残疾人社会工作原则范文
时间：2024-02-18 17:49:40
导语：如何才能写好一篇残疾人社会工作原则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
【摘 要】残疾人是社会中不容忽视的一个群体，由于其自身的缺陷及残疾人社会工作的不完善使其无法充分有效地参与我们的政治、经济与文化生活，这使残疾人群体常处于被动地位。因此，寻找残疾人社会工作的新视角是社会工作领域中一项意义重大的探寻，文章立足于优势视角理论框架探讨优势视角下残疾人社会工作的新模式，这对于加深研究和探讨残疾人社会工作具有一定的理论意义，也能更好地与实际社会工作相结合，对提高残疾人服务的水平有一定帮助作用。
【关键词】优势视角；残疾人康复；社会工作
在现代社会，残疾人服务已经是一项涉及多学科、多部门的社会工程。残疾人社会工作是围绕残疾人个人、家庭、群体以及相关的社会组织和社区开展的专业性助人活动。社会工作是助人的活动，它在各种复杂的社会条件下帮助受助者，并同其一道达致目标的过程。
具体而言，残疾人社会工作主要包括：康复，精神抚慰，提供适合的工作岗位，提供咨询，维护残疾人合法权益，帮助残疾人恢复自信心融入家庭生活和社会生活等。康复服务是针对残障人士而开展的福利服务，残障人士因肢体残障或智力障碍常常被排除于正常的社会之外，这不但有个人方面的原因，更有社会方面的原因。康复服务通过物理治疗和精神康复，提高残障人士的机能，并创造环境条件帮助他们参与社会生活、融入社会。残疾人康复社会工作是把社会工作原理、方法和技巧运用到康复工作去，协助残疾人恢复和发展他们的潜在能力，实现他们在现代生活中简而言之，残疾人康复社会工作涉及到残疾人的康复、家庭、生存等各方面，其在挖掘残疾人潜能、促进残疾人自身发展方面的重要功能可见一斑。
一、残疾人康复社会工作的现状
在我国，根据《中华人民共和国残疾人保障法》，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、某部分功能丧失或者失常，不能以正常的方式从事某些活动的人。当上述造成个人生活、活动能力的缺陷的状况达到一定程度时即为残疾。
据数据统计我国目前大约有六千多万残疾人，涉及近1/5的家庭，占全国人口总数的4.62%。根据伯特的社会关系网络理论，残疾人没有丰富的弱关系，而强关系对他们的影响又相当微弱，所以从这种意义上说残疾人是社会地位的弱势群体。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，政府、企业及事业单位的社会管理职能逐步剥离，一部分社会福利和社会服务转交给社区，公民逐渐从自然人和单位人向社会人和社区人转变。因此残疾人社会工作作为社会工作的特殊领域，也越来越受到政府及各界的关注。
2002年，全国康复工作会议提出在2015年实现“人人享有康复服务”的目标后，各地残联认真贯彻会议精神，积极向领导汇报，争取领导支持，下发文件，召开会议，认真研究部署，根据康复的原则、方针和内容，制定了相应措施，全国的康复工作初见成效。
与卫生部门联合，多地建立了康复点，积极开展残疾人社区康复工作，大量兴建白内障康复中心、精神病防治中心，残疾人社区康复站等；残疾人用品用具服务中心发展迅速，积极为残疾人康复服务与咨询，并且大力开展以“助听、助视、助行”为重点的康复服务。
总的看来，残疾人康复社会工作从无到有，效果初步显现，在社会上引起了较大的反响，社会上对康复工作的认识有了进一步的提高。但是，由于康复工作属于初步发展阶段，还有许多问题与不足，亟待完善与加强，至今，在我国以服务于社会弱势群体为目的的社会工作还处于非专业化或前专业状态，具体表现为：我国还没建立起社会服务的专业资格制度，一些从事社会服务的机构不需专业评估即可从事服务。
在残疾人康复社会工作领域，首先，康复技术与心理疏导的发展不同步。当下，我国大部分地区提供的残疾人康复服务内容偏重于肢体残疾等系列康复训练，没有有效的涵盖精神残疾和心理辅导等残疾人康复工作。其次，康复服务体系不够完善。大部分地区尚未充分整合有效的社会康复资源，康复服务场所与康复训练设备等存在缺乏的现象。其三，康复工作领域尚未介入专业的社会工作。专业的社会工作是以“助人自助”作为基本理念的，这能有效提升服务对象的自身能力，还能有效整合和运用各种社会资源，但就目前的残疾人康复工作现状来看，专业的社会工作介入还没有被社会大众所广泛接受。
二、社会工作下的优势视角
优势视角认为，每个人、群体、组织和社区都有其内在的能力，包括天赋、知识、社会支持和资源，只要存在适当的条件，他们就可以建设性地发挥自身功能。Dennis Saleebey（2004）在其著作《优势视角——社会工作实践的新模式》中指出，优势视角关注人类精神的内在智慧，相信无论处于哪种境地，人都具有内在转变能力。因而，助人者要帮助被助者或案主发现寻找探索创造及运用自身与环境中所具有的优势与资源，面对生命中的挫折与不幸，改善自己的处境，提高生活质量。
优势视角与传统社会工作的疾病模式不同，它从一个完全不同的角度看待服务对象、他们的环境和他们的现状，不是将服务对象视为孤立的个体或专注于其问题，而是将目光投向可能性，在创伤、痛苦和困难的荆棘之中看到希望和转变的种子。
该理论有两个核心概念：优势和抗逆力。几乎所有的事情在某种特定的条件下都可以视为一种优势，除了体验、个人品德、天赋、感悟、故事、灵性、意义和社区资源，还有创伤 、疾病、困惑、压迫之中挣扎和抗争都是某种潜能与力量，能够历练出幽默感、关怀心、创造力、忠诚、洞察力、独立、灵性和耐心等等抗逆力，简单地说，是一种面对磨难而抗争的能力。痛苦与收获并存，逆境与转机共生，当抗逆力被激发出来以后，人们生命中沉睡的不被察觉的那部分将会被唤醒，从此，人生将更上一层楼。
三、优势视角下残疾人康复社会工作理念分析
优势视角下残疾人康复工作之社会工作的介入，就是强调社会工作者和残疾人的沟通与合作，强调人类精神的内在智慧，强调任何弱势者都具有内在的转变能力。残疾人虽然经历了各种苦难，但他们毫无例外地也具有一些优势。社会工作者要立足于发现和寻求、探索和利用他们的优势和资源，协助他们面对生命中的挫折和不幸，帮助他们达到自己的目标、实现自己的梦想。
（一）优势视角的工作原则
1. 个人、团体、家庭和社区都有优势。要做到更好地助人，优势视角需要甄别且尊重这些有可能用于扭转不幸，对抗疾病消除痛苦达到目标的力量和资源专家学者或者其他助人者在倾听被助者的故事叙事和陈述时，不仅要表现出兴趣和尊重，而且协助他们发现被忽略的资源，更重要的是相信他们可以利用自己或周围的资源超越困难并致力于转变和成长。
2. 凡事都有两面性。这意味着，专业人士可以借助诊断评估以及一份文档为任何需要帮助的人量身设定各种可能性的参数指标，这些指标能够帮助助人者具体实施方案与策略，在此过程中，不仅要对被助者抱有较高的期望，同时更要认真对待他们的希望憧憬和价值。
3. 与问题者合作，更好地提供服务。有时，专家或社会工作者并不一定能马上发现帮助对方的切入点相反的，当助人者以合作者或顾问的角色面对有问题的人，以合作的姿态与他们真诚沟通，将会起到意料之外的效果，有利于他们从自己的故事和叙述，希望和恐惧资本和资源中解放出来， 而非以狭隘的诊断式分类或治疗指引限制他们 合作可以避免助人者在助人过程中先入为主的影响，同时也可以发挥被助者的潜能。
4. 所有的环境都充满资源。优势视角的工作原则相信被助者了解自己的优势，同时社区有意愿和资源来帮助自己，且可以把一个方面的优势利用和转介到其他领域，从而形成波浪效应。
（二）优势视角下残疾人康复社会工作的辅导重点
1. 信任残疾人。优势视角尤其有赖于社会工作者对残疾人改变自己生活的内在能力的信心，而激发这种成长的积极活力，要从与残疾人建立信任关系开始，这和社会工作所秉持的尊重个人、承认个人尊严的价值观相吻合。
2. 社会工作者的首要关注点是残疾人所具有的优势、兴趣、能力、知识和才华，而非诊断其症状和缺点。社会工作者应运用社会工作技巧，找出存在于残疾人身上的能够有益于其成长的志向、技能和潜力等，并不失时机地给予赞赏和鼓励。
3. 多维度评估优势。残疾人解决问题的优势和资源既蕴涵在残疾人自身的人际关系技巧、动机、情感优势、清晰思考的能力和一定的应对能力之中，也有来自家庭网络、重要他人、志愿机构、社区团体等提供的资源。社会工作者可以从残疾人和环境这两个维度入手，一方面运用个别化原则了解残疾人的需要、想法、情感等，另一方面，由于其家人、朋友对残疾人比较熟悉，社会工作者课与他们进行会谈，一起评估出残疾人的优势以及环境资源，并使之成为制定方案的依据。
4. 以优势为本的方法将助人活动置于正常生活的自然场景中。社会工作者将残疾人放在正常生活中，运用优势视角为其提供服务，将有助于他们回归正常社会。
（三）优势视角对残疾人康复社会工作的启发
1. 仅在恰当的情境中认识问题。优势视角是帮助残疾人找到满足自己愿望的方法。如果问题有可能成为达到残疾人预订目标的障碍，此时的问题将被看成是一种特殊的情境或状况，社会工作者要尽可能调动个人、家庭和社区的资源，帮助残疾人解决问题。
2. 减少残疾人运用资源的环境阻力和矛盾。残疾人在求助过程中会为周围的人、事和环境的许多阻碍及误解而得不到足够支援，如残疾人的家庭成员对其应接受怎样的服务持不同意见、机构人员对残疾人情况并不了解，等等。社会工作者的介入就是要调解这些矛盾并澄清误会，使残疾人获得应有的支援和帮助。具体的工作方法是：（1）调解。即社会工作者通过斡旋以消除或减少残疾人、其家人及服务机构人员之间出现的不协调和冲突，促进各方的沟通与合作，为残疾人提供有力援助。（2）商议。根据残疾人的需要，为残疾人磋商及协调以便获得更多的社会资源和服务。
3. 激发优势的话语和叙事。残疾人常常忽略自己的能力和资源，因此社会工作者有必要引导残疾人讲述自己过去成功的事例。在这一过程的某些节点上，残疾人不得不承认自己的优势，思考他们在过去和现在的表现，并将这些优势释放出来。
4. 鼓励残疾人运用其优势进行行动。社会工作者鼓励残疾人按照自己的议员去运用刚刚发现或学习到的能力，并且调动起已经存在的积极因素去行动。通过社会工作者和残疾人的共同努力，残疾人逐渐学会运用优势实现目标。具体的工作方法是：（1）辅导。即社会工作者解释某些看法及教导残疾人，使其建立自我意志和发挥潜在能力去解决问题。（2）支持。即帮助残疾人认识自己所处的环境里可以运用的资源及其途径，然后，根据残疾人的困难社会工作者安排提供援助服务，如残疾人家务助理、残疾病人短期照顾等，帮助他们渡过难关。在这期间，社会工作者要不断地给予鼓励和支持，使残疾人从中获得经验和能力去面对困难。（3）保护。这是一种强化的支持，以防止残疾人收到伤害。保护的方式有多种，社会工作者应该根据残疾人的不同情况采取不同的禁制及安全措施去避免伤害出现，比如，在迫不得已的时候送残疾人至院舍照顾，以及在一般情况下安排亲友、家务助理及健康护士助理和照顾病弱的残疾人等。
5. 促使残疾人的优势迈向正常化。经过一段时间，社会工作者和残疾人便开始巩固以及凸显的优势并强化优势，培养残疾人发掘其内部和周围生活环境中的资源的能力。其目的是尽可能将所有的优势整合在一起，确保优势不断凸显，且相互促进、持续发展，最终为残疾人找到适当的解决问题的方法。
优势视角这一思维方式对我们以往的对于人与环境问题的传统思维是一个颠覆，为我们重新观察这个不完美的世界打开了一扇全新的窗户，同时它也对残疾人的康复工作带来了重大意义和希望。
参考文献
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篇2
一是协调市残联各部门出台的文件将残疾人权益保障纳入其中。如：在保障性住房方面，残疾人有优先轮候权；在社会工作建设方面，将残疾人社工服务纳入政府首批试点单位，在今年全面推进。
二是协调教育等部门出台《关于减免残疾学生义务教育阶段和高中阶段学杂费的通知》，从去年9月起，对全市残疾学生实行义务教育阶段和高中阶段的免费教育。
三是协调社保部门出台《深圳市残疾人参加社会保险试行办法》，为低保残疾人、重度残疾人、失业残疾人、个体户残疾人等特别困难群体提供医疗和养老方面的基本社会保障。
四是协调民政部门制定实施《深圳市重度残疾人养护（安养）工作的实施意见》，依托民政福利机构和社会服务机构为重度残疾人提供托养安养服务。
五是协调财政等部门制定实施《关于深圳市贫困残疾人个体户参加社会基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知》，切实解决贫困残疾人个体户基本养老保险缴费难问题。
六是积极推进无障碍环境建设和管理的立法工作。认真落实《深圳市扶助残疾人办法》有关残疾人免费乘车的优惠措施，开展了全市残疾人免费乘车的工作；还为837名听力言语残疾人配送手机信息卡等，努力实现了残疾人交通、信息、文化及参与社会生活无障碍。
区残联是一个团结、和谐、有战斗力的队伍，在党和政府与残疾人之间架起了一座很好的桥梁。区残联老领导张庆声等老一辈把残联的基础打得很好，黄镜波理事长带领新的队伍继承和发扬了老一辈的光荣传统。中残联、省残联、市残联等各级残联领导对罗湖区残联的工作是赞赏的、肯定的。去年，区残联创新推进了2008年残疾人“人人享有康复服务”目标和创建残疾人社区康复示范区任务的完成。确定了9大类97小类康复服务项目。在就业方面，认真落实中残联托养工作会议要求，大力推进罗湖各个街道综合（职业）康复服务中心的建设。加强了残疾人个体创业指导和扶助。开展了贫困残疾人个体户参加社会保险补贴工作，开展了残疾人创业意向调查，对经济困难的残疾人进行了创业扶助和申请个体养老保险补贴。
同样，2008年，在市残联、罗湖区委、区政府的关怀下，在区残联的高度支持和指导下，莲塘街道的残疾人工作呈现一派欣欣向荣的景象，莲塘街道残疾人工作也取得丰硕成果。
一是莲塘街道莲塘社区被市文明办授予“最具爱心社区”称号。
二是《中国残疾人》杂志于2008年第一期在“基层•经验集萃”栏目刊登莲塘社区残协专职委员沈建平同志撰写的工作经验。
关于今年街道残联工作，结合莲塘实际，有如下几个构想：
一是要大力发展残疾人均衡教育。落实有关加快特教事业发展的规划措施；协调有关部门推动符合进入普通学校就读的残疾儿童就近免费入学；逐步实行残疾儿童免费接受学前教育，推进残疾儿童早期干预工作，依托街道、社区服务机构开展重度残疾儿童就近接受教育和残疾学生课外照顾服务。
二是广泛动员政府各部门、社会各团体、企业、义务工作者、青少年志愿者、老年志愿者和社会热心人士，深入广泛地开展各项助残活动，营造良好社会环境。
三是大力构建残疾人就业服务体系。落实实施《深圳市贯彻〈残疾人就业条例〉实施意见》、《残疾人就业援助扶持实施办法》等系列就业扶助政策，进一步促进残疾人就业。鼓励残疾人自主创业，促进按比例就业、集中就业、个体就业和社区就业。完善职业培训体系，多种渠道开展职业培训，促进残疾人职业技能整体素质的提升。
篇3
关键词：
典型国家；残疾人；就业保障
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）12003003
残疾人社会福利是社会福利的一个子系统，残疾人社会福利体系又涵盖社会保障、康复保障、教育保障、就业保障和环境保障几个项目。对于残疾人而言，就业有更特殊的意义，就业保障在残疾人社会福利中扮演着极为重要的角色。美国、瑞典、德国、日本的就业保障制度各有特色，对我国残疾人社会福利制度的完善有启示作用。
1典型国家残疾人就业立法的特点与优势
法律具有规范性、强制性、权威性等特点，法律法规的完善可以保护残疾人的平等就业权与工作自由权，许多国家在残疾人就业立法上制定了可操作性强的法律法规，法律条文极强的约束力切实保障残疾人就业权，立法的内容主要涉及就业保护和就业促进两个方面。
