统筹管理制度范文

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第二条统筹管理的原则。无偿性，即非税收入资金属于政府性资金，政府从委托各单位代征的非税收入资金中统筹调剂部分资金，具有无偿性；公平性，即政府对纳入统筹范围内的单位或项目，按照同一比例征收统筹资金；合理性，即对行政事业性收费和其他非税收入，在剔除上缴上级、返还下级、征收成本费用等因素后再进行统筹。

第三条统筹管理的范围。本区行政区划内的行政机关、事业单位和代行政府职能的社会团体（以下简称“单位”）所收取的，纳入财政专户管理的非税收入，都要按率征收政府调剂统筹款。统筹资金具体包括下列项目：未纳入财政预算内管理的行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政性资金产生的利息收入和照章纳税后的其他收入等。

对各单位收取的有法定专门用途的非税收入、专项资金、上级补助收入、往来性资金以及民办非企业单位所收取的各类款项暂不统筹，具体项目由区财政局按规定予以界定，但须按规定纳入区级财政预算或财政专户管理，实行收支两条线。

第四条统筹管理的方法。非税收入调剂统筹实行“核定收入基数、固定调剂比例、超收比例返还、短收调剂不变”的管理办法。每年初，区财政局根据各单位前三年的实际收入平均数核定收入基数，基数内的非税收入在扣除上缴、分成和成本性支出后，按20％的比例统筹，超基数的按50％统筹；对未核定收入基数的单位，原则上按实际收入的30％统筹。各执收单位如果完不成收入任务，调剂统筹部分仍按收入基数计算，短收部分相应核减该单位综合支出预算。

第五条统筹资金的用途。政府统筹的非税收入资金，由财政结合预算内资金，纳入政府经济建设和社会事业发展总体计划，统筹安排，切实提高资金使用效益，增强政府宏观调控能力。主要用于解决社会的重点、难点、热点问题以及公益事业等补转移支出。

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（一）统筹城乡发展是缩小城乡差距、解决“三农”问题的需要

改革开放以来，我国经济虽然取得了高速发展，但城乡差距并没有相应缩小，反而在扩大。城乡居民收入差距从1985年的1．7倍扩大到2002年的3．1倍；城市居民人均消费支出与农村居民人均生活现金消费支出差距从1985年的2．2倍，扩大到2002年的4．1倍。如果将农民的实物收入、生产性投入和市民的非货币收入等因素考虑进来，则目前的城乡收入差距达到惊人的6倍。而世界多数国家的城乡收入之比为1．5：l左右，在韩国、中国台湾等国家和地区的经济起飞时期，城镇居民收入一般是农民的140－160％。即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民的收入差距也不像中国这样大。

城乡差距的扩大、“三农”问题的形成，都与城乡分割体制和“城市偏向”的发展战略有很大关系。要想缩小城乡差距、解决“三农”问题，必须统筹城乡发展，消除城乡分割体制，放弃“城市偏向”的发展战略。

（二）统筹城乡发展是全面建设小康社会的需要

全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。农村之所以在小康建设中明显落后，其中最重要的原因是我国在过去相当长时间里没有统筹城乡发展，实施了“城市偏向”的发展战略，对“农业剩余”或农民的生产成果和农村的生产要素进行过多的强制性剥夺和转移。因此，要想全面建设小康社会，必须统筹城乡发展，停止对“三农”的剥夺。

（三）统筹城乡发展是建立公平竞争、全国统一市场经济的需要

目前，公平竞争、全国统一、高效有序的现代市场经济体制在我国远未形成，主要表现在：一是一些城市政府对城市居民的特权进行地方保护，以各种方式阻碍农民共享现代城市文明；二是大中城市的户籍制度还没有放开，农村人口不能在全国范围内自由迁徙；三是城乡的劳动就业制度不统一，进城务工的农民还受到一些城市制定的歧视性就业和劳动用工制度的限制；四是城乡福利保障制度和教育制度不统一，农村居民还没有获得平等的福利保障和受教育待遇，这成为城市吸纳农村劳动力的重大障碍；五是城乡财税金融制度不统一，本来就较穷的农村居民反而承担着比城市居民重得多的税收负担和各种非税负担如提留、统筹、摊派、集资、克扣等。

我国要想成为现代化强国，就必须建立公平竞争、全国统一的现代法治市场经济。如果城乡之间继续存在种种制度差异和权利不平等，要想成为现代化强国是不可能的。

（四）统筹城乡发展是扩大内需、促进经济增长的需要

我国近年内需不足主要表现为农村需求不足，而农村需求不足，主要是由农村居民购买力低造成的。我国农村实际人口占全国总人口的60％多，但农村金融资产不到全国的30％，农村社会购买力不到全国的40％。

农村需求不足或农民购买力低是由农民收入水平低造成的。农民收入水平低与农村剩余劳动力过多，人均资源少，劳动力生产率低等有直接关系，而所有这些又根源于城乡分割制度和“城市偏向”的工业化或经济发展战略，或者根源于没有统筹城乡发展。

全面理解统筹城乡发展

统筹城乡发展是指统筹城乡的全面发展，包括统筹城乡经济发展和统筹城乡社会发展。

（一）统筹城乡经济发展

统筹城乡经济发展包括统筹城乡经济增长、统筹城乡产业发展、统筹城乡企业发展和统筹城乡要素配置四个层面。

统筹城乡经济增长，主要表现为统筹城乡GDP（或人均GDP）增长，要使农村和城市的GDP（或人均GDP)增长速度保持大致同步的状态，即使有差距，也要保持在合理的范围内。

统筹城乡产业发展，主要是要使城乡之间在市场机制的引导下形成合理的产业分工，农村主要发展第一产业，城市主要发展二、三产业。但也绝不能忽视在自然经济的转型过程中，农村也会大量地产生第二、三产业。只是随着城市化的逐步推进，第二、三产业越来越多地布局在城市包括小城镇。统筹城乡企业发展，主要是要给予城乡各类企业公平竞争的政策环境，允许城乡企业在城乡之间自由流动和优化配置。

统筹城乡要素配置，主要是要按照自由选择原则，允许城乡劳动力和人口自由流动，形成合理的劳动力配置和人口分布；按照平等交易原则，实现资金、土地、技术等要素在城乡之间的优化配置。

（二）统筹城乡社会发展

统筹城乡社会发展包括统筹城乡人口发展、统筹城乡科教文化发展、统筹城乡福利保障、统筹城乡资源环境保护等。

统筹城乡人口发展，主要是在尽快使农民享有国民待遇的前提下，逐步实现城乡按照统一的计划生育政策控制人口增长，按照城乡统一的教育培训制度提高全民的素质。特别是不能忽视尚处于不稳定状态的城乡流动人口的生育控制和素质提高。

统筹城乡科教文化发展，主要是要按照公平的标准，统一规划城乡的科学研究和教育文化事业，国家对农村的科教文化投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上，使城乡的科教文化发展保持协调发展的态势。

统筹城乡福利保障，主要是要建立城乡衔接、公平统一的社会福利保障制度。特别是要统筹城乡医疗卫生福利保障事业的发展，要按照公平的原则，统一规划城乡的医疗卫生机构和设施建设，国家对农村的医疗卫生投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上。城乡的养老保障制度和各种补贴制度也要逐步实现公平统一。

统筹城乡资源环境保护，主要是要按照基本相同的标准和协调一致的步骤来实施城乡资源环境保护，既不能将农村的污染转嫁给城市，也不能将城市的污染转嫁给农村；既不能将城市的资源无偿划拨给农村，也不能将农村的资源无偿划拨给城市。

统筹城乡发展的关键是建立城乡统一制度

只有通过建立城乡统一的制度，才能走出城乡分割体制，形成全国统一市场，规范政府行为，充分调动城乡经济主体的积极性和创造性，转变“城市偏向”的发展战略，形成城乡协调发展的局面。

（一）建立城乡统一的产权制度

我国目前的城乡产权制度是不统一的，如城乡土地产权制度、住房产权制度、资金产权制度就不一致。具体表现在：城市土地属于国有，农村土地属于农村集体所有；城市公有和混合所有住房多，农村私房为主；市民的资金所有权能得到较好的保护，而农民的资金所有权常常受到侵犯。

城乡不统一的产权制度使城乡之间的劳动力转移面临巨大障碍，使城乡之间的生产要素优化配置难以顺利进行，阻碍城乡协调发展。因此，要逐步建立城乡统一的产权制度。在城镇化高速推进的过程中，一方面现有城市不断向郊区农村扩张，另一方面原有部分农村逐步演化为新兴城镇，两种土地所有制不断产生冲突，农民和国家的土地权益不断被侵蚀，因此，有必要适应市场经济发展的要求，将城乡土地尽可能统一明晰到自然人和企业法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特别是要加快放开和激活住房二级市场。要按照与市民同样的标准对农民的资金所有权进行保护，绝不允许各部门在国家法律规定之外随意侵犯农民的资金所有权（如摊派、集资、克扣等）。

