民航体制改革方案范文

导语：如何才能写好一篇民航体制改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

而在二月份铁道部召开的全路电视电话会议，铁道部部长盛光祖传达了总书记在海南考察铁路工作时的重要指示精神。主要内容包括：推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。

铁道部改革，这个十几年来最受关注的话题，这一次又被提上了日程。

计划经济“最后一个堡垒”

长期饱受争议的中国铁路系统，被外界称为计划经济“最后一个堡垒”。改革开放以来，中国铁路的管理体制进行过多次演变，但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制，被称为“计划经济的最后一个堡垒”，铁路改革一直没有取得实质性突破。

2008年的政府机构改革中，曾有传闻称，铁道部和民航总局都将并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航总局并入交通部，铁道部仍然独立存在。

此后，体制改革长期让位于大规模的路网建设。尽管每年的铁路工作会议上，铁道部都会在工作报告中提出深化改革的内容，但大多集中在投融资改革、主辅分离、司法系统分离等层面，没有涉及政企分开的实质性内容。

据称，2010年下半年国务院曾经发文，要求铁道部尽快拿出改革方案。铁道部也象征性地拿出了一个，但由于争议较大，没有获得通过。事实上，近年来围绕着铁路的体制改革，铁路内外一直存有截然不同的两派意见。“改革派”认为，铁道部政企不分的体制缺陷是目前铁路引资最大障碍，其既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制，是导致铁路内外多种矛盾的根本原因。“发展派”则认为，中国铁路目前的主要矛盾仍是运力不足与经济发展之间的矛盾，必须大规模开展新线建设，铁道部政企合一的体制有利于中国的铁路建设。

中国庞大的铁路体系，多重利益纠结其中，剪不断理还乱。中国铁路体制改革经历了太多的反复，难点繁多，如今铁路改革终于走到了不得不改的地步。相对于民众的急切，铁路内部人士还是强调稳重为先。“外部催促改革声音不断，不过，就铁路系统内部的情况来看，我们并不主张盲目加快步伐。”

人事、清算、债务成改革难题

据了解，此次铁道部改革将包括转变铁道部职能；扩大铁路运输企业经营自；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容

在整个铁道部改革中人事、清算、债务成为无法回避的改革难题。

铁路改革首先涉及人事重组问题。有消息透露，规划中有建议提出在交通管理委员会下设立铁路运输管理局。

除去人动，铁路改革还涉及众多铁路员工。据不完全统计，全国涉及铁路行业的人员及其家属超过1亿人，如何妥善处置人事关系将是改革能否长治久安的重点。

在清算问题上，铁道部在改革后要想更好地行使政府监管和行业管理职能，就必须制定一整套与改革相匹配的管理制度。这其中，协调收入分成是绕不开的槛，铁路改革的最大难点，正是在于对不同利益主体权益的平衡和协调。清算问题是由铁路运输自身特点决定的，铁路是个大网络，客货运营都要经过很多路段，牵涉多个路局利益，科学的清算办法对企业的经营效益和积极性的影响举足轻重。

盛光祖在5月17日的铁道部全路电视电话会议上表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。

铁道部巨额债务也是改革的难题。一旦要分拆铁道部，谁来背这些债务将是一个大难题。据了解，一部分人士主张继续保留铁道部，以便让其作为责任机构处理已经累积起来的债务并完成铁路建设任务。另一部分人士则认为，撤销铁道部、建立综合交通运输管理体制才是铁路债务得到有效处置的先决条件。

地方铁路局试点改革先走一步

有消息称，铁道部的整体改革方案可能会在今年下半年出台，而各个地方上的铁路局则已经先行一步开始迈出改革的步伐。

多年来，地方上的改革实验连续不断，跨入今年后，动作更是密切。

今年年初，铁道部试图下放城际铁路主导权，由地方政府中钱建设城际铁路。

紧接着，辖属上海局的沪杭、沪宁两条铁路高调打折。“铁老大”放低身段降价求促销被看做是加入市场竞争机制的试水。步入5月来，铁道部纷纷推出火车票丢失可补办、未来购票将可选铺位等便民措施。这些细节都让人感受到昔日冷冰冰的“铁老大”变得越来越和气，市场气息不断加重。