1.1残疾人就业保护立法
残疾人就业保护立法主要是为了约束雇主对残疾人的歧视行为，是保障就业的前提。四个典型国家对残疾人就业的立法保护即有共性又有各自的特色，在禁止雇主歧视残疾人思想的指导下采用不同侧重点的立法保护，法律责任详尽明确，可操作性强。
美国颁布的《美国残疾人法案》遵循有就业需求和就业能力的残疾人必须享有平等就业机会的原则，规定任何机构对一个具备资格的残疾人在应聘、雇用、培训、晋升、辞退、补偿及特别待遇等方面不得因其残疾而予以歧视，而且要求雇主对工作岗位作出适当调整，缩小与正常劳动者的差距。
瑞典制定的《禁止在就业中歧视残疾人法》对于禁止雇主歧视残疾人的范围作了具体规定，从招聘到解雇相关措施很详尽，各环节中用人单位应该如何做、违反各环节规定应该承担的法律责任的认定严格、明确。
德国将雇佣残疾人定为法定义务，通过惩罚性措施来规制雇主行为，对于不履行义务的雇主进行罚金或收取残
疾人就业保障金。另一个特点是《重度残疾人法》详细规定了雇主解雇残疾人的程序、要求和责任认定等，解雇程序复杂、要求多、雇主责任重，都有利于保护残疾人就业。
日本颁布的《残疾人雇佣促进法》提出要按一定比例雇佣残疾人，根据雇主的雇佣情况实施奖惩制度。对于超过比例的用人单位增发奖金，奖金用于改善残疾人的就业条件，建立雇佣残疾人长效制度；对于没有达到比例的雇主，予以警告不作出改正即须收取就业保障金。由于奖惩分明，日本的监督制度相对完善，政府有关部门需要定期发表公报，公布各用人单位雇佣残疾人的情况，公开透明的舆论监督加强法律的执行力度。
1.2残疾人就业促进立法
立法保护为残疾人进入劳动力市场提供了前提条件，就业促进方面的立法是残疾人在就业岗位上实现价值、获得认可的基础。为了更好促进残疾人就业实现，几个典型国家把促进就业的措施纳入法律规范体系内，使促进就业的工作机制和工作体系制度化、法制化，加强约束力。除了瑞典的全民就业，其他几个国家在就业促进方面的立法都类似。
瑞典作为高福利国家，没有把残疾人就业保障从全民就业的体系中独立，作为特殊群体的残疾人与正常人享有等同待遇，瑞典制定的20多部就业促进法对于残疾人的保障同样适用。
美国制定了多部促进残疾人就业的法律，州政府需要为残疾人重新就业进行培训、予以财政支持，克林顿签署的一项重要法令是一个转折点，残疾人的社会福利保障重心转为通过就业培训与求职辅导鼓励残疾人重回工作岗位。
德国的《劳动促进法》注重残疾人身体、智力、精神各方面的恢复，规定联邦行政机构必须提供就业培训与职业康复。对残疾人的保障有提供照料转向加入就业队伍，向残疾人分享就业渠道。
日本的就业促进法明确责任主体，国家、社会团体应当承担在残疾人职业介绍、职业指导、心理支持等方面的责任。
2典型国家残疾人就业促进措施的特点与优势
就业立法的制定是把残疾人就业促进措施法制化的过程，法律的具体内容以就业促进措施为基础。残疾人的就业促进措施主要包括就业形式和就业服务两个方面，本部分主要从这两个角度比较各典型国家的就业促进措施的特色。
2.1残疾人就业形式
各国家的残疾人就业形式主要可概括为按比例就业、保护性就业、扶持性就业和个人自谋出路就业，几个典型国家的残疾人就业形式大同小异。按比例就业就是各国的雇主按照相关法律的规定，按照所雇员工的一定比例招收残疾雇员。保护性就业是各国政府通过将残疾人集中安置在庇护工场（或福利企业）就业，同时在税收、保险等方面都给予庇护工场一定的优惠政策。扶持性就业多用于智障残疾，借助有效持续的支持将残疾人安置在正常的工作环境中并得到应有的劳动报酬和晋升。
美国残疾人的就业形式不属于上述几种形式，主要依靠市场力量，这与美国就业渠道宽密切相关，这样残疾人就必须不断提高自身技能，美国一些残疾人可以凭借自己的能力入驻高新领域。美国盲人基金会建立的“职业和信息库”收集了许多可供残疾人参与的工作类型，既方便残疾人找到合适工作又简化管理。
瑞典主要采取保护性就业和扶持性就业。保护性就业由国有庇护性企业Samhall负责，该公司要为一定比例的难就业残疾人提供就业机会，同时要培养符合劳动力市场需求的劳动力，注重经济效益。在瑞典，就业机会只是抛门转，更重要的是发展和培养残疾人的能力。扶持性就业是特等残疾人在工作教练的帮助下完成工作，工作教练通常为政府机构和非营利组织的服务人员。
德国主要采用按比例就业和保护性就业。重度残疾人保留职位的比例要求严格，惩罚措施详细严厉。保护性就业依托一体化项目和庇护工场推进，分别是劳动力市场之内的公司化就业和市场之外的政府赞助就业。
日本主要适用按比例就业和庇护工场集中就业。重度残疾人很容易被边缘化，需要庇护工场提供照料、事宜的工作岗位、康复训练等等。
2.2残疾人就业服务
就业形式为残疾人就业保障提供了方向，如何使残疾人恢复劳动能力需要各国制定具体的就业服务内容，许多国家采取了以残疾人就业培训、职业鉴定等为主要内容的形式各异的就业服务计划。
美国实施职业康复计划、专门培训计划。职业康复主要由各州负责，包括诊断、评估、医学治疗、教育、咨询等安排。“未来领导者”是专门为刚从特殊学校毕业的残障青年提供职业技能、人际关系培训的非政府组织，它帮助残疾人克服心理障碍，树立参加工作的信心。
瑞典残疾人在求职方面与正常人一样享有从正规的职业介绍得到帮助的权利，就业服务包括职业鉴定、岗位培训、职业指导、鼓励创业，残疾人职业培训有专门的培训机构，与健康人是分开的。在职业服务提供方面，为加强贯彻落实力度，政府针对雇主与雇员都制定了奖惩制度，愿意提供培训的雇主可以得到补贴，参加工作的残疾人可获得特殊照顾。
德国与日本的就业服务相似，服务内容丰富、细致入微，步骤具体。其中，日本建立了残疾人职业综合服务中心，并且形成自上而下的三级网络系统，便于就业信息的提供。
3典型国家经验对中国残疾人就业保障制度的启示
通过对典型国家就残疾人就业立法和就业促进措施的对比，可了解到美国等国家的残疾人就业保障制度可以为我国相关制度的完善提供一些有益的经验，各国在法律操作性、社会化程度、法律责任、就业服务形式、奖惩制度、信息系统等方面对我国都有指导作用，我国应该考虑从以下方面进行完善。
3.1丰富法律内容，法律条文可操作化
许多国家的法律条文内容详尽，具体操作一目了然，然而我国残疾人就业保障仅仅在《残疾人保障法》第四章十个条款中讲到，并且条款中的内容多为描述性语言，具体的操作性条款缺失。当前的法律条文让雇主明确要做什么，但不知到怎么做，难免成为空谈。因此，残疾人就业保障的相关法律应该增强可操作性，比如按比例就业就应该把规定比例确定下来。
3.2增强法律约束力，法律责任明确化
西方一些国家对违反残疾人就业保障行为的法律责任的规定十分明确，而我国《残疾人保障法》中对违反本法规定的法律行为应当承担的法律责任虽单独成章，很多规定都模棱两可，法律约束力不强，关于残疾人就业的法律责任只在第六十四条涉及到。要使法律漏洞减小，就必须明确法律责任，法律责任与具体规定结合在一起也许更全面、更具约束力。正如第四章的就业保障，每一条规定都是不可违反的，因此每一条规定都必须有一条实质性的法律责任。
3.3发挥多方作用，就业保障社会化
许多典型国家的就业保障制度的社会化程度高，在政府的倡导下，社会资源动用力度大，许多非政府组织和专业社会工作者在促进残疾人就业方面发挥积极作用。但是我国的残疾人就业保障似乎仅仅是政府主导，社会团体的参与程度不高，社会化程度低。所以，应当鼓励非政府组织参与到促进残疾人就业事业中。我国存在残疾人由于自身劳动能力的不足必须通过犯罪的途径进入监狱才能保障基本生活的现象，可以增设一些非营利组织和专业团队来帮助这些残疾人，解决政府的压力，改善残疾人的生活。
3.4完善奖惩制度，责任主体明晰化
奖惩制度最完善的是瑞典，对于雇主和残疾人双方的奖惩都涉及到，我国对雇佣残疾人的雇主有税收、补贴等奖励，也制定了相应的惩罚制度。然而对残疾人的奖惩也应当分明，对于积极克服心理障碍参加工作的残疾人可以予以特殊照顾，如享受更完善的职业技能培训、优先安排适合岗位等。对于就业主体的惩罚措施也不容忽视，主要针对那些已经恢复了劳动力被纳入正常人的群体，现实生活中存在为了不劳而获打着“残疾人”的幌子，管理机构应该对这部分人严格管理，对屡教不改的人予以惩罚，具体通过残疾证证明。
3.5增加服务形式，就业措施多元化
许多国家结合按比例就业、保护性就业、扶持性就业和个人自谋出路就业等多种就业形式，不同等级的残疾人可以选择不同的形式。我国虽然也在努力拓宽就业方式，但是以保护性就业为主，其他的很少涉及，按比例就业和鼓励残疾人自主创业能够大力推广。
西方国家就业服务主要有职业培训、职业介绍、职业鉴定、职业康复等计划，我国也在尝试，然而笔者认为职业康复和职业教育迫在眉睫。许多残疾人并不是完全丧失劳动行为能力，可以康复的残疾人应该予以医疗救助，恢复劳动能力。残疾人并不及正常人胜任工作，但总会有适合残疾人的工作，如盲人按摩，对于残疾人可以胜任的工作首先立法上应该限制正常人参与，为残疾人保留职位，其次就要为残疾人特殊职业教育。教育的体系按照等级来开展，从学前教育到基础教育到技能提升教育；教育的形式需要克服残疾人的困难，针对不同类型的残疾人和不同的岗位开设不同的教育课程；教育的经费开始纳入社会救助支出中，由财政承担，残疾人学有所成后承担偿还义务。
3.6建立信息系统，岗位介绍信息化
美国盲人基金会建立的“职业和信息库”收集许多适合盲人的岗位信息，为盲人就业提供便利。我们国家这方面几乎没有相对应的措施，因此，我们国家应该完善信息系统，各管辖区都可以独自建立一个就业信息系统，系统里面主要包括残疾人的身体状况信息和残疾人岗位信息，这些信息需要专业技术人员的管理，定期更新信息库，残疾人身体变换情况、岗位空缺与岗位匹配情况都应该统计准确、全面。
4总结
解决残疾人就业问题比直接给予残疾人经济上的救助的帮助更大，通过就业保障措施的完善，残疾人可以提高自己的劳动行为能力掌握一种职业技能，凭借自己的努力提高生活水平。抛开单纯的政救助实现自救，对残疾人自身、国家发展都具有积极意义。因此，我国应该从法律制度、政策制度全方位改进残疾人就业保障措施，给予弱势群体应有的帮助。
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篇4
关键词： 福利需要；需要满足；城市残疾居民
中图分类号： C979文献标志码： A文章编号： 10012435（2012）06077506
福利是同人们的幸福生活相联系的概念。社会福利的目的是满足每个人的社会、经济、健康和娱乐的需要。社会福利作为人们感觉到的个人、家庭或社区的良好生活状态，是随着一个社会的实际状况和人们期望的变化而变化的。根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据［1］，2010年度残疾人全面小康实现程度①为57.4%，与国家统计局公布的2010年全国全面建设小康社会实现程度80.1%相比差距明显。残疾人的生活状况与社会平均水平相比仍存在较大差距，残疾人享有的基本社会福利服务明显不足。缩小残疾人的生活状况与社会平均水平之间差距，改善残疾人平等参与社会生活的物质条件和社会环境，形成一个良好的残疾人福利环境，尽可能满足残疾人的福利需要，对于实现我国和谐社会以及全面小康社会的构想是非常重要的。
城市残疾居民的福利需要及其满足方面的研究，是一项新的课题，相关研究很少。但是国内关于残疾人的研究，从研究内容上分析，是丰富生动的。在2005年之前的文献研究主要集中在残疾人就业、残疾人社会保障以及残疾事业理论基础研究。2006年进行了第二次全国残疾人抽样调查，2006年至今的文献研究大多是在第二次全国残疾人抽样调查数据的基础上，分析了不同类型残疾人群体的状况、不同地区的残疾人状况以及残疾人工作的经验或机制，同时也探讨了当前残疾人面对的问题或障碍，例如就业、社会保障、康复、教育等。此外，也有一些学者对于不同社会体制下的残疾人工作机制和保障政策方面进行国际比较研究。笔者近年来一直从事残疾人福利的研究，根据参与的对南京市残疾人状况监测点的残疾居民福利调查、机构探访以及访谈资料，结合第二次全国残疾人抽样调查资料以及2010年度全国残疾人状况监测数据，试图探讨城市残疾居民的福利需要的特征、福利需要满足的基础以及福利需要满足的过程。
一、城市残疾居民福利需要的结构性特征
福利需要是个人或群体在社会生活情境下追求幸福利益的过程中，经过客观比较和主观感受到的环境中“应该有或必须有”的福利资源的欲求不满状态。不同于一般需要，福利需要这种“缺乏的状态”［2］所产生的危机是无法通过个人能力、家庭以及市场来解决的，要通过社会福利机制来实现满足。福利需要是一个动态的实践性概念，福利需要的满足是一个连续的过程。
1．层次性与非定序性根据马斯洛的“需要层次论”，人有5种基本需要，依次构成需要的层次——生理需要、安全需要、社交的需要、尊重的需要、自我实现的需要。残疾人的福利需要也存在这五个层次，然而与妇女、老人、儿童等弱势群体不同的是，身心障碍因素超越了年龄或性别等因素成为福利需要及其满足中的首要因素，同时这种因素与年龄、性别、残疾发生时间、残疾类型等因素交织在一起，因此残疾人的福利需要的层次性显得更加广泛和丰富。
一般来说，任何一种福利需要的强烈程度取决于它在需要层次中的地位以及它和所有其它更低层次需要的满足程度。在需要发展的过程中，在低层次需要得到满足后，高层次需要才会出现。马斯洛也指出这五个层次的先后顺序并不是固定不变的［3］。这种例外情况在残疾人福利需要发展中表现得非常明显，由于身心障碍的状况不同，这些需要层次的发展过程也呈现出复杂的非定序性。在南京市残疾居民福利调查访谈的过程中，当问及受访者“最希望政府提供的帮助是什么”，较多的残疾人提到的是：就业过程中获得的感受，对教育的特别重视，通过互联网进行信息和人际交流特别有兴趣，等等。这些福利需要尽管属于高层次需要，例如自我实现、尊重或交往的需要，却是残疾居民最紧迫的、急需优先满足的福利需要。
2．类别化与差异性残疾人的福利需要首先表现在残疾人的类别化以及差异性，每个残疾人福利需要的层次、内容、起点以及对福利需要的期望都是不一样的。目前我国的残疾人分为视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾以及多重残疾，不同类型的残疾人的福利需要的侧重点自然是存在差异的。
城市残疾居民福利需要的差异性则反映在：残疾程度、年龄、教育程度、性别、家庭环境、居住社区以及所属区域的经济社会发展水平等都影响着残疾人福利需要的结构。轻度残疾人希望通过就业拥有自己独立和发展的机会，重度残疾人需要经济上的直接支持和生活上的照顾。教育文化程度高的残疾人，更期望得到尊重，能为社会作贡献，实现自己价值。家庭经济条件和人际环境好，残疾人的需要就会上升、拓展。经济社会发展水平较高的地区，残疾人能够获取的福利资源比较丰富，福利需要也会因此上升。
3．个体性与群体性城市残疾居民的福利需要不仅仅局限于残疾人个人，残疾人群体也是很重要的福利需要的主体。残疾人群体的福利需要与残疾人个体的福利需要互相关联、互相影响。首先，残疾人与健全人之间的群体性差异带来了残疾人群体的共同性需要：第一级是物质需要，残疾人群体对衣食住行用及其他的需要，其中包括生存、享受、发展三种物质需要；第二级是交往需要，残疾人群体有与他人建立关系的直接交往需要，残疾人群体还存在通过各种社会设施，例如交通、通讯等工具、公共活动场所以及有关社会组织机构等，与社会发生联系的间接交往需要；第三级是精神需要，即残疾人群体在自我心理、社会意识、态度观念、社会形象等方面的需要。其次，残疾人群体的福利需要与社区福利环境相关，社区福利环境因素包括地区经济发展水平、社区福利状态、残疾人群体的组织化程度、残疾人群体在社区的融合度等。
二、城市残疾居民福利需要满足的适配性基础