（二）建立城乡统一的价格制度

长期以来，尤其是改革开放前我国城乡的价格制度不统一、不自由，如存在工农业产品价格“剪刀差”，城市部分垄断行业存在垄断定价，农村部分农产品存在保护定价。

城乡不统一、不自由的价格制度，扭曲了市场信息，不利于城乡资源的优化配置。即使是表面上看起来对农民有利的农产品保护定价，事实上既不符合市场经济的要求，也不能真正保护农民的利益延迟了农民向更有利的产业和区域转移的进程。因此，必须按照现代市场经济的要求，实行城乡统一、自由的价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价。

（三）建立城乡统一的户籍制度

我国城市户口与农村户口所承载的权益是不一致的，拥有城市户口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特权，而没有城市户口的农村居民则不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重的税收和各种非税负担。

这种城乡不统一的户籍制度，既不符合社会主义的理想，也不符合市场经济公平竞争的原则。因此，必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享受当地居民的权利，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。

（四）建立城乡统一的就业制度

在现代市场经济制度下，城乡就业制度应是统一的。在城乡统一就业制度的引导下，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率应趋于均衡。但我国的就业制度是明显城乡分割的，国家只负责城市居民的就业安排包括下岗再就业安置和就业登记，而基本不负责农村居民的就业安排和就业登记，农村居民基本上处于自发就业状态。进城民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇。

这种城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，破坏了统一的劳动力市场，不利于劳动力在城乡之间优化配置。因此，要想统筹城乡发展，就必须打破计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力，以及本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，统一城乡就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；实行城乡统一的就业、失业登记制度；规定农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务；取消限制农民工进城就业的不合理规定；取消针对农民工的不合法和不合理收费；整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为等。

（五）建立城乡统一的福利保障和教育制度

实行城乡统一的福利保障和教育制度是世界各国通行的做法，即使是前苏联、东欧等社会主义国家的福利保障待遇也是覆盖全体公民的。但我国在改革开放前为了实施“城市偏向”的赶超型工业化战略，实行了城乡差别福利保障和教育制度，改革开放后也一直未从根本上改变这种制度。医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇基本上只施惠于市民，国家对农村的教育投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。这种城乡不统一的福利保障和教育制度既不公平，也阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸收。这种制度致使许多城市为了维护本市市民的福利保障和教育特权，对农民进城就业、子女上学和落户进行排斥。

因此，要想统筹城乡发展，就必须尽快建立城乡统一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，作为中华人民共和国公民的农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权等。要通过建立城乡统一的教育和医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别。

（六）建立城乡统一的财税金融制度

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这一点,已经在日前国务院批复同意的《成都市统筹城乡综合配套改革总体方案》中得以证实。党的十六大以来,中央突出强调了统筹城乡发展的新要求,党的十七届三中全会对农村改革发展作出了全面部署,要求推动城乡统筹发展,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

“土地管理制度改革已进入攻坚阶段,应鼓励先行先试、寻求突破。”这位权威人士分析说,现阶段土地管理制度的改革,说它怎么重要都不为过。而且在当前解决经济社会发展当中一些关键性问题,尤其是统筹城乡发展,消除我国经济社会发展当中的二元结构以及城乡之间的一些大的矛盾都是意义重大和影响深远的。

改革五大重点蓄势待发

根据中央的部署,下一步推动城乡统筹土地管理改革将有五大重点:一是不折不扣地坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,探索建立耕地保护和节约用地新机制,统筹保障发展和保护资源;二是推进农村土地确权、登记、颁证,加大产权制度建设的力度,保护农民的权益;三是规范农村土地流转和管理,建设城乡统一的土地市场;四是大力推进农村土地整治,搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台;五是推进征地制度改革,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制,统筹解决被征地农民的就业、住房和社保等问题。

“土地管理政策是‘三农’政策的基础,统筹城乡土地管理制度改革是统筹城乡发展的重要途径。”采访中,财政部经济建设司司长王保安认为,改变城乡二元经济结构,要“以统筹城乡土地管理制度改革为抓手,加快推进改革”。

例如,加快农村集体建设用地改革,可能是未来城镇化进程中最重要的政策保障。国家发展改革委小城镇改革发展中心主任李铁介绍说,我国集体建设用地大约为2.5亿亩,容纳着67.2%的农村人口。如果按统计的城镇化率来计算,人均占有229平方米。如果城镇化率达到55%的水平,农村人均集体建设用地将为265平方米,说明农村集体建设用地还有较大的整理空间。

“目前,国家综合改革试验区在统筹城乡土地管理制度改革方面进行了积极的探索,积累了宝贵的经验。”权威人士向本刊记者介绍,一些地方积极推进农村土地确权、登记和颁证,构建农村土地产权制度;一些地方成立农村土地流转服务机构,规范农村土地流转;一些地方以农村土地整治为平台,开展城乡建设用地增减挂钩试点;一些地方探索建立耕地保护补偿机制,调动广大农民保护耕地的积极性;一些地方积极推进旧村庄、旧工厂、旧城区改造,对城市土地进行二次开发;一些地方在规划统筹、节约用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看来,这些改革探索,有力地促进了耕地保护和节约集约用地,有效拉动了农村需求和经济增长,推动了新农村建设和城乡统筹发展,也为继续深化土地管理制度改革提供了很好的思想基础、工作基础和制度基础。

北京大学国家发展研究院院长周其仁以《成都市统筹城乡综合配套改革总体方案》中的主角成都市为例介绍说,2003到2008年间,成都作为我们国家少有的几个千万人口以上的大都会城市,与全国平均水平和北京、天津和上海这些直辖市继续扩大城乡居民收入差距的趋势相对照,却出现了城乡人均收入差距下降迹象。

他说,“我们从成都经验的角度观察,发现这里的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜,而且启动了土地制度方面的改革,通过重新界定权利,使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入,在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。”

艰巨性和复杂性在加大

从当前来看,为应对危机,各级政府加大了投资建设力度,巨量投资考验着耕地红线。据国土资源部副部长鹿心社介绍,1～5月份,已通过预审的建设项目涉及用地面积有351万亩,占全年用地计划指标总量的55.7%;其中,交通、水利、能源用地占83%。全国批准建设用地面积309万亩,比去年同比增长40%;其中国务院批准的重大项目用地面积165万亩,同比增长17%。虽然保障发展的项目用地得到了落实和保障,但用地形势的紧张是不容置疑的。

为了管住用地闸门,在保障发展项目用地的同时,1～5月,国土资源部审查退回不符合产业政策和用地报审要求的建设项目报件91件,占受理总量的41%。审查退回不符合要求的建设项目用地报件3件,涉及用地2.2万亩。同时审查核减建设项目不合理用地0.9万亩。

“改革的艰巨性和复杂性正在加大。”权威人士警示说,“当前要注意一种倾向,农村缺钱、城市缺地,两者一拍即合,大量农村土地继续流向城市。当前更要注意,在承包地和集体建设用地流转过程中,权力、资本、宗族等强势甚至是黑恶势力巧取豪夺,损害农民权益。要特别关注这些苗头和倾向并及时予以解决,使改革始终在依法规范的轨道上进行。”

“从全国的情况来看,城乡统筹的形势还是非常艰难。”周其仁通过他的现场调研解释了当前改革的复杂性,自上世纪90年代以后,中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率,“这说明,虽然资源与人口的积聚程度都在提高,但空间资源的集约与积聚程度,还是赶不上人口和劳力的积聚程度。”

“最为反常的是,随着大量农民向城市集中,城镇空间急速扩大,而农村的居住面积也还在继续扩张。”他担忧地说,“城市扩大,农村也扩大,如此两头挤占,中国本来就不算富裕的那点耕地,就成为怎么高喊保护也难以保住的对象。”

与此同时,在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成,这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。如果不以确权为前提和基础,贸然发动大规模的土地流转,那么这个流转的主体就不可能是农民,却很可能是其他权力主体,从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。不但背离了城乡统筹的初衷,而且有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。

然而,周其仁指出,多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定,诚然,农村土地(包括山林)和农民实际存在的权利关系,至今尚没有完整的、普遍的法律表达。