5月下旬《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》由中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、铁道部印发。该意见明确要求取消铁道部和18个铁路局(公司)原有的铁路工程交易中心；全国18个铁路局(公司)管理的工程项目，分两批进入地方公共资源交易市场招投标。

篇2

长期以来，我国交通管理体制一直采用“条”、“块”分割的管理模式，即一方面铁路、公路和水运、民航、管道5种运输方式分别由不同的主管部门（铁道部、交通部、民航总局、中国石油天然气管道局）管理,其中某些主管部门既是行业行政管理者,又是直接领导或经营的运输企业；另一方面中央与地方两级政府在交通运输管理上的分工相对模糊。

自“九五”以来，在国家总体改革的部署下，交通部、铁道部、民航总局也相继进行了一系列的体制改革。交通部放开了客、货运市场经营权,逐步实现了政企分开，在省级政府建立了“交通厅+专业管理局”的行业管理体制架构；铁道部剥离了部分实体（如：铁道部直管5家公司的重组，铁道部10所高校的脱钩，以及铁科院的企业化改制等），撤销了铁路分局；民航总局于2002年出台了《民航体制改革方案》，完成了对直属航空运输企业和服务保障企业的重组,成立了三大航空集团公司和三大服务保障集团公司；管道运输于1999年1月1日新组建了中国石油天然气管道局，集中统一规划、建设、管理和运营管道运输。

通过这一系列改革，交通管理体制局部适应了行业发展的需要，促进了交通运输业的发展。但是从现状来看，改革明显落后于发展，全局性的管理模式没有彻底改变，一些影响交通运输快速发展的弊端仍然存在，由此而引发的一系列问题仍然没有得到根本解决。目前存在的主要问题如下。

整体运输系统效率低下。整体运输效率低下固然与交通硬件（基础设施和交通工具）有关，但从管理体制角度来看，我国交通整体运输系统组织化程度低，各种运输方式没有形成优势互补，一些先进的运输方式难以开展（如多式联运等），不必要的管理环节众多，降低运输质量现象严重。目前部门分割、区域分割的管理体制直接导致各种运输方式没有物尽其用，没有充分发挥整体优势，在局部范围内相互之间恶性竞争（如：在某些货源比较紧缺的地区，铁路与公路竞争短途运输货源），导致运输资源浪费，效率低下，更谈不上整体的高效衔接与配合。

基础设施重复建设严重。交通部、铁道部、民航总局均从各自角度进行场站、通道的规划建设，往往在同一枢纽地区，占用大量土地资源，花费大量资金，重复建设具有相似功能的公路场站、铁路场站等，其利用率不高。

政企不分现象仍然存在。一些职能管理部门，如铁道部，除履行行业管理职能外，还直接管理经营单位，政府职能和企业职能混合，难以保证行业管理的公平、公开和公正，容易形成垄断经营，同时政企不分还容易造成权力利益化，导致机构臃肿。

腐败现象严重。从四川刘中山、郑道访，贵州卢万里开始，到近期被查处的江苏章俊元、安徽王兴尧，先后有广东、广西、湖南、河南、黑龙江等多省交通厅局级干部涉及腐败大案，河南更是创下了三任交通厅长“前腐后继”的犯罪记录。由此不难看出，交通运输业已成为腐败的重灾区。