城市残疾居民福利需要的结构性特征在福利需要满足过程中表现为结构性的福利供求矛盾。在当前福利服务输送过程中，最常见的缺陷是：许多有需求的服务对象对于政府提供的福利服务内容不了解，也不清楚申请的方法，使得服务对象无法根据需要主动寻求救助的服务；相关福利行政部门因为行政的分工和工作职责的分化，在福利输送的过程中，互相缺乏有效率的配合，使得服务输送出现福利混乱的现象。目前城市残疾居民的社会福利传输过程往往都是按照残联等相关机构部门的计划进行的，以完成指标（例如康复、辅具、无障碍建设等）为目标，比较关注效率，反而忽略了社会福利传输的受益效果。
在国外社会福利政策发展的过程中，“目标定位”模式将稀缺资源有效地分配给最需要的人。如何把有限的福利资源用在最需要的地方？我们认为，城市残疾居民福利需要满足的关键性基础是福利资源与福利需要的适配性，主要表现在三个方面，即可获得性、相关性、质量。
1．可获得利资源与福利需要的适配性，要考虑到残疾居民不会因为各种障碍而进入不了社会福利服务网络。这些障碍表现在福利资源的可获得性、物理上的可获得性、经济上的可获得性、权力资格的可获得性、信息的可获得性等方面的不足。
福利资源的可获得性体现为福利资源的有无或多寡。以南京市某家功能设施齐全并发展较好的社区康复训练指导中心为例，其中儿童病区设有康复床位20张，老年康复病区设有20张，特护病房2间床4张，老年托养病区设有20张，总计64张，然而这相对于该区将近1 200多人的肢体残疾居民而言，是很难满足残疾居民康复需求的。
王思斌曾指出：社区福利服务设施的非可及性表现在服务设施的短缺、活动空间的非可及性和社会福利设施的展示化三个方面［4］。对于残疾人而言，物理上的可获得性是非常重要的，常常会发现城市中的一些残疾人服务中心地处高楼却没有任何无障碍设施，这种物理环境的障碍直接影响了福利需要的物理可获得性。
经济上的可获得性主要是要考虑福利需要满足的经济成本。例如前面提及的社区康复训练指导中心由于采用公办民营的模式，该中心在运作时仅仅以完成政府的福利指标任务为目标，缺乏动力和动机去开发福利项目，而比较偏重市场性的康复项目，因此常常会出现需要康复的残疾人由于经济原因承担不起康复医疗费用，而耽误或错过康复的最好时机的情形。因此，残疾居民的福利需要遭遇到了经济上可获得性的障碍。
在福利资源获取的条件和权利资格方面，残疾居民的生活保障是一个非常突出的表现。目前政府操作以低保为主线，对于残疾居民有一定的政策倾斜。但是在低保实施过程中，有些残疾人不够低保线，可实际工作收入又不比低保高多少，属于低保边缘人群，这部分人群的工作越来越不能保障自己的生活，陷入了工作贫困的状态，却不具备或拥有生活保障或者工作保障等方面福利资源获取的条件和权力资格。
在信息的可获得性方面，残疾居民应该了解自己需要哪些福利资源，同时知道如何获取和使用这些福利资源，残疾居民福利资源的认知状况会影响到残疾人福利需要的满足。笔者在南京市一家拥有自闭症服务的社区中心探访时发现，整个中心空荡荡的，虽然有专人坐班提供服务，却很少有来这里接受服务的人。另外，根据南京市残疾居民福利问卷调查，51.9%的残疾居民不知道其所在的社区是否有康复站，即使在知道有康复站的被调查残疾居民当中，也只有37.2%提及康复站有康复员对其进行康复指导；而如果遇到困难，残疾人首先选择的求助对象会是谁？48%的人表示是家人，接近了一半；29%的表示会找政府寻求帮助；14%的人表示要找亲戚和朋友帮助；只有4%的人表示要找工作单位帮助，寻求相关残疾人服务机构帮助的比例非常少。
2．相关性残疾居民的福利需要的满足要考虑与残疾人相关的实际需求和迫切需求，这种相关性表现在福利需要满足的对象以及方式策略上。
一是与福利满足对象的相关性。在福利需要满足的对象上，不仅要注重针对残疾人的福利服务，而且要注重残疾人的家庭支持服务。“家”对于残障人、残障人服务以及残障人福利都有着重要意义。残疾人的身体障碍不仅会影响个人的功能发挥，同时也会影响到整个家庭的社会功能。因此，残疾人的福利需要必须把家庭因素涵盖在内。
根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据［1］，2010年度残疾人家庭户平均规模为3.33人，其中，残疾人家庭户规模为2人的所占比例最高，达到27.1%，3人户家庭比例为19.8%，4人户家庭比例为17.1%，5人户及以上家庭所占比例合计为24.4%，1人户残疾人家庭比例为11.6%。2010年度监测城镇残疾人家庭人均可支配收入9 365.8元，而当年全国城镇居民家庭人均可支配收入水平，城镇为19 109多元，残疾人家庭人均收入不足全国人均收入的一半。2007-2010年度城镇残疾人家庭支出的前三项依次是食品、医疗保健和居住支出，其中2010年度城镇残疾人家庭食品年支出人均3 051.2元。这种状况表明，多数有残疾人的家庭处于社会排斥或社会隔离的状态。
事实上，残疾居民的生活主要是在家庭内进行的，对残疾人的照料主要由家庭承担，以家庭成员的照顾为主，同时由于残疾家庭成员的存在而产生的经济社会压力以及精神压力都在无形中加重。虽然由于家庭无法为残疾人提供生活照顾之外的支持，残疾人也会得到一些社会救助或相关福利政策的帮助，但对于残疾居民的家庭而言，得到的社会支持与关注相对较小。政府的福利体系以及非政府组织机构的社会福利服务大都针对残疾居民本身，忽略了对压力聚集的照顾残疾居民的家庭成员以及整个家庭的支持。因此，在残疾居民的福利需要满足中，需要加强对家庭因素的考虑，在福利传递过程中，要注重通过支持残疾居民家庭来促进残疾居民自身的发展。
二是与福利提供方式的相关性。在福利需要满足的方式策略上，在残疾居民的社会政策安排和社会福利服务中，要注重连续性和综合性。
目前针对残疾居民就业的福利需要，政府推行了按比例安排残疾人就业计划，但这一计划在操作中常常是简单任务化的就业安置，只是提供给残疾人一个低职位、低工资的就业机会，相比较而言，注重残疾居民的个体差异的职业重建残疾人的职业重建要针对残疾人的个别状况，由残疾人社会工作者协助拟定个别的就业服务计划，对有需要就业服务或职业方面支持的残疾人提供服务，服务的内容主要面向残疾人就业信心、就业能力以及适应能力等，例如就业支持、职业准备、防止残疾人就业歧视。则是一种连续性的服务系统。另外，残疾居民的教育与职业生涯的连续性也是非常重要的。
在社会福利服务实施过程中，要强调综合性的体系。针对残疾人个体而言，应该强调个性化的个案管理，这样才能即时掌握每一个残疾居民个案的福利需要的变化并及时提供急需的服务；针对残疾居民群体而言，应该有一套从残疾预防-社区康复-社会融合的体系化服务思路，这才能前瞻性地考虑残疾居民群体的福利需要。
3．质量残疾居民福利需要满足要强调残疾居民福利服务提供方式和过程达到一定标准，这种标准体现为福利服务的增权理念、专业福利服务人员的负责任以及福利服务提供的多元化。
在残疾人福利服务中，对于残疾人以及残疾人工作的理解和态度是非常重要的。社会对残疾人以及残疾人障碍的理解上其实隐含了政策上残疾人的价值理念，不可避免地反映在政策制定、资源分配、提供服务和对他们的定位上。目前国际上残疾人福利服务发展方向是以“基于全纳、无障碍及人权的社会” （inclusive，barrierfree and rights based society）的导向模式，把残疾人的问题和环境紧密地结合在一起的，强调增权（empowerment）理论在提升残疾人福利服务质量中的运用。
残疾人的障碍来自于生理残疾，却并不止于身体障碍，可能会因生理残疾而带来不同的心理问题［5］和社会问题。基于生理-心理-社会的视角来解决残疾人的障碍及问题，需要越来越多的专业工作者，例如社会工作者、心理咨询专家等在专业伦理和知识指导下的介入提供专业，提升残疾居民的福利状态。
残疾居民福利服务的质量与福利需要满足方式的多元化直接相关，强调政府角色逐渐转变为福利行为的规范者、福利服务的购买者，福利服务可由公共部门、非营利组织、家庭与社区等多元主体共同来负担，整合资源，凝聚服务力量，提升残疾居民福利服务的品质。以南京市萤火虫助残社为例，该机构成立于2007年3月，2008年正式注册，目前机构主要以承接政府在残疾人居家托养方面的购买服务为基础，并相应开展对残疾人家庭的支持服务，有效拓展了福利服务范围，提高了福利供给的效率，能够快速及时地满足福利需求的变化。
三、城市残疾居民福利需要满足过程的不同面向
社会政策的制度安排应该首先考虑在资源有限的条件下，帮助最需要帮助的人，解决最需要解决的问题，社会政策的制定者应该及时发现最迫切的人群和评估最迫切的需要，实现福利资源与福利需要的适配性。在城市残疾居民的福利需要满足的过程中，需要评估是宏观社会政策制定的出发点，也是微观社会工作实践的专业准则和实践基础。城市残疾居民的福利需要评估应该回答以下问题：残疾居民的福利需要发生了什么新变化？社会现有的福利供给形式及福利资源是否可以满足新的福利需要？残疾居民对福利资源与福利需要的适配性有什么看法？残疾居民未能得到满足的福利需要是什么？
布莱德肖联系社会福利服务实践把社会需要分为规范性需要（normative need）、感觉到的需要（felt need）、表达性需要（expressed need）和比较性需要（comparative need）四种类型［6］。依据他的理论框架，城市残疾居民的福利需要满足过程基于福利需要评估，可以从宏观层面、中观层面和微观层面三个不同面向来进行分析。
1．宏观层面宏观层面的福利需要满足对应于规范性需要，着眼于城市残疾居民的社会福利政策制定，能够反映出在综合社会福利体系中哪些残疾人的哪些福利需要是最重要的并且应该获得优先满足。规范性需要是指由专家或专业人员、行政者或社会学家在某一特定情境时界定的需要。这是根据建立起来的标准与实际存在的状况进行比较而产生的需要，只要个人或群体的现状未能达到理想中的期望标准，那么需要就会产生。规范性需要的界定注重目前残疾居民的发展性、前瞻性的福利需要。
在整个社会结构中，残疾人是最需要关注的人群，而在残疾人群中，又有一部分人最值得我们重点关注和关心。印度社会学家A.巴克尔［7］提出了52条优先，呼吁“优先帮助有残疾的穷人、优先帮助需要养家糊口的残疾人、优先加强社区网络建设，防止残疾人无家可归”。根据南京市残疾居民福利调查，目前城市残疾居民最需要解决的困难依次是：经济补助（64.4%）、医疗康复（42.5%）、住房保障（36.3%）、生活照顾（25.0%）、就业（25.0%）、子女教育（24.7%）。根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据报告［1］，2010年度城镇54.3%的残疾人有医疗救助需求，城镇48.7%的残疾人有生活救助需求；而2010年度城镇残疾人领取最低生活保障金的比例是24%，得到救济的比例是26.9%。因此，医疗救助和生活救助始终是城市残疾居民最迫切的并未能得到完全满足的“低层次”需求。
2．中观层面中观层面的福利需要满足对应于比较性需要，着眼于城市残疾居民福利输送过程中的公平与效力。比较性需要是指与具有相似特点之人或群体比较后确定的需要，以“区域公平”为原则的需要。这种区域公平是相对的，需要考虑到不同区域的经济社会发展程度不同，残疾居民的福利需要也呈现不同的态势发展。以江苏省为例，苏南、苏中和苏北的经济社会发展程度不同，苏南的宜兴市对享受“低保”的残疾人和重度残疾人分别实施了按“低保”标准提高10%和20%的优惠政策，做到了应保尽保；苏北的赣榆县有9 231名“低保”特困残疾人，城镇有1 283人，农村有7 948人，且农村残疾人享受的“低保”标准为每月45元，比健全人每月多10元，全年540元，也做到了应保尽保。而上海市的低保政策从2010年起开始关注除了收入性贫困的人群以外的支出性贫困人群。
比较性需要在城市残疾居民的福利需要满足中，集中体现在他们的社区福利方面，也就是哪些残疾居民的需要应该优先满足？社区残疾居民的哪些需要是最重要和迫切的？社区现有的福利服务是否可以满足福利需要？根据2010年度全国残疾人状况监测主要数据［1］，2010年度城镇残疾人接受社区服务的比例是31.2%，2010年度残疾人社区服务覆盖率为25.3%，接受过社区服务的残疾人满意度高达86.7%。而南京市残疾居民福利调查也同时显示，有47.8%的人表示从没有参加过街道或社区的活动，残疾人平均一年参加街道的活动次数为3.53次。中观层面的城市残疾居民的福利需要满足要立足于残疾人内生性的自主性和自组织能力（当然这种能力常常需要通过外在推力的协助来得到激发），并以此去展示自我的存在和价值，去争取属于自己的权力，积极地影响和改善与他们有关的社会政策。上述数据说明目前城市残疾居民的福利需要满足在社区还有很大的发展空间，需要在社区工作中予以关注。
在与从事残疾人工作的社区工作人员的访谈中，大多数工作者认为，目前作为社区居委会下的社区残疾人协会的工作也仅局限于人数统计、困难救济、节日慰问等，对于残疾人其他迫切需要解决的问题，诸如功能训练、社区服务、就业安置、学龄教育等，基本无暇顾及，社区残疾人工作总体滞后。
3．微观层面微观层面的福利需要满足对应于感觉到的需要与表达性需要，着眼于城市残疾居民的福利需要认知和福利需要表达。感觉到的需要直接反映一个社会成员当前所需要的东西。微观层面的城市残疾居民的福利需要满足是根据个体的感觉与经验，决定个人期盼或想要的是什么、个人的哪些需求应该优先满足。在南京市残疾居民福利的访谈调查中，残疾人家属和社区工作者普遍认为，重度残疾人、老年残疾人最值得关注，这部分人本来就是“因残致贫”，养老、托管等问题不解决好，会“贫上加贫”。另外，目前残疾人家庭中“老养小（子女为残疾人）”家庭的负担特别沉重，这些群体的福利需要也显得特别突出。这种感觉到的需要实际上是个人与环境互动的结果，如果残疾居民处于封闭的社区或者在获得福利资源的信息方面处于不利地位，那么许多福利需要是无法被处于这种信息劣势的残疾居民感觉到的，这点是值得重视的。
表达性需要是社会成员把自身感觉性需要用行动来展现，它是感觉性需要在行动中的进一步发展。“人们在生理、心理、社会、文化上的差异会影响人们的需要表达和满足方式”［2］15。在城市残疾居民福利需要满足的过程中，残疾居民应该有能力将自身感觉到的福利需要表达出来，从而让社会了解自己的需要和困难，继而通过行动来展现，当这种行动得到社会的重视、认可，那么这种需要有可能变为社会福利政策的一部分，成为一种规范性需要，影响现行的或以后的社会福利政策。
总之，鉴于城市残疾居民的福利需要，可以发现他们福利需要的静态表现、动态过程以及发展趋向。从静态的角度看，城市残疾居民的福利需要呈现结构性的特征，这种特征体现在广泛丰富的层次性，以及发展中复杂的非定序性、类别化与差异性、个体性与群体性三个方面，反映出残疾人不断发展的多样利需要。从过程的角度看，在福利需要的动态实践中，这种结构性特征直接反映在寻找最迫切的福利人群和最迫切的福利需要。而目前我国城市残疾居民的福利需要满足过程中存在的问题也主要集中在福利需要的多元化与福利供给的相对稀缺之间的矛盾上。对于城市残疾居民福利需要的满足，应该注重福利资源的可获得性、福利满足的对象以及福利提供方式策略上的相关性、福利提供方式和过程的质量等，才能增强福利资源与福利需要的适配性。从发展的角度看，基于适配性原则，城市残疾居民福利需要的满足是一个从政策到服务、从宏观到微观的连续过程。宏观层面的社会政策制度安排注重目前残疾居民的发展性、前瞻性的福利需要，中观层面的社会福利输送要考虑区域公平以及服务效力，微观层面的社会福利服务着眼于城市残疾居民的利益表达机制。
参考文献：
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［2］彭华民.福利三角中的社会排斥［M］.上海：上海人民出版社，2007：14.
