还比较大，国家想要富强，就必须要让农村富起来。在现代科技的推动下，农业的生产力水平要进一步提高，就必须向机械化、现代化方向发展，相对的，要事先现代农村，就必须要投入大量基金。而农村本身可发展的项目相对较少，融资成为了一大难题。国家只有解决了农村土地承包经营权抵押项目的法律障碍，完善农村的法律保障，是农民的贷款不成为问题，农村经济发展才有所指望，再能更接近现代化的发展道路，脱贫致富才能不再遥远。

参考文献：

[1] 杨震.物权法[M].北京：中国人民大学出版社，2009，45-51.

[2] 张平华.土地承包经营权[M].北京：中国法制出版社，2007，23-25.

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关键词：土地承包；土地流转；经营权；抵押贷款

一、土地承包经营权抵押的涵义

在相当长的一个时期内我国法律未对其做出定义，2007年施行的《物权法》第125条在我国第一次以法律形式对土地承包经营权做出了明确界定。该条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

二、河南省农村土地承包经营权抵押总体情况

农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积为3.4亿亩，是2008年底的3.1倍，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。我省农村家庭承包耕地流转面积2824万亩，占家庭承包面积的29%，高出全国2.8个百分点，是全国农村土地流转面积占耕地比重较大的10个省份之一，比2010年年底的1313.7万亩增长了50.9%，增速居全国第二。流转出承包耕地的农户达到326.2万户，占家庭承包农户数1978.5万亩的16.5%，比2010年上升4.82个百分点；签订流转合同220.62万份，涉及流转耕地1308.2万亩，分别比2010年增长40.8%和79.3%；签订流转合同占流转总面积的67.6%，高出全国6.5个百分点，比2010年增加了9.8个百分点。我省部分涉农机构开展了与农村土地流转相关的贷款业务，共发放涉及农业龙头企业、专业合作社等经济组织贷款余额10.57亿元。从放贷银行看，包括农村土地承包经营权在内的“三权”抵押贷款主要集中在涉农机构；从贷款对象看，土地承包经营权集中在种养大户、专业合作社和个体工商户；从贷款用途看，土地承包经营权主要用于种植业、养殖业；从区县分布上，不同区县推进力度不同，我省四个改革试点县（濮阳县、杞县、固始县、汝阳县）相对发展较快。

三、农村土地承包经营权抵押存在的问题

（一）抵押权难实现。首先从法律规定，土地承包经营权流转之后，不能改变所有权性质和用途，其次缺乏真正的土地流转中介组织，土地承包经营权流转还需要各方自行协商实现。因此，当贷款无法收回时，银行等金融机构难以处置抵押的土地承包经营权。

（二）抵押物价值难确定。一是未成立相应的专业土地承包经营权价值评估机构；二是没有建立对农村土地价值对应的标准；三是银行业机构难以准确认定土地承包经营权的实际价值，发放贷款的额度控制较低。

（三）贷后管理难。银行发放贷款后为保证借贷资金的安全，一般会选择监督资金的用途和项目的运行情况。但是农村土地承包经营权抵押贷款的借款人的借款目的是从事农业生产，项目地址在农村，但大部分银行的业务重心在城市，进行贷后管理的成本很高而使得银行可能忽视或放弃贷后管理。

（四）贷款风险难以掌控。一是农业生产是受自然条件约束，受政府管控严格的产业，农产品价格比较难预测。二是操作存在风险，在对贷款项目的审查过程中存在忽略某些环节，如目前农村土地承包经营权抵押存在价值评估不够规范。三是我国还没有对农村土地承包经营权抵押贷款设立专门的法律文件，真正发生纠纷时无法得到法律的支持。

（五）金融机构放贷积极性不高

由于农村中、小额贷款的收益和成本同所承担的风险不成正比，并且由前面分析可知，抵押物变现难在一定程度上会影响金融机构的积极性。加之金融机构，尤其是银行的业务重心，主要集中在城市地区，往往更看重大企业，更注重大额业务，而忽视小企业，对农民的创业贷款更是慎之又慎。

四、农村土地承包经营权抵押贷款环境优化

（一）完善法律法规。农村土地承包经营权抵押贷款是农村经济发展的关键环节，但因《担保法》、《物权法》等法律法规的约束，抵押处置存在一定的法律障碍。为配合农村土地承包经营权抵押工作的全速推进，先行先试，建议相关部门进一步加强相关产权的法律框架建设，完善相关法规，出台较为全面的农村产权抵押融资管理办法，明确规定农村土地承包经营权的可抵押性，以便为农村产权抵押贷款制度的推进提供相应的法律保障。