交通管理体制改革建议

交通管理体制改革应以市场经济为导向，以可持续发展为前提，以建立客运快速化和货运物流化的智能型综合交通运输体系为目标。

从发达国家的交通管理模式来看，交通管理体制主要有三种：一是单行业模式，即在公路、铁路、水路、航空和管道等每个行业单独建立规制机构；二是部门综合模式，即将五种行业综合到一个部门中设立规制机构；三是跨部门模式，即将与交通相关的行业整合，建立跨部门的管制机构。部门综合模式和跨部门模式均称为“大部制”的交通管理模式，该模式整合与交通运输相关的领域，形成统一、综合的运输部进行综合交通运输的规制管理。那么究竟选择何种模式？这与各国家经济发展阶段和交通运输发展阶段密不可分。大多数发达国家都采取“大部制”管理模式（如美国、英国、德国等）。

从我国交通运输业发展需求来看，应推行“大部制”交通管理体制改革。目前，我国经济已取得了长足发展，并且在一段时期内将会保持较高的增长速度，这就要求交通运输业必须实现综合化、多样化和高效化。按照社会主义市场经济体制要求，交通管理体制改革应淡化隶属关系，强化资产关系，建立统一的综合运输体系，规范运输市场的准入和交易行为，创造公开、公平、有序的市场竞争环境，逐步消除因按运输方式划分管理权限所造成的弊端。在各方面条件成熟时，考虑合并现有的交通管理部门，设立统一管理交通运输的国家运输部，并在本质上实行职能转变，从管理单一运输方式转变为管理五种运输方式，从大系统的观点出发，将交通运输看成一个综合、有机、相互补充而又相互制约的整体来加以规划、建设和发展。我国施行“大部制”交通管理体制改革的几个关键措施如下：

组建综合的交通管理部门。这是“大部制”交通管理体制改革的关键。形式和内容上都迫切要求把目前交通部、铁道部、民航总局和管道局实现横向合并，在中央层面组建运输部，其主要职责包括国家宏观交通政策的制定；综合交通运输体系的规划；国防交通保障等。地方政府应相应组建综合交通管理部门，管理范围包括铁路、公路、水运、航空和管道五种运输方式，并将城市交通管理职能纳入到综合交通管理体制中来，其主要职责包括政策的执行；区域交通规划；运输市场的维护与监管；交通安全等。

明确中央和地方的权力关系。“大部制”交通管理体制改革应逐步通过完善相应的法律法规，明确中央和地方两级政府在综合交通管理体制上的职能分工。中央政府应逐步强化综合交通体系的统一规划和政策制定职能，地方政府主要应加强区域交通规划、交通政策的执行和交通监管职能。

对铁路、公路、水运、航空等实行全方位改革。其中铁路改革是关键，政企分开、政资分开已成必然趋势，目前，铁路运输所面临的主要矛盾是运输能力不能适应全社会日益增长的需求，而要解决这一矛盾，铁路运输必须实现跨越式发展，而不是平推式发展，真正实现与其他多种运输方式的有效整合；公路运输的发展应逐步完善和健全投融资体制、道路养护管理体制等；水运需进一步规范运输市场，避免目前形成的局部过度竞争状况；航空运输在逐步强化集团化发展的基础上，应进一步规范其经营和管理；关于城市交通，中央和地方政府部门应切实改变城市交通被长期排斥在大交通之外的局面，使城市交通融入整个交通体系；此外，在改制中若出现一些新的交通产品或交通组织形式，应按照其属性纳入综合交通管理部门，而不应再增设新的管理机构。

应尽快建立独立监管机构。把一些具备独立性、专业性、透明性和可问责性的交通运输业监管机构作为行业的内部监管体制，同时逐渐介入市场监管中介机构和社会监管中介机构，使之形成行业外部监督机制。与此同时，应重新修订或出台一系列有关综合交通体系发展和改革的法律、法规，并进一步规范政府和行业内企业行为，保证综合交通运输的可持续发展。

建立综合交通行业协会。在市场经济发达的国家，行业协会作为中介组织被视为市场的剂、协调器和保险阀，发挥着维持公平竞争的市场秩序、保护市场主体的合法权益、制定行业规范、协调企业与政府之间的关系等作用。