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［4］王思斌.我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展［J］.吉林大学社会科学学报，2009，（1）：133-139.
［5］马洪路.残疾者的心理问题探讨［J］.中国临床康复，2002，（17）：2508-2509.
篇5
关键词：社区照顾；智障人士；非政府非营利机构（NGO）
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）20-0062-02
一、智障人群的社区照顾
1.社区建设中的社区照顾
中国的城市社区建设随着市场经济的发展而兴起，即是社会整合模式转换的客观要求，也是社会转型和小康社会来临的必然趋势。市场经济的发展和新社会问题的产生，促使我国社区建设中社区工作不断进步，走上专业化、职业化的道路。
社区照顾是社区工作的主体内容，起源于20世纪50年代的英国，缘于人们对当时的收容所和精神病院的一些残酷做法的批判。所谓社区照顾是社区工作者动员社区资源，运用正式和非正式的支持网络，联系社区内政府和非政府机构，通过合作和协调，以正式合法的社会服务机构来为有需要的人提供援助。社区照顾的特定服务对象主要是社区内有特殊困难而自己不能解决并且需要长时间照顾的个体及其家庭，如失去生活依靠、生活来源、生活不能自理的老人，慢性病患者，精神病患者，各种残疾者等。
社区照顾的最终目标是要为社区内有特殊困难和需要照顾人士建立一个有效支援系统及网络，发挥社会照顾功能。社区照顾的目的不单单是在于改善受助人的个人适应和应付问题能力，同时也着重家人和社区积极参与提供支援，帮助受助人留在社区里生活和受到照顾。
2.智障人群与社区照顾
智力障碍是指脑部功能发展缓慢或不能如常完全发展，使学习及社会适应能力受到限制或遇上困难，不及常人，智障人群即有智力障碍残疾的人的群体。我国未成年的智障人士大多在特教机构接受教育，但大部分智障青少年难以真正掌握基本工作技能，真正就业了的智障人士只占极少部分，从特殊教育学校毕业后，大部分智障学生再度回到家中，依靠父母或亲戚朋友生活，给家庭带来沉重的物质和精神压力。由于社会对智障人群的偏见、误解，智障人群较少得到他人诚心的接纳及公平的待遇，也因此智障人士长期被关在封闭的狭小空间里，不利于他们的生理和心理的健康，智障人群生活现状堪忧。
1987年与2005年我国展开的残疾人抽样调查充分显示社会进步的同时，残疾人的数量也在迅速增加，残疾人社会工作中“社会责任论”认为“一个人患有残疾主要是社会因素造成的，不管是先天性残疾还是后天残疾都是如此。”虽然这种观点有点偏激，但在社会人口总数迅速增长、各种先进科学技术的应用、环境污染的恶化等因素下，智障人群的总数在扩大，所以社会在一定程度上要为智障人群负责。智障人士家庭承担的超出其负荷能力的物质、精神压力，国家和社会有责任有义务共同担负。
社区照顾模式在智障人士社会服务中有其独特优势：一是在社区中对智障人士进行照顾服务能充分利用到社区内人力、物力、人际关系、政策等资源，减轻智障人士家庭的生活压力。二是能改善社区内人际关系，有助于社区互助意识的发扬，提高社区凝聚力；同时让社区内成员更好更完全地认识智障问题与智障人群，更真诚地接纳智障人士，减轻智障人士及家庭精神压力。三是社区环境让智障人士能更多地接触外界，而不是长期处于狭小封闭空间；更好地做到“去特殊化”融入社会，回归社会，有利与智障人士的身心发展。
智障人士作为社会人，有权利获得有尊严地生活，而国家和社会应给予他们更多关注和接纳；智障人士作为社会弱势群体，基于社会关照原则，国家和社会有责任和义务为他们创造更好的条件以提高他们的生活品质、生命质量。社区照顾作为一种对智障人士的关怀服务模式，更加人性化，其优越性让智障人群社区照顾成为一种好的选择。
二、北京A智障人士社区服务机构的社区照顾模式
北京A智障人士社区服务机构是一家民间非营利机构，其宗旨是培养智障人士的独立生活能力，让他们像普通人一样享受社交、娱乐、培训和就业的快乐；引导大众正确认识智障问题，为智障人士争取“平等机会，平等参与”的社会环境。
A机构设立执行董事，负责机构总体服务策划、日常事务管理，向上对董事会及决策小组负责，受家长委员会和监事委员会的监督，下设有财务行政部、发展部、社工部及网络管理中心。其中社工部提供具体面向学员的专业服务，下设办公室、三个日间服务点和三个“模拟家庭”。该机构的主要服务内容有日间照料、家庭式住宿服务、支持性就业和艺术调理。服务具体实施过程中，由社工部办公室通过网络接受网上申请，提供参观体验机会，对准学员进行家访，评估准学员的能力、智障程度，记录学员的基本信息，为学员做好服务计划。通过对学员综合能力的评估分为轻度智力障碍组和中重度智力障碍组，据此将学员分到不同的日间服务点，区别训练学习。设立在社区中模拟家庭由一个“家庭妈妈”和不超过6名的学员组成，为学员提供“家庭环境”，学习、训练和生活。
对于一个非营利机构来讲，运作过程中资金问题、人员问题及宣传问题是十分重要的。
A机构的资金主要包括两个来源，80%依靠国际慈善组织基金会、国内社会企业团体、个人捐赠，20%为智障学员所交的服务费，机构有专门的财务人员对其进行管理，并将账目公开，接受其他员工监督。
在人员方面，主要分为专业人员、一般工作人员和志愿服务人员。A机构聘请了社会学、社会工作方面的专业人员指导机构发展方向、制定专门化的服务计划，通过借鉴学习国外及港台地区成功经验，形成了一整套对学员的训练、评估的方法，并形成了一套员工的培训方法。从节约人力资源成本的角度考虑，社工助理与“家庭妈妈”根据需要聘请待业的年龄较大、有耐心的妇女来担任。由相互关怀的理念出发，机构发动社区其他成员的力量，组建了一支由学生、家庭主妇、公司职员、神职人员等构成的志愿者队伍，辅助社工组织活动。
在宣传工作上，A机构具有独立网站并设有专门人员进行定期信息更新维护，保持机构的新动态为外界社会所了解；并且机构定期在社区中组织各类学员的集体活动，借活动之机进行宣传，工作者带学员外出时会带着宣传画册，做好随时随地为感兴趣的人答疑解惑，让社会更加了解智障人群和本机构的工作。
A机构秉持先进的理念与理想，立足于较为科学的机构设置与运行模式，提供人性化、社区化、专业化的服务，是我国内地智障人士服务较为典型的代表机构。
从机构提供的具体照顾服务来看，具有科学化和人性化的特点。将学员按其智障程度分组训练，区别对待，科学服务；“模拟家庭”服务，为学员提供了持续性的学习训练环境，巩固学习，科学有效。在人性化服务上，据轻度智障活动组学员的能力实现庇护性就业，让学员在工作中享受乐趣、获得报酬，增强成就感，提升自信心。中重度智障活动组更强调社区化服务的提供，让学员们生活在社区之中，安排学员外出超市购物、图书馆看书、参观博物馆、看电影、唱KTV等活动，让学员能享受普通人的生活，增加他们的社会体验，提高生活品质。“模拟家庭”服务则为学员提供了温馨的家庭环境，学员们的情况类似，生活在其中的学员比较自然和谐、不突兀。
从机构本身分析，主要具有四点优势：一是较科学合理的运作模式，机构内部分工科学合理，已经获国际、国内资源较为广泛支持与援助，有较为广泛和稳定的资金来支持机构的运转。二是先进理念，在社区中照顾智障人士，充分地利用社区资源，让智障人士尽量像普通人一样生活在社区之中，以人性化的服务促进智障人士的身心健康，真正是为智障人士谋取福利，致力于提升他们的生命质量。三是专业优势，机构聘请专业的社会工作者，专注于智障人士的服务活动，对智障人士的训练、评估有一套行之有效的服务方案。四是关系优势，和香港的智障人士服务机构有良好的交流学习，借鉴了他们成功的经验；和其他城市的相关性机构相互交流学习，互相勉励，一起成长。
总体来说，A机构已形成一种较为成熟的智障人士社区服务模式，可以为我国智障人群社区照顾提供优秀示范，在某种意义上指示着我国智障人群社区照顾道路的方向。
三、我国智障人群社区照顾的发展方向
1.政府的主导作用
我国于20世纪70年代末的改革开放开始了社会的转型，对于我们这样一个人口众多的发展中国家来说，转型期的经济发展和社会发展都需要一个强而有力、职能不断理清的“小政府”和一个对经济发展与社会发展能够实施有效控制、有力推动的“强势政府”（徐永祥，2000）。“强政府”是我国“亚社区”向现代社区转变的必要条件，由于我们还处于现代社区发展的起步阶段，社区建设的非政府非营利组织和社会资源相当稀缺，政府在社区建设中的主导作用不可或缺。实践证明，在我国社区服务的政策法规的制定，社会福利资金的投入，社区资源的整合都需要政府承担相应的责任，这也是政府职责与职能所在。
所以，智障人群社区照顾作为对智障人士的社会福利，是社区服务的一重要部分，需要政府在这方面工作的主导性作用，需要政府的政策法规的引导及相应资金的投入。
2.专业化的方向
社区服务的专业化是指社区服务有专业的组织，专业化的队伍及专门的资金来源（徐永祥，2000）。智障人群由于群体的特殊性――智力残疾：思维方式、行为方式异于常人，与人沟通交流困难――对专业化的要求更高。所以智障人群的社区照顾更需要专业的社区工作者提供专业的服务。智障人群社区照顾的专业化主要集中于服务提供模式的专业化及服务提供人员的专业化，其中服务提供模式的专业化主要是要求有专门的、专业的机构以较稳定的方式提供规律的专业服务，而服务人员的专业化要求专业的社会工作者秉持专业价值伦理，应用专业的理论和技巧为智障人士提供照顾服务。
智障人群的社区照顾走上专业化的道路是历史的趋势，由专业的智障人士服务人员提供社区照顾是势必所趋，呼吁着专业的智障人士服务机构的出现。
3.NGO的介入
NGO，英文“non-government organization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。NGO关注的往往是社会公共性的问题和人类共通性的问题，这些问题所涉及的一般是社会的公共利益或者人类的共同利益。
在市场经济中，企业总是选择有利可图的事情，随着社会的发展肯定会有一些被市场遗忘的角落，这就出现了“市场失灵”。但对社会来说，这些领域的投入是十分必要的，这就需要有企业之外，可能是政府，或者是政府之外的力量――NGO来投入。
智障人士社区照顾等社会福利事业的发展因其公益福利性质而被排除在市场之外，出现“市场失灵”现象。但这些福利事业对于社会来讲是十分必要的，而政府在具体事务上的精力是有限的，且我国的改革开放三十多年来一直在探索着“小政府、大社会”，要求转变政府职能，还权于社会，因此，我国智障人士社会福利事业的发展需要NGO的介入。
4.我国智障人群社区照顾模式的选择
智障人群社区照顾的发展方向应该是政府主导政策方向，投入资金；非政府非营利机构提供专业的照顾服务，国家与社会共同促进其发展。
社区照顾根据不同的方式，可以分为“专门机构模式”和“社区发展协会模式”。“专门机构模式”，一般是由政府或非政府部门在社区内成立专门的社区照顾机构，为需要照顾人士提供服务。这种模式的优点主要在于是服务专业、效果较好，但是由于经费、人力、场地、设施等方面的要求就较高，无法在社区中普遍推广。“社区发展协会模式”是在社区的范围内由社区工作者连接、整合相关资源，成立社区照顾小组，由该小组协调有关方面形成覆盖整个社区的照顾网络。这种模式的优点在于不受专业机构的限制，可利用现有的社区组织和有关协会甚至是家庭的力量来推动社区照顾服务，普及性较高，但在筹集经费和服务效果方面存在一定的限制。
由于智障人士分布较分散，而智障人士的社区照顾的专业性要求较高，所以智障人士社区照顾应该将这两种模式有机结合起来：在有条件的社区开展“专门机构模式”，提供专业化、人性化的服务；在同城市的其他尚不具备条件的社区可以由社区工作者联络资源，“复制”小型专业服务点，成立智障人士社区照顾小组，使专业的智障社区照顾服务能在更多社区（城市）中推广，为更多智障人士提供服务。
品牌的作用是无限的，不仅商品经济活动需要创立品牌，社会服务事业中也需要创立品牌。智障人群社区照顾的发展需要品牌NGO来传达智障人士的声音，引起更多关注的目光，引领智障人士社区照顾事业的前进发展。
我国智障人群社区照顾发展的模式应该是由“专业机构模式”专业照顾和“社区发展协会模式”照顾共同结合，注重横向推广。专业智障人士服务机构利用品牌的力量发展“品牌NGO”，促进智障人群社区照顾纵向发展。智障人群社区照顾全面深入的发展需要政府政策和资金的支持，非政府非营利机构的对办智障人士福利事业的坚持，社区中成员积极参与，全社会的共同努力。
参考文献：
[1]周沛.社区社会工作[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
[2]徐永祥.社区发展论[M].武汉：华东理工大学出版社，2000.