（二）建立土地流转市场。首先，土地流转市场的建立能够进一步促进土地流转，使土地形成规模化经营，更有利于土地承包经营权抵押贷款的实施；其次，当借款人无法偿还贷款时，金融机构能够及时的变现抵押物从而获得补偿，并且有正规的、统一的流转市场也会相应的降低交易费用，这是提高金融机构放款积极性的有力举措。最后，也有利于有关部门建立制度化，规范化的土地流转管理机制，加强对农村土地流转的指导和监管。

（三）设立专业评估机构制定评估标准。设立专业的农村土地承包经营权抵押价值评估机构，制定合理的评估标准，建立农村土地承包经营权抵押价值评估制度。此制度需考虑两点：一是政府应出台评估标准细则，对不同等级的农村土地制定相应价值标准以供参考；二是成立独立的抵押价值评估机构，结合实际，根据农地的地理位置及其他条件，综合农地流转价格，制定科学的评估标准和操作办法。

（四）培育良好的外部环境。一是尽快完善农村社会保障体系，逐步淡化土地的社会保障功能。在农村社会体系尚未完善之前，可以对土地承包经营权抵押设定一定的限制，以保障农民免于破产。二是加快农村信用体系的建设，培育良好的金融生态环境，为农村土地承包经营权抵押贷款业务的开展创造良好的外部环境。

五、风险防范

农村土地承包经营权抵押贷款可能会带来四种风险：经营风险、转移风险、贷款风险和社会风险。在这四种风险中，经营风险、贷款风险是社会风险产生的根本原因，转移风险是社会风险的直接原因，因此，控制经营风险是关键，而控制转移风险则有助于缓解社会风险。

（一）引导资金流向。生产决策直接影响经营风险，农业生产的核心是种什么、养什么、种多少、养多少的问题。各级政府建立农业信息体系，强化信息引导，建立县乡两级信息处理系统和信息服务网络，及时收集、整理和各种农业信息，从而引导资金流向。

（二）自然灾害预测与预防。政府要对申请土地承包经营权抵押贷款的农户提供技术支持，从而提升农产品的科技含量，一方面使得农产品抵御灾害能力增强，另一方面还能增强产品的市场竞争力。主要措施：（1）加强水利工程等基础设施建设，提高抗旱排涝能力和水资源的利用效率。（2）提高动植物病虫害防治水平。完善动植物病虫害监测预警，对农业经营者进行病虫害防治技术指导。（3）强化农业气象灾害防御工作。充分发挥气象为农业生产服务的职能和作用，气象部门深入开展气候变化对农业生产的影响研究，完善多渠道的气象信息。

（三）发展农业保险。农业保险由于高风险、高赔付率，赢利低，商业保险在农业领域不活跃，保险的范围和种类十分有限。所以应该深入贯彻国务院农村金融体制改革的决定，积极组建各种政策性农业保险机构。此外，还可以发展合作保险方式。行业性、地区性的合作保险组织以互助共济为目的，不追求赢利，但可以降低成本，是解决一般商业保险公司不愿经营农业保险为题的有效方法，通过农村保险事业的发展来推动和保障农村土地承包经营权抵押贷款的发展。

参考文献：

[1] 田野.《农民融资抵押制度创新问题研究》，[J].农村经济，2010年

[2] 赵耀华.蒲勇健.《博弈论与经济模型》，[M].中国人民大学出版社，2010年

[3] 王德霞.2014年：《对当前农村金融现状及改善对策的探析》，《时代金融》第 1期

[4] 刘磊.2013年：《农村产权制度改革的经济学分析――基于新制度经济学视角与凤冈实践》，《区域金融研究》第4期

[5] 黄向庆.《农村土地使用权流转及金融支持：几个案例比较》，[J].金融发展研究，2009年

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关键词：农村土地；承包经营权；登记；建议

中图分类号：D922.32 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160431059

前言

农村土地承包经营权主要是指农村的集体经济组织或者个人对国有的农用土地进行依法耕作和养殖的过程，享受使用土地和依法流转的权利。土地在我国农村地区的发展中具有重要的作用，也是农村地区矛盾纠纷的主要展现，近年来，在，土地承包问题频发，给我国农村地区的社会稳定造成了较大的影响，为了解决这一问题，必须要在我国农村地区建立完善的土地承包经营权等级制度，实现对农村土地承包的有效管理，促进承包关系的稳定，促进农村地区的经济发展。