应当看到，交通管理体制改革是一个渐进的过程，不能强求一步到位，管理结构的调整、职能的确定和管理方式的改革，都需要长期不断地探索，但必须围绕综合交通运输体系的发展与改革这个中心逐步展开。

“大部制”交通管理体制的优点

――有利于提高整体运输系统的效率。“大部制”交通管理体制使机构设置由分散走向集中，能够横向加强各部门之间的协调与沟通，消除目前区域分割，部门分割的局面，使得各种运输方式的整合优势得以充分发挥。

――有利于保证政府行政管理的公正和高效。“大部制”交通管理体制实行决策与执行相分离，能充分发挥不同级政府在施政中的作用和效率。

篇3

因“7•23”动车事故而一度停滞的铁路改革，2012年或将再次启动。知情人士透露，各方对改革有不同意见，其中一种意见是运输和设备分开，运输只管运输，设备单独成立公司，这与此前提出过的“运网分离”模式颇为接近。改革方案最终如何定夺，目前仍在酝酿、博弈之中。

去年底召开的全国铁路工作会议，将2012年定位为“铁路新体制新机制全面试行的第一年”，铁路系统的改革，被铁道部长盛光祖概括为“按照政企分开的要求，切实转变职能”、“构建以运输企业为市场主体的管理体制和运行机制”。在铁路投资有所放缓和春运“买票难”短期无法纾解的情势下，“政企分开”作为铁路改革的一个原则和方向，引起了舆论的高度关切。

综合铁道部有关会议精神和工作规划，“政企分开”改革的主要内容，一是将铁道部的职能确定为政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项，二是扩大铁路运输企业的自主经营权，推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法。用盛光祖的话说，就是“把铁道部应该承担的政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能具体化，要把属于铁路运输企业的权责放下去”。

简言之，在铁道部的设计中，“政企分开”就是将铁道部的三项职能与铁路运输企业的自主经营权分开，其实质是铁路系统内部的职能调整和权责区分。照此思路进行改革，铁道部作为政府部门，其职能和权力相较以往非但没有削弱，反而得到了进一步明确和强化。相应地，扩大了自主经营权的铁路运输企业，不但不用承担近年来累积的巨额债务（铁道部承担“国有资产出资人代表”职能，债务问题很可能被推到铁道部身上，最终由全体纳税人买单），反而可以通过向银行贷款、发行债券甚至拆分上市等手段，继续进行铁路投资建设“”。至于铁路运输企业是采取“运网分离”模式运行，还是重组为几个规模大体相同的区域铁路公司，由于都是上述“政企分开”改革格局下的“子改革”，其实已经没有根本性的区别了。

如果只是在铁路系统内部进行某些职能调整和权责划分，改革的意义难免就要大打折扣。在市场经济条件下，政府监管、出资人代表和行业管理三项职能本身是相互制约、相互矛盾的，铁道部如果严格履行政府监管职能，很可能与铁路企业资产增值的目标相左，从而与铁道部作为出资人代表的身份发生冲突，也很可能与铁路企业维护行业利益的目标相左，从而与铁道部作为行业管理者的身份发生冲突。实行“政企分开”之后，铁道部如果继续集上述三项职能于一身，尽管行使职能更加“具体化”，但与铁路企业之间仍然存在着“斩不断理还乱”的关系，这与改革前铁道部作为“全能型”政府部门又有什么两样呢？

政企分开是中国经济体制改革和政府体制改革的一个重要经验。真正的政企分开改革，不能只是在一个政企不分的系统内部进行局部的职能调整和权责划分，而是要通过外部力量的介入，既对“政”、“企”两部分进行明晰的界定，更对“政”进行科学的职能分解。比如机械工业部最多时有一机部、二机部到七机部，从上世纪50年代开始，它们和其他部委合并、拆分、重组，形成了中移动、中船舶等中央企业。具体到铁道部的政企分开，一方面，扩大铁路运输企业的自主经营权，将铁路企业做大做强，同时引入社会资本，促进铁路企业的公平竞争，以此增加铁路服务供给，提高服务水平，实现社会效益和经济效益的双赢，是一个不容置疑的改革目标。另一方面，还应当对铁道部的政府监管、出资人代表和行业管理三项职能进行优化分解，避免职能集中必然产生的冲突和尴尬。

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在“新36条”出台之后,究竟未来民营经济如何发展,民营经济群体又需要怎样更具操作性的配套措施?