当然艰巨性还体现在现行国家征地制度的根本变革。从战略目标上看,十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”,缩小征地范围是大势所趋,不可阻挡。周其仁认为,“问题是,究竟怎么来实现这个重大的转变,怎样从一切工业化、城市化用地都靠国家征用,转向只有公益用地才动用国家征地权,经营性用地则要讲产权、讲市场交换?这是一个很大的制度建设问题。”

最关键的还在寻找利益平衡点。“土地资源具有空间上的唯一性。一块土地,用到城市就不能用于种地,用于建工厂就不能用于盖酒店。由于利益矛盾与观念的双重纠缠,在土地问题上常常包含对立的看法。”周其仁认为,千难万难,也要尽最大努力找寻新的平衡点。他说,譬如耕地资源外,还有大量集体建设用地远没有得到充分利用,在城乡统筹的方略下,可以做到既通过保护耕地直接保护农业,又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展,“看到对立,也看到统一,就能够找到新的平衡点。”

改革必须尊重农民意愿

“推进统筹城乡土地管理制度改革必须尊重农民意愿。”权威人士认为,要破解这些难题,一定要强调“农民群众是农村土地管理制度改革的主体”。

他指出,对农民群众而言,土地不仅是生活保障,还是社会保障。他们的呼声、他们的诉求,彰显了对农村土地管理制度改革的迫切愿望和热切期盼,“我们要以人为本,把农民满意不满意、农民受惠不受惠、农民拥护不拥护作为推进农村管理制度改革的重要标准和尺度。”

他强调,“农民是富有创意、创见、创新、创造精神的,我们要充分尊重农民意愿,充分依靠农民群众,充分调动农民积极性,共同推动十七届三中全会提出的‘健全严格规范的农村土地管理制度’目标的实现,促进新农村建设和城乡统筹发展。”

按照中央的要求,改革必须把握的关键环节:探索创新总体上应该在现有法律框架内进行;需要突破现行法律的,应该履行申报程序;改革试点应该做到“全面探索,局部试点,封闭运行,结果可控”。

特别是,要支持和鼓励国家各类综合改革试验区先行先试,注重把握“梳理突出问题,设计解决方案,局部先行先试,形成制度成果”四个关键环节,边试点、边总结、边规范,积极推动政策制度的立、改、废。要切实加强监管,深入调查研究,跟踪评估改革试点的效果,对实践中出现的偏差要及时予以纠正,使各项改革试点始终符合科学发展的要求。

“农村土地管理制度改革要解决的问题,是农村土地产权不够明晰,使用权不够规范,收入分配不够合理。土地及其收益决定着民心向背,改革必须十分慎重。”权威人士特别指出,“推进统筹城乡土地管理制度改革必须注重依法规范。”

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关键词：省级统筹；分级平衡；养老保险；城镇职工

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672―3198（2014）10―0029―02

1现行“分级平衡”的省级统筹管理体制存在的问题

（1）现有的“分级平衡”的省级统筹管理体制导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足。

在“分级实施、分级核算、分级平衡和分级负责”的省级统筹管理制度下，浙江省原先市、县级政府的履行城镇职工基本养老保险职责所形成的利益格局并未有实质性的改变，基本养老保险的存量和增量结余，除了调剂金上缴比例增加1个百分点为2%外，仍留在原统筹地由当地政府管理，收支平衡由该地政府负责。城镇职工基本养老保险基金积累，从横向看，在各市、县级政府间是独立的，“优势”与“劣势”并存；从纵向看，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，省级政府难以根据全省城镇职工基本养老保险的需要给予再分配，养老保险统筹基金的共济性特征被局限在市、县级政府管辖内。

由于省级政府对市、县级政府现有的养老保险再分配力度弱，因而这种“分级平衡”的管理体制，在实际的运行中，造成以下问题：其一，对城镇职工基本养老保险基金积累较为充裕，政府拥有的社会保险资源具有“优势”的地方来说，养老保险统筹基金的结余，即使用于弥补“空账”，只要这部分基金未被支出，也会增加当地政府对这部分基金的保值增值压力；其二，造成省内各地城镇职工基本养老保险待遇水平差异扩大。“优势”地区的政府，拥有提高城镇职工基本养老保险待遇的条件，而那些经济发展相对落后，企业工资水平低，企业离退休人员较多，城镇职工基本养老保险基金积累少，政府拥有的社会保险资源相对缺乏，处于“劣势”的地方，市、县级政府缺少提高该地已离退休人员的养老保险待遇水平的条件。以上二个方面的问题说明，“分级平衡”的管理体制对省级政府用再分配的手段调控省内各地养老保险社会统筹资源构成阻碍，现存的“优势”和“劣势”之间缺乏互补，无助于解决城镇职工基本养老保险管理中的“碎片化”问题。

（2）“分级平衡”的省级统筹管理体制不能有效抵御城镇职工代际养老保险制度抚养比升高问题。

制度抚养比是反映养老保险代际养老压力的重要指标，是养老保险制度内退休人数与在职人数的比值。在现收现付制下，它反映了平均每个城镇在职职工供养的享受或领取养老金的人数。一个行政地区，如果城镇职工基本养老保险制度抚养比高，人口老龄化程度重，制度的抚养负担就重，反之则越轻。

从表1的数据可以看出，浙江省各地的制度抚养比存在较大的差异，如衢州市达到67%，平均1.5个参保者要负担1个离退休人员，而在绍兴制度抚养比则仅有15.6%，平均6.4个参保者就要负担1个离退休人员。这说明，在一个省级管辖的范围内，由于经济和社会发展、人口结构、职工参保人数和退休者人数等影响因素不同，各地的制度抚养比存在差异，有的市、县制度抚养比压力低，有的市、县制度抚养比压力高。如果一地的政府面临制度抚养比高并由其自行解决，那么必然涉及对现行城镇职工基本养老保险征管制度的调整，甚至包括对退休年龄的调整，但是，在“统一政策”的省级统筹制度下，各市、县级政府实际上没有这个权力，制度约束使得市、县级政府缺乏解决制度抚养比高的条件。即使市、县级政府有权利变动现行养老保险制度，也会因可掌控的社会保险资源少而不能有效地化解存在的风险。比较而言，省级政府拥有解决这一问题的行政手段或权力，但“分级平衡”的省级统筹管理体制因限制了省级政府对各市、县企业职工的养老保险金存量和增量收入的再分配力度而不能有效地调整或缓解市、县级政府的制度抚养比压力高的问题。这将影响浙江省城镇职工基本养老保险制度的可持续发展。现行的省级调剂金制度，总体看还是一个再分配力度较弱的制度，该制度可以应付或化解局部市、县城镇职工基本养老保险金的收支问题，但如果遇到在一个省内众多地区都面临制度抚养比高的问题时，省级调剂金的调剂作用将处于捉襟见肘的困境。

（3）浙江省现行省级统筹管理体制在城镇职工基本养老保险关系全国接续后面临的问题。

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（〔2009〕66号以下简称《暂行办法》）的实施，表明中央政府对企业职工养老保险统筹制度的改革力度在不断加大。这一新的制度法规对现行的浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制提出了新问题，或者说这部新的法规要求现行省级统筹管理制度必须进一步改革才能与之适应。《暂行办法》规定：劳动力流动就业时，参保者的养老保险统筹金按实际缴费工资基数的12%转移，并且，劳动者基本养老保险关系在就业所在地累计缴费年限满10年的，享受当地基本养老保险待遇。应该说，这部法规通过劳动力流动就业养老保险统筹关系全国接续的制度，解决了以往省级统筹制度下，社会统筹关系只在省内承认的制度缺陷，企业缴费部分可以随同劳动者就业地的变动而转移，有利于劳动者参保，在养老保险社会统筹金的管理中体现了公平和公正。但是，研究现行省级统筹体制与这部新法规如何衔接时，可以看出，由于企业缴费工资基数不实，在养老保险统筹金随人转移后，存在转出额基数如何确定问题。如果外来务工者在浙江缴费年限达到10年以上的多数人为获得较高退休金而选择在浙江退休，市、县级政府统筹养老金的支出将面临额外的压力。