[3]谢守红.城市社区发展与社规划[M].北京：中国物资出版社，2008.
篇6
关于印发《宁德市公益性岗位开发与管理办法》的通知
宁人社〔2017〕152号
各县(市、区)人社局、财政局，东侨人劳局、财政局：
为进一步帮扶就业困难群体就业，加强公益性岗位的开发和管理，根据宁德市人民政府《关于贯彻进一步做好新形势下就业创业工作十五条措施的实施意见》(宁政〔2017〕31号)、宁德市财政局、宁德市人社局《关于印发宁德市就业专项资金管理办法的通知》(宁财社〔2017〕33号)和《关于转发就业补助资金管理暂行办法的通知》(宁财社〔2017〕9号)规定，结合我市实际，制定了《宁德市公益性岗位开发与管理办法》。现印发给你们，请贯彻执行。
宁德市人力资源和社会保障局 宁德市财政局
2017年6月20日
宁德市公益性岗位开发与管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强公益性岗位的开发和管理，进一步帮扶就业困难群体就业，根据宁德市人民政府《关于贯彻进一步做好新形势下就业创业工作十五条措施的实施意见》(宁政〔2017〕31号)和宁德市财政局、宁德市人社局《关于转发就业补助资金管理暂行办法的通知》(宁财社〔2017〕9号)，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称公益性岗位是指实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的，主要由政府投资开发或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位。(城市非营利性、辅社会公共管理岗位和城市街道、社区公共服务岗位，如：乡镇(社区)、村劳动保障协理员、社区矫正专职社会工作者、卫生保洁员等。)
第三条 公益性岗位的开发和管理遵循以下原则：
(一)以开发基层社会公共管理和服务岗位为主;
(二)以就业困难群体、零就业家庭成员为安置对象;
(三)符合条件，自愿申报，面向社会，公开招聘，兼顾困难;
(四)统一规划、分级负责，保持规模、动态管理。
第四条 各级人力资源社会保障部门负责辖区内公益性岗位开发和管理工作。各级财政部门负责统筹安排辖区内公益性岗位所需资金。
第二章 公益性岗位的开发
第五条 公益性岗位开发实行规模控制。各级人力资源社会保障部门和财政部门要按照就业困难人员公益性岗位需求和就业资金承受能力，合理控制本地公益性岗位规模。
公共就业服务机构应在每年7月底前向人力资源和社会保障局上报下一年度公益性岗位开发计划及资金需求，人力资源和社会保障局根据当年度公益性岗位资金使用情况和社会需求对公益性岗位开发计划进行审核，经财政局复核后，列入下一年度工作计划和就业资金预算安排。
各县(市、区)人力资源和社会保障局在确定下一年度公益性岗位开发计划后，应将开发计划及资金需求情况上报市人力资源社会保障局、财政局备案。
第六条 公益性岗位开发由公共就业服务机构根据人力资源和社会保障局、财政局确定的开发计划，征集辖区内有公益性岗位需求的单位(包括机关事业单位、企业)，对用人单位申请开发公益性岗位情况进行初审，提出拟核定的岗位数量、时限和岗位补贴、社保补贴标准及资金需求，提交《公益性岗位开发申报表》(附件1)，由人力资源和社会保障局作出审核意见，经财政局复核后，列入公益性岗位开发。
第三章 公益性岗位补贴和社会保险补贴政策
第七条 对安排就业困难人员作为公益性岗位就业的单位，按其实际安排就业困难人员人数给予适当额度的岗位补贴。对用人单位开发的无经费来源和经营收入的公益性岗位(以下简称A类岗位)，由当地财政、人社部门根据岗位劳动贡献、劳动强度、技能要求等，按照不低于最低工资标准和不高于工资指导价位标准确定岗位补贴标准，按其实际安排就业困难人员人数给予岗位补贴。对用人单位开发的有经费来源或经营收入的公益性岗位(以下简称B类岗位)，由当地财政、人社部门按当地最低工资标准的50%给予岗位补贴。
第八条 对安排就业困难人员作为公益性岗位就业的单位，由当地财政按其为就业困难人员实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴，不包括就业困难人员个人应缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，以及应由企业(单位)缴纳的其他社会保险费。
第九条 公益性岗位补贴和社会保险补贴期限，除对享受之日起距法定退休年龄不足5年的就业困难人员可延长至退休外，其余人员最长不超过3年。以前年度已享受过就业困难人员公益性岗位补贴政策的人员，享受期满后，不再重复享受该政策。
第四章 公益性岗位从业人员的招聘与管理
第十条 公益性岗位，由公共就业服务机构和用人单位按照公开公平、兼顾困难的原则共同负责招聘。具体程序：
(一)方案上报。用人单位和公共就业服务机构共同提出招聘方案，报人力资源和社会保障局审定。
(二)信息。公共就业服务机构应在人力资源市场信息公告栏、人力资源市场网站和街道(乡镇)、社区(村)基层人力资源和社会保障平台广泛公益性岗位招聘信息，期限不得少于7个工作日。
(三)组织报名。乡镇或社区(村)基层人力资源和社会保障平台应根据招聘要求，积极推荐符合公益性岗位安置条件的人员到组织招聘的公共就业服务机构报名。符合公益性岗位安置条件的就业困难人员也可自行到组织招聘的公共就业服务机构报名。报名人员应向公共就业服务机构提交《就业困难人员申请公益性岗位登记表》(附件2)和本人居民身份证、《就业创业证》等相关证明资料(原件和复印件)。
(四)推荐应聘。公共就业服务机构根据招聘条件对报名人员进行资格审查和推荐，并会同用人单位组织招聘，进行面试(如因工作需要可增加笔试)。
(五)拟用公示。公益性岗位拟聘用人员名单应在人力资源市场信息公告栏、人力资源市场网站和就业困难人员户籍所在地乡镇或社区(村)予以公示，公示期为7个工作日。
(六)聘用备案。公共就业服务机构应在招聘结束7个工作日内将聘用公益性岗位人员花名册报人力资源社会保障局、财政局备案。用人单位或其委托的人力资源社会保障部门指定的劳务派遣机构，在聘用公益性岗位人员之日起一个月内，应与其签订不超过3年的书面合同，并将劳动合同、《就业创业证》复印件、身份证复印件报公共就业服务机构备案。
第十一条 公益性岗位人员实行动态管理和退出机制。公益性岗位从业人员有下列情形之一的，停止享受公益性岗位补贴和社会保险补贴，由用人单位依法处理。
(一)达到法定退休年龄或死亡的;
(二)连续旷工15天或一年内累计旷工30天的;
(三)年度考核不合格的;
(四)同时与其他用人单位建立劳动关系的;
(五)《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国劳动合同法实施条例》所规定的用人单位可以与劳动者解除劳动合同的其他情形。
公益性岗位从业人员出现解除劳动关系以及自然减员等情况时，用人单位应在7个工作日内报告公共就业服务机构。公共就业服务机构应即停止发放各项补贴并报人力资源和社会保障局、财政局备案。如确有需要，可按规定流程聘用其他就业困难人员。
第十二条 用人单位招用就业困难人员享受公益性岗位补贴和社会保险补贴期限已满继续留用的，可由当地财政提供适当的岗位补贴。
第五章 公益性岗位补贴及社保补贴的申报和拨付
第十三条 对A类岗位的公益性岗位补贴及社保补贴实行按季预拨、季末结算的办法，由用人单位在每个季度最后一个月20日前向公共就业服务机构申报。用人单位需提供：
1、《宁德市A类公益性岗位补贴和社保补贴按季申报表》(附件3);
2、本季度《用人单位公益性岗位招用就业困难人员岗位补贴和社保补贴月明细表》(附件4)(首次申请无需提供);
3、本季度用人单位(或委托劳务派遣公司)为公益性岗位就业困难人员缴纳社会保险费的有效凭证(首次申请无需提供);
4、用人单位的银行账户。
公共就业服务机构在5个工作日内对申报材料予以审核，报人力资源和社会保障局复核后，由财政部门将补贴资金拨付到公共就业服务机构就业资金专户，公共就业服务机构应及时将补贴资金分拨到用人单位在银行开立的基本账户。
第十四条 对B类岗位的公益性岗位补贴及社保补贴实行先缴后补、按季申报的办法，由用人单位在每个季度的第一个月内，向公共就业服务机构申报上一季度已发放的岗位补贴和已缴纳的社保补贴。用人单位需提供：
1、《宁德市B类公益性岗位补贴和社保补贴按季申报表》(附件5);
2、《用人单位公益性岗位招用就业困难人员岗位补贴和社保补贴月明细表》;
3、上季度用人单位(或委托劳务派遣公司)为公益性岗位就业困难人员缴纳社会保险费的有效凭证;
4、用人单位的银行账户。
申报材料经公共就业服务机构审核和人力资源和社会保障局复核后，每半年由财政部门将补贴资金拨付到公共就业服务机构就业资金专户，公共就业服务机构应及时将补贴资金分拨到用人单位在银行开立的基本账户。
第六章 公益性岗位的监督检查
第十六条 在招聘公益性岗位工作中，各级公共就业服务机构要主动接受纪检监察部门的监督，确保公益性岗位招聘做到公开公平、兼顾困难。同时，要设立监督举报电话，接受社会各界的监督。
第十七条 各级公共就业服务机构对用人单位公益性岗位使用及安置就业困难人员情况进行定期检查。对存在虚设岗位、冒名顶替、空岗挂岗、骗取补贴资金等行为的，要停止其使用公益性岗位的资格并追回套取的补贴资金，并依法追究有关当事人和单位的法律责任。
第十八条 公益性岗位用人单位对所申请拨付的补贴资金必须专款专用，并接受公共就业服务机构、人力资源社会保障、财政、审计、监察等部门的监督检查。
第七章 附 则
第十九条 就业困难人员是指具有我省户籍，在劳动年龄段内，有劳动能力、有就业要求，并在我省各级公共就业服务机构登记失业的以下人员：男年满50周岁以上、女年满40周岁以上的大龄城镇居民;持有第二代中华人民共和国的残疾人证城镇居民;城市最低生活保障对象;连续失业一年以上(包括离校未就业一年以上高校毕业生，其中农村进城务工劳动者须已参加失业保险);城市规划区内，经政府依法征收农村集体耕地后，人均剩余耕地面积低于所在县(市、区)农业人口人均耕地面积30%，且在征地时享有农村集体耕地承包权的在册农业人口。
具有宁德市户籍，在劳动年龄段内，有劳动能力、有转移就业愿望，并在我市各级公共就业服务机构进行求职登记的以下人员：农村实行计划生育的独生子女户、二女户中，男年满40周岁以上、女年满30周岁以上人员;持有第二代中华人民共和国的残疾人证农村居民;农村最低生活保障对象;建档立卡贫困家庭劳动力。
篇7
1当前我国的贫困状况
作为一个世界性难题，贫困问题就像顽疾一样紧紧缠绕着我国发展的脚步。我国地形复杂，自然灾害的发生十分频繁，干旱、洪涝、风雹、病虫害、霜冻、地震、泥石流等灾害常有侵袭。这导致我国贫困人口十分庞大，贫困程度十分深重，返贫率较高，贫困的顽固性、潜藏性、持久性影响着居民脱贫致富。
1．1贫困人口数量庞大按照国际标准计算，中国贫困人口数仅次于印度，在国际上排名第二。截至2009年底，中国贫穷人口总数为1200万人，占全国人口数的0．9%，其中农村贫困人口占中国贫困人口的90%以上，农村贫困成为当代中国一个严峻的现实问题。而且，中国老年贫困人口数量十分庞大，已经超过1800万人，老年贫困发生率超过10%。如何在快速老龄化的情况下完善老年保障体系、缓解老年贫困是当前政府要解决的一个重点问题。根据世界银行确定的日均消费1美元的标准计算，中国目前还有1．5亿农村人口生活在贫困线以下。2012年初，中央政府决定大幅度提高贫困标准，将农村居民人均年收入2300元作为新的扶贫标准，这个标准比2010年的1274元的标准提高了92%，比改革开放初期的100元更是增加了230倍(见图1)。本次提标之后，已经十分接近国际上使用多年的日均消费1．25美元的国际标准，其结果是我国符合标准的贫困人口增加了4倍，近1亿多农村贫困人口受惠于该项制度。图1改革开放以来中国扶贫标准变化情况(根据历年数据整理)
1．2农村社会保障的减贫效果有待提升近些年，虽然各级政府财政转移支付力度不断加大，农村社会保障体系逐步建立起来，但新农合、新农保、农村低保等这些保障措施对农村居民的减贫效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也仅仅体现在那些遭遇重大疾患的个人及其家庭身上，因为他们可以由此得到数目可观的经济补偿。对于大部分农村家庭来讲，每月几十元钱的养老金仅够买一桶油。不管是农村还是城市，疾病仍然是贫穷的重要致因。虽然全民医保基本上做到了制度全覆盖，但由于制度设定得不尽合理，百姓的医疗负担并没有明显减低。尤其是对于常规的医疗行为，医疗保险所起的作用可以忽略不计，除非得了大病、重病，医疗保险才能发挥一定的缓解作用。调查显示，当前新农合对于农村居民的减贫效应仅为1%左右，可以这样认为，100个贫困家庭，大约只有1个家庭能够因为发生重大疾病之后获得了医疗保险数量可观的补贴而不至于陷入困境。同等情况出现在城市的几率要远远高于农村，可以达到20%。因此说，当前医疗保险对于贫困尤其是农村贫困的减缓作用并没有预期的那么明显。而且，作为介于公益与市场两者之间的准公共产品，在实际运行中往往会更多地倾向于市场而演变成为准市场化产品。这样，不但患者的负担没有减轻，国家的医疗资源由于疏于节制也造成极大浪费。
1．3反贫困已经进入攻坚阶段诸多迹象表明，我国已进入贫困治理的后攻坚时期。世界银行研究得出结论，当一个国家或地区的贫困发生率降低到10%左右的水平时，将进入攻坚克难阶段。此时，扶贫的成本也会大大提高，减贫效果会逐步降低，这也是经济学上所称的“边际效益递减规律”。为此，2011年5月颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出:“鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”，“更加注重增强扶贫对象自我发展能力，增强贫困地区发展内生动力。”这说明，传统的单纯救济式的扶贫办法有待调整，发展型、内涵式的扶贫方式亟待推广实施。
1．4失地农民的贫困问题不可忽视由于我国征地制度还有待进一步改革完善，征地居民社会保障制度建设相对滞后。目前，我国有8300多万征地居民，且每年以400万左右的速度在增加。他们眼前可能会获得一大笔现金收入，但是因为失地成为市民或者准市民之后，其生活成本会成倍增加。不少征地居民已经处于困境状态，成为影响我国社会稳定的庞大群体。统计显示，来自于农村的有超过60%都是因为征地所引起。在一些资源环境承载力低下、生态环境十分脆弱的地区，当地政府借口扶贫开发、旅游富民，结果不但没有让当地百姓从中获益，反而使生态环境遭到严重破坏，加剧了当地百姓的贫困程度。
1．5残疾的发生亦为贫困的重要致因调查显示，无论是城镇还是农村残疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50－70%不等(见图2)。许多残疾人家庭平均月收入不足500元，其中多重残疾人家庭几乎没有任何经济来源，生活最为困难。重度残疾人多数生活不能自理，甚至无法移动身体。这部分人虽已大部分纳入低保，但由于生活支出成本高，需要他人进行护理和生活照顾等，因此家庭负担很重。图2城乡残疾人家庭人均年收入与全国平均水平比较示意图资料来源:第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报。
