政策性金融机构的特征范文

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一、农村政策性金融机构的功能定位和发展策略

对于农村政策性金融机构而言，其主要的功能定位在于实现对“金融市场失灵”的修正，从而满足那些无法以竞争性市场获取满足的农村金融需求。根据市场机制自身的特点可以知道，其滞后性、盲目性以及自发性等特点，很容易使得在宏观调控措施滞后时出现市场失灵的现象。与此同时，农村金融市场在对金融资源的配置调节过程中，受到金融市场中的不完全竞争以及金融机构自身特点的限制，使得金融资源的配置效率低下，甚至出现金融市场失灵的现象。同时，完全的市场导向所导致的结果肯定是农村金融资源的非均衡化。如果金融市场出现了失灵以及非均衡化的特征，为了提升社会资源配置的有效性促进其与社会合理性达成一致，政府必然会实施必要的金融措施干预金融市场。

政策性金融是满足 WTO要求的以支持和保护农业为主的重要方式，它的根本在于准财政，可以说它是财政和金融手段的融合。从国际角度来分析，政策性金融属于世界各国普遍运用而且能够满足 WTO协议要求的重要方式，并通过法律的形式对其进行固化。其表现形式为政策性银行，以国家信用为背景，之所以能够得以稳定运营，与国家财政的强力支持是密不可分。政策性银行在法律规定的前提下开展运营，属于能够自主决策与经营、可以自担风险的独立法人。

各国在政策性目标和盈利性目标关系的处理中，都存在着或多或少的问题。政府方面与之达成了如下共识，虽然政策性目标与盈利性目标更为重要，但是金融机构的约束在于盈利性。倘若盈利性目标对政策性目标完全趋同，对于政策性银行的评价工作将会难以开展，其政策性目标也就无法实现。作为政策性银行的股东，政府必然不希望看到其亏损。所以，各国都能够取得连续盈利。对于政策性银行而言，往往具备较高的专业水平，采用新的金融手段完善与发挥银行的功能，确保政策性目标的实现。

从我国的现状来看，我国的国情决定了农业金融的发展水平，加之金融行业自身风险性的存在，政府展开的宏观金融管制是不可或缺的手段[3]。在农村金融市场这一大环境中，政策性金融的定位便在于实现市场经济条件下的宏观调控，这使得政策性金融在市场中承担着引导、支持与服务的功能。为此，我们可以充分参照以上分析中，国际上有关政策性银行的规定，结合我国的市场及金融现状，建立与完善农村金融市场和竞争机制，并根据实际情况，引入来自政府方面的政策和法律支持，确保全局性与针对性的同时存在，为新农村建设提供全力支持。

二、农村合作金融机构的功能定位和发展策略

农村合作金融机构之所以与其他金融机构不同，主要和它的合作性及地域性特征相关，而且和中小企业以及农户的需求较为切合。农村合作金融机构的上述特征和农村经济的发展相匹配。合作金融自身的针对性极强而且在业务经营中表现出了明显的季节性特点，可以向社区成员提供快速及时的资金需求，同时，也可以把居民储蓄留在本社区，使其为本地经济发展做贡献。

可以在经济不发达、交通落后的偏远地区推广社区基金或者其他社区性金融机构，使之发展成为具有实际意义的合作性农村金融组织，迎合农户及中小企业对于小额及生产资金的需求。通过政策性金融的引导，社区基金的原始资金可以来源于国家扶贫资金、地方政府以及捐基金等多种形式。由各地政府对社区基金展开规划实施，推广有偿使用，并对其予以税收的免除。注意到当前农村金融市场并不健全，农村信用社还应该保持对小额贷款的发放，以体现农村金融的合作性能。所以，农村信用社应该建立科学有效的法人治理结构，并完善相应的激励与监督机制，充分发挥基层机构的自主性与积极性。

三、农村商业化金融机构的功能定位和发展策略

我们知道，市场经济这一条件之下，市场对于资源的配置起到了基础性的作用。这一规律对于农村金融市场同样适用。为满足市场经济发展的要求，在对金融资源的配置中，也应该充分注意到市场化特征。换言之，要想解决农业发展中的资金问题，必须依靠市场，不能把目标单独投放在政府的财政补贴中。作为解决农业发展资金问题的有效手段，农业商业投资满足了市场经济的客观规律。商业化银行自身的盈利性特征明显，追求高利益是金融企业的本质所在。商业性银行和政策性银行在农村金融体系的建设过程中，对于农村金融的资源配置，二者表现出了不同的效率导向。前者比较倾向于对信贷资源的直接配置，后者则是更加侧重政策导向。所以，从我国市场经济的现状出发，通过政策性金融的引导与支持，商业金融应该顺应市场发展的方向，全面拓展商业金融的融资渠道，只要做到这些，农村金融市场中存在的信用社垄断、资金外流、小额贷款困难等问题，都会得到有效解决。

通过政策性和商业性金融的互补合作，政策性金融所支持的对象贷款规模将会进一步扩大。为此，我们可以充分借鉴国际发达国家的一些做法。例如，在美国，各农村金融机构在贷款对象上的侧重点存在差异，政策性金融机构提供贷款额对象多为其他农村贷款机构不愿服务的对象。在政策性贷款中出现的贴息、周转资金的不足等问题，国家会在国会的年度预算中予以补偿。我国可以充分借鉴以上经验，通过政策性金融的引导，合作性金融不仅要解决好农村小额贷款的问题，同时还能够和商业金融进行良性竞争。这是由于合作性金融自身具备操作简单、门槛低等特点，这些都是商业性银行所无法匹敌的。

四、结束语

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关键词：欠发达地区；农村；政策性金融

一、前言

政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为，农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴，基于此，农业政策性金融，就是在国家和政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，严格按照国家政策的界定，以支持农业发展为主要职责，直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。

从上述界定内容看，农业政策性金融有三个特征：政策性，主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段，金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为，优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。

农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性，不仅城市的、发达地区的资金不往农村流，农村的资金还会往外流，这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持，当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候，就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源，它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在，尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说，政策性金融的作用是非常重要的。

二、国外政策性金融支农经验分析

不同国家的政策性金融各具形式，而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践，并日益普遍发展壮大，在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验，对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展，尽管各具形式，但总的看来有以下一些特点：

1形式多样，目的明确

各国政策性金融机构的形式多样，如：美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局，有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局，有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司，还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库，向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类：国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司，每一类机构的目的和任务非常明确，法国的农业非常发达，法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大，它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同，但是，他们的服务范围非常明确，在执行政府的政策上富有效率。

2农业政策性金融机构的资金来源多样化

主要有政府资金，政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如：美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资，是一种政府出资的形式，然而，美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑，所以很受欢迎，筹资能力较强，这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的，后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”，向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。

3农业政策性金融的法律制度健全

各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障，目前，美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系，对农业政策性金融的监管严密规范，如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》，日本的《农林渔业金融公库法》等，都是关于农业政策性金融机构的专门法律，除此之外，还有农业信贷法，农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时，在政策上提供许多优惠，如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度，鼓励和保护农村政策性金融机构，来促进农业政策性金融支农作用的发挥。

4政策性金融机构层次明晰，支农范围宽泛

各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围，而且，支农的领域很广，和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款，如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款，日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等，流通领域贷款，如美国商品信贷公司，不仅发放粮食收购贷款，国家储备贷款、农场主自主储备贷款，还提供出口信贷，加工领域贷款，如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款，扶贫贷款，如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款；农业担保和保险业务，如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。

5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度

农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达，美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府只是提供必要的政策支持。

三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位

1完善农村政策性金融的立法工作

可以借鉴国外立法的经验，规范政策性金融机构的经营行为，使其行为有法可依，摆脱外部干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。同时，要加强对农业政策性金融的监管，发挥和完善中国银监会的监管作用。

2拓宽农业政策性金融的资金来源

农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券，目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题，这主要是因为随着农村经济的发展，对资金需求的规模在逐渐扩大，然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源，因此，扩大农业政策性金融的融资渠道是关键，日本做法值得借鉴，日本的政策性金融机构不直接吸收存款，而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法，中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务，因此，借鉴日本的经验，把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源，解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以，利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。

3拓展农发行的业务范围

2004年农发行转型以来，形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局，有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是，农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的，欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目，而往往是单个农户分散，小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的，必须要有政策性的金融来承担。