（4）现行城镇职工基本养老保险缴费制度不利于低收入者参保。

根据“低门槛准入、低标准享受”的制度规定，我国现行城镇职工基本养老保险缴费制度在设计上难以做到“低门槛准入”，这一问题造成的影响主要是：其一，那些工资收入在最低工资标准附近的职工，存在缴费压力，如果只有缴纳个人账户的8%才能得到养老保险社会统筹的资格，那么，这部分低收入者可能不得不放弃参加养老保险。现行缴费制度设计上的不合理，导致“扩面”问题，政府年年抓，但效果不佳，同时也导致政府用于这方面的监管成本大，影响了社会保险事业的整体发展。其二，根据“低标准享受”的规定，对那些“低门槛准入”的参保者，相应的养老金支付标准要低，这是无可非议的，其中涉及的参保者主要是“中人”和部分低收入的“新人”。对于这部分属于低标准享受的参保者，政府应规定统一的基本养老金支付标准，使这部分参保者在参保时就知道未来退休时的基本养老金水平，但是，在“分级平衡”的制度下，省级政府对各市、县级政府的再分配力度弱，而各地经济发展、工资水平、职工基本养老保险的存量和收支标准不同，因而，会造成省内“低标准享受”的标准不同，这势必会影响市场机制对劳动力流动就业的调节，并且省内职工最低养老保险支付水平不同也不能充分体现养老保险的普惠、共济和公平属性。

针对浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹体制存在的问题，从分析的角度看，可以分为以下几个层面：其一，现行“分级平衡”的省级统筹管理制度因共济性受限制而存在的问题。其二，现行城镇职工社会保险的征缴制度设计层面的问题；这二个层面的问题反映了现行“分级平衡”的管理体制不利于省级政府履行再分配职能，调控省内各市、县城镇职工基本养老保险存量和增量结余；不利于市、县级政府化解城镇职工代际养老保险制度抚养比升高；不适应城镇职工基本养老保险关系全国接续制度运行的要求；不利于企业职工参保“扩面”工作的开展等方面。其三，在“省级平衡”的统筹管理体制下，省级政府如何统筹省内各市、县级政府管理的城镇职工基本养老保险基金。其四，在“分级平衡”向“省级平衡”的改革中，现行城镇职工基本养老保险管理中“空账”和“历史债务”如何分担。其五，省级政府与市县级政府在履行城镇职工基本养老保险管理职责中的利益协调和政府间的激励机制如何建立。对这几个方面存在问题的改革思路，笔者将结合有关统计数据、政策法规以及社会保障方面的理论进行分析。

2改革思路

（1）“分级平衡”的省级统筹管理体制限制了城镇职工基本养老保险“共济性”特征的拓展。

“分级平衡”的省级统筹管理制度导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足以及这一管理制度不能有效抵御城镇职工基本养老保险制度抚养比升高的问题，从其共同点来看，都属于省级统筹管理制度因城镇职工基本养老保险共济性特征受限制而导致的问题。这一问题的实质是，我国采取的“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，养老保险社会统筹金的共济性特征因“分级平衡”的制度使省级政府对养老保险社会统筹金的再分配力度弱而不能充分体现。市、县级政府在城镇职工基本养老保险管理中的“优势”与“劣势”，包括制度抚养比压力的高与低都被局限在市、县管辖范围内，难以达到“优势”与“劣势”的互补和共同化解基本养老保险制度抚养比压力升高。

表2的数据反映了浙江省从2001年到2012年制度抚养比变动的情况。可以看出，随着参保人数的增加，浙江省城镇职工的制度抚养比呈现出下降趋势。2012年为159%，平均6.3个参保者负担1个离退休者，属于负担合理的区域。结合表1和表2的数据可以看出，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，一些市（地）较高的抚养比，如衢州地区为67.20%，丽水地区为40.38%，放在全省的范围内进行平均则会有较大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度抚养比为15.6%，2008年为14.0%。这说明，如果政府将行政区域扩大，原来不同行政区域内，制度抚养比之间的差异，则有可能在不改变现行城镇职工养老保险缴费比率、养老金支付标准的条件下，利用行政手段将制度抚养比高的地区与制度抚养比低的地区进行合并实施全省统筹，就能使城镇职工养老保险制度抚养比下降，达到缓解代际养老保险金支付压力的目的。但是，“分级平衡”的省级统筹管理制度对这一目标的实现起到阻碍的作用。此外，根据现行省级统筹制度规定，城镇职工基本养老保险预算中的收支缺口，资金弥补是按照“当地历年基金结余、地方财政补助和省级调剂金解决”的顺序进行。因而，虽然建立了省级调剂金制度，增加了调剂基金的上缴比例，但在“分级平衡”的省级统筹制度下，市、县级政府在养老保险基金管理中仍然履行和承担主要责任，抵御风险的能力仍有待增强。

（2）对问题的分析和改革思路。

从静态分析的角度看，由于各地的经济增长水平、企业职工工资水平、企业离退休人数、人口老龄化程度和参保职工人数等经济和社会指标因素存在差异，因而各地的城镇职工基本养老保险在基金积累和制度抚养比方面，客观上存在“优势”与“劣势”在各市、县之间并存的现象。那些处于“优势”的市、县级政府在为如何就结余的养老保险金进行保值增值而担心时，处于“劣势”的市、县级政府也许正在为如何提高养老金待遇水平而焦虑。这一问题说明，当城镇职工基本养老保险管理体制被局限在一个较小的行政管辖区内时，可用的养老保险资源再分配的力度受到限制，市、县级政府抵御或化解有可能面临的养老保险制度风险的能力也受到限制。从动态的角度看，随着社会和经济的发展，原先的影响因素会发生变化并导致出现新的“优势”与“劣势”并存的格局，一些原来具有“优势”的市、县也可能会受到养老保险统筹基金支付困难和制度抚养比压力的影响而使城镇职工基本养老保险面临风险。

从“大数法则”的原理看，养老保险作为社会保险的一个重要的组成项目，通过企业和个人缴费制度实现众多社会成员的互助互济来分散或化解风险。一般来讲养老保险分散风险功能的实现程度与统筹调剂范围及资金统筹量成正比。养老保险统筹的层次越高，统筹的面越大，参加养老保险的人员越多，规避风险的能力就越强，养老保险社会统筹基金的风险也就越小，被保险人的保障程度就越高。同时，只有参保人员数量实现极大化，才能求得和把握养老保险基金收支数量关系上的动态平衡，才能充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，使处于不同地域、不同条件下的企业养老保险费率趋于稳定和最小，保险费率降低到最低水平。但是，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，受市、县级政府行政管辖地域的局限性限制，即使社会保险管理部门再努力“扩面”，参保人数达到一定数量以后就难有增加，达不到理论上的“极大化”。这种将筹集城镇职工基本养老保险基金的范围局限在市、县级政府行政管辖的制度，导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足，不能有效抵御城镇职工代际养老保险制度抚养比升高所面临的风险。

因此，解决“分级平衡”的省级统筹管理制度因城镇职工基本养老保险共济性特征受限制而导致的问题，关键在于建立“省级平衡”的统筹管理体制，在省级政府管理的层面，通过统筹全省城镇职工基本养老保险的征缴与发放，统一支付标准来实现。

参考文献

[1]贝弗里奇.贝弗里奇报告[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2008.

[2]郑功成.中国社会保障：制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]中国经济改革研究基金会，中国经济体制改革研究会联合专家组.中国社会养老保险体制改革（中国改革与发展报告2006）[M].上海：远东出版社，2006.

[4]彼特・F・德鲁克（Peter F.Drucker）.养老金革命[M].刘伟译.北京：东方出版社，2009.

[5]柯卉兵.美国政府间社会福利转移支付及其启示[J].学习与实践，2008，（1）.

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【关键词】土地管理制度 农民权益 郫县

一、土地制度改革及其所面对的问题

农村土地管理制度改革的关键是农村土地产权制度改革，不仅如此，农村土地产权制度改革亦为农民财产权益保障的核心之所在。随着农村土地制度改革的日渐深入，乡村土地所有权产生了不少亟待解决的问题：其一，农村集体土地所有者的权利与义务尚未准确地界定，经常出现行政管理权侵犯土地财产权的问题。其二，集体成员资格没有得到准确的界定，由于农民待遇问题而导致的乡村地权矛盾愈演愈烈。产生这些问题的根源在于，乡村集体土地所有权主体缺位，缺乏健全的土地流转机制。我国很多地方进行了与土地制度有关的改革，但是在总体上看来，现行土地制度导致公平与效率两个方面均有损失，并有悖于构建和谐社会的总体目标。

二、集体建设用地流转中的农民权益保护

（一）集体建设用地流转中亟待处理的事情

1.对所有权主体代表予以明确。集体建设用地的改革的关键是对集体所有者的最大权益得以保障所达到的程度。农村集体经济组织掌管着农村集体土地产权，然而该组织为实际上不存在的所有者，于是即导致农村土地流转产生不少问题。于是，对所有权主体代表予以明确成为当务之急。

2.对城市与乡村建设用地规划予以统一。对国内当前规划系统的变革，须要重视规划的指导作用，完成土地使用宏观规划功能的拓展。在对乡村土地规划予以编制的时候，须很好地听取弱势群体的意见，一切从农村实际出发，发挥农村定位中的功效。不仅如此，还应该同产业发展、基础设施建设以及生态环境保护等配套规划相适应。