2当前我国反贫战略及反贫工作中存在的问题
由于市场机制的缺陷性和市场竞争的残酷性，社会中总有一部分人会成为脆弱群体。从促进社会进步和稳定发展的大局出发，有必要建立一种社会保护机制，帮助这部分群体摆脱困境。缓解乃至消除贫困尤其是中西部农村地区的贫困，实现城乡统筹协调发展是中国政府的长期奋斗目标。有鉴于此，保护弱者，消除贫困，理所当然地也就成为我国社会保障制度的重要担当。在当今社会经济快速发展的同时，各级政府及社会各界从未放弃与贫困的争斗，一直没有放松大规模的贫困治理活动。比如在1986～1993年，将贫困治理列入国民经济发展规划，进行大规模扶贫开发，特困地区、“三西”地区移民陆续开展。1994～2000年，出台《国家八七扶贫攻坚计划》，加强直接面向农户的反贫困行动，加强教育和卫生事业援助。1995年，世界银行西南扶贫项目开始实施。2000年8月，西部开发助学工程拉开帷幕。2006年10月，雨露计划(阳光工程)希望工程、光彩事业、文化扶贫、母亲水窖等社会性扶贫活动全面启动。《农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》以整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫和自愿性移民作为主要的扶贫策略。经过建国以来60多年的不懈努力，我国反贫困事业取得了巨大成就。农村贫困人口规模从2000年底的9423万减少到2009年的3597万，贫困发生率从10．2%下降到3．8%，数亿中国人摆脱了贫困。世界银行公布的数据表明，过去近30年里，中国对世界减贫事业的贡献率达70%。但是，我国的治贫工作也存在不少问题。比如，更多的是一种在经济制度上的扶贫干预，有些甚至还带有一定的政治色彩。而当扶贫者出于政绩考虑时，扶贫工程往往只注重“输血”而不注重“造血”，注重当前效益，忽略可持续效果，这就难免出现高调炫富与比穷并存的非常态现象。
2．1最低生活保障制度需要适当调整在当前比较典型的城乡救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。该制度的设计仍是一种基于收入补贴的反贫困政策。该制度对收入低于最低标准的家庭给予一定的现金补贴，虽然能够暂时缓解贫困，但导致贫困的本源性因素却不能消除，只能维持受助者最起码的生活水平而并不能使他们脱贫，因此不仅不能解救穷人，反而促进了贫困的再生产。而且这类制度的成本(包括经济成本和机会成本)也是很高的，往往会耗费大量的人财物力。随着低保制度含金量的与日俱增，使得低保资格比低保金本身更重要，于是这部分人便逐渐产生了“福利依赖”，甚至会以能够享受到低保救济为荣。而另外一部分处于低保边缘的临界人员受到刺激，会千方百计地要求进入低保行列。许多实证研究明，我国近年来快速增长的低保对象中，增量主要是有劳动能力的救助对象及其家庭成员，一些城市中这部分对象的数量已经占低保对象总数的95%。这种政策的负激励性弱化甚至压制了低保享受者的能动性、积极性和创造性。因为按月从政府那里领取救济金的人，不愿意自雇谋生从头做起。许多人认为自雇以后将要损失应得的救济金，谋生的风险太大。早在中国建立城市低保制度之初，澳大利亚的彼得•桑德斯教授就前瞻性地提出了中国的低保制度所具有的三个先致性缺陷:不能真正帮助救助对象脱贫;需要较高的人工操作管理成本;容易遭受来自各个方面尤其是非穷人以及准穷人的抱怨。由此来看，将几千万城乡低收入群体庇护在低保制度之下，仅仅是权宜之计，绝对不是社会福利的最终目的。因为他们中至少有一半人是有劳动能力的。因此说，目前的低保制度在保障水平、覆盖范围及推进幅度方面都应当逐步趋缓，同时要积极寻求替代措施。对此，我们可以设想，在低保制度的基本水平下，辅之以能力培养，再加上个人资产账户等这些综合措施同时使用，将能够促进贫困者尽快脱贫致富。我们权且称之为“救助+个人资产账户”型的脱贫措施，这样既保住了底线，又有利于受助者得到发展。
2．2缺乏激励的扶贫措施容易助长依赖思想长期的“输血”式扶贫不但没有提高贫困人口的“造血”能力，反而助长了他们的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是镇定剂而非治病良药，带来的只有依赖而非自立。许多已经脱贫、被摘掉贫困帽子的地区打心眼里高兴不起来，就像断奶的孩子一样难以适应新的生存方式。从小处着眼，在现实生活中，也确有一部分人，由于多种原因而失去工作，他们便理直气壮地以此为借口向政府讨要救济。事实上救济金不但剥夺了他们干事创业的动力，同时也剥夺了他们的自尊，为他们贴上了贫困的标签(刘振杰，2010)。从宏观来看，一个地区、一个县为了得到贫困县的帽子，千方百计往“贫困县”里面挤，一旦进去就不愿再出来。而且，国家在这方面的退出机制也有缺陷，比如国家级贫困县的核定名单是2001年确定的，到了2012年3月份才得以调整，长达11年时间各地情况会发生多么大的变化。这种情况不但会造成严重的资源分配不公，还会诱发这些地区的“贫困依赖”，甚至还会出现“高调炫穷”的怪事。①长此以往，福利制度的刚性对国家财政造成的负担越来越严重。单纯依赖外界救助的话，即使我们的政府会有这种能力，但却不利于穷人本身的进步。因为虽然表面上可能会显得富有，但内心依然是空洞的、贫穷的。如果没有思想观念的进步，以及在先进的思想观念引导下的制度进步，哪怕多么繁华光鲜的地方，也只是表象和浮华而难以持久。如果我们不能凭借先进的理念、科学的思路设计出一套方法，让我们的庞大繁杂的社会福利制度自我延续、更新、升级，仅靠长期制度外输血，那么无论多富足的财政最后都会被压垮。而适当调整扶贫策略，完善退出机制，通过发展生产，提高贫困地区自我积累与自我发展能力，则是贫困地区摆脱贫困的根本出路，也是扶贫未来工作要长期坚持的基本方针。
2．3现行制度不利于增强穷人脱贫能力传统理论一般会认为贫困是由于收入不足。基于这种认识，政府总是把发展经济作为缓解贫困的主要策略。以收入为本的救助制度设计的初衷是维持贫困居民的基本生活，缺乏发展，所提供的现金、产品和服务都是以满足人们尤其是穷人的最低消费或者基本消费为目的，这都是典型的“救急不救穷”传统思维的延续。而且，长期以来，作为消费的基础来源，收入一直是测量贫困的重要指标，比如“恩格尔系数法”、日均一美元法、“菜篮子法”、“收入比较法”等，并以此为据来制定各项反贫困措施。“高经济增长、低社会福利”的发展之路虽然带来了暂时的经济腾飞，但由此带来的中低端贫困阶层的大量存在最终还是要拖累经济健康、持续发展的后腿。多年来，虽然我国的扶贫政策做了多次调整，但始终摆脱不了就经济谈贫困、就贫困谈经济思维定式。其结果是:经济的快速增长并没有完全改变我国农村贫困人口数量庞大、贫困代际恶性循环的局面;绝对贫困虽有所缓和，但相对贫困明显加剧，尤其是贫困代际恶性循环及“穷二代”现象较为普遍;大规模的扶贫之后，农村地区的贫富差距非但没有缩小反而在加大。由于贫困者所拥有的资源很少，且需求是无止境的，一味地款物救济也就强化了贫困的社会基础，形成了贫困的循环与传递，最终导致福利依赖。要打破这种困局，就要转变救助思路，由消极救助转变为积极救助，在实施款物救助的同时，提升受助者自身脱贫能力，促使其尽快回归主流社会。
2．4现行救助体制很容易滋生腐败在市场经济比较活跃的地方，虽然市场使个人得到解放，使人们得以自由地做出个人的选择，但最大的缺憾是，市场总使情况偏向有权势的人，公共资源总是集中于少数人手中。对于一些由政府提供的免费物品，在从政府派发到穷人手里的过程中，有权势的人们排成队去利用这个分配制度，在到达穷人手里时，已经微乎其微了。①现实生活中，大部分税收只是为了官僚机构各项支出买单，而能够流进穷人手里的却很少，而且大多数官僚机构没有什么激励机制能够驱使它们提高效率。境外的援助项目又制造出大量的官僚机构，它们很快就变得腐败、低效和亏损累累。在财产调查、救济款物发放的过程中也会导致、挪用扶贫资金、夸大虚报扶贫成绩，甚至等现象层出不穷，这些问题的存在严重影响到贫困治理的效果。
2．5救助政策瞄准度不够导致扶贫效果并不明显好的政策也是一种资产。当前，我国农村贫困问题产生的根源主要在于政策失当。收入差距持续拉大，贫困群体规模不降反升，其直接动因也是缺乏资产的公平合理配置。能否进行资产积累，主要取决于社会政策所导致的个人身份、地位、就业及收入等综合因素。由于潜在的制度缺陷，普通民众尤其是边缘群体总是有意无意地被排斥在资产积累的大门之外，即使是《八七扶贫攻坚计划》这样的开发式扶贫项目也轻易地将那些老弱病残等绝对脆弱人口遗漏在外。这些扶贫方式基本上以整村推进，以劳动转移培训、产业化项目带动为主，有针对性的瞄准度明显不够。而且，这些所谓的开发式扶贫的前提条件之一便是要求扶贫对象必须有一定的劳动能力，老弱病残群体绝大部分是没有任何劳动能力的，所以也就难以分享开发式扶贫带来的好处。
3资产社会政策在治贫工作中的角色担当
现代社会保障制度的启蒙渊源乃近代济贫制度，可以说，社会保障制度建立健全的首位目标，就是减缓贫困。因此，作为社会保障制度范畴之一的个人资产账户制度，在当前以及未来的发展过程中，毫无疑问地要把反贫困作为必然、应然的重要使命之一。
3．1资产社会政策的价值所在纵观国际社会政策走势，以资产为基础的政策正在成为一项重要社会政策，该项政策被大多数西方国家甚至一些传统福利国家如瑞典、英国等所接受并从中受惠。理论和实证资料均显示，以资产为本的社会政策在增强人力资本、促进资本形成、帮助积累资产、消除参与障碍、创造发展氛围等方面均有着独特功效(张秀兰，2002)。作为一种制度选择和安排，资产社会政策更多地倾向于从维护人的收入权利转向增进人的发展权利和赋予发展能力，公平合理地进行社会分配和再分配，为困扰社会发展的贫困问题提供新的思路，为社会政策开创了一个新的研究范式。尤其是对于社会发展与缓解贫困这样一对难以融合的社会矛盾方面，资产社会政策给予更多的关注，力促经济社会的协调发展。以资产为基础的社会政策使公民的财产形成权开始向贫困人口倾斜，转变了社会政策的主流意识形态，对社会发展路径和方式具有重要影响。尤其是作为社会政策项目之一的个人资产账户，有可能成为社会政策与管理社会工程的主要工具。从社会角度看，资产社会政策从维护人的收入权利转向增进人的发展权利和发展能力，要求受助者必须履行一定的社会责任才能获得资助，强调将权利与义务相结合，有条件地提供援助。而且，还可以运用社会工作者的社会扶助机制支持低收入者和贫困群体增强就业能力以积累资产。这使得社会保障的内涵得以拓宽，社会保障的方式增加，社会保障的国家及用人单位的直接成本下降，社会团结、社会互助的成效上升(杨团，2002)。
3．2贫困治理措施应尽快调整一味地刺激并增加消费并不能脱离贫困，只有通过资产积累并适度消费才能使贫困者走向脱贫之路。当单纯依靠传统的增加收入的方式难以从根本上改变穷人困境的时候，不妨转向以资产积累为基础的救助方式，这应该是帮助穷人脱贫的一种良策。多年来，我国农村贫困的整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，各种类型反贫困政策的成效呈递减之势，反贫困的难度越来越大。尤其是农村的剩余贫困人口已经不能满足开发式扶贫原来预设的基础条件，对于部分贫困者而言，开发式扶贫的边际效益几乎为零(张秀兰等，2005)。这一切表明，由城市先发展再带动农村发展，由东部先发展再带动中西部地区紧跟发展的思路在理论上是成立的，但实践证明依靠发达地区自觉带动落后地区、城市自觉反哺农村、富人自觉帮助穷人的所谓的“涓滴效应”①的设想，在实际的扶贫工作中难以取得预期效果。恰恰相反，由于丰满的理想与骨感的现实之间反差甚大，还会遭致很多问题和麻烦。这也说明，现阶段农村的反贫困战略有必要做出相应调整，提倡发展型社会福利政策已成定势。对此，华盛顿大学教授迈克尔•谢若登认为，这需要一种制度化的安排，为低收入群体建立一种资产积累模式，让资产也成为政府转移支付的一部分。比如，我们可以凭借为这些群体建立的资产账户，施行小额贷款，帮助有一定生产能力者进行资产建设，最终实现自雇脱贫。
3．3收入加资产的扶贫策略有助于强化治贫效果贫困是一个动态的现象，贫困发生的原因变化了，治贫的方式也应随之变化。中国新型贫困治理政策的建构需要从资产建设理论中汲取经验并进行反思。收入与资产有着非常密切的联系，收入能被节余而形成资产，资产也可以用来投资换取更可观的收入。穷人的生活来源仅仅依靠有限的收入，而非穷人则有收入和资产双重来源。穷人一旦拥有了资产，虽然可能会出现暂时的困难，但经过一段时间的积累，会产生意想不到的福利效应。因为穷人的信心之源不仅在于资产增值本身，还在于通过增值为穷人实现自我价值，带来无穷信心。收入和消费是必要的，但这并不能从根本上改善一个人的经济状况，一个人要获得持续稳定的发展，必须通过资产积累并有效投资来实现。可以说，单凭一时的收入已经很难判定一个家庭贫穷或者富裕，如果一定的收入再加上逐步积累的资产则能够让人们过得更好。城里人富裕主要是拥有资产(如房产、股票、债券、个人账户等)。在我国，农村居民几乎没有可以自己自由支配且能够持续增值的资产，林地、自留地(包括宅基地)虽然价值含量较大但不能随意转卖、抵押，无法转换为资本发挥效益。
3．4为中低收入群体建立个人资产账户对于长期困扰人类发展的贫困问题，个人资产账户应有时代担当。贫困地区或者贫困家庭陷入贫困的根本原因是缺乏内生资本(而非内置资本)，因为仅靠外界的帮扶始终是有限的。而储蓄和资本积累是形成内生资本的主要途径。通过为低收入人群建立个人资产账户，在政府等多渠道为该账户注资的同时，要求个人必须通过压缩没必要的消费，把结余出来的钱在账户内定期储存，即使多么穷困也不能间断。这就间接地强迫他们通过劳动积累一定的资产，以此循环往复不断积累，自然就会形成一定量的内生资本。这虽然在短期内政府的财政支出会有所增加，但长期成本并不高甚至更低。如果措施得当，个人资产账户有可能开辟人类遏制贫困、遏制资源的无效损失、增进人类社会自我修复能力的新路径。个人资产账户项目专门瞄准位于或低于贫困线收入水平150%或200%的(贫困线的定义)、收入平均值为贫困线的116%的个人，并要求他们调整消费行为，改变不良的生活方式，鼓励其中有劳动能力的人向账户内定期定额存款，努力寻找工作以获取收入。唐钧曾经提出在低保制度中建立“个人发展账户”的设想，即对低保人员的低保金不作任何变动，将范围限定在目前的医疗、住房等配套措施上，最终可考虑将各类社会保险和公积金都纳入这条轨道中。政府可以为所有儿童(首先是特殊童)建立起属于他们自己的个人资产账户，并为账户内注资补贴。儿童的家人或者亲属定期在账户内另外定期不定期注资，前提是所有这些积累的资金不得动用，直到儿童年满18岁时方可用于教育、首次购房等发展事项。建立个人资产账户除了需要政府财政上的支持外，非政府组织、民间基金组织和个人的辅助也是必不可少的。还可以企业和其它社会组织、经济组织冠名的形式，为青少年儿童提供一定的资金支持，以此让贫困家庭走出贫困陷阱，避免贫困的代际传承。表面上看，引入资产建设理念，通过政府辅助设立个人资产账户，在短期内需要大量的财政负担。但从长期考虑，如果个人账户的功能得以充分发挥，受保障人的积极性得以充分调动，政府的保障成本将会明显趋于降低。这里有一个主要问题需要我们注意，这就是在设立个人资产账户的初期，尤其是在给予账户配款时，一定要客观、明确区分高、中、低收入群体，如此才能更有针对性，才能实现制度制定的初衷。区分的办法既要经过民主评议又要经过家计调查，还包括银行账户等的筛查。如何才能让政府、社会的公共资源真正惠及那些需要扶助的贫困群体，一直是我们感到困惑而需要加以关注和研究的重点课题。