1马龙县农村土地承包经营权实施现状

马龙县辖2镇3乡5街道73村（居、社区）523个村民小组。总人口20.6万人，其中：农业人口18.7万人，农村劳动力11.2万人。全县总面积1614km2，地形地貌以低丘缓坡为主，可开发利用的土地资源十分丰富。全县有耕地4.03万hm2，园地0.47万hm2，合计需要确权的面积4.47万hm2。其中：家庭承包经营耕地1.34万hm2，承包农户52697户。随着“一带一路”国家战略的逐步实施，马龙县的现代农业将进入快速发展时期，迫切需要激活土地要素市场，让土地要素充分发挥作用。实施农村土地承包经营权确权登记颁证将使全县52697户农户、174530农民经营的4万hm2耕地、0.47万hm2园地，每年实现土地权利价值预计2~3.5亿元，不仅增加农民财产性收入，并且将极大地推动马龙县农村经济的发展。长期以来，马龙县农村土地承包经营权制度几经完善，但由于经济的发展和农村土地承包制度设置的缺陷，仍然暴露出许多问题，现做初步探讨。

2农村土地承包经营权登记制度存在的问题

2.1制度设计方面的缺失

我国现有的《农村土地承包经营法》当中规定，要求县级以上的人民政府应该实现对农村土地的承包经营权，通过登记造册和确认农村土地承包责任制的形式，来加强对土地承包的管理。但是通过对《土地管理法》中的相关内容可以看出，当前的国务院土地行政管理部门没有对土地建设用地的使用权的相关制度进行系统的规定，导致农村地区的承包经营权没有系统的规定，对我国农村地区的土地管理造成了较大的威胁，无法实现良好的管控，没有系统和准确的管理制度作为依据。

2.2制度的法律效力不彰

《农村土地承包经营法》中规定农村土地的承包经营权的使用必须要建立在土地承包合同的确认上，是否登记不会对权利的设立造成影响。农村土地承包经营权应该自签订承包合同后生效，不会对土地承包经营权造成较大的影响。但是该项法律制度中没有对土地承包权的变动事项加以规定，导致法律效力不高现象的存在，导致权利的安全性受到较大的影响。同时，农村土地的经营权登记的发证机关是县级以上的人民政府，与土地的所有权登记相分离，导致土地经营的科学性和权威性受到较大影响，造成成本不合理现象的产生。

2.3制度落后于农村经济体制改革实践

随着社会经济的快速发展，促进了农村体制改革的不断深入，国家相继取消了农业税和农林特产税等一系列制度，并且国家收购体制也逐渐被农村土地承包责任制代替，导致我国的农村土地承包形式发生了转变。但是由于农村土地承包责任制自身还存在着不完善的特点，展现出了在农村制度中的不适应性。为了确保在农村地区的土地承包经营权能够不受侵犯，通过对农村土地的承包经营权进行登记和确认的过程，来加强对农村土地经营的管理，是当前农村土地承包经营需要迫切解决的问题[1]。

3完善我国农村土地承包经营权登记制度的建议

3.1采取登记生效主义模式

在使用农村土地承包经营权时，不管是由于家庭承包形式还有其它形式取得的农村土地承包经营权，都应该采取登记生效主义模式。登记在农村土地承包经营中具有重要的地位，具有一定的公信力，在使用过程中，能够有效地避免在工作中出现土地发包、承包经营合同履行过程中产生的不确定性，能够实现权利的流转，防止各项随意性现象的发生，保证了土地承包经营权人的合法权益，是当前农村地区一项重要的惠农政策。

3.2将权利主体和份额落实到个人

需要明确农村土地承包经营权的主体是集体经济组织成员，该经营权在使用过程中，主要是通过农村集体经济组织身份的成员和集体组织共同签订土地承包合同来实现的。在具体的操作中，可以由户主代表来对农户进行合同的签订，主要是提出了对土地承包经营权的登记申请，应该在合同中列明承包经营权应该由家庭成员按份共有，实现了对农村家庭体制的打破，为培育新型农民创造了必要的条件[2]。

3.3完善救济措施

为了完善农村土地承包责任制度中的登记和转移登记等制度，需要对一些救济措施进行完善。在登记制度中应该对登记的时间和相关的合同的内容进行明确的规定，以便为农民提供高效的服务。同时还需要对农村承包土地中的各项具体事件进行明确的规定，以便更好地实现对承包经营权和转包权利的把握，要求提供相关的治疗，明确承包人和发包人的权利和义务，对各项事件做出明确的规定，以便建立明确的行政责任制度。

4结论

随着农村经济体制改革的不断深入，对农村土地的承包制度造成了较大的影响，本文主要是对农村土地承包经营权中存在的问题进行思考，并结合马龙县当前的具体情况，提出了解决的措施。通过采取登记生效主义模式，将权利主体和份额落实到个人和完善救济措施的形式，加强了对农村土地承包经营登记的管理，保障了承包人和发包人的权利和义务，对完善农村地区土地承包经营合同和促进农村地区的社会稳定，起到了重要的作用。

参考文献

[1]刘红威.论我国农村土地承包经营权流转的法律问题[D].安徽大学，2014.