（二）郫县农村集体建设用地改革情况

1.在产权明晰的前提下，对农村集体土地予以确权登记。其一为奉行政策先行。按照《土地管理法》等有关法规政策出台了一系列的相关文件，形成了整个县集体土地产权以及宅基地使用权确权登记体系。其二为奉行农民自主。真正地依靠基层自治组织，由农民自己协商处理问题，很好地处理了确权登记的不少难点。

2.为求确保流转畅通，促使集体建设用地有序流转。其一，很好地建设了土地交易平台，将集体建设用地使用权流转纳入国有土地市场统一管理。其二，很好地对配套服务制度予以了健全。开创了农村产权流转担保股份有限公司，积极扩展了多种金融投融资渠道，完善了农村所有权流转的相关服务。

三、农村土地整治与农民权益保护

（一）农村土地整治定位的意义

1.破解城乡建设用地增减挂钩的标准约束难题。国内非城市建设用地的布局不集中、面积偏大，还时常在市县土地管理里游离。城乡建设用地增减挂钩的土地政策改革是以村庄用地非同小可的潜力作为基础的，村庄土地整治是处理城镇用地标准与耕地补占平衡两大障碍的重大战略选择。

2.破解农村建设集约用地的现实瓶颈难题。贯彻执行政策的重难点都在农村。这当中进一步开展城乡土地管理政策变革，推进新农村建设与农村用地集约化的关键在于创新机制与否，打造现代中性化社区。唯有在创新机制上取得了成功，才可以为破解农村建设集约用地的现实瓶颈难题带来可能。

（二）农村土地整治的选择与创新

1.农村土地整治的选择。农村土地整治关联到的行政机构很多，对农村土地整理工作的顺利进行造成消极影响。在对经济、社会和生态进行具体分析的前提下制定具体规划。城乡建设用地增减挂钩是推进城市和农村统筹发展不可或缺的方式。就乡村土地整治制度革新来讲，务必对部分制度设计思想予以转变。

2.农村土地整治的创新。土地整治应该规划先行，尤其当用县域作单元，探索乡村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建设应该把握好时间节点，并经得住实践考验。重视规模效应，保证刚建村庄不会马上变成未来的空心村。乡村土地整治也应该根据当地实际情况来采用多种技术指标以及管理方式。

四、耕地保护补偿机制与农民权益保护

（一）耕地保护补偿机制

统筹城乡发展，增强第一产业规模效益，加大力度建设农村基础设施，这即要求形成耕地保护补偿机制，从而调动农民积极性，完善土地承包经营权流转制度，形成适当的规模经营。整个社会共同消费的保护耕地的费用不应该仅由管理土地的县乡级地方行政机关以及承包耕地的村民完全承担，中央与省级行政机关亦要担负有关的费用，从事非第一产业的人们均须担负一部分的费用。

（二）土地收益现状与征地制度的革新

1.土地收益欠合理。从表面看来，是征地和卖地价格存在剪刀差，实质上却是运作机制的问题。站在农民的角度看，是应该享有全部的土地财产权；但是站在政府的视角看，却为着实转变职能，对部门以及不同级别行政机构间的关系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，对公共利益予以清晰的界定，对行政机构征地活动予以规范。对于不是经营性的用地，可使用征地的方式同时予以合理补偿；对那些经营性用地，应该在土地使用宏观规划等的管控下很好地发挥市场合理配置资源的功效。其二，从征地补偿到征地市场定价。要不断深入地探究征地市场化补偿机制发展结论的成立性。土地征用制度需要从用途、价格双管齐下转向仅有的用途管。

五、结论

本研究在城乡统筹的背景下，对成都市郫县的已有经验予以了总结。郫县根据城乡统筹、城市带动农村以及工业反哺农业的主体思想，为保护耕地的村民提供经济补偿，催生了城乡社会和谐发展。只有按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盘活农村土地资源以及资产，才能更好地使农民权益得到保障。

参考文献

[1]谭术魁，彭补拙.农村集体建设用地直接流转的支撑体系研究[J].财经研究，2002（10）.

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关键词:城乡关系;统筹城乡发展;二元结构;制度建设

中图分类号:F292 文献标识码:A

一、城乡关系的含义

城市和乡村的分离并作为人类不同聚居形态并存,是社会生产力发展到一定阶段的社会分工所导致的结果。当社会生产力发展到使城乡分离水平之后,城乡关系也就产生。简单来说,城乡关系就是指城镇和农村之间的关系。而其内在的实质是工业与农业、城市和农村的关系,就中国现阶段来讲,城乡关系就是工业如何反哺农业,城市如何支持农村这样一种关系。

二、制约城乡协调发展阻滞因素分析

城乡发展存在差距是市场配置资源条件下的必然结果,有着一定的客观必然性。制约城乡协调发展的因素主要有自然环境、制度因素和国家发展战略等各方面的原因。

(一)城乡之间的自然环境因素。城乡协调发展的制约因素首先应该是因为城乡之间的自然环境因素,也就是城乡的区位条件不同。城市一般处在沿海平原和交通要道,区域集中,而乡村则比较分散,许多农村地处边缘山区,交通极为不便。城市的区位优势,便于资金、人才、技术和信息等要素的聚集,有利于经济社会发展,而农村则相反。

(二)城乡发展战略差别。以美国、日本为代表的发达国家,在市场经济条件下对农业要实行保护政策,要花大量的补贴来维持,这才更好的保障了本国的粮食安全,为了均衡工农之间的收入差距,更是积极开拓国际市场。但是我国在实施社会主义市场经济过程中,却对农业、农村保护的不够,甚至是在一些情况下损害农民的利益,认为的拉大城乡之间的差距。一个明显的例子,我国农产品价格一旦有持续上升趋势时,政府往往都是限制农产品的价格,以保证工业生产以较低成本进行,这无疑是利工而轻农。

(三)制度因素:1.户籍制度障碍。自1958年以来,我国实施农业人口和非农业人口分开管理的户籍制度,以户籍为基础来分配教育、卫生、社保、就业等方面的资源。改革开放以来,尽管已对城乡分割的户籍管理制度进行了一些改革,但很难从根本上触及城乡二元户籍制度背后的现实利益。2.劳动就业制度障碍。建国以来,我国一直实行城乡分割的劳动就业制度。改革开放以来,由于城乡二元管理制度并未从根本上打破城乡劳动力就业不平等问题,仍广泛存在招工、录用、分配、辞退等环节歧视农民的现象。城市管理者在制定就业政策时很少考虑外来务工人员,从而影响了农村剩余劳动力的流动和转移。3.农地制度障碍。现行农地制度对统筹城乡发展的制约主要表现在:首先是大部分农民对土地的依附使其不能彻底从土地中解脱出来成为非农劳动力。其次是农民不愿放弃土地致使土地规模经营难以实现,影响了农业劳动生产率的提高。此外,农地征用制度不完善,存在征地范围过宽、对农民补偿过低 、失地农民安置不妥当等问题,进一步加剧了城乡矛盾。4.公共服务制度障碍。建国以来,我国在公共服务提供方面一直实行二元供给模式。城市的公共服务基本上由政府提供,农村的公共服务则基本上由农民自行解决。近年来尽管在完善农村义务教育制度和新型农村合作医疗制度方面迈出了重大步伐,但距离建立城乡统一的公共服务供给制度的目标还相去甚远。城乡公共服务二元供给制度不仅加大了城乡居民实际收入,而且严重地影响了农村剩余劳差距动力的转移和流动。5.金融制度障碍。目前金融机构在农村有农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄所和人民保险公司等,由于其多考虑自身的经济效益,不能很好地承担为农村发展提供金融服务的职责。在金融经营和管理城乡分割的状况下,金融分业经营和分业管理制度造成金融资源在城乡之间配置失衡,农村金融资源严重短缺。

(四)城乡管理体制不合理。实行城乡分割的管理体制,对农民限制过多,既不利于城市带动农村,又不利于农村自身搞活。1.严格的户籍管理制度。严格的户籍管理制度是城乡二元社会得以形成和长期保持的重要制度保障。大批剩余劳动力滞留在农村是农民收入增长缓慢的根本原因。目前大中城市户籍管理极为严格。另外,尽管大批劳动力已经进城务工就业,但城市政府把农民工视为流动群体,没考虑为农民工配备住房、教育、医疗等基础设施,实际上在城市内部已经形成新的二元结构。2.信贷政策的所有制歧视。信贷资金大量投向国有企业,对农村乡镇企业、个体私营企业严格限制。2002年底乡镇企业贷款余额6812亿元,仅占各项短期贷款余额的9.2%。3.农产品市场调控政策的重城轻乡、保工损农。农民一直承担着城市社会稳定的成本。每当农产品上涨时,宏观调控部门总是以控制工业成本、降低城市居民生活费用为着眼点,积极进行平抑,较少考虑到农民的利益。