3．5通过人力资本的提升为贫困人口增权赋能在权利的不平等、权力的缺失成为减贫的最大障碍的情况下，增能赋权便成为减贫的关键环节，通过制度建设增权赋能至关重要。但是，个人能力的获得并不是毫无成本、一蹴而就的，这里所谓的成本即是人力资本投资。台北“家庭发展账户”和苏州沧浪区“圆梦计划”两个个案的成功，均协助项目参与者积累了一定资产，摆脱了长期贫困，提升了个人信念与教育水平，扩大了人际交流与社会参与等。这些脱贫经验，可以说是现代社会救助理念的成功实践，对于我们创新救助思路、转变救助策略有很大的启发意义。我们常常在思考，那些破产的资本家虽然身无分文，为何经过努力还能够迅速摆脱困境?为何有些穷人再怎样折腾也难以爬出贫困沼泽?其实道理很简单，穷人与破产者之间的区别是:由于受本身脱贫能力的大小以及外在诸多因素制约，破产是暂时的，而贫穷则可能是持久的。人们似乎更重视有形资本的积累，对于无形的人力资本很容易疏忽。穷人所拥有的仅仅是满足温饱的有限资料，缺乏的则是资产的积累，其中较为重要的一项因素就是无形资产(比如人力资本等)，以至于世上那些发财的故事无论多么精彩，也只能像一部武侠小说一样闲来读读，或者像做了一套精神体操一样，仅仅获得了一时的和冲动，至于能否因此而改变困境则仍未可知。因此，在对贫困人口实施款物救助的同时，要更加注重这些群体人力资本的提升，从根本上打破贫困的代际相传，增强贫困人口的自我发展能力及抗风险能力。可以这样认为，资产社会政策的目标是在尽可能大的范围内激励每个人发掘其最大潜力，这不仅体现了人本价值，而且也增进了社会凝聚力，增强了国家竞争力。这是一场社会福利政策、理念的彻底革命，要彻底改变以收入为本的社会政策，尽快扭转单纯依靠增加救助标准，来试图改变穷人贫困状况的做法。可将原来用于救助穷人的转移支付资金通过一定途径转化为资产形式。比如增进人力资本、增加社会交往等。近年社会政策研究结果表明，社会排斥也是产生贫困的重要原因。资产社会政策则提供了一种异于传统的新方式来帮助人们形成并逐步积累个人资产，之后通过资产的管理提高个人理财能力，通过这个途径获得更多参与社会的机会，个人社会资本也随之得到提升。这不仅对于低收入群体有意义，其他各阶层人群也完全可以通过这些积极的具有发展色彩的资产社会政策提升个人资产总量和规模，并以此加强与社会的联系。
3．6实行“救助渐退”，促进受助者尽快自立绝对贫困的产生往往是由于自身能力的被剥夺所致，通过引进具有养老、医疗、理财等多种功能的个人资产账户作为新的生产要素，并充分发挥其增权赋能的作用，从而达到使每个社会成员维持基本的体面而又有尊严的生活这样一种目的。我们的制度设计，也要从单纯的补救型向补救型与防范型综合，进而向防范型、发展型转变，从单纯的收入提高向收入与能力共同提高转变。人们在处理眼前利益与未来消费的关系时，通常情况下会偏重于即期而忽视长远。穷人真正需要的是获得资产援助，而不仅仅是获得传统的收入援助。但穷人本身又意识不到这一点，只能由政府通过制度安排来解决。个人资产账户正好可以作为一个有效工具来担当。当前，个人资产账户制度在国内福利政策中的研究和应用已经起步，可以设想，随着资产建设理论可行性的逐步证实，资产对于反贫困的有效性逐步凸现，福利政策的制定也将更加完善(赵祁，曾国平，2008)。可针对低收入或者边缘群体，通过为其设立资产账户，采取“救助渐退”措施，鼓励其积极就业，摆脱贫困陷阱。比如，在“圆梦计划”方案中，苏州市为了鼓励低保家庭中有劳动能力的人积极就业，规定如果家庭人均收入超出低保标准且已经办理了退出低保手续的一段时期内，并不马上停止其低保补助，而是实行低保金“救助渐退”办法加以缓冲。据苏州市有关部门统计显示，2007年全市符合这项政策的低保家庭有490户，2008年全市进入“救助渐退”名单的低保家庭有2376户。至2009年上半年，全市有近3000户低保家庭退出低保(郑德香，2009)。对于没有劳动能力的低保对象，政府应该继续为他们提供切实的保障，使他们的各种基本需要进一步得到满足。而那些有一定劳动能力的低保享受者，政府一方面应该从政策设计上鼓励他们积累资产，另一方面应该促进他们积极就业。运用更积极的贫困治理政策，逐渐引导他们重拾自力更生的信心和手段，帮助他们积累财富而使个人和家庭得以发展。即使他们依靠工作获得了除低保之外的额外收入，或者一定程度上改善了家庭生活状况，也不应因此而随即取消其享受救济的资格。由于现有制度设计是不鼓励也不允许穷人拥有额外收入的，否则，他们将面临被取消福利资格的危险，也就不可避免地会造成福利养“懒汉”的结果。在这一点上政府应该实现福利理念的转变:以工作代福利，以福利促工作。“渐退”原则在很大程度上可以打消低保家庭的后顾之忧，提升勇于就业和创业的积极性。由此来看，“款物救助、能力建设、个人资产账户”相结合的反贫困综合措施，其效果或许更加明显。在这方面，国外早在多少前年就已经进行了深度调整。比如，对于纯粹救质的最低生活保障，英国政府自1997年以来进行了大幅度的改革，从原来的普享型调整为补救型，大大提高准入门槛，缩小给付范围，减轻给付压力。事实证明，通过改革，救助成本节约了一倍以上。在2003年又将这一制度改造为养老信贷储蓄保障，国家对这一制度给于税收优惠。多年来，美国的失业率始终低于欧洲及其他地区，主要原因就在于其相对较低的养老金、失业金和救助金。
3．7经济政策与社会政策融合治贫贫穷不是经由穷人自身创造出来的，它是由社会结构与社会政策失效或者不合理创造出来的。改变了这一政策结构，也就为改变穷人的生活提供了政策出路。须知工资收入大多体现的是效率，而社会保障则要更多地体现公平。经济政策往往只关注保障水平的高低、覆盖范围的大小，社会政策会在此基础上从更加宏观的视角，更多地关注这些政策所产生的社会效果，多途径整合社会资源，确保有效供给，最终实现经济发展和缓解贫困的双重目标，实现国民福利与国民经济同步增长，民生质量与国家发展同步提升。合理的做法应当是将经济政策包容进社会政策之中，以经济政策促进社会政策，提升劳动者的“去商品化”①程度，减少人们对市场的依赖(见图3)。图3经济政策与社会政策叠加的治贫效应经济领域奉行等价交换，公共领域提倡社会补偿。经济运行的法则是公平竞争、优胜劣汰，社会政策的目标则是社会补偿和互济互利。在现代社会，尽管经济增长的速度越来越快，但贫困与不公现象依然严重。那种希望通过单纯的经济增长来消除贫困和不公的做法是错误的(卢自华，2007)。过度强调市场经济往往导致财富向极少数人手里进一步集中，当前的城乡贫困就是在市场化改革过程中日趋凸显的社会问题。由于经济增长与人民生活水平的提高，二者之间不具有必然的正相关关系，以至于在中国经济高速发展的同时，中国的穷人尤其是农村贫困群体却更加贫穷了。对此，阿玛蒂亚•森曾经说过，你不能仅凭富裕和繁华程度来判断一个社会的幸福程度，你必须真正了解贫困阶层的生活状况。
4研究结论
篇8
关键词：人口老龄化社区照顾探析
Agedpopulationandcitycommunitycarepatternanalyse
XuZu-rong
（HangzhouAcademyofSocialSciencesHangzhouZhejiang310006）
Abstract：Underagedpopulationoftheglobalagedbackground,communitycarebecomesakindofmainstreamgraduallyliveinretirementpattern.Theagedpopulationofourcountryandold,familycareweakfunctionmelttomakethedailylifeaccommodationproblemofoldpeopleprotrudingshow，developingcitycommunitycarehavebecomecommonrecongnition.Thispapersuggeststhroughcaretheanalysisofdemandforthedailylifeofoldpeopleonthebrieffoundationofelaboratingcommunitycaretheoryandoriginthatnow,ourcountryhashadthebasicconditionthatdevelopscitycommunitycare,preliminaryexplorethegoalpatternofcitycommunitycaredevelopment.
Keywords：theagedpopulationcommunitycareanalyse
随着我国人口老龄化速度的加快以及老年人口规模的日益膨胀，尤其是高龄老年人口的快速增长，全社会对老龄问题更为关注，其中老年人口的养老护理问题更是所有老龄问题的热点与焦点之一。
一、问题的提出
1.人口老龄化与高龄化使老年人的日常生活照顾需求凸显
由于生育率的快速下降和平均预期寿命的不断提高，我国人口老龄化的步伐极为迅猛。据2000年第五次全国人口普查的最新数据显示，65岁及以上的人口为8811万人，占总人口的6.96%，比1990年第四次全国人口普查时的6299万增加了2512万，比重比1990年的5.57%上升了1.39个百分点，我国人口已从成年型步入了老年型。[2]杭州市“四普”时，60岁及其以上老年人口总量为61.88万人，占全市总人口的10.61%，“五普”时，60岁及以上老年人口达到84.33万人，占全市总人口的12.26%，预计到2010年将达总人口的16.90%，到2020年将增长到24.99%，即每四个人中就有一个老年人。根据预测，在2030年左右，杭州市人口老龄化程度将达到高峰。[3]
人口老龄化会增加老年人对日常生活照顾的需求程度：就个体老化而言，随着年龄的增长，老年人身体、心理功能会逐渐衰退，甚至会患有各种慢性疾病，从而降低独立生活的能力，对他人的依赖程度就会提高。与人口老龄化如影随形的人口高龄化会使老年人的日常生活照顾需求越发凸显出来，一般而言，随着年龄的增长（特别是在老年人超过75岁以后），老年人的健康状况会有所恶化，患病率、伤残率会上升，日常生活自理能力往往就会下降，从而自然而然地生发出对日常照顾、生活护理等各种服务的需求。
2.家庭照顾功能的弱化
在整个老年人的照顾系统中，虽然家庭是满足老年人日常生活照顾需求的主体，但受社会变迁的影响，家庭照顾能力已经受到严重削弱。
（1）从家庭的结构和规模来看，传统的几代同堂的大家庭正在日益减少，而由两代人组成的核心家庭正在逐渐成为现代社会家庭结构的主体模式。从全国“五普”数据来看，有80.23%的家庭户为四人及四人以下户。[4]杭州市家庭户均人口由“四普”时的3.35人下降到“五普”时的2.98人，减少了0.37人，比全省平均数2.99人、全国平均数3.44人分别少0.01人和0.46人；一人户和二人户的比重分别由“四普”时的8.29%、14.59%提高到“五普”时的13.13%、22.33%。[5]
（2）由于家庭结构日趋小型化，家庭养老护理功能日益削弱。庞大的老年人口加上在21世纪必须面对的由于独生子女政策带来的家庭结构的变化（“四二一”的家庭人口模式），以及仍在完善之中的社会保障制度，打破了固有的家庭养老模式。这意味着越来越多的老年父母可能不再与他们的成年子女住在一起。居住上的代际分离倾向虽然并不一定妨碍成年子女照顾父母，但地理上的隔离在客观上会给成年子女照顾老人带来一定的困难。同时家庭规模小型化致使家庭内能够照顾老人的人手减少，每个家庭成员照顾老人的负担将会加重。
（3）从家庭照顾者的状况来看，许多调查发现老年人日常生活的照顾者主要是配偶和子女，但提供主要照顾的老年配偶本人的健康状况也十分令人忧虑。[6]随着工业化和城市化的发展，传统上作为照顾老人日常生活主力的女性已大规模地加入了劳动市场，这使女性为老人提供的照顾越来越少。此外，工作的流动性和激烈的社会竞争使不少子女陷入了“事业人士”的社会角色和“孝顺子女”的家庭角色的冲突，许多子女在繁忙的工作之余根本无暇照顾老年的父母。
3.养老护理服务的社会化水平滞后
社会养老护理机构在现实中并不受老年人的青睐。究其原因主要是两个：—是大多数老年人希望在家养老护理；二是社会养老护理机构的服务水平参差不齐——养老护理条件好的收费就高，而条件差的服务质量又不好。许多调查显示，老人一般只会在生活完全不能自理而身边又无人照顾的情况下才会选择去养老护理机构，只要不是迫不得已，首选的还是家人照顾和社区上门照顾。[7]
二、社区照顾的概念与起源
1.社区照顾的概念
“社区照顾”在西方国家是一个被广泛运用的概念。苏珊·特斯特认为：最广泛的社区照顾，包括室内保健、居住地保健和福利机构服务、家庭外医疗服务、日间照管服务，以及有助于保证老人生活质量的社交的、休闲的和教育的设施等等，换句话说，社区照顾包括了对居家老人的所有照顾。[8]
在完整的意义上，社区照顾是“社区内的照顾”(careinthecommunity)和“由社区来照顾”(carebythecommunity)两方面的结合。它既包括由政府、社区甚至市场化的企业等各种非营利和营利的社会服务机构提供的专业服务，也包括由社区内的居民提供的非正式服务。我们可以将“社区内接受照顾”看作是动用外来的专业人士提供的正规照顾，而“由社区负责照顾”则是依赖家人、朋友、邻居及社区内支援者提供的非正规照顾。理想的“社区照顾”应该能够同时融合“社区内接受照顾”及“由社区负责照顾”两种概念及策略。[9]
本文将城市老年人的“社区照顾”界定为：在国家宏观指导和政策扶持下，以社区为依托，为满足日常生活自理有困难的城市老年人的日常生活照顾需求而提供的养老服务，包括建立和发展老年福利设施、开展居家照顾、日间托老服务等一系列的照顾项目。包含两层涵义：①不使受助者脱离他所生活所熟悉的社区，在本社区内进行服务；②动员社区力量，运用社会人际资源（包括正规照顾资源与非正规照顾资源）即社区支持体系开展服务，终极目标是协力让受助者尽量维持在社区内，过最大程度的独立自主的生活。
2.社区照顾起源
社区照顾起始于20世纪50年代的英国。最初是针对无依无靠的老年人和残疾人实施住院式集中照顾，较好地解决了被照顾者的日常生活需要，但是政府的财政负担越来越重，同时由于使他们脱离了长期生活的社区，精神生活难以得到满足。在这种情况下，英国开始逐渐改变住院式照顾，推行社区照顾。社区照顾使被照顾者能够像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，从而受到了普遍欢迎，成为当代西方发达国家社区保障的一个范例。