4发挥农信社的作用

农信社在农村覆盖面广，与三农接触最多，这些都具备了服务三农的基础，因此，通过对农村信用社的改革，将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分，一部分走商业银行的道路，另外一部分是支农服务，规定支农的比例和最低的底线，针对社区农民的需求来确定金融产品，以微利为前提，办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民，了解需求，提供快捷的金融服务。

5建立有效的合作金融和合作信用担保体系

对欠发达地区农村分散而且经济实力弱小的农民来说，通过合作金融的形式融资是一种必然选择，正是由于农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务，就造成了大量县城金融市场的真空，也就产生了大量的民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融。实践证明互助合作性质的农业信贷机构是一种具有效率的组织，如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式，它的中央机构国家农业信贷银行是公有性质的，由政府所有，而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质，由个人及成员入股组成，按合作制原则经营，为农民提供了大量的与农业生产有关的普通和优惠贷款。这种将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来的支农形式可以为我们所借鉴。在政府的主导下，积极支持农民自主参与的各种形式的资金互助，自担风险、自己出资、自我管理的合作金融组织，以改善农村金融的服务供给，同时，主导的政府部门可以给予必要的指导和监督。

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关键词：政策性银行 转型 政策

政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践：

一、对政策性银行进行准确定位

政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展;其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。

我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构，但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同，不能搞一刀切的转型，要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略，调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行，可以考虑建立综合型金融服务体系，在现有业务基础上，开拓新的开发性金融领域，如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支持农村基础设施建设等，并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行，应当加强其政策性，而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺，中央提出，从“十一五”规划期起，建设社会主义新农村，实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设，强化其对“三农”的扶持、开发力度，扩展其业务范围，使其成为“农业生产全过程的服务银行”。

二、尽快出台政策性银行法规

因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容己不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。

三、健全公司治理机制

金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、.形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制:

一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行

使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。

二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励—约束机制。

四、完善对政策性银行转型的政策支持

政策性银行所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性银行不仅享有国家的信用，而且还享有政府系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性银行持续的政策支持，是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。

1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样，也应对政策性银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准，资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等，中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式，分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。

2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性银行持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。

3.完善政策性银行的风险补偿机制，实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策，对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。

4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性银行适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长远可持续发展。

五、确立财政部对政策性银行监督管理责任

在我国政策性金融的监督管理体制中，必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制，以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模，并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时，可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务指导委员会，负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理)，这样既可以保证政策性银行的经营性质，又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制，不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核，而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构，同时，在财政的实质担保和有力监管前提下，可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。

参考文献：

[1]海伦:《央行力促政策性银行转型》.《财富时报》，

[2]张涛:《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》.《金融时报》

[3]刘永刚:《政策性银行转型方向已定:综合性开发金融机构》.《中国经济周刊》

[4]朱妮 高丽丽:《聚焦政策性银行转型》.《金融科技》

[5]陈元:《中国政策性银行的理论与实践》.《金融科学》

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所谓农业政策性金融就是政府集中提供的政策金融。农业政策性金融最大的优势是在短时间内能够有效地达到某些政策目标。长期以来由于中国农村经济发展不平衡,农业政策性金融如何将金融资源进行有效合理配置,发挥最大的效率,这对继续深化我国农村金融改革有力地支持农村经济发展具有十分重要的现实意义。

任何一项行为或活动通常都有多种组织方式,认清各种组织方式之间的替代关系,进行科学的组合,既是理论研究中需要解决的问题,也是具体实践中不可避免的难题。金融领域也不例外,农业政策性金融作为政府主导的金融组织方式,在不同的国家和不同的时期,这种组织方式的地位也有所不同。政府主导的金融也就是政策性金融,本质上强调了政府的作用,时常可以视为集中提供的方式。

市场无疑要占据主导地位,而政府的干预通常要进行限制,限定在一些市场失灵的领域,并且,政策取向也应该是培养市场机制。进一步研究表明,政府在各国仍然具有充足的影响力,包括宏观政策和公共政策方面,甚至也会影响金融市场的整体走势和波动。在发展中国家更是如此。事实上,政府主导在很多问题上还有其存在的空间,在金融领域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的农村、农业和农民,很难期望市场能够有效地满足它们的金融需求,由于利益导向,从成本---收益考虑,商业信贷主要立足利益,而且时间期限越长,贷款不确定性就越大,商业银行一般不愿意提供长期贷款,因而在基础设施建设上,商业银行的贷款意愿不会很强,因而基础设施建设会受到一定的影响。这种倾向在农业领域表现的更为明显和突出,农业和农村基础实施建设通常回报较低,自然因素较大,因而商业银行也不会有充足的积极性参与这些贷款,这就直接会延误这些基础领域的发展。因而最直接最有效的方式之一,就是发挥政策性金融的优势,满足农村经济发展过程中部分群体和领域的金融需求。

二、政府主导金融的主要特征

政府主导的金融也就是政策性金融,虽然也是金融信贷市场的组织方式,但却是为了特定的政策目标、向特定的群体提供金融信贷等服务的金融形式,通常由政府或非盈利机构实施的,相对而言,政策和政府所表现的作用也就是政策性金融更具有明显和直接的特征。一是直接的政府干预和行政手段则是政府导向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策导向和政府干预,其主要目标更多的是社会利益,而不仅仅是经济利益,其成交价格并不直接由交易各方通过市场决定,而是参照市场的交易价格,更多的是政府从各方的利益和社会目标综合考虑,再确定各方都能接受的一个价格,并且政府时常对这种交易进行补贴。这些交易在市场机制下通常是难以形成的,而政府及政策的作用是对交易各方的利益进行适当的补偿,以达成交易。二是政府导向的金融另一特征就是设定了一些特定的参与群体。市场的一个重要特征是无歧视原则,无论是谁,只要是合法的都可以在市场上进行公开的交易,个体的特征被忽略,只有是否具有购买力和持有货币才是决定交易是否达成的先前条件。而政策导向的金融则对参与的主体限制较多,因而涉及的范围相对较为狭窄。从这个意义上说,政策导向的金融是具有“倾向性”和“选择性”的。只有符合政府目标并确实存在实际信贷需求的农业基础实施建设、“三农”以及部分企业才可能获得政策性金融的支持。三是政府和政策导向的金融还具有在短时期内发挥重要作用的特征。政府和政策导向金融是为少数群体提供带有政策目标的非市场竞争性的金融方式。政府和政策导向的集中方式在短时间内能够较快形成对资源的恰当配置,短时间内效率较高,特别是在某些特定的时期,比如经济不景气的时期,政策导向的金融可以在短时间内发挥调节作用,在短时间内为有政策意义的项目提供资金信贷,从而缓解经济周期的影响。同样地,政府政策导向的金融能够为部分群体和区域有政策含义的项目提供资金支持。比如欠发达地区和弱势群体,在短时间内难以从市场导向的商业金融机构中获取资金,因为按照商业规则,这些区域和群体的风险承担能力和预期回报率相对较低,只有随着时间推移,这些区域和群体有着足够的风险承担能力和现实的发展能力时,商业银行方能提供对应的资金支持;而政策导向的金融由于更强调未来的发展平衡等考虑,即使收益不高,风险承受能力有限,也会在短时间内满足这些区域和群体的资金需求。

三、国外部分国家农业政策性金融的主要做法

美国、日本、印度等国家发展农业政策性金融已具有较为成熟的做法和经验,主要表现如下。

(一)农业政策性金融机构形式的多样性。在农业政策性金融机构的设立上,各国根据自身国情和农业融资的需求,设立包括政府所有性质、半官半民性质、民间合作性质和商业金融中的政策性金融等不同性质的农业政策性金融机构。一是政府农业政策性金融机构。如美国农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局,印度国家农业和农村开发银行,日本农林渔业金融公库等。此类机构被政府严格控制,政策性浓厚,一般不吸收存款,从政府获得较多资金,主要发放其他金融机构不愿提供的贷款。二是政府和民间协作相结合的政策性金融机构。如法国农业信贷银行即是一个典型例子,它的中央机构国家农业信贷银行是国家金融机构,资金由法兰西银行提供和国家预算拨款获得,而其下属的省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,实行自治,有自己的管理审批机构和专门的权力机构,不是国家农业信贷银行在各级的执行机构。三是民间合作制政策性金融机构。这类金融机构具有群众性、非盈利性、贴近农区、适应农业生产和农业资金运行的特点,成立之初的资金基本上是靠农民自筹,由于难以满足需要,后来政府给予资助。因此这类机构实际上已成为政府贯彻实施农业政策的工具和提供低息贷款的窗口,具有了政策性金融的性质。如日本农林中央金库是日本农林协同组织从事信贷活动的中央机构,以它为首的农业合作金融机构依靠政府的保护、资助,本着互助原则,对农业部门融通资金。四是商业金融机构开展的政策性金融业务。该类政策性金融业务通过商业性金融机构经营,政府通过贴息、税收优惠等措施给与实施政策性金融业务的商业金融机构支持。