三、统筹城乡协调发展的总体思路

以加快农村劳动力转移和推进城市化进程为主线,以建立城乡统一的公共服务体系和体制、实现城乡基本公共服务均等化为突破口和切入点,加快城乡统一的财税、金融制度建设。以此为基础,逐步建立产权多元化和依法流转的农村土地制度,逐步建立城乡统一的户籍管理制度,逐步建立城乡统一的劳动就业制度,逐步建立城乡统一的其他体制和机制。

因此,构建和谐社会,必须站在国民经济发展全局的会发展的综合体现,是关系整个国民经济发展的重要内高度,努力解决好我国的“三农”问题。只有妥善处理城乡关系,促进城乡协调发展,才能完成全面建设小康社会的伟大任务,也才能建立全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。

参考文献:

[1]刘苏文.对统筹城乡发展的几点思考.前言.2006.第10期

[2]罗承勇.影响城乡统筹的制约因素和协调发展对策.决策导刊.2007.第10期

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一、社会保险档案的含义

社会保险档案是国家档案的重要组成部分，是各个机关、各社会团体、企业、事业单位为员工办理社会保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和失业救济保险等各类保险项目过程中形成的记载各个员工参加各项保险统筹缴费多少、时间长短、计发养老待遇、因工作变动而至保险统筹关系转变等情况，具有实际工作查考的档案材料。

二、社会保险档案的归档范围

（一）政策依据类。国家和地方出台的社会保险制度以及相应的政策法规，社会保险缴费、经办机构和待遇支付办法方面的规范性文件。

（二）业务凭证类。各种社会保险费用的缴费凭证、扣费凭证、转接凭证、汇缴凭证、支用凭证、报销凭证和理赔给付凭证等。

（三）结算账卡类。各类社会保险费用缴费花名册、参保人员的保险手册支用给付账册、单位各项社会保险费用管理手册、汇缴账册以及保险统筹关系转接清手册、职工各项保险管理卡片和转接变更登记卡等。凡是涉及到参保人员的各类资料、卡片和手册等都应统一立卷，做到人手一份社会保险档案案卷。

（四）电子档案类。社会保险工作实现办公自动化和以后形成的各种信息和数字档案等。

（五）统计报表类。支用给付统计表、参保人员工资变动情况统计审核表和各类社会保险费用汇缴统计表等。

（六）离退休人员的社会化管理类。离退休人员人事档案管理、遗属待遇的通知书和待遇决定书、离退休人员退休待遇、调整养老待遇、遗属待遇的申报表。

三、社会保险档案管理存在的问题

（一）社会保险档案的管理制度不够规范。目前，从我国社会保险档案管理状况来说，各地的社会保险经办机构能够按照国家档案管理的有关规定管理的并不是很多，由于各个地方的社会保险存在一定的差异性，更没有统一的社会保险档案管理的文件，所以各个地方的管理制度也不同，使得社保档案在应用和管理上有很大差别。

（二）社会保险档案的管理意识不强。社会保险档案的管理意识薄弱是档案管理工作中的重要问题，因为对社会保险档案管理工作的认识缺乏，很多社会保险经办机构单方面注重资金投入和社会保险工作的领导，最终轻视了对其技术支持和资金支持，所以，使社会保险档案管理工作增加了难度，社会保险档案的管理的工作效率大大降低。

（三）社会保险档案管理的工作人员难以落实。对于不健全的社会保险部门档案机构，没有专职人员管理档案，即使有人员管理也是没有经过培训，使社会保险档案的质量受到严重的影响。

（四）社会保险档案管理条件不合格。因为没有专门的场地，缺少管理经费，所以社会保险经办机构对社会保险档案管理始终得不到重视，多年积累的社会保险档案只好让经办人自己保管，使社会保险档案存在很多不安全因素，对日常经办工作带来诸多困难。

（五）社会保险档案管理方法和手段落后。近年来，我国计算机技术迅速发展，很多社会保险管理部门在工作中逐渐的使用信息技术，但是由于设备、资金、专业技术人员等限制，社会保险档案管理的信息化难以实现，很多社会保险机构都是采用纸质材料，所以社会保险查询访问的难度大大的增加，容易造成社会保险档案资料的丢失。

四、社会保险档案管理的合理化建议

（一）加强业务能力，实现社会保险档案管理的系列化和规范化。社会保险业务具有涉及面广、专业性突出、政策性强和工作量大等特点，所以，社会保险档案管理要合理布局、统一规划、分步实施，制定出规范的社会保险档案管理业务，使社会保险档案业务工作有依据可查，把工作的总体目标纳入到相关人员，有计划、有监督、有惩罚地进行。

（二）社会保险档案管理要立卷整理。对于纸质档案，根据档案的形成规律和特点，确定归档范围，采用年度、类别和保管期限的方法进行整理和分类。对于已形成的电子档案，按照各门类的检索目录规范入档。

（三）社会保险档案管理人员整体专业水平要提高。社会保险档案管理人员的业务水平低，社会保险部门要引进档案专业人才和对现有的管理人?T进行培训，使社会保险经办机构整体素质得到提高，实现社会保险档案管理规范化、精细化和标准化。

（四）建立合理的档案管理制度。针对管理工作的现状，应该建立标准化的工作流程、档案查阅、档案接收等级制度、电子档案管理制度和档案室工作制度，加强完善社会保险档案管理工作制度

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[关键词]城乡幼儿教师；均衡配置；管理体制

[中图分类号]G610 [文献标识码]A [文章编号]1005-6017（2012）10-0015-03

[作者简介]邓泽军（1966-），男，四川南江人，成都大学学前教育学院教授，硕士生导师；朱昌渝（1966-），女，四川成都人，成都市成华区教师进修学校中学高级教师；张丹丹（1965-），女，安徽无为人，成都大学学前教育学院副教授。

近年来，我国各级政府和社会各界对学前教育表现出了极大的关注。成都市作为国家统筹城乡教育综合配套改革试验区，正在努力实施城乡教育统筹发展，统筹城乡幼儿教师的均衡配置，并力求从管理体制上予以确保。我们对成都城乡幼儿教师均衡配置问题进行了问卷调查和实地访谈，在把握城乡幼儿教师均衡配置现状与问题的基础上，从管理体制方面对此问题进行思考和分析。

一、城乡幼儿教师配置差异的现状

城乡幼儿教师配置状况可通过城乡幼儿教师的数量、质量和结构等方面来进行判定和描述，其中教师数量配置主要依据办园规模和班级教师数量，教师质量配置通常是通过教师的学历、职称、教龄、专业水平、工作成绩等指标反映，教师队伍结构可以分解为年龄结构、性别结构、学历结构、职称结构等方面。从本次调查来看，成都市城乡幼儿教师配置的差异情况如下。

（一）办园规模和教师数量

调查显示，主城六区和县城幼儿园（即城市幼儿园）办学规模在4～6个班的占14.3%，7～10个班的占46.9%，11～15个班的占30.6%，16个班以上的占8.2%；而乡镇和农村幼儿园（即乡镇幼儿园）办园规模在4～6个班的占30.6%，7～10个班的占20.0%，11～15个班的占38.9%，超过16个班的占5.6%。由此可见，城市幼儿园以7～15个班居多，乡镇幼儿园以11～15个班和4～6个班的居多，相对来讲，城市幼儿园的规模普遍比较适中，而乡镇幼儿园的规模呈现过小或过大的现状。调查还显示，城市幼儿园中，班级幼儿人数在30～35人的占38.8%，幼儿人数在36～50人的占51.0%；在乡镇幼儿园中，幼儿人数在30～35人的班级占27.8%，有52.8%的班级幼儿人数为36～50人。可见，城市幼儿园与乡镇幼儿园的班级规模在总体上比较接近。另外，71.4%的城市幼儿园的班级教师配置是两教一保；而在乡镇幼儿园中，58.3%的班级是两教一保，30.6%的班级是一教一保。

（二）教师的学历和教龄

调查显示，在城市幼儿教师中，有93.9%的人拥有大专或本科学历，而在乡镇幼儿教师中，有80.5%的人拥有大专或本科学历。其中，83.6%的城市幼儿教师和88.9%的乡镇幼儿教师是通过学校分配和单位自主招聘两个渠道进入教师岗位的。有81.6%的城市幼儿教师的教龄在6～29年，而同一教龄段的乡镇幼儿教师只有63.9%。这表明，相对于乡镇幼儿教师，城市幼儿教师拥有更高的学历和更丰富的教学经验。