传统能源已被央企瓜分新能源将成民资新领域

与2005版“非公经济36条”只允许民营资本参股能源领域的自然垄断业务相比,“新36条”不但明确提出鼓励民间资本参与石油天然气的勘探开发环节,更允许民营资本与国有石油企业合作开展油气勘探开发。

首次提出鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设,并提出将进一步放开电力市场,积极推进电价改革,加快推行竞价上网,推行项目业主招标,完善电力监管制度,为民营发电企业平等参与竞争创造良好环境。

能源行业一直是受到诟病最多的垄断行业,从专家学者到社会各界都期待这次的“新36条”能够成为打破垄断僵局的开路石。13日公布的“新36条”也明确表示,鼓励民间资本参与石油天然气等能源领域建设,支持民间资本进入油气勘探开发领域。

然而,对于石油、电力等需要巨额资金支持的传统能源领域来说,是否凭借国家的一个或若干文件就能将民企引入,国内能源经济学家、石油大学工商管理学院副院长董秀成昨日接受记者采访时表示,“新36条”是对原有政策的强化,具有更多的象征意义,表明我国是不限制的。

董秀成介绍,能源领域需要大额资金做支撑,小型企业因资金不足等原因难以“插足”。影响民企进入上游和中游领域的并不是国家政策和法规,而是民营企业自身实力的障碍。比如,国家对于建设炼油厂起点的要求是1000万吨加工能力,而这一投资至少是500亿元。目前中国还没有哪个民营油企能够达到如此的能力。而对于参股来说,并不缺钱的央企很难与民企展开合作。

与传统能源被众多国企“分疆划域”难以介入相比,新能源领域或许将成为未来民间资本发展的“良田”。“尤其太阳能光电和光热设备制造领域,前十几强的制造商都是民间资本。”中国可再生能源学会理事长石定寰介绍说,目前已有十几家民营新能源企业在海外上市,融资规模达几百亿元人民币。

但石定寰也指出,民间资本在新能源领域的发展,目前面临的最大压力是技术创新。“国家在新能源领域的技术研发投入较低,分到民营企业的投入更少,创新投入主要依赖民营企业自己完成。”石定寰认为,国家对于新能源领域的支持政策不明朗,导致民间资本因自身实力问题,不敢进入新能源的终端利用领域,例如风能电站和太阳能电站的建设项目,未来如果相关配套措施明朗化,上述问题将迎刃而解。

民资投铁路等难度降低审批权限有待下放

2005版“非公经济36条”中规定,在铁路、民航等领域中,非公有资本可以参股等方式进入。而“新36条”则有所放宽,鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。抓紧研究制定铁路体制改革方案,引入市场竞争,推进投资主体多元化,鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设,允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。

“对于交通行业来说,现在最需要的是获得投资者的信心。”国家发改委运输研究所书记董焰认为,国家制定“新36条”的出发点也正是旨在调动投资积极性,但是如何获得投资者的信心将是一个值得探讨的问题,由于在准入门槛上未能做到一视同仁,以及在法律上仍没有保障民企运营权的任何法律条款都影响了民企投资的信心。

尽管“新36条”明确提出将鼓励民间资本参与交通运输建设,并可以通过独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目,同时还要求相关部门抓紧研究制定铁路体制改革方案,但在董焰看来,审批问题也是民企在进入交通领域的一大阻力。以铁路为例,民企很难拿到那些具有较好经济效益前景的线路。所以如果不在体制改革、政企分开、下放权限方面有所突破,政策仍然是原地踏步,而很难获得投资者的信心。