(二)农业政策性金融机构资金的广泛性。国外农业政策性金融机构的资金来源多渠道、全方位。一是借入政府财政资金。如法国农业信贷银行在较长时期内一直向政府借款,泰国农业和农业合作社银行、印度国家农业和农村开发银行等均以向政府借款为主要资金来源。发展中国家农业政策性金融机构较之发达国家更依赖于政府资金,而发达国家农业政策性金融机构有逐步减少对政府资金依赖的趋势。二是借入其他金融机构资金。如泰国、印度、韩国的农业政策性金融机构均可向中央银行借入资金,扩充实力。此外,还可从商业性金融机构借入资金,以满足短期周转资金需求。如泰国的农业政策性金融机构可从“农民援助基金”获得无息贷款。三是发行政府担保债券。美国、法国、泰国、印度、韩国等农业政策性金融机构普遍采用这一筹资方式。四是吸收存款。主要是指合作性质的农业政策性金融机构吸纳会员存款,如泰国、韩国。此外,某些农业政策性金融机构,如法国农业信贷银行也通过吸收存款筹集资金。五是向国外借款。泰国、印度、韩国、尼日利亚等国部分农业政策性金融机构通过向世界银行及其附属机构、外国政府和外国金融机构借款以进一步筹集资金。

(三)农业政策性金融机构业务的全面性。国外农业政策性金融机构支持领域较多,涉及到农业生产和服务的各个环节。一是生产领域贷款。主要有基础设施贷款、生产设施贷款、农业结构调整贷款、稳定农业生产贷款、与环境保护有关的生产性贷款、特色农业贷款等。二是流通领域贷款。主要是农产品收购和储备贷款、农产品市场建设贷款等,有的还发放出口信贷。如美国商品信贷公司,不仅发放粮食收购贷款、国家储备贷款、农场主自有储备贷款,还提供出口信贷。三是加工领域贷款。如法国农业信贷银行、丹麦抵押银行、德国农业抵押银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款。比较典型的是日本农林金融公库的“特定农产品加工贷款”,其目的是提高优势农产品加工水平,增强与海外价格低廉的农产品的竞争能力。四是农村扶贫开发贷款。如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民、边际农民和农村手工业者等贫困人口的扶持贷款、孟加拉乡村银行的小额信用贷款、美国农民家计局的农民住房贷款等,其主要是支持贫困农民发展生产、改善生活,加快不发达地区的发展。五是农业贷款担保和农业保险。如美国农民家计局对其它金融机构发放贷款实行担保,商品信贷公司对遭受洪水、干旱等自然灾害而造成种植面积减少或较大减产给予灾害补贴等。六是其他业务。各国农业政策性金融机构大都随着不同时期农村经济发展和产业政策的变化,灵活地进行业务调整,解决农业特定时期的融资矛盾。如美国农民家计局在1935年成立之初主要是办理农户经营、农村建设、农村社会发展和农村工商业贷款,随着农户基本生活问题的解决,支持重点逐步转向了农村综合开发和稳定农业生产者收入等方面。

(四)农业政策性金融机构业务的互补性。国外农业政策性金融与商业性金融既存在分工协作关系,也有一部分业务是并行的,农业政策性金融的意义不仅是直接提供贷款支持,而且还在于其市场先导作用。如印度农村金融体系包括印度储备银行(主要负责监管和协调)、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司等。从结构和功能上看,印度农村金融体系具有鲜明的多层次性,政策性金融与商业性金融既合作又竞争,为促进农业和农村发展发挥了重要作用。在以商业性金融为突出特点的美国农村金融体系中,农业政策性金融仍占有重要地位。美国农村金融主要由三部分组成:一是商业银行,完全按照市场原则来组织贷款;二是政府农业信贷机构,完全贯彻政府的农业政策和致力于改善农村福利;三是互助合作性质的农业信贷机构体系,由政府出资设立,然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构,在市场原则的基础上继续发挥实施政府农业政策的作用。

(五)农业政策性金融发展的规范性。为促进农业政策性金融的健康、持续发展,多数国家制定了完备的农业政策性金融法规和政策。早在1933年,美国就分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》和《1933年农业信贷法》把全美划分为12个农业信贷区,在每个区都建立了包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行和合作社银行在内的互助合作性质的农业信贷体系,由农业信贷管理局监督和管理。随后,分别于1933年和1935年成立了商品信贷公司和农民家计局这两家政府农业信贷机构,从而构建起完善的农业政策性金融体系。1936年到1938年,美国通过《土壤保护法》、《新农业调整法》、《小佃农取得土地贷款法》等,进一步加强和完善了农业政策性金融对农业的支持。此外,印度和泰国对各银行机构的信贷资金支持农村和农业做出严格规定,商业性金融机构支农资金如果达不到一定比例,必须将差额部分转存到农业政策性金融机构,由其用于农业和农村地区。

三、我国农业政策性金融存在的问题及制约因素分析

农业政策性金融作为政府保护和扶持农业生产的重要工具,在农业建设中具有独特的优势。在我国农业政策性金融主要为农业发展银行,起步较晚,发展不足,支农功能不强。

(一)农发行涉农信贷支农存在的问题。一是涉农贷款投放领域较为集中,不能全面满足农业生产发展的需要。有资料显示,农发行近年新增的涉农贷款主要投向农村基础设施建设和农业综合开发,相比之下,农业产业化龙头企业贷款、小企业贷款、科技贷款、生产资料贷款等占比小、增长慢,投放结构不合理,有待调整。二是涉农贷款中包含有一定量非农业贷款。农发行的农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款中,包含有不少非农业贷款,这些贷款由于不是真正的农业贷款,农业和农民从中受益很少。三是信贷管理模式陈旧,不适应农村经济发展的要求。一方面沿用传统的等客上门申请贷款方式,对农村企业的主动调查了解不足,未建立客户资源库,缺乏对优质客户的主动营销和量身服务。另一方面缺乏与地方政府、企业主管部门、行业协会、中介组织、其他金融机构的合作,缺乏协助管理客户资源与保障客户信用的外部服务,只靠自身力量采用传统模式管理信贷,在这种情况下,由于每个县只有一家县支行(有的欠发达地区县城没有设立农业发展银行分支机构),与客户的接触面小,加上受人员数量的限制,服务范围狭窄,业务量少。此外,在贷款审查上过于重视形式要件,讲究审查书面材料,往往忽略企业的实际生产经营情况,发展前景,传统的逐笔审贷方式也很难适应小企业贷款资金需求一次性量小、频率高的特点。

(二)制约农发行涉农信贷投放的主要因素。一是农业和农村经济基础薄弱。总体看,我国农业和农村经济发展水平仍不高,主要表现在以下五个方面:农业抗御自然灾害的能力低,产业化经营水平低,农民组织化程度低,科技水平低,经济效益低。农发行的各项农业贷款属于商业性业务,要符合安全性和效益性原则,农业经济基础差的现状制约了农发行对农业的进一步信贷支持。二是农业小企业规范性较差。大多数农业小企业经营管理粗放,方式落后,财务制度不健全,没有会计账簿或会计账簿不完善,资金使用随意性较大,会计信息不透明,难以达到贷款评审要求,不能得到农发行的信贷支持。三是贷款担保难,影响了农发行涉农信贷的开展。由于农民住房、宅基地和土地承包经营权不能作为担保资产,因而实际可供抵押的财产较少;多数农业小企业自身不具备借款条件,也自然不能成为担保人;县域及农村的政策和商业信用担保体系不健全,制约了三农信贷担保的实现,有的地方虽然成立了担保机构,但注册资本小,实力较弱,担保能力不足,运作不规范,内部风险管理评估人员严重缺乏;在土地使用权抵押上,不少农业小企业土地使用权非受让所得,不符合抵押条件;抵押存在的评估、登记收费偏高等问题,也制约了农村经济实体的融资意愿。四是农发行自身也存在制约涉农信贷发展的因素。一方面服务范围和领域还相对狭窄。从农发行目前的信贷业务范围看,只是通过支持粮棉收购企业、农产品加工企业和农村基础设施建设等项目,间接地使农民得到实惠,而并不能直接对农户有资金需求的项目提供信贷支持;另一方面农发行信贷制度还不适应农村业务发展的要求。农发行贷款的服务对象多在农村,而贷款的审批权则上收到市级以上机构,离服务对象较远,贷款审批实行逐级上报、层层审批制度,审批链条过长,贷款效率不高;再一方面信贷规模紧张限制了部分中小企业融资。就农发行而言,粮棉油收购贷款规模属于必保项目,其他项目要在完成了粮棉油收购贷款之后才能发放,难免出现已审批贷款项目无信贷规模的现象。