（三）教师队伍的年龄结构和职称结构

调查显示，城市幼儿教师中，年龄在40岁以下的占65.3%，40～50岁的占34.7%；而乡镇幼儿教师中，年龄在40岁以下的占86.1%，40～50岁的占11.1%，这表明，乡镇幼儿教师队伍整体上更年轻。另外，调查还表明，有69.4%的城市幼儿教师具有幼教高级和幼教一级职称，拥有相同职称的乡镇幼儿教师占61.1%，这说明多数城乡幼儿教师都具备较高的专业技术水平。

二、城乡幼儿教师均衡配置的管理体制问题

教育管理体制是教育管理机构与制度规范的统一体，机构是教育管理体制的基础，制度是教育管理体制的核心。城乡幼儿教师均衡配置的管理体制应包括管理机构与制度规范两方面，由于制度规范是其中的主要方面，因此，我们主要从制度规范方面分析其中的管理体制问题。

（一）政策配套不完善，缺少财力保障

成都市从2003年以来深入推进城乡教育一体化，义务教育阶段的城乡教师均衡配置获得了政策支持，而学前教育阶段的城乡教师均衡配置依然缺乏相应的政策保障。调查显示，在“改善城乡幼儿教师均衡配置的关键”一项中，选择依靠各级政策的占54.1%，选择依靠教育管理机构的占44.7%，这表明多数幼儿教师更看重政策管理的作用。而对于“城乡幼儿教师均衡配置的政策与制度建设情况”，36.5%的教师认为针对性不强，35.3%的教师认为操作性不强，18.8%的教师认为不够规范，9.4%的教师认为重视不够。这说明成都市在城乡幼儿教师均衡配置政策与制度方面缺乏针对性和操作性。

由于缺少强有力的政策配套支持，因而在财力上也缺乏相应的保障。调查显示，对于“城乡幼儿教师队伍存在差距的主要原因”，55.3%的教师认为是缺乏经费，27.1%的教师觉得是师资来源问题，20.0%的教师归咎于管理水平，17.6%的教师选择了其他因素。可见，超过半数以上的教师认为经济因素是导致城乡幼儿教师配置不均衡的主要原因。同时，对于“达到城乡幼儿教师均衡配置需要迫切解决的问题”，认为应均衡薪酬福利的教师占57.6%，有27.1%的教师认为需要完善社会保障制度，还有12.9%的教师赞同均衡进修机会。此外，有69.4%的教师认为福利待遇制度是推行城乡幼儿教师合理流动中最需要改革的管理制度。

（二）配置规划不合理，单向流动频繁

随着社会经济的发展和城市规划的变化，城乡人口结构对幼儿教育及幼儿教师有了新的需求。在城市方面，受经济建设总体布局及城市化进程的影响，成都已成为我国流动人口最多的城市之一，进入城市的流动人口与城市居民共同形成了新的城市社区人口，同时一些农迁改造项目也出现了大量农转居民，这两部分人群的适龄子女对城市幼儿园及其教师队伍的规划提出了巨大挑战。在乡镇方面，由于人们逐渐对学前教育开始重视以及职业结构的变化，越来越多的人将子女托管在幼儿园，这些状况对乡镇幼儿教师配置的规划也提出了挑战。在调查中，有38.9%的幼儿教师认为缺乏明确规划是城乡幼儿教师均衡配置的主要问题，而近年来常见的“入园难”问题也反映了当前幼儿教师配置规划的滞后。

城乡幼儿教育不仅缺乏合理规划，而且差距明显，这也导致了城乡幼儿教师的单向流动。调查发现，相对而言，城市幼儿园的经费来源较为稳定，这不仅利于改善幼儿园的软硬件环境，还能促进教学科研活动的开展。而乡镇幼儿园由于经费紧张，导致设施场地不足、师幼比低、教学活动单一，抑制了乡镇教师的工作积极性。调查显示，有超过80%的教师认为成都市城乡幼儿教师单向流动现象比较严重，其中有15.3%认为非常严重。乡镇幼儿教师由于薪酬福利较低，向城市流动的现象非常普遍，优质的师资更是集中在少数示范幼儿园。

（三）管理制度缺乏灵活性和有效性

由于成都市至今尚未构建起个性化的幼儿教师管理制度，现有的制度在实践中缺乏灵活性和可操作性，难以适应城乡幼儿教师均衡配置的实际需要。调查显示，69.4%的教师认为福利待遇制度是“城乡幼儿教师均衡配置需要努力改革的教师管理制度”，18.8%的教师认为是职称评定制度，10.6%的教师选择了教师评价与考核制度。这说明多种教师管理制度共同影响着城乡幼儿教师的均衡配置。并且，有49.4%的教师认为目前的幼儿教师配置是由教育主管部门决定的，而42.4%的被调查者认为是由幼儿园决定的。这说明主管部门和幼儿园各自设立的管理制度都在发挥作用。由于缺乏针对乡镇幼儿教师应有的激励，教学活动也比较单调，需要建立切实有效的乡镇幼儿教师管理与激励制度。成都市各区县学前教育发展水平参差不齐，而相应的管理制度未能根据这些差异，体现其针对性和灵活性，未能协调各方利益，难以适应城乡幼儿教师均衡配置的现实需要。

三、城乡幼儿教师均衡配置的管理体制改革对策

（一）设立管理机构，做好宣传普及工作

管理机构的设立是管理体制完善的体现，有助于城乡幼儿教师均衡配置政策的制定和实施，并有利于进行舆论宣传、统筹监管和跟踪评估。专门的管理机构可以统筹制定城乡幼儿教育发展规划，有效地推进城乡幼儿教师均衡配置的管理；可以支持农村幼儿园更新教师队伍，防止农村幼儿教师的大量流失；还可以增加社会对城乡幼儿教师均衡配置的知晓度和关注度，营造良好的舆论氛围。调查显示，有43.5%的教师认为“城乡幼儿教师均衡配置的实施困难”在于措施操作不够具体，38.9%的认为是缺乏明确的规划，认为主管部门宣传不够占10.6%。因此，应设立专门的管理机构，切实承担起城乡幼儿教师均衡配置的责任，加大宣传力度，让公众普遍知晓相关政策。

（二）完善城乡幼儿教师均衡配置制度

管理制度是管理体制的核心，我们认为可以通过以下两方面管理制度改革，切实完善城乡幼儿教师均衡配置制度。

一是改革城乡幼儿教师的编制管理制度。目前，成都市各区县在编制管理上采取的做法是核编到园（单位）管理，所以，教育行政部门很难根据事业发展的现实要求和幼儿园布局动态调配系统内教职工的编制。因此，可以将编制核编到园改为核编到区县，即对教育人事管理实行人力资源和劳动保障部门总量控制，在总编制范围内调剂余缺，形成由教育行政部门动态调整的管理机制。在区县内实行教师无园籍管理制度，使教师由“单位人”变为“系统人”，从根本上解决教师“人才身份”归谁管的问题，实现优质教师资源区域内共享，为幼儿教师在区域内的无障碍循环流动创造条件。

二是完善城乡幼儿教师流动制度。目前成都市幼儿教师流动大多是半自发性、局部性的，以点状为主，缺乏整体规划，缺乏对教师流动的区域范围、时间间隔、年限，以及教师所具备流动的资格、待遇等方面的明确规定。因此，必须以相关政策、法规来确保城乡幼儿教师流动制度的建立，制定和各区县幼儿教师定期流动的实施细则，建立稳定有效的城乡幼儿教师交流制度，实现成都市幼儿教师在城乡幼儿园之间轮岗执教。同时，还要调整城乡幼儿教师的相关待遇，建立对幼儿教师流动的配套支持政策，实行流动教师的流动成本补偿和差异补偿，对流动到乡村和薄弱幼儿园的教师，不仅要落实相关的补贴政策，还要给予精神上的奖励，在评优、职称晋升等方面给予照顾，以消除教师参与“定期流动”的后顾之忧。

（三）提升乡镇幼儿教师专业发展水平

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全面推进审计科学化精细化管理是一个系统工程，是将科学、精细思想和作风贯彻到单位所有管理环节的一种有效管理模式。应按照突出重点、统筹兼顾、远近结合、分步实施的原则，建立完整的、相互制衡和有机衔接的运行机制，提升审计管理绩效。