英国社区照顾模式的变化与发展，与西方福利国家在20世纪70年代普遍反思福利国家的社会福利政策基本一致。随着福利国家政府对福利给付系统与服务系统庞大开支的不堪重负，以及来自意识形态观点对福利国家的批判，越来越多的私人的、以营利为目的的组织参与提供社会福利产品和服务的行列，政府提供社会福利的给付与服务方式开始采取与私人的、营利性组织合作。由此我们也可以看到：随着老年人口比例的不断提高，有服务需求的人群越来越多，服务体系运转的资源就成为重要的问题；而节约资源的最好方式就是正规与非正规的服务的结合，市场与非市场的运做的结合，这就是“混合福利经济”（mixedeconomyofwelfare）的核心内容。[10]“混合福利经济”意义上的社区照顾是“由社区负责照顾”，提倡志愿、非正式与商业部门共同负起照顾的责任，主张志愿部门与地方政府应扮演主要角色，特别在许多地方政府没有责任提供的方面，志愿服务部门是最主要的提供者。1980年以来，英国社区照顾政策日益完善，建立了一整套新的服务框架，其基本精神是经济效益与管理，主张福利产品的供应可以来自四方面：国家、家庭、商营部门和志愿机构。
三、发展城市社区照顾模式的可行性分析
1.社区照顾模式的现实意义
强化社区照顾服务功能，建设和发展社区照顾，对于我们“未富先老”的国家来说具有特别重大的意义。
（1）适应人口老龄化发展的客观要求
社区是老年人的聚居地，是老年人的主要活动场所和生活空间。随着年龄的增长和身体的衰老，老年人对社区服务的需求逐渐增加，对社区的依附性越来越强。依托社区构筑养老护理服务体系不仅具有方便易行、针对性强、参与面广等特点，而且还能给老人带来认同感和归宿感。因此，社区照顾适应老人及其家庭需求的客观要求，是解决老年人养老护理问题的最佳途径，是社会发展的必然。
（2）完善社会养老护理保障体系的必要补充
社会保障事业近年来虽有长足的发展，但相对于人口老龄化加速过程中大量增加的照顾需求，其养老护理规模和能力又显得严重不足。目前我国尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平还不高，老年服务业总体发展水平滞后，老年福利设施在数量和质量上都与现实需要有很大差距，现有社会养老护理机构照料老人的能力远不能满足要求。同时，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分也要由社区来承接。因此，社区照顾是我国社会养老护理保障体系的必要补充。
（3）提高老年人生活品质，加强精神文明建设的现实需要
完善的社区照顾服务应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、心理疏导、法律咨询、生活援助、参与社会等职能，而不是单一的养老护理。要满足和改善老年人对物质生活的特殊要求，更要不断满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要，为老年人提供全方位的服务。在养老护理过程中体现出鲜明的人文性和道义性，是社会文明进步的重要标志。这不仅有利于社会养老护理事业的发展和完善，还有利于形成积极的社会风尚，使社区老人在一种积极、活跃的精神状态中安度晚年。
（4）缓解政府财政负担，维护社会稳定的有力措施
我国是在经济欠发达的情况下进入老铃化社会的，如此低的经济发展水平，要承受如此高程度的人口老龄化，决定了我国不能象西方国家那样由政府包办养老护理福利事业。即使在属于较发达地区的杭州市，近年来养老保险基金也出现了收支结构失衡与有效支付能力下降的现象。养老保险基金的储备期越来越短，社会养老金的支付面临“空洞”的危险。产生这种现象的深层原因就是在设计“统帐结合”的养老保险制度时，没有考虑到巨额的转制成本。目前是由“统帐”制度中社会统筹部分的保费收入来消化，用现阶段的资金去完成原来现收现付的目标，去支付已经离退休人员的养老金，实际造成了“空帐运行”的现象，即转制成本的填补实际上还是来自于代际之间的转移。这无疑损害了就业者的利益，产生双重负担，显然与“统帐结合”的养老模式设计的合理性相违背，也无法来应对杭州市人口老龄化发展对社会保险制度的需要。[11]强化社区为老服务功能，正是适应了这一要求，同时也为体制转轨和结构转型营造了一个更加宽松的环境，为维护社会稳定、缓解社会矛盾提供了有效的保障。
2.社区照顾模式的优势
社区照顾模式的优势体现为功能的全方位性、资源的多元性及体系的多层次性、开放性和优势互补性。
（1）社区照顾功能的全方位性
社区照顾功能的全方位性，就是满足老年人在养老护理过程中的各方面需要:一是物质经济上的供养需要；二是生活照料和护理上的需要；三是精神支持的需要，包括情感上的慰藉、充实精神生活的娱乐和教育、老年生活调适的心理辅导、应激——应对社会支持等；四是保护生命的需要，包括医疗服务和治病药物的使用。
（2）社区照顾资源的多元性
在传统家庭照顾模式中，对老年人的经济奉养、生活照料和精神关怀由家庭提供，家庭是完成养老护理功能的资源所在，而社会化照顾模式的特点是社会提供养老护理资源。此两种模式的养老护理资源均是单元性的。与我国现今社会经济发展形态相适应的社区照顾模式，其完成各方面养老护理功能的资源既来自个人、家庭，也来自社区、政府，因而是多元性的。社区照顾资源包括社会保障、社会保险、家庭供养、个人储蓄、自我供养，涉及国家、社区、家庭和个人等多方面。
（3）社区照顾体系的多层次性、开放性和优势互补性
社区照顾根据老年人的具体生活状态、条件和需求，合理分配资源，规划设施，择取方式。
社区照顾的“家”概念，不再是仅由亲缘关系成员所组成的狭义的家庭概念，而是在生活功能上，扩展到其所处社区的广义的家庭概念，在这样的“社区——家庭”环境中，社会人际关系层次更多，人际交往互动方式更为多样，更能满足人际互助与沟通的多元需要。居住条件好、子女照料较周到的老人在家中养老护理是居家养老护理；居住条件差、子女照顾不好或是失去亲人的老人，由社区向他(她)提供具有家庭氛围的养老护理也应归属于居家养老护理的方式；另有一些自主性较强的老人，不愿麻烦或“连累”子女、亲人，而在经济条件较好的前提下愿意住在设施良好的社区照顾场所中摆脱家务牵累、休闲养性、安度晚年，也不失为一种合适的居家养老护理方式。本着以老人为中心的原则，养老护理方式的择取不必固守不变，应该是动态发展的。从根本意义上应该确定的是，社区照顾模式的“家”不是一个物理空间概念，而是具备人际关怀、情感交流，同时具备物质养老护理和精神养老护理条件的社会环境。
3.基本健全的城市社区服务体系
20世纪90年代以来，西方的社区照顾理念逐渐演绎为我国政府对老年人社区养老护理导向的一些前瞻性思考和计划。1993年8月，民政部等14个政府部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》。该文件提出：到本世纪末，基本建成多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络；85%以上的街道兴办一所社区服务中心、一所老年公寓（托老所）、一所残疾人收托所和一所以上托幼机构。目前，全国城市街道一级建立社区服务中心和托老机构的计划基本实现。2001年6月，经国务院批准，民政部启动制定并下发了“全国社区老年福利服务星光计划”。该计划提出的主要任务是：在3年时间内，从中央到地方，民政部门发行福利彩票筹集的福利金（约40—50亿）和地方配套资金、社会力量投入的资金、以及街道——居委会自酬资金，总额将达到100亿元。在全国10万个社区居委会和农村乡镇新建或改扩建一批供老年人娱乐、健身、学习的福利服务设施、活动场所，以建立老年人福利服务体系。届时全国将有1.32亿老年人受益。以杭州市为例。近年来，坚持“以民为本、服务居民”的原则，杭州市基本形成了覆盖社区居民衣食住行医等切身利益的社区服务网络。至2006年末，全市36.31万企业退休人员中移交社区管理的人数为32.89万人，社区管理率在90%以上；主城区社区卫生服务机构的业务用房和预防保健经费得到进一步保证；社区医疗机构全科医师培训率达到81.37%，护士岗位培训率达到82.27%，落实了984名社区责任医师，组建了367支社区责任医师团队；主城区共有为老服务设施11681个，其中养(托)老院55所；社区志愿服务站已建成423个，组建各类社区志愿者服务队1800余支；各类社区的服务设施与服务实体的专职服务人员已达2251人，由社区干部、居民组长和各类服务组织组成的兼职服务人员已发展到15396人。[12]
四、城市社区照顾模式的主要内容
在我国建立多层次、多形式、多渠道的社区照顾模式，既是解决城市老年人日常生活照顾困难的主要出路，也是我国社会养老保障事业蓬勃发展的生动体现，是我国人口老龄化形势发展的必然产物。
1.发展社区照顾模式的基本原则
（1）以人为本
社区照顾要从老年人日常生活中的困难及他们的切身需要出发提供养老服务，所提供的服务要具有针对性和敏感度，以便回应有需求的老年人的不同需要；同时所提供的服务要具有弹性，让老年人有从中选择的余地；所提供的服务不应多过老人的所需，以免产生过分依赖社区照顾的负面后果。
（2）依托社区
社区照顾的基本思路是以社区作依托，立足社区，依靠社区。一方面要将各种养老服务设施建在社区中，尽量与社区居民的生活融合；另一方面社区要充分利用正规与非正规的照顾资源为老年人提供养老支持。
（3）互助而助
社区要积极动员年轻人和年轻型老年人自愿参与社区助老服务，进行自我养老的积累。
2.社区照顾模式的基本框架
从老年人的健康状况出发，借鉴国外的成熟经验，社区照顾模式宜分成两个子系统：一是社区居家照顾体系，二是社区养老机构照顾体系。
（1）社区居家照顾体系
社区居家照顾体系是由老年人生活的社区向老年人提供各种形式的入户的或者说上门的照顾服务，使老年人尽可能延长留在家中养老的时间和在社区生活的机会，同时也是对家庭养老护理功能弱化的有力补充。社区居家照顾的对象主要是那些日常生活部分能够自理的老年人。当然日常生活能够自理的老年人也可以利用社区照顾来满足他们的某些需求，比如文体保健、休闲娱乐等方面的需求。居家照顾的提供者主要是社区服务机构(包括政府主办的、非政府主办的、企业性质的)、志愿者队伍以及其他形式的慈善、互助组织。
社区居家照顾体系的功能体现：①老人医疗保健中心。为老人提供送医送药、体检、康复护理、心理疏导、健康跟踪及保健教育等方面的服务。②老人家务助理服务中心。到老人家中提供各种服务，诸如给老人做(送)饭、个人清洁、料理家务、帮助购物、维修等。③老人日间护理中心。为白天缺乏家人照顾的体弱及行动不便的老人提供护理、生活照顾及社群活动，服务包括膳食、个人卫生、健康护理、护送看病等。④老人综合性社区服务中心。这是集文体、教育、社交与日常生活辅助于一体的服务场所。中心除了为老人提供各种娱乐运动设施和开展一般性的文体活动外，还提供多样化的辅助服务比如老人食堂、浴室、洗衣等。此外，还提供个人辅导及老年教育，如举办老人退休讲座、养生保健讲座、养老权益的法律维权咨询，设立护老者组织及义工小组等。⑤应急支援中心。主要是开通24小时老人服务热线，建立事故预警系统，以便及时发现并紧急处理老人遭遇的各种意外生活事故，有效地进行危机的干预。
（2）社区养老机构照顾体系
社区养老机构照顾体系，是指老年人随着年龄的增高、健康状况的恶化终会陷入日常生活完全不能自理的困境，无论是单独生活还是与子女生活在一起，其晚年生活的照顾都不是子女可以完全承担的。在这种情况下，应当通过设在社区内的养老院等专业化的机构养老设施为他们提供全方位的照顾。与社区居家照顺体系相比，社区养老机构收住的对象主要是日常生活严重不能自理或完全不能自理而家庭又无力照顾的老年人。服务的提供者是专门的养老机构。
需要强调的一点是，社区养老机构照顾虽然也属于“住院式照顾”，但与传统的大型福利院舍照顾不同，它是分散在社区中的小型养老院，而且是开放型的，住院的老年人可以走出院舍进入他们生活的社区，这一点是显著区别于将院舍与老年人生活的社区隔离开来的传统院舍式照顾的。之所以要将养老院等养老机构设在社区内，是因为大量研究表明，老年人生活在自己所熟悉的环境中，生活在亲人的照顾与关怀中，是最利于身心健康的一种生活方式；而且社区是老年人最主要的活动场所和交往空间，一般而言老年人的地缘人缘观念很强，他们一般不愿意离开自己所熟悉的生活环境和人际关系网络，设在社区内的养老机构既保持了老年人与社会接触、进行正常社会牛活的条件，又可以使老年人经常与亲人、朋友、熟人见面，同时也方便家人探望。
五、发展城市社区照顾模式的具体策略
社区照顾模式是老年人养老的服务“安全网”，是保证老年人晚年生活质量的重要保障，因此它在整个城市老年社会保障体系中占有十分重要的地位，是应当重点发展的一个保障体系。为使其更好地为老年人服务，还需要从以下几个方面加以规范和发展：
1.明确服务重点
城市老年人社区照顾应以居家照顾为主，以社区养老机构照顾为辅；在为居家老人提供照顾服务的方式上，又应以上门照顾为主，日间照顾为辅；在服务的内容上应包括家务型服务和护理型服务两大类。不论是居家照顾还是机构照顾，其主要作用都是为了弥补家庭照顾的不足，支持和减轻家人照顾的压力。
2.重视并做好健康预防，维持和保护老年人的生活自理能力
社区照顾模式的职能，不能再像目前一样基本上局限在补救方面，而应当同时开展预防保健方面的服务。这不仅有利于提高老年人的生活质量和生命质量，而且有利于节省城镇职工基本医疗保险统筹基金的开支，减轻家庭和社会的照顾压力。因此社区照顾的一个重要功能就是要有针对性地对老年人进行相关保健知识的教育宣传，指导其开展有助于机体功能改善和增强其日常生活自理能力的康复训练。
3.制定一套衡量社区照顾服务水平的指标体系
要使社区照顾走上科学规范的发展道路，制定相应的评估指标是必要的工具和手段。只有有了可供测量服务水平的指标，社区照顾工作的开展才有对照的标准，才能更加客观地评价社区照顾的水平，了解社区照顾的现状，从而制定进一步的完善措施、确定下一步的工作目标，不断提高社区照顾的质量和老年人对社区照顾的满意度。
4.确保社区照顾的专业化
在社区照顾和其他社会化养老护理服务同时进入市场经济体制的情况下，对社区照顾作出一些规定，使其具有专业特征是社区照顾得以生存发展的保障性措施和自励性措施。因为在自由竞争的商品经济条件下，专业化就是服务业的“护身符”，只有专业化才能提高社区照顾的服务水平和竞争力。因此对社区照顾人员尤其是专职人员进行老人护理知识和照顾技能的专门培训，将有利于提高社区照顾的专业化品质。
5.加强部门协调，整合照顾资源
社区照顾的开展不能只局限于社区内部的服务资源，而应同时加强与民政部门、卫生部门的沟通协作，在社区层面搞好与民政福利服务资源和国有卫生保健服务资源的整合。比如，可以充分发挥市级、区级养老机构与综合性医院对社区居家照顾、日间托管照顾、社区机构照顾的指导和辐射作用，促进社区生活服务中心、社区医疗服务中心、养老院与托老所之间的密切合作，促进上门护理服务与设置家庭病床服务的紧密结合，全方位地搞好在家老人和入院老人的照顾工作，使有限的照顾资源发挥最大的社会效益。参考文献：
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[1]作者简介：徐祖荣(1965—)，男，浙江省杭州市人，杭州市社会科学院副研究员，主要从事城市社会学、社会保障等方面研究.
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