四、结论与建议

农业政策性金融最大的优势是在短时间内能够有效地达到某些政策目标。长期以来由于中国农村经济发展不平衡,农业政策性金融能够将金融资源进行有效合理配置,发挥最大的效率,支持农村经济发展,主要结论如下。

农村经济发展不平衡的格局在短时期内难以改变,这就为农业政策金融提供了生存空间,相对落后的农业、农村和农民等群体的金融需求中,很大部分将通过政策性金融得到满足。同样,对于相对落后的中西部地区,也要借助农业政策金融实现经济发展和社会稳定的目标,甚至有可能为了新的政策目标还会进一步设定政策性银行业务,也有可能为了其他目标设立政策性金融机构,比如住房信贷银行等等。政策性金融的价值在于通过满足不同的金融需求来实现更多的政策目标(经济增长是目标之一)。政策性金融的价值具有多样性,它能够为社会经济的发展提供自身的价值,政策性金融的相对低效率却能够给整个社会带来一定的效率提高。

在当前商业性金融对农村金融服务弱化的大趋势下,进一步发展农村政策性金融显得更加必要和重要。目前,我国农村金融改革和政策性银行改革不断深化,农发行的体制机制与现代银行的要求还有不小的差距,支农功能还不能完全适应新农村建设的需要,这些都需要在进一步的改革发展中加以解决。深化农发行改革,必须明确农发行的定性定向定位问题,着力解决制约农发行可持续发展的体制机制等因素,真正把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力、支农功能完善的农业政策性银行,切实发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。

根据上述研究结果,提出下列建议:

1.坚持政策性银行性质。无论从我国国情出发,政策性银行发展实践,还是借鉴国际经验,在今后一个相当长的时期内,我国仍需要农业政策性金融,农发行必须坚持政策性银行的性质。一是解决“三农”问题的长期性、艰巨性和复杂性,决定了农业政策性金融是不可或缺的。二是农发行十几年的发展实践证明,农业政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是坚持政策性银行性质,有利于充分利用WTO 绿箱政策加大对农业的支持和保护。在WTO绿箱政策范围内,发挥政策性金融的作用,也是国际通行做法。四是上述国际经验表明,许多国家包括发达国家,农业政策性金融机构不仅长期存在,而且一直发挥着重要作用。

2.明确职能定位。随着新农村建设的全面推进,为切实强化金融支农,有必要进一步明确和完善农发行的职能定位和业务范围。现阶段,农发行的职能定位要坚持以下原则:一是要体现政策性银行本质,坚持政策性银行办行的主要方向;二是要适应新农村建设需要,着眼于解决农村金融存在的突出矛盾和问题,在“三农”发展的重点和关键领域发挥骨干和支柱作用;三是要建立宽领域、广覆盖、深介入的政策性金融支农体系,为“三农”发展提供综合性金融服务;四是要坚持与商业性金融、合作金融和财政的分工与合作,形成支农合力。因此,农发行的职能应定位是:忠实体现政府支农意图,以国家信用为基础,大量筹措归集支农资金,承担国家确定的农业和农村的金融业务,按现代银行的体制机制运作,专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行,成为政府支农的有效金融工具,引导社会资金回流农村的主要载体,农村金融的骨干和支柱。在此基础上,根据新农村建设的需要,应将农发行的业务范围扩展到所有涉农领域,进一步强化支农功能,切实增强农发行服务“三农”的广度和深度。中长期,应逐步将农发行的业务范围从单纯的信贷领域扩展到信贷、保险、担保、投资、租赁等多个金融服务领域,为“三农”发展提供全方位的政策性金融服务。

3.健全法人治理结构。农发行现行治理结构的主要弊端在于集决策权和执行权于一体,缺乏有效制衡,不符合现代银行要求。应借鉴国外政策性银行的通行做法,根据我国《公司法》的规定,建立由董事会、监事会和高级管理层组成的法人治理结构。董事会是最高决策机构,行使对改革发展重大事项的决策权,直接对国务院负责。董事会可由国家相关部门负责同志及企业代表组成。改革现行的监事会体制,监事会在董事会的领导下独立开展工作,负责监督董事会决策事项的执行。日常经营管理实行董事会领导下的行长负责制。

4.完善风险补偿机制。要遵循农业政策性银行发展规律,明确和完善对农发行的补偿机制,在货币政策、财税政策等方面给予必要的扶持,以更好地促进农发行支农功能的实现。要实行适当倾斜的货币政策:一是在信贷计划管理上,应比照对商业银行的做法,将对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。这样做,既可以将目前充足的流动性通过农发行投入农业和农村,缓解资金严重不足的矛盾,也符合国家宏观调控的政策要求和货币政策取向。二是在资金来源上,建立长期稳定的资金筹措机制。特别是对农发行承担的粮棉油等政策性业务的合理需求,必要时,中央银行应给予再贷款支持,促进实现国家维护粮食安全、稳定粮棉市场和保护农民利益政策目标。三是借鉴国际上扶持农村发展的经验,研究制定相关的农村信贷服务政策,明确规定商业银行、邮政储蓄银行将存款的一定比例投放 “三农”,不足部分以适当利率转存农发行投入农业和农村。四是取消对农发行的存款准备金要求,增加农发行的支农资金。四是进一步完善财政扶持政策,补充资本金。国家应当按照农发行业务发展需要,以不低于商业银行的资本充足率,通过财政注资、税收返还、利润转增以及发行次级债券等渠道,补充农发行资本金;允许农发行设立专项支农信贷基金,主要用于支持农业和农村的基础性、公益性设施建设等中长期信贷投入;实行优惠的税收政策。应借鉴国际惯例,减免农发行的营业税和所得税,减免的税收用于充实资本金,并允许在税前增提呆账准备金。

5.建立健全法律保障。目前尚无用于规范农发行经营管理的法律法规。应从农业和农村发展需要出发,加快政策性银行立法步伐,尽快制定农业发展银行条例。通过条例或立法,明确规定农发行的业务性质、经营管理体制、外部监管与扶持政策等,确保农发行依法合规经营,监管部门依法监管。同时,建立符合农业政策性银行特点、有别于商业银行的监管模式和考评体系,完善外部激励约束机制,调动农发行经营管理的积极性。

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中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2007）08-0033-01

1 农村政策性金融概述

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区

域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。

农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。

2 我国农村政策性金融的现状分析

目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。

（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。

（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。

3 我国农村政策性金融的发展思路

（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。

（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。

（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。

（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。

参考文献

［1］李扬．中国金融理论前沿［M］．北京：社会科学文献出版社，2001．

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非银行金融机构为推动实体经济的发展做出了巨大贡献。但非银行金融机构中却存在着违规开展业务、恣意改变或承诺资金价格、怠于风险控制的现象。非银行金融机构违规运作获得高额收益同时面临巨大风险，提高资金价格能快速吸收资金却加大了运营的风险，忽视风险管理导致了财务危机乃至破产倒闭。为改善金融市场生态环境，保证我国金融体系的稳定，非银行金融机构应改变监管理念，提高监管水平，改善金融生态环境，促进行业自律，提高金融机构治理水平，促进规范运营。

关键词:

非银行金融机构;风险规范;发展研究

1．引言

非银行金融机构是指除了商业银行和专业银行之外的金融机构，包括保险公司、证券公司、信托公司、基金公司、金融公司、金融租赁公司、担保公司、资产管理公司和邮政储蓄机构等，资金来源主要是发行股票和债券，即不经营存款业务，资金运用以非贷款的金融业务为主。早在2011年，非银行金融机构的放贷已占据半壁江山，为推动实体经济的发展做出了巨大贡献，但越来越多的跑路事件警示非银行金融机构的风险已越来越趋于不可控，严重威胁到我国的金融安全，非银行金融机构的规范运作已成为重要课题。