一、牢固树立现代审计管理理念

一是全局观念。坚决贯彻中、省方针政策和对审计工作的各项要求，自觉服从、主动服务于经济社会发展大局，围绕中心开展审计管理，加强与相关部门协调配合，形成工作合力，发挥整体效能。二是法治观念。将依法审计作为全部审计工作的灵魂，严格按照审计法规设定的权力范围、确立的原则行使国家权力。全方位掌握审计法规知识，把握审计法规精神，在实践中不断完善审计制度，加强审计执法，强化审计监督。三是创新观念。坚持从时代要求和审计发展需要出发，不断分析新情况、总结新经验、解决新问题，在实践中创新，在创新中推进审计管理科学化精细化。四是效率观念。围绕审计目标，运用可行有效方式方法，提高审计资源使用效益，加强管理绩效评价。五是服务观念。结合被审计单位情况，促进审计管理与审计服务有机结合，在强化审计管理中提高审计服务水平，在优化审计服务中促进审计科学化精细化管理。六是责任意识。审计人员要有强烈的事业心，增强使命感，毫不含糊地担起审计责任，认真细致地从事审计工作。审计部门要强化责任追究，落实各项管理规定。以上观念构成现代审计管理理念的有机整体，互相联系、互为补充。组织实施审计工作都应按上述观念的要求进行全面权衡和综合判断。/

二、优化审计管理的协调性

协调是审计科学化精细化管理系统工程得以存在的基础，是审计管理的中心。应正确认识和妥善处理中国特色审计事业中的重大关系，统筹国家审计各级机关发展、国家审计与社会审计内部审计发展、审计业务工作与审计综合工作发展，充分调动方方面面积极性。既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关审计人员利益的突出问题，着力推进、重点突破。审计部门要确立清晰的职位层次顺序，流畅的“意见沟通”管道，有效的协调合作关系，努力培育和谐一致的精神，使审计机构之间、审计人之间、审计工作各种劳动形态之间密切协作、相互配合，合作完成共同的审计任务。做到审计人员利益与集体利益、国家利益协调一致，审计的经济效益、社会效益协调一致，审计质量与审计数量协调一致，审计近期任务与长远任务协调一致，人员结构、层次结构成比例，本文由收集整理资源相匹配，全面推进审计业务建设、党的建设和文化建设，促进审计事业建设各个环节、各个方面相协调，审计内部环境与外部环境相协调，保证审计人员在良好的审计环境中工作，每项审计活动都能收到好的效果，审计事业永续发展。//html/lunwenzhidao/kaitibaogao/

三、强化规范管理制度基础上的执行力

管理制度具有长期性、根本性、稳定性。应将审计管理的有效做法，通过建立和完善制度的方式稳定下来，使各项审计工作有章可循，用制度管权、按制度办事、靠制度管人。要围绕监督权力，紧扣监督职责，做到审计前锁住权力在哪里；审计中关注职责履行；审计后聚焦责任和后果影响，为推进民主法治、公平正义的社会主义和谐社会建设服务。必须根据发展变化，不断规范管理制度，始终反映规律、切合实际，层次分明、位阶有序，体系完整、结构合理，前后衔接、规范协调，体现先进性、公平性、合理性和可行性。坚持普法，培养忠于法规、遵守法规、维护法规、执行法规的意识，依法治审、依法执政、依法自律。严格以法定权力范围、原则，行使审计权；按法规的逻辑，观察、分析、解决项目审计中的问题。把合乎法规作为思考问题的前提，发挥管理制度在审计过程中，促进和调动积极因素，制约和限制消极因素的作用。严格执行审计项目成本预算，细化其时间、人力、资金等成本项目，提高效率，争取以最低综合审计成本，取得最大综合审计效益。管理者在带头遵守管理制度、依靠人格魅力示范引导的基础上，应运用组织、协调、指挥的方法，逐步走完计划、布置、检查、落实、考核、总结的管理操作全程，增强管理制度执行力，形成有法必依、违法必究、执法如山、良性的民主与约束环境。/

四、注重用程序化标准化推进科学化精细化

审计科学化精细化管理的精髓就是审计管理公平、合理、先进，各种流程细化、量化、标准化，其结果由所有管理环节共同作用产生。应从岗位责任、授权审批、预算管理、操作规范、业务流程等方面对各类工作事项进行规范化设计，给出具体的制度、流程、细则、办法和规定。从控制工作事项的目的、内容、制度、流程等多个角度构建内部控制精细化管理的内容框架，同时对每项内容进行具体的、以实用为中心的操作性设计，着力精简程序、理清环节、分清责任、明确标准，优化审计管理工作流程，健全审计管理工作标准。设计流程，要做到目标明确、环节清晰，形成上下能互动、左右可联动、环环都相扣的有机链条，实现各环节“无缝衔接”，有机配合、信息共享，相互促进、彼此制约，提高效率、减少差错。要在优化流程的前提下建立健全岗责体系，从机制上保证权责一致，促进责任落实。

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关键词：土地资源；土地资源管理；策略

引言

科学发展观是我国的重要战略思想，其有着深刻的现实意义和理论基础。科学发展观的第一要义是发展，要求坚持环境和经济和谐发展。但是就目前我国土地资源管理的现状来看，我国在土地资源管理中还存在较多的不足，导致土地资源和人口发展的矛盾冲突越来越明显，社会经济发展和资源、环境发展的和谐也受到一定的冲击。这就要求我国在进行土地资源管理过程中能够坚持从科学发展观出发，开辟新的发展道路。

1当前我国土地资源管理中存在的问题

就目前我国土地资源管理的实际情况来看，其中还存在不少问题：预见性有待提高。要保证土地资源管理的效率和质量，必须要求管理人员在进行管理时能够具有较强的预见性，以便能够实现土地资源的均衡分配和灵活分配；实用性有待提高。土地资源管理的目的是能够提高土地资源的利用效率，保证土地资源的完整性。要加强对管理人员理念上和管理上的引导，实现土地资源管理的灵活性，加强实用性；管理措施的落实。要保证土地资源管理的效率和质量，不仅要求政府能够制定完善的管理规章制度和策略，还要求部门人员能够将这些管理措施落实到位，充分发挥土地资源管理的作用。

2科学发展观视野下土地资源管理策略探讨

2.1创新土地资源管理观念

新时期要加强对土地资源管理的重视、提高土地资源管理效率和质量必须要求创新观念理念，转变过去的管理思想。科学发展观视野下要加强土地资源管理，要求各管理人员及部门领导能够树立科学发展观理念，坚持以人为本，以发展为第一要义进行土地资源管理，对土地资源进行合理和科学的配合和管理。就实际情况来看，我国不少地区在土地资源管理方面还存在不少问题，如科学性和严谨性严重不足，管理者的眼光不够长远，只看重眼前利益，没有从长期效益进行考虑和分析，导致土地资源管理观念较为落后，影响土地资源管理的效率以及当地经济、环境的长远发展。对于这些观念，土地资源部门人员必须要坚决摒弃，要充分认识到土地资源是人类生存的根本，是社会经济发展中的重要资源，要做好土地资源管理工作必须要求能够采用科学的发展观念，要统筹好人与社会以及人与自然之间的关系，再综合考虑对生态环境保护、土地资源利用效率、人口增长速度以及社会经济发展等多方面进行考虑，统筹兼顾，重视生态平衡和社会经济的和谐发展。

2.2实现统筹发展

具体来说，科学发展观视野下要加强土地资源管理要求能够实现统筹发展就要做到：统筹城乡发展。城市和乡村的土地资源利用效率并不均衡，城市的土地征用率较高，社会经济发展快速，农村的土地资源较为丰富，但是社会经济发展较为缓慢。如何统筹城乡发展，创新管理理念，实现城乡一体化发展改革是当前土地资源管理中的关键；统筹完善土地市场管理制度。制定完善的土地市场管理制度，以宏观调控的手段推动土地资源管理的更好发展，是我国有关部门需要重点关注的问题；统筹人和土地的协调发展。即在进行土地资源管理过程中既要保证经济的发展，又要能够加强对土地资源的重视，提高土地资源的利用率，保证人与自然的和谐发展。

3结语

科学发展观强调坚持以人为本进行统筹兼顾、实现经济和环境的协和发展。目前我国土地资源管理中出现了不少的问题，要求有关部门和领导能够在科学发展观的指导下转变管理思想，创新管理模式，统筹城乡发展、人与土地的发展，并完善土地市场管理制度，提高土地资源的利用效率。

参考文献

[1]何泽瑞.创新土地资源管理机制的思考[J].农业开发与装备,2015(9):126-128.

[2]李刚.创新国土资源管理促进发展方式转变[J].环境与科学,2015(11):68-70.