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[论文摘要]建立、健全土地承包经营权流转制度，推进农业生产要素的合理流转与有效配置，是我国当前农业现代化进程中面临的重要问题之一，也是我国目前工业化、城镇化的需要。因此，希望通过创建科学土地承包经营权流转理论，以西畴县农村承包地流转实践提供理论依据，真正实现农村土地资源的有效配置和维护土地承包经营权流转当事人双方合法权益的目的，发挥农村土地的效益，更有利于赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。

一、西畴县农村土地承包经营权流转概况

西畴县土地的流向都是流入农户之间，全县有承包耕地面积172546.5亩，其中：田46044.8亩，地126501.7亩，从二轮土地承包以来，土地流转涉及1782个村，占全县总村数的100％，流转农户有4554户，占总承包户的8.4％，流转面积14839亩，占承包总面积的8.6％。以上调查仅仅只是对西畴县地区，所涉及的面还是比较窄的，但是凸现的问题却并不少，这其中固然有土地承包经营权制度在实践层面由于执行者本身的原因带来的问题，也有我国长期以来农村土地制度的习惯带来的问题，然而更根本的一个方面还是我国的土地承包经营权法律制度中不完善、不健全而带来的问题。所以我们非常有必要全面分析考察西畴县土地承包经营权流转制度的基本状况，包括其中存在的问题和弊端，只有从制度层面入手，才能从根本上真正解决西畴县农村土地承包经营权制度在实践中存在的各种问题。

二、西畴县农村土地承包经营权流转中主要存在的问题

从全国的情况来看，土地承包经营权流转的发生率一直是很低的。“我国自20世纪80年代后期以来，农户承包土地流转面积占承包地面积的比例(以下简称流转比例)基本保持在1%～8%之间，发达地区一般保持较高的水平，有的甚至达30%以上，内地则较低。”[1]80年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在l%－3%之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些”。从西畴县二轮土地承包以来看，土地流转涉及1782个村，占全县总村数的100％，流转农户有4554户，占总承包户的8.4％，流转面积14839亩，占承包总面积的8.6％。

土地承包经营权流转中还存在着许多问题，主要表现在：一是地区性的不平衡。在离县城近的地区，土地承包经营权的流转非常活跃，而在离县城远的地区，流转程度却非常低，流转具有封闭性，土地经营规模相对较小，流转相对困难。二是事先须经发包方同意，在一定程度上限制了流转。三是流转还不规范，农户间的流转大多采取口头协议的形式，很少采用书面形式，有些地方依靠行政手段强行推进流转。土地流转的操作程序不够规范。目前，规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。四是土地流转方式还存在问题，对是否应允许抵押、继承等实践中存在争议。五是土地流转的中介组织不够健全。大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了生产要素的合理流动和优化配置。

三、完善西畴县农村土地经营权流转市场的策略

（一）规范西畴县农村土地经营权流转运作程序

为了避免在西畴县农村土地经营权流转中出现土地纠纷，建议必须规范运作程序：

第一，民主议定。凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式、其流转期限、租金的确定，必须经当事人的同意方可进行，决不准少数人说了算。第二，逐级审批。凡向本村以外流转承包经营权的，须向村集体经济组织提出土地流转申请，经审议同意后方可实施。如涉及利益关系复杂的，村集体经济组织应向乡（镇）政府请示，由乡（镇）政府把关。第三，签定合同。西畴县农村土地经营权流转双方一定要有较清楚的流转意愿表达、有效的实现方式，转包、互换、出租的期限，土地名称、坐落、面积、用途、价款及支付方式、双方应履行的权利、义务、违约责任。第四，采用登记生效主义的立法模式。所谓登记生效主义，是指登记是承包经营权流转的生效的要件，如不经登记，承包经营权流转不得生效、不受法律保护。

（二）完善西畴县农村土地经营权流转的市场体系

第一，培育西畴县农村土地经营权流转市场。要在“依法、自愿、有偿”的基础上，确立土地流转上的经济利益关系。加快培育西畴县农村土地经营权流转市场，培育市场决定西畴县农村土地经营权价格机制。政府应在市场准入、交易程序、权利义务等方面做出明确规定。

第二，完善市场中介组织。“积极培育农村土地市场，缔造中介服务组织，特别是发展以农村集体经济组织为主体的土地流转中介服务组织，是推进与土地承包经营权流转相关配套制度改革的重要内容之一”[2]。建议建立诸如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。流转中介组织要调查、收集农村土地流转的供求、价格等信息资料，并通过一定的渠道甚至媒体公开，使供需双方能够获得可靠的市场信息，沟通供需双方的联系，为西畴县农村土地经营权双方提供信息引导、政策咨询、法律服务，为实现西畴县农村土地经营权流转创造条件。

（三）积极推进农村社会保障制度改革

要加快土地的流转，就必须弱化农村土地社会保障功能，要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是:基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目。