2．我国的政策性金融机构

2．1政策性金融机构的定义政策性金融机构是指那些由政府创立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府的社会经济政策与意图，在特定的业务领域内，从事政策性金融活动，支持政府发展经济，促进社会全面进步，配合宏观经济调控的金融机构。

2．2政策性金融机构的特征(1)有政府的财力支持和信用保证;(2)不以追求利润最大化为目标;(3)有特定的业务领域;(4)一般不普遍设立分支机构。

2．3我国的政策性金融机构的现状1994年，我国组建了三家政策性金融机构，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，均直属国务院领导。继国有商业银行股改以后，三大政策性银行的转型问题已成为国内金融改革的一个焦点话题。在第三次全国金融工作会议上，政策性银行转型的改革方案已经定案。国开行将率先转型，国开行的改革发展方向是“实现商业化运作”。主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务，虽然从目前的具体内容设计上看，商业化银行与开发性银行并无根本区别，但改革后的国开行在资金使用方式上仍然将以中长期信贷为主;资金来源渠道上仍然不会吸收存款，将以发行金融债券、同业拆借等渠道为主。但即便只是名称上的一点变化，也体现出政府将政策性银行向商业化方向推进的决心。事实上，目前政策性银行实际已经做了很多准商业性的业务，贷款业务已经并不完全是国家政策性的贷款，一旦确定了商业性转型的方向，政策性银行就不再继续享受国家信用，也必然将自主经营，自负盈亏。

3．非银行金融机构规范发展建议及对策

3．1改变监管理念，提高监管水平监管当局需要根据金融市场的新变化改变监管理念，对现行的监管部门进行重组，不再根据机构的性质设置监管机构，而是依据功能分设监管机构，并由一个部门(中央监管局或中国人民银行)统一协调各分管机构，纵向设置二级和三级监管机构，人事与地方政府脱钩，保证监管的独立性，减少地方政府的干预。美国的《多德•弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》明确了美联邦审计机构在监管体系中的作用，强调审计研究和审计建议，防范系统性风险，保护消费者利益，值得我们借鉴。

3．2改善金融生态环境，促进行业自律完备的法律法规是非银行金融机构规范发展的基础，理顺监管机构的组织架构的前提下，在非银行金融机构统一框架内制定法律法规，地方政府针对地方经济的发展也可出台相应的政策文件，明确非银行金融机构的资质、业务范围和风险管理及违法违规和违约责任，使机构能够有法可依，有章可循。行业自律在规范非银行金融机构发展中也大有作为，通过制定行业自律规范、推进行业标准制定和实施、定期行业自律报告、举办行业从业资格培训和认证都会在一定程度上约束从业人员的机会主义行为，促进非银行金融机构规范发展。除此之外，由政府或专业信用评级机构建立金融机构及其高管数据库，定期收集和金融机构的信用级别和高管的个人信用级别，或者向社会提供咨询及查询服务，都会提高机构和高管的违约成本，对其有一定的鞭策作用，有助于规范非银行金融机构的经营。

3．3提高金融机构治理水平，促进规范运营非银行金融机构的类型繁多，机构的资金规模和业务范围也存在较大差异，治理模式没有统一的标准，非银行金融机构可借鉴行业内经营业绩和管理都好的机构的先进经验，结合机构自身的发展阶段确定治理模式、制定规章制度和管理方法。在组织结构方面，凡是有条件的非银行金融机构都可以按照现代企业制度构建管理架构，董事会对机构全权负责，审定机构的战略目标、经营管理目标及风险管理目标，监管管理层，尤其强调管理层的合规经营。非银行金融机构风险管理的核心是在合规经营的基础上实现可持续健康发展，董事会承担机构的风险管理责任，构建风险管理组织架构，确保风险管理战略和风险偏好相一致，保证风险管理部门的独立性，要求其进行定期和不定期的汇报，适当披露风险管控的要素、过程及结果，尤其对于高风险的业务及可能越界经营的业务持审慎态度。在激励机制方面，除了设置合理的薪酬进行正向激励外，还应制定管理者违法、违规及违约经营的追责机制，提高其违规和违约成本，促使其合规经营。

4．小结

随着我国金融体制改革的不断深入，金融部门的多元化改革打破了“单一银行”的体系，非银行金融机构包括信托机构、保险机构、财务租赁机构，城乡信用社等得到了较大发展。非银行金融机构的发展，促进了金融领域竞争机制的形成和发展，打破了以往的国家银行一统天下的局面，不断深化投、融资体制改革，加速了市场资金的运作，提升了资金配套效益，促进了非国有经济的发展。

但是由于非银行金融机构是在体制转轨背景中得以发展的，在法制不健全和中央银行监管弱化的情况下，作为以货币特种商品为经营对象的部门，在市场竞争中存在着某种财产损失的可能，从非银行金融机构诞生之日起，就与风险相伴随，而且不断积累并逐步凸现。与银行机构相比，非银行金融机构一般规模较小，抵御风险能力较差，可供选择的应急手段有限，再加上日趋激烈的市场竞争态势，使得非银行金融机构产生危机的可能性和实际频率要远高于银行机构。因此务必把金融监管，防止金融风险放在十分重要的地位。要完善金融法规，逐步建立起比较完善的金融监管体系，逐步将整个非银行金融机构监管纳入法制化、规范化轨道。要把对非银行金融机构的系统性监管和加强非银行金融机构内部稽核、管理结合起来，逐步建立起在非银行金融机构自我约束基础上的严密、严格的金融监控系统。

参考文献:

［1］孟丽莎．大连市中小型非银行金融机构监管问题研究［J］．财经问题研究，2014(5):103－105

［2］陈思翀．中国信托业:特征、风险与监管［J］．国际经济评论，2013(3):104－113

［3］王达．影子银行演进之互联网金融的兴起及其引发的冲击———为何中国迥异于美国［J］．东北亚研究，2014(4):73－80

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关键词:政策性金融;开发性金融;机构转型;定位

一导言

目前在国内,开发性金融理论研究方兴未艾,政策性金融理论研究也步入了一个崭新的向纵深发展的阶段然而,关于开发性金融与政策性金融的关系问题,尤其是对政策性金融的理解,存在着许多误解和曲解,并似乎日益呈现出开发性金融和政策性金融两个分庭抗礼的“学派”①这不仅影响了政策性金融学术理论研究的科学性系统性和完整性,而且直接影响了政策性金融机构的立法转型定位和可持续发展,也成为现实中政策性金融机构与商业性金融机构之间业务摩擦冲突和竞争等负向互动不协调发展的理论根源之一而且,由于对开发性金融和政策性金融理解上的差异,也使国家有关决策部门在政策性银行改革问题上迟迟不能达成共识因此,科学地辨析开发性金融与政策性金融的关系十分必要

根据国内外政策性金融和商业性金融改革和发展的实践,并基于科学研究的逻辑关系,笔者认为:尽管在实际中,开发性金融与政策性金融二者在非学术研究非正式场合下可以等同或混用,国际上也一般将开发性政策性银行惯称或简称为开发银行,但是,从理论或逻辑上讲,将二者等同是不甚严密和不科学的因为开发性金融事实上包括商业性开发性金融和政策性开发性金融两大类,政策性金融和开发性金融二者是本质上截然不同的概念,政策性金融不同于“第二财政”,政策性金融理论也是一种发展中的科学理论而且,无论是从理论逻辑上,还是从国内金融运行环境上,不同性质和类型的政策性银行不应当“一刀切”地都转型为综合性开发金融机构我国政策性银行改革的方向,应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一,即政策性盈利性和非竞争性的“三位一体”

二开发性金融理论研究概述

白钦先教授(1998)把“政策性金融”界定为:“在一国政府的支持和鼓励下,以国家信用为基础,严格按照国家规定的范围和对象,以优惠的存贷利率或条件,直接或间接为贯彻配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为”政策性金融具有政策性优惠性(不仅表现为利率的优惠,还包括贷款的可得性)融资性和有偿性等主要特性这也是区别于商业性金融的显著特征

国内对开发性金融理论的创新性研究,起因于以陈元为代表的国家开发银行近几年来的规模性实践,并在此基础上,国家开发银行总结并提出了开发性金融理论2003年7月,在海南博鳌季度工作会议上,国家开发银行行长陈元全面系统地阐述了开发性金融原理,形成了开发性金融理论的基本框架2004年5月,在开发性金融实践与理论研讨会上,陈元全面系统地阐述了这一理论的内涵和基本原理在这种开发性金融理论的指导下,国家开发银行以创办国际一流“市场业绩”的开发性金融机构为战略性目标,并以主要经营指标的良好表现,被《国际金融》杂志评选为亚洲盈利最佳银行之一但与此同时,国家开发银行与商业性金融机构的业务摩擦冲突和竞争的态势也日益凸显

在开发性金融与政策性金融的关系问题上,国内主要有两种理论观点,均存在着认识上和逻辑上的两重错误一是对政策性金融的误解或偏见,仍然把政策性金融等同于不讲经济效益的政府财政;二是把开发性金融与政策性金融这两个不同的概念混为一谈主要表现为:要么认为政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段,要么认为开发性金融是政策性金融的组成部分,要么是形式上研究开发性金融而内容上则是探讨开发性政策性金融,把开发性金融同开发性政策性金融这种属种关系的不同概念混为一谈

国家开发银行的开发性金融理论(2004)认为,开发性金融是实现政府发展目标弥补体制落后和市场失灵,并有助于维护国家经济金融安全增强竞争力的一种金融形式开发性金融一般历经政策性金融初级阶段制度建设阶段和作为市场主体参与运行三个发展阶段,目前国家开发银行已走过政策性金融初级阶段,正处于制度建设阶段开发性金融是政策性金融的深化和发展,政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段,把政策性金融等同于财政融资或政府财政的延伸,是以财政性手段弥补市场失灵的非金融认为所谓政策性银行应完全依靠政府补贴,不讲求资产质量和风险防范,因此难以对国家发展政策和目标给予持续的融资支持进而也就不承认或不正式不明确地承认国家开发银行是政策性金融机构

张涛(2005)也认为,政策性金融机构只是着眼于社会效应,不追求自身业绩,强调政府的财政性补贴;而综合性开发金融机构更多地强调商业原则,通过制度建设市场建设保持经营可持续发展,在此基础上实现政府目标随着我国社会主义市场经济建设的不断进步,传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成三家政策性银行都应当转型为综合性开发金融机构2005年11月15日,中国人民银行行长周小川在“三峡库区(重庆)经济发展暨金融服务高层论坛”上也指出,政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势因而,目前就政策性银行转型定位问题,参与转型方案设计和制定的几大政策部门仍然存在分歧中国人民银行与银监会的意见比较统一,即通过设立国家账户和银行账户,采用分账管理,但是财政部更强调政策性

李扬(2005)罗学东(2005)等认为,开发性金融是政策性金融的重要组成部分之一他们认为,从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展并寻求创新;一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融支持性金融(从事进出口中小企业发展等融资)补偿性金融(从事农业和农村部门发展融资)和福利性金融四个组成部分,其中,开发性金融是“政策性金融的主要构成部分”但他们对政策性金融也有一些误解,以为政策性金融不讲经济核算,不依据市场经济原则,具有浓厚的传统行政化色彩

在国家社会科学基金“十五”重点项目《开发性金融理论与实践研究》课题中,程伟(2005)研究的是开发性金融,但实际上主要研究的是开发性政策性金融(尽管课题组成员对此没有直接而明确的认定),认为“开发性金融(其实是开发性政策性金融——笔者注)与商业性金融都是现代金融体系的重要组成部分,是分工合作优势互补关系,不可相互替代”

尽管国内外政策性金融的历史源远流长,但政策性金融理论和政策性金融学作为一门学科进行理论研究却为期不长,所以政策性金融理论是年轻的发展中的理论,政策性金融学是一门新兴的发展中的边缘学科,对政策性金融的理论研究应该关注和结合国际政策性金融改革与发展的潮流,与时俱进,不断进行开拓和创新,以更好地指导实践开发性金融理论的出现,不仅丰富了政策性金融理论,而且从某种意义上也证明和体现了政策性金融理论是发展的科学理论

三政策性金融与开发性金融的概念及其涵义

开发性金融,如同农业(农村)金融中小企业金融住房金融和进出口金融一样,是出于某种方便或需要,从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分,它并不是金融基础理论或基本实践中的一种基础性规范性的标准划分显然,上述几种金融,每一种又分为商业性与政策性两类,例如开发性商业性金融和开发性政策性金融农业(农村)商业性金融和农业(农村)政策性金融中小企业商业性金融与中小企业政策性金融住房商业性金融和住房政策性金融进出口商业性金融和进出口政策性金融等等

从科学理论研究的严谨性和准确性而言,开发性金融从外延上包括开发性政策金融和开发性商业金融两大类由于开发性投融资业务的特点是风险高额度大期限长收益不确定,商业性金融往往不愿或无力主动涉足其中,因而要由政府负责开发性投融资业务,开发性金融则主要是指开发性政策金融或政府开发性金融;国际上和世界各国的开发性金融机构(一般是开发银行)也主要是指开发性政策性金融机构不可否认,开发性金融在许多情况下与开发性政策金融是等同或混用的,也是一种国际上的惯称通称或惯例,但从理论上或逻辑上讲,是不甚严密和不科学的

开发性政策金融是政策性金融的主体部分,但是开发性金融与政策性金融却有本质上的区别,是两个不同的概念如上所述,政策性金融从外延上包括开发性政策金融农业(农村)政策性金融进出口政策性金融等多种类型;开发性金融从外延上则包括开发性政策性金融和开发性商业性金融两大类政策性金融与开发性金融的区别,也可以用数学中的集合原理及其文氏图来说明

设A为政策性金融所有类型元素构成的集合,即:A={开发性政策性金融,农业政策性金融,进出口政策性金融……};B为开发性金融所有类型元素构成的集合,即:B={开发性政策性金融,开发性商业性金融}

则由A和B的所有公共元素构成的集合C,为A与B的交集,即:C=A∩B={开发性政策性金融}亦即,除了开发性政策性金融是既属于政策性金融又属于开发性金融外,其他政策性金融则不属于开发性金融

政策性金融与开发性金融是两个不同的概念尽管在某种意义上,可以说开发性金融理论是政策性金融理论的深化和发展,但不能由此得出“政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段”这种混淆概念的错误结论,也不能说开发性金融是政策性金融的组成部分因而我国不同类型的政策性金融机构也就不应该统统地向综合性开发性金融机构转型

开发性金融强调自身与传统意义下的政策性金融有明显的区别,笔者认为,这种传统意义下的政策性金融应该指的是在高度集中的计划经济体制下的那种不讲经济效益贷款有借不还行政化色彩浓厚的“超政策性金融”,而非现代市场经济体制下的政策性金融开发性金融也非常强调和注重国家及政府的信用,把融资优势和政府组织协调优势相结合笔者认为,在我国地方政府的目标多元化和行为短期化的影响下,政府信用的可能性缺失所导致的银行信用风险值得我们关注和思考;而且,在市场经济条件下,政府既当裁判员又当运动员,过多地参与市场活动,是否有悖于市场的公平竞争规则也值得我们关注和思考因此,从一定意义上说,开发性金融理论与政策性金融理论一样都是发展中的理论,需要进一步地探究和完善

四我国政策性银行转型和改革的方向

肯定开发性金融理论在某些方面有一定的创新性,并非意味着中国的三大政策性银行都要依据这种理论而转型为综合性开发金融机构中国有中国的国情,协调是中国传统哲学思想的精髓,科学发展观蕴含着协调发展的内涵,创建和谐社会更是当今中国发展的主旋律,其中也应该包括政策性金融与商业性金融的和谐发展所以,中国的政策性金融机构没有必要一味地模仿国外的一些政策金融机构(其中以韩国产业银行为典型代表)的针对商业性金融机构的竞争性盈利战略,而且这种竞争性盈利战略愈来愈引起业内外人士的普遍质疑其最终能否引致政策性金融自身的可持续发展,以及金融业的整体性长远性的可持续发展,值得我们密切关注商榷和探讨但无论结果如何,政策性金融行为过程中的非主动竞争性盈利准则,以及充分发挥其诱导性的虹吸与扩张,即通过相对缩减政策性金融机构的业务规模和业务范围,以较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与,应该成为协调政策性金融与商业性金融业务活动的基本原则