四、结论

本文是建立在对西畴县农村土地承包经营权进行实际调查的基础上，围绕西畴县农村土地承包经营权流转实践现状的分析，农民土地承包经营合同的签订以及土地流转过程中的一些做法，我们仍无法明确土地承包经营权的性质所在，是物权性质的权利却为何又在很多方面打上了债权的烙印?法律规定有欠完善，实际中也存在诸多问题:如各级政府以行政手段强制土地流转;再收回土地承包经营权后又指给予过低的补偿甚至不予补偿。“土地承包经营权属用益物权范畴，用益物权的权能主要表现为使用和收益，包括权利人自己使用土地并收益和权利人将土地让与他人使用而从中获得利益。”[3]针对当前西畴县土地承包经营权制度在现实中，本文并基于此提出了相关的完善我国土地承包经营权的基本制度的些许建议。希望此研究能够对我国农村土地承包经营权的流转产生一定的实践指导意义。

参考文献

[1]我国农村土地承包经营权流转的现状、难点和建议，傅晓，湖北经济学院学报(人文社会科学版) 2008/03：17-18.

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【关键词】农村土地产权；经营权流转；现代农业

一、引言

纵观我国农村经济改革历史，其核心任务就是处理好土地问题。目前，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农村土地所有权归集体，农民依法享有土地承包经营权。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权界定为于用益物权，并规定用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，为我国农村土地产权制度改革提供了法律依据。实践中，由于存在农村土地产权主体虚置、产权权能残缺、产权流转不顺等问题，严重影响农村经济的发展。如何在农村土地集体所有制框架下，健全现代产权制度，赋予农民更多财产权利，促进土地经营权流转，成为各界关注的焦点。

二、农村土地产权制度的演变及相关研究

从我国农村土地产权制度演变可以看出，农村土地产权改革的本质就是不断明确土地产权主体，赋予农民充分且完整的土地财产权利，构建以市场为基础的资源配置体系，并在法律层面对农民财产权利予以保护。目前，对于大部分农民来说，土地不仅是最重要的生产资料，还承担着提供生活基本生活保障的功能。在农村社会保障制度还不完善的条件下，构建富有弹性，合乎实际的土地产权制度，既可以保障农民的基本生活，又可以实行适度规模经营。

从农村土地经营权流转的现有文献来看，北京大学国家发展研究院综合课题组（2010）通过对成都农村土地制度改革的调查研究，认为以确权为基础的土地流转，对增加农民收入有重要作用。廖洪乐（2012）从我国农户兼业的地区差异和阶段性差异出发，推断出我国农业生产的兼业化和专业化并存将是一种常态，认为我国农地流转规模逐年增加、地区差异明显和主体多元化。陈章喜（2014）从理论层面探讨了农地承包经营权流转对整合土地资源、实现规模经营和加快农村劳动力转移的重要意义，实证研究表明农地承包经营权流转的整体运行效率得到提升。综上所述，我国各地区自然，社会经济文化等差异巨大，不同区域具体方式各有不同。但通过对农村土地确权，赋予农民一定的流转权，构建富有弹性的产权制度，土地利用率也将大大提高，农民也可以通过流转获得增值收益。

三、农村土地产权改革措施

随着我国城镇化的快速发展，一方面大量农村劳动力转移到城镇，农村出现土地闲置，撂荒现象，土地经营权流转势在必行；另一方面要发展现代农业，提高全要素生产率，走适度规模经营之路，客观上需要土地适度集中。双重压力之下，发展土地经营权流转市场是发展农村经济的重要组成部分。要解决好农业、农民问题，必须进一步深化农村土地产权制度改革、推进中国农业现代化。在坚持农村土地集体所有前提下，形成所有权、承包权和经营权三权分置格局。在有序推进经营权流转的同时，加快农业相关制度配套建设，充分发挥政府统筹协调职能。具体可以从以下方面进行农村土地产权制度改革：

（一）完善法律法规，切实维护农民财产权利

在农村土地确权的基础上，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律，制定完善土地经营权流转具体细则，做到有法可依，构建以法律为基础的土地经营权流转市场。在土地经营权实际流转过程中，坚持以市场为导向，按照市场规则自由交易，切实维护农民财产权，防止地方政府对农民的侵权行为。

（二）明确农村土地产权主体，完善集体所有制

首先，从法律上明确规定农村集体作为农村土地所有权主体的地位。其次，规定农地所有权主体与农民双方的权利与义务。在家庭承包责任之下，把对农村土地占有、使用、与收益权分离出来归属于农民，那么农村土地的处分权就属于农地产权主体与农民共同拥有，只有在双方都同意的情况下，才能在承包期限内处分土地。只有明确了农地所有权主体，才能更好的实施土地流转，实现土地适度规模。同时给予农民更加长久稳定的承包权，提高农民生产投资的积极性

（三）发挥政府统筹协调职能，打破市场壁垒，完善农地流转机制

在城乡一体化过程中，工业化、城镇化和农业现代化同时推进。科学统筹布局、结合各地区特点，创新土地流转方式；打破市场地区性壁垒，构建全国统一的要素市场、产品市场，促进资本、劳动力和技术跨区域自由流动；建立土地经营权流转市场，充分发挥价格机制的作用，高效配置土地资源；在这过程中政府应该统筹协调职能防止市场出现垄断行为，改变传统的农地征收过程中政府单方面按照原来用途进行补偿其次，还可以考虑建立和完善土地交易中介服务组织。当然，农村土地经营权流转只是发挥农业规模经营，现代农业的一个组成部分。此外，还需要进一步完善农业服务体系；创新农业保险及农民社会保障，解决土地经营权流转可能出现的自然灾害给双方带来的困难，为土地流转后农民的生活提供坚实基础；推动发展农村金融市场，为农业企业发展提供资金支持。

参考文献：

[1]孔祥智，刘同山.论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择[J]. 政治经济学评论，2013，04：78133

[2]许经勇.我国农村土地产权制度改革的回顾与前瞻――形成有利于保障农民合法权益的土地产权制度[J].经济学动态，2008，07：6872

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关键词：近代；农村土地制度；启示

中图分类号：F301.1　文献标志码：A　文章编号：1671--7740(2010)02--0084--02

随着的失败，中国步入了近代社会，在这一特定的半封建半殖民地的社会形态中，农村土地也出现了新的运行格局。

一、中国近代农村土地制度的运行格局

(一)地主土地私有制及其经营制度

地主土地私有制仍然是中国近代农村土地制度的主要内容。据有关资料统计，20世纪30年代地主在中国农村约占总户数的4％，却占有耕地50％以上。另据1927年《中国中央执行委员会农民部土地委员会报告》记载，占全国总人口14％的地主，占有62％的土地；占18％的富农，占有19％的土地；占24％的中农，占有13％的土地；占44％的贫农，占有6％的土地。由此可见，地主享有大部分土地，广大农民很少或者完全没有土地，为了生活，只能去租种地主的土地。地主的土地，90％分割出租给农民，从中收取地租，自己并不直接进行经营。这种租佃制经营的显著特点是所有权与使用权分离，地主凭借向农民转让土地使用权而征收地租，而农民则通过与地主土地的结合，获取必要的生活用品与供养地主。这种土地运行格局的局限是经营规模狭小，资金短缺，资本构成和土地收益率低。

(二)富农土地私有制及其经营制度

中国近代富农的情况比较复杂，大多数富农直接占有、经营相当数量的土地，少数富农是租佃富农。据统计，在抗战前，全国富农约占总户数的6％，却占有18％左右的土地。多数富农是通过雇佣长工或短工来直接经营自己的土地，很少向地主租进土地，有时还出租一部分土地，在这一点上又与地主的性质相同。总之，中国近代的富农多数是旧式富农，完全资本主义性质的新式富农很少，这是中国近代富农区别于西方的一个显著特征。

(三)自耕农土地私有制及其经营制度

自耕农又称为中农，历史久远，长期存在于中国封建社会，到了近代，仍然有相当数量的自耕农，约占农户总数的20％，占有土地15％。自耕农的特点是小土地所有者，与佃农不同，他是一种自由的、独立的个体所有者，对自己的土地有自由的支配权和经营权。自耕农作为所有者，直接与土地相结合，具有很大的劳动积极性，在这一点上要优于佃农。但自耕农经营规模狭小，各种负担沉重，因此具有不稳定性与脆弱性，时刻有被兼并而转化为佃农的危险。

二、中国近代资本主义农村土地经营制度

在中国近代，农业中的资本主义生产关系逐渐滋生，相对于封建的土地经营制度，体现了明显的进步性：一是拥有较先进的生产资料，二是生产技术有了一定的进步，三是经营者的素质有了一定程度的提高，四是土地的产品商品率与生产率有了一定的提高。具体而言，中国近代农村土地经营制度主要有以下几种形式：(1)富农经营。资本主义在中国近展较慢，富农经营是资本主义生产关系在农业经营制度中的主要表现形式。富农经营又可分为旧式富农经营与新式富农经营。前者的基本特点是对自己所有的土地，除出租一部分外，主要是进行雇工经营；后者的特点是对自己所有的土地或租进的土地，完全实行雇工经营。(2)地主经营。地主对其所有的土地，除向外出租的部分外，直接进行雇工经营，主要从事商业性农业生产。地主本人不参加劳动，主要是通过雇佣与自己社会关系较近、有一定生产经验的长工做工头，代替他指挥生产，从事具体生产经营活动。(3)农牧垦殖企业。这主要指由军阀、官僚、商人等投资，在雇工垦荒的基础上举办的规模化农牧垦殖企业。它一般分布在垦殖区和工商业比较发达的地区。其显著的特点是具有较先进的生产技术、较好的生产资料、较高的土地劳动生产率。