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关键词：农村金融 发展现状 问题对策 未来趋势

一、我国农村金融发展现状及其存在的缺陷和问题

目前，我国农村金融的需求呈现了新的特征。首先，从融资总量上看，融资需求规模扩大。由于务工收入和国家有关惠农政策的实施，当前单户传统农业、家庭承包型农业生产资金已趋于饱和。但随着农业产业结构的调整和生产技术的换代升级，当前农村资金需求总量仍然不断扩大。除去农民自筹和信用社贷款外，财政投入和农村积累远不能满足其需求。从现实情况看，农民缺乏可抵押、质押的物品来进行有效的融资。其次，从金融服务对象上看，不同服务对象的金融需求表现出不同的特征。随着传统耕作方式的逐渐改变，用在纯农业的投入一般农民都能自己解决，而家庭规模经营和个体工商户资金需求量大，超出了小额信用贷款的范畴，但经营者又不能提供足额有效的抵押担保。对于乡镇企业和一些民营中小企业而言，由于经营风险大，加上信息不对称，其资金短缺问题非常突出。再次，从财政融资角度看，财政支农趋于弱化;从财政融资的历史角度和财政支农来看，一方面财政对农业的投入能力十分有限，与发达国家相比差距很大，另一方面由于乡镇财政供养人口过多，而地方财政收入有限。

经过20多年的农村金融体制改革，我国已形成了以商业性、政策性、合作性金融机构为主体、多种农村金融机构并存的格局。同时，各地涌现的民间资金互助社、小额贷款公司以及中外资的贷款公司等各种农村金融机构逐步产生和发展，灵活多样地发挥着作用。股份制改造、上市融资等改革议程纷纷列上了各金融机构的改革进程表。但农村金融中存在的一些深层次问题不是短期内就能消除的。

1.农村金融服务功能整体弱化。农村资金向城市逆向流动，导致城乡差距越拉越大。农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社这一渠道。农村商业性金融机构撤并、重组，形成了农村金融服务的盲区。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。

2.政策性农村金融机构支农职能发挥不充分。支持“三农”除需要财政资金的投入以外，政策性金融机构应当发挥其特有的扶持功能。但从目前的实际情况看，政策性金融功能缺位，制约了金融支农作用的有效发挥。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，其他政策性业务，如支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能并没有有效运作起来，对改善农业生产条件、调整农村产业结构和促进农民增收的作用乏力。

3.农村政策性金融支农力度不足。当前农村政策性金融机构资金来源不足，大多数由政府全部或部分出资，而且在运营中多靠政府扶持。支农力度不够，在支持农业基础设施建设和农业经济活动等方面作用较少，对农户、个体工商户、涉农民营企业支持也有限。

4.农村小额信用贷款发放难。在社会主义新农村建设中，小额农户贷款对于急需脱贫致富的农民群众无疑是雪中送炭，但农村金融机构却很难发放。主要原因，一是一些农民信用观念淡薄，逃废债务等违规行为时有发生;二是小额农贷业务量超常，放贷成本高;三是清收手段脆弱，致使很难使用依法起诉、强制扣款、变卖资产等手段清收贷款;四是农民风险防范能力弱，受社会、自然、市场条件的影响很大，小额农贷风险很大。 转贴于

改革后的农村信用社是农村金融的主力军，但改革仍不彻底。

二、中国农村金融未来改革发展趋势

1.发挥商业银行的金融支持作用。作为我国商业银行在农村领域的主要力量，应当将农业银行定位于服务农业的专业银行。一是分拆机构，形成集团控股模式，巩固和稳定县域农业银行分支机构，以资本为纽带发挥系统优势，给予县级金融机构更大的自主权，扩大基层机构的信贷权限，增强其融资功能。二是明确要求其在农村吸收资金的60%用于发放农业贷款。三是充分考虑不同地区间的差异性，制定更加符合基层实际的信贷管理方案和信贷政策。四是按照城乡统筹发展的要求，在防范风险的前提下，重点支持农业经济组织、龙头企业和农业产业化经营等新型发展模式，逐步提高涉农贷款的总量和占比。

2.建立农业保险体系，增强农业抵抗自然灾害和市场波动的能力。一是经营农业保险基础较好的地区，设立专业性农业保险公司;二是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政出资的政策性农业保险公司;三是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险;四是继续引进经营农业险的外资或合资保险公司。在积极试点的基础上，全面推广农业政策性、专业性保险业务，建立覆盖农村的政策性保险和商业性保险相辅相成的农村保险体系。

3.建立农村融资信用担保机构，完善担保体系。各级政府要积极推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为企业融资创造条件。建立担保基金补偿机制，增强担保公司资金实力，要在财政支出中按比例提取启动资金，建立市、县、乡多层次的信用担保机构，由财政、银行、企业、社会共同出资建立中小企业担保基金。大力发展企业间互和民营商业性担保机构，扩大担保覆盖面，分散和化解风险的贷款信用担保体系。探索贷款抵押新方式，可以试行农村房屋、集体土地使用权的抵押方式，以缓解贷款抵押难问题。

参考文献

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[2]周正庆.深化金融改革促进经济发展[M].北京:中国金融出版社，2003.

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既有的由政府主导的农村金融改革的思路，是从供给入手，即强调对金融机构的改造，来增加农村的资金供给。具体采取的措施则包括：改善农村金融机构的经营状况，以提高金融机构服务经济的能力；出台各种相关政策（包括信贷、财税等）鼓励农村金融机构加大资金支持力度；增加农村金融机构数量（建立新型农村金融机构），通过加强市场竞争，来促进金融机构对农村经济发展的支持。

从供给着手的农村金融改革，已取得了较为明显的成绩。农村信用社整体的经营状况得到了彻底的改观，对农村经济的支持力度明显加大；新型农村金融机构也得到了迅速发展，村镇银行等新型机构的数量已经达到了500多家，贷款规模也突破了1000亿元，对活跃农村金融业起到了积极的作用。

但以商业化为主要方向的金融机构改革，尽管在总量上可能扩大了资金的供给数量，但未必能带来农村金融支持的有效增加。要理解这个问题，需要简单看一下农村金融需求的一些基本特征。

首先，与城市金融不同，农村经济中存在数量众多且分散的小规模农户和农村中小企业，这些资金需求主体的生产规模较小，经营管理并不规范，金融机构很难低成本地获取充分的信息，这意味着农村信贷市场的信息不对称现象较城市金融远为突出。

第二，农民和农村金融需求一般期限短、频率高、数额小等特征，而且，缺乏合格的抵押品，金融机构的经营成本会相对较高。

第三，农业经营始终都面临靠天吃饭的风险，加之农产品市场比较容易出现周期性剧烈波动，这使得农村金融的风险成本要高于城市金融。

第四，尽管经济发展程度相对滞后，但农村经济主体的金融服务需求的多元化与城市并无二致，除生产性资金需求外，农村经济主体同样会有各种消费性的信贷需求。

面对如此复杂的农村金融需求，单单强调商业化改造，扩大农村金融机构规模和增加农村金融机构数量的改革思路，非但不能有效满足农村金融需求，反倒可能弱化对农村金融发展的支持。

未来的改革，在强调供给之外，还应该多从农村金融需求特征出发，建立起多层次和多主体的农村金融服务体系。具体地说，一是应建立正规金融和非正规金融并存的垂直合作金融体系；二是应建立商业性和政策性并存的水平合作金融体系；三是应建立多类型金融机构合作的体系。

一个有效的农村金融体系，应该存在正规金融和非正规金融之间的信贷分工，正规金融负责符合商业银行经营规范的业务，非正规金融则服务于其他的信贷需求者。二者之间可以存在某种形式的资金联系，由此形成一种两部门垂直合作的金融体系。

农村经济的特点，决定了单纯的商业性金融业务难以完全满足其发展的需要。也正因为此，即使在一些发达国家，仍然存在许多专门提供农村金融服务的政策性金融机构，为那些有利于农村经济长期发展，但在短期经济收益有限的业务提供支持。风险成本和经营成本较高是制约农村金融发展的重要因素，因此，如何有效地分担风险和经营成本，是促进农村金融发展的关键所在。作为分担风险和成本的主体，农村地区担保、保险以及其他专业性金融机构的发展有着很重要的意义。