三、中国近代农村土地制度的运行启示

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农地制度的现实困难

首先，农村土地承包制度需要继续完善。中国农业科学院教授牛若峰认为，这项改革没有解决土地所有权问题，集体所有的法律规定含混不清（《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》规定，农村土地除国有的以外，属于农民集体所有，而《村民委员会组织法》第五条则说本村土地"属于村民集体所有"）；没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民；没有给予农民以长期永久经营使用权和土地处置权，承包农户只是半自主的经营主体；另外没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织如土地合作社。我们还应该看到农民组织和农村治理结构严重滞后与家庭承包经济制度不配套所带来的严重影响。家庭经营是对时期农村生产经营制度的根本性改革，而农民组织和农村治理结构仍然沿袭了三级体制，公社体制的"遗留"与家庭经营的经济制度的磨擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源。

其次，农村双层经营体制没有真正形成。我们认为，当前农村许多地方，集体经济已成为空壳，事实上只剩下农户家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地（比如"机动地"）和资产（比如以集体名义经营的乡村企业）由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营"两张皮"的现象严重影响了农民收入增长。重建农村统分结合的双层经营体制势在必行。

再次，农村土地产权结构导致当前农村愈演愈烈的土地矛盾和纠纷。近几年，我们对国内近20多个省（市区）的农村问卷和实地调查表明，土地集体所有、家庭承包经营制度设计和安排中有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有"天赋资源权"和法定的"公开、公平、公正"承包权，因此"土地承包关系稳定"与"承包土地关系变更"的矛盾始终存在。现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，"稳定"与"变更"之间的冲突始终不可避免；其二，集体成员"共同共有"的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的"排他性"极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地的乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空档。

削弱农地制度的几大因素

一、农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。在经济意义上，承包土地是集体成员平等获取生产资料和社会保障的权利；在政治意义上，承包土地是农民获得民利的基础；在社会意义上，承包土地还担负着稳定乡村社会结构的重要作用。因此承认农民的土地财产权，将提高农民的社会归属感并有利于稳定。

二、目前农村面临前所未有的土地调整压力。集体土地总量减少的过程，也是农民承包土地调整的过程；在农村，"赋予农民长期而稳定的土地使用权"的政策、法律精神远没有落实，农民土地权利事实上"短期而不稳定"。

三、第二轮土地承包制度的现实安排与成文制度有较大偏差。乡村干部随意变更承包合同、调整或收回农民的承包地、干涉农民的生产经营活动等现象屡有发生。时至今日，仍然有一部分地方没有完成二轮承包任务。

四、农村土地大量转移诱致农村生产关系变化，可能导致家庭经营制度逐步解体。根据我们的调查判断：（1）农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户（民间、工商资本和外资）等三种主体迅速集中的趋势；（2）农地资源向非农用途大量转移，"国家建设"、"园区开发"、"乡村集体圈占"三分天下；（3）与此相对应，农地资源转移正在悄悄改变农村生产关系和社会结构。首先，土地规模流转引致农业生产组织形式不断改变，家庭承包经营制度可能被企业化农场和公司所取代；其次，承包农户在享有流转土地的补偿收益以外，其他土地权利在事实上将让渡给经营者。转入土地的大户和外来资本将控制村社的基本生产资料，进而左右村社"民主政治"，从而打破传统的以地缘、血缘为纽带的村社稳定结构；再次，无地、失地农民如果不能顺利转移到非农产业或城镇，他们的身份将转化为大户和外来资本的"雇工"或者"新佃农"。

改革建议

我们认为，用农民集体成员"按份共有"的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。

因此建议：

--以"起点公平"的原则和真正"赋予农民长期而有保障的土地使用权"为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定时限（比如第二轮承包起始）的集体成员人口平均分配承包土地。

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（一）承包地星罗棋布，呈散点状分布。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，生产规模过于细小。这种过于分散的耕地耕种格局，制约着农业先进技术的推广应用和规模化生产的实现，已成为制约当前农业生产发展的一个主要瓶颈。

（二）农民在农业上投入过少。目前我国外出务工的农民工人数达到了0.9～1个亿，并且这部分人大部分为16～50岁之间的青壮年劳力，留在农村的主要为老人、妇女、儿童，称为“993861部队”从事农业生产，有些家庭由于缺乏人力，干脆抛荒。不光劳动力投入少，而且水利等农业基础设施建设投入也少，基础设施破坏严重，普遍存在灌溉渠道老化、毁损严重的现象，主要原因在于农业投入回报率低。

（三）土地流转收益分配机制不够健全。在取消农业税前，由于农民种田负担较重、粮食价格低迷，农民种田收益少，不少农民主动放弃承包土地经营权。通过土地流转，一部分土地逐步向规模大户、种田能手集中，土地投入大量增加，经营结构也得到优化，土地规模效益初露端倪。近年来，随着国家取消了农业税并对农业进行补贴，加之农产品价格回升，种田的实惠大大增加，于是农民转而要求收回承包地，刚刚集中起来的土地又出现了流转回流现象。

二、现阶段农村承包地生产经营问题成因

（一）所有权主体不明晰。根据我国现行法律，农村土地属于村民集体所有。首先，产权主体在概念上存在模糊性和虚置性。这是目前公有制经济的通病——所有权的法人代表性问题。其次，集体的土地所有权是残缺的、不完整的。所有权是最完整和最充分的物权，权利人拥有占有、使用、收益和处分四项权能：在处分权能上，村集体受到了严格的限制，只能在农户间调整土地；在收益权能上，土地收益的绝大部分被国家占有，土地的集体所有权在经济上被架空。

权责不对等和产权主体不明晰不利于农村产权的稳定，农民难以形成稳定、有效的预期。因此，在实际中，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度，短期行为盛行，重当前、轻长远，重生产投入、轻基建投入，甚至出现掠夺性的生产经营行为，导致土地的地力下降。

（二）土地承包经营权的内涵不充分、不明确。土地承包经营权称为所有权和经营权的分离，但是目前我国农村土地承包经营权的内涵是不充分、不明确的。从法律层面上没有明确规定土地承包经营权为一种物权，承包人对承包经营权的处分受到了法律的严格限制，承包经营权在现实生活中更多地表现了债权的性质。

土地承包经营权的债权性质不利于建立稳定的农村土地使用制度。农业生产周期长，需要长期稳定的农地使用制度。农地使用制度的稳定性取决于以下三个因素：一是基本使用制度的长期稳定，二是具体权利义务关系与法律制度之间具有一致性，三是具体使用权利具有明确性、排他性和流转性。土地承包经营权的债权性质，则欠缺上述因素而使现行农村土地使用制度处于不稳定的状态。再加上发包人的违约，随意撕毁承包合同的情况频频见诸报端、广播和电视新闻中，农民无法获得稳定的权利预期，加重了农民的短期行为。

（三）土地承包经营权缺乏有效的流转机制。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，土地流转总体上规模不大，范围较小，呈现以下特征：一是流转过程的行政支配性。有些地方农村土地使用权的流转，是通过乡级或村级行政手段或准行政手段进行，甚至存在用行政手段强迫农民出让土地使用权的现象。二是流转方式的简单化。大多数地区土地使用权的流转仅限于转包、互换等一些简单流转方式。三是流转空间的封闭性。目前农村土地使用权流转一般仅限于集体经济组织的内部成员，流向集体经济组织外部成员受到严格限制。四是流转过程的无序性。农民土地使用权流转方面的政策、法律、法规严重滞后，使得各地土地使用权流转五花八门，各地自行其是，造成土地流转的混乱局面。

三、完善农村承包地生产经营对策建议

我国农村承包地的改革，应置身于城乡统筹发展的大格局中，人均耕地资源少是我国的基本国情，要提高承包地的经营效益，增加农民收入，必须从城乡一体化出发，靠大量转移农村人口来实现。

（一）建立农村土地股份合作制，理顺土地产权关系。首先，农村土地股份合作制有利于实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”，把农民从土地束缚中解脱出来，推动土地规范流转，加快农村劳动力转移。其次，农村土地股份合作制有利于促进土地资源的优化配置，推进土地规模化、集约化、高效化经营，实现传统农业向现代农业转变。再次，农村土地股份合作制有利于土地承包关系、经营关系的长期稳定，实现承包者与经营者共担风险、共享利益的双责、双赢机制，更有利于三资进军农业、开发农业，最大限度的提高土地资源效益。

（二）逐步建立符合国情的农村社会保障体系。建立能够维持农民基本生活之所需的包括基本养老和医疗保险制度、最低的生活保障制度、社会福利、社会救济和社会互助等在内的农村社会保障制度。注意把农村社会福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利服务体系。

（三）完善农村中介经济组织，提高农业生产在市场竞争中的抗风险能力。发展农村经济中介组织，不仅有利于解决农业生产经营规模小且分散的问题，促进农业科技的推广应用，而且能够促进农业生产专业化的发展和推动农业标准化工作的进程，加快与国际市场的接轨步伐，提高市场竞争力，增强农业的市场抗衡能力。然而，目前我国农村各种中介组织普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等问题，对农民没有足够的吸引力和凝聚力。因此，必须加快完善农村中介经济组织，真正发挥中介组织的作用。