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中国的农业政策性金融业务主要由成立于1994年的中国农业发展银行负责运营。设立16年以来，该行的职能多次调整，业务不断萎缩，支农职能弱化，其生存和发展面临着严重问题，与当前农业和农村经济发展对农村金融的要求存在较大的差距，不能适应社会主义新农村建设的需要。因此，中国农业政策性金融的发展及农业发展银行的功能有必要重新加以规划及定位。

经济发达的日本已形成了较成熟的农业政策性金融体系，在其农业发展中发挥了重要作用。本文将对日本农业政策性金融的特点进行分析及总结。

一、农业政策性金融机构———日本政策金融公库农林水产事业部。[]

日本农村金融体系主要包括合作性金融（农协金融）和政策性金融两部分，其中民间合作性质的农协金融占主体地位，政府的农业政策性金融是其重要的补充。日本农业政策性金融，也可称为日本农业制度金融。

是在日本政府的支持下，以国家信用为基础，严格按照相关法规限定的业务范围、经营对象，以优惠的存贷利率或条件，支持日本农业发展的一种金融活动。[]

1953年，日本政府根据《农林渔业金融公库法》，全额出资设立了由农林水产省和财务省共同管理的农林渔业金融公库这一农业政策性金融机构。当时设立的目的可以理解为：通过向农业提供充足的资金，以促进农业发展。后该机构根据新的《日本政策金融公库法》，在2008年10月1日，和国民生活金融公库、中小企业金库公库、国际协力银行（国际金融业务）以及冲绳振兴开发金融公库（将于2012年后实施兼并）合并为日本政策金融公库。原农林渔业金融公库的业务由日本政策金融公库（农林渔业事业部）继续承担。

截至2008年3月，日本各类金融机构对农业领域的贷款余额为20.1万亿日元。其中，农协系统金融机构的贷款为17.9万亿日元，占农业领域贷款总额的89%；日本政策金融公库农林水产事业部（原农林渔业金融公库）的贷款为1.5万亿日元，占农业领域贷款总额的7%；其它民间机构的贷款为0.6万亿日元，占农业领域贷款总额的3%。日本政策金融公库农林水产事业部的主要业务种类有：强化经营基础资金；推进机构改善资金；综合设施资金；取得农地资金；巩固自农资金；共同利用资金；土地改良资金；其他资金等。截至2008年3月末，公库贷款余额中，农业占51%；林业占29%；食品产业占18%；渔业占2%。

二战后，日本农业迅速发展，在较短的时期内实现了以土地改良、良种化、化学化和机械化为特征的农业现代化。在此过程中，日本政策金融公库提供的长期资金，有力的支持了日本农业基础设施建设和农业结构的合理调整。

二、日本农业政策性金融机构的主要特点。

1.贷款支持范围广。

日本政策金融公库农林水产事业部提供的贷款业务为农业生产经营者提供了全方位的融资支持。如：为改善农业用地、保障农业用地面积及其使用权、购买农用机具、建造农用设施、栽培果树及花木、购入家畜及安定农业经营现状等贷款；为植树造林、建设和改善林中道路、保障林业用地、购买林业机具、建造菌类生产设施及安定林业经营现状等贷款；渔港的改修、渔船的建造、渔机具的购置及渔业经营现状的安定等贷款；为建造农林水产品的加工设施、建造产地流通设施、整顿完备批发市场以及开发农林水产品的新用途等贷款；涉及日本粮食安全战略的重点贷款；农业基础设施建设、与农业资源开发相关的现代农业建设、与农村生态环境治理相结合的贷款；促进农产品出口等相关贷款等。

贷款总量自组建后不断增长。以农业专项贷款为例，1963年的贷款余额为603亿日元，1980年增长为4679亿日元，达到历史最高峰。上世纪八十年代以后，由于日本农业总投资大幅度下降，也影响到日本农业政策贷款业务的开展。如，2008年贷款余额约为1785亿日元。

2.资金充足，来源以政府的邮政储蓄资金为主。

2001年以前，日本政策金融公库农林水产事业部资金来源渠道以日本邮政储蓄资金为主。日本邮政储蓄以其庞大的邮局网络为依托，相对商业银行较为优惠的利率，吸收了大量的资金，保证了日本农业政策性金融的资金来源。2002年以后，随着日本邮政民营化改革的开始，养老金和日本政府财政投资债等也开始为日本农业政策性金融提供部分资金。

3.信贷质量较高，信贷风险防范机制健全。

日本政策金融公库农林水产事业部在信贷运作与管理机制方面，积累了许多值得借鉴的做法。如，针对贷款从申请到归还和催收的整个过程，都定有严密的具体步骤。在做出贷款决策前，信贷管理部门必须反复核查贷款的程序及有关规章的执行情况，及时发现被漏掉的步骤和不符合规章的操作。在受理贷款申请、客户调查、信贷分析、贷款回收、信贷审批等环节实行审贷分离。

4.组织层次简练，有效降低运营成本。

2008年，日本农林渔业金融公库设有总行、22个分行、922名工作人员。相关贷款业务主要委托各地的商业银行和农协金融机构代为办理。简练的组织结构使得所有者约束强化，管理效率提高，大幅度减少了行政管理费用开支，有效降到了银行经营成本。

5.立法保障日本农业政策性金融机构的正常运作。

《农林渔业金融公库法》是日本农林渔业金融公库建立和运作的法律基础。该法对农林渔业金融公库的法律地位、目标、业务范围、组织形式和发展战略等都做了详细的表述。该法的实施促进了日本农业政策性金融的持续健康发展。

三、对完善中国农业政策性金融的启示。

1.制定相关法律保障中国农业发展银行支农服务出台《中国农业发展银行法》是必要的。对中国农业发展银行予以专门立法，是规范该行内部运行机制和处理其外部关系的基础，是保障该行有效运行的必要条件。农业政策性法律立法的滞后，严重制约了中国农业发展银行的发展，也必然影响国家农村金融体系的构建。当前，存在中国农业发展银行受政府干预过多、约束过强、政策性风险较大等情况。贷款投放方向、贷款数量、贷款期限、贷款利率等受到了严格的管制。《中国农业发展银行法》应尽快纳入立法规划。通过法律来明确中国农业发展银行的法律地位、组织机制、权利、义务、经营范围、融资方式、监管体制等，促使农发行走上规范化、程序化、法制化的轨道，保证农业政策性投入，支持弱质农业的发展，早日成为建设社会主义新农村的现代农业政策性银行。

2.积极拓宽业务范围。

积极贯彻国家建设新农村的号召，在立足于原有基本业务的基础上，进一步开办多种新业务，拓宽业务范围。当前，农业发展银行的业务范围局限于农业流通环节，十分狭窄，甚至被称为“粮食收购银行”，完全不能满足建设新农村的需要。农发行应当把业务范围扩展到农业生产的各个方面，新的贷款业务应以农业生产经营的各个环节为重点。同时，也应关注农业基础设施建设、医疗保障、文化教育、农村中小企业的生产经营等方面的资金需要。形成凡是涉农的项目，农业发展银行都可以为之提供融资服务。这既是支持新农村建设的需要，也是农业发展银行今后业务发展的方向。

3.健全风险防范机制。

风险防范机制的建设对于任何性质的金融机构来说，都是重要的。因为它关系到金融机构的持续、稳定运营。随着中国农业发展银行业务范围的扩大，需要通过健全信贷风险防范机制。首先，建立科学的风险评估体系和信贷质量评价制度，制定管理办法，明确责任，强化信贷风险监督、评估、预测和处理；其次，建立信贷风险责任追究机制，进一步完善贷款调查评估、审查审批和贷后管理责任制；最后，建立内部约束机制，完善审、贷、查分离的内控体系，强化对内部各环节的监督，规范业务经营活动的开展。

4.完善银行治理结构。

建立良好的公司治理结构是提高农业发展银行运营质量的关键环节之一，也关系到农业发展银行竞争力的提高。农业发展银行需要和其他国有商业银行一样，从本行实际出发，把完善公司治理作为增强竞争力的基础工程，进一步健全公司治理架构，从战略、组织、流程、制度、机制、信息等各个方面、全方位推进公司治理机制建设，加强公司治理制度建设、信息披露等管理，大力推进改革发展战略的实施，继续推进企业社会责任和公司文化建设，建立以“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”为基本特征的现代金融企业制度。