实际上,为了鼓励民营资本进入基础设施领域,国家发改委已经做出相关调研,提出了多种措施鼓励民间资本进入铁路行业。例如急需推进主辅业分开、进一步扩大合资铁路规模和股份制试点、出台鼓励民间资本投资铁路的指导目录、公开铁路投资结算体制、扩大铁路运输中企业定价权等。但尚未得到铁路部门的回复。

一位铁道部官员告诉记者,事实上铁道部一直在研究加快铁路企业上市的相关措施。他拒绝透露更多细节只表示,铁道部会根据国务院的要求,做出大胆创新,“毕竟大规模的铁路建设投资巨大,确实急需民间资本的进入”。

民资快速挺进金融市场短期多项硬指标难“攻”

在金融服务行业方面,比起2005版“非公经济36条”,“新36条”更是允许民间资本兴办金融机构。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制,在很大尺度上为民间资本进入金融服务业开了“绿灯”。

对于这样的变化,北京大学金融业研究中心副主任吕随启表示,在农村金融不够发达、农村地区高利贷盛行,以及现有金融机构无法满足中小企业贷款需求的背景下,推动更为规范的民间资本以正规渠道进入市场非常必要。但他同时表示,在推进过程中,一些硬性指标短时间内很难突破。

例如银监会于2007年公告,规定村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构,最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%,单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这些要求,极大程度限制住了民间资本进入金融机构的热情。

不过,中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇则表示,此前村镇银行的设立必须是由银行发起并控股,这是限制村镇银行本身以及小额贷款公司向村镇银行改制的重要制约因素。国务院此次打破这个规定,对致力于金融发展的民营资本而言,是重大利好。

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在张卓元看来，中国改革是一个逐步深化的过程，每迈出一步都要经历无数曲折。目前的中国改革已经从“摸着石头过河”到了改革的深水区，即改革的攻坚克难阶段，推进国家治理体系和治理能力现代化尤显迫切。

中国当代改革的峥嵘岁月

朱敏：回顾中国改革开放三十多年的历史，我们看到，头25年各方面改革蓬勃开展，中国发生了巨大的变化。从1978年改革开放开启到2002年，有几次突破性的改革令人印象深刻？

张卓元：在此我择其重点，简要谈下令人印象最为深刻的几次重大改革举措：

第一，20世纪80年代初农村实行家庭联产承包制改革。由于实行“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，农民开始有了生产经营自，大大调动了农民的积极性，解放了农业生产力，加上1979年大幅度提高农产品收购价格（平均提高25%多），刺激农产品迅速增长、农民收入迅速增加，改革收到立竿见影的成效。按可比价格计算，农林牧渔业总产值，1985年比1978年增长61.6%，年均增速达7.1%，大大高于一般年均2-3%的增速。

第二，20世纪80年代放开农副产品、工业消费品和生产资料价格。其结果是，放到哪里活到哪里，只要放开哪种商品的价格，哪种商品就会像泉水般涌流出来，使广大干部和群众都看见了市场的“魔力”。市场机制的流程一般是：放开价格―价格上涨―刺激增产―增加供给―价格稳定甚至下跌―供给稳定或减少―价格上涨，如此循环往复，促进市场繁荣发展。价格改革使困扰中国人民几十年的商品供应短缺紧张、凭票排队购买、生活十分不便的局面很快得到根本性改变。到20世纪末，中国已实现从卖方市场到买方市场的历史性转变，市场林立，各种商品丰富多彩，琳琅满目。

第三，20世纪80年代起，公有制一统天下局面被打破，个体私营经济开始迅速发展起来。特别是1992年以后发展迅速，这一在原有体制外的增量改革对社会主义市场经济体制的形成和完善起着重要的作用。现在，个体私营等非公经济对GDP（国内生产总值）的贡献已超过60%，对国家税收的贡献已超过70%，对就业岗位的贡献已超过80%，对促进经济增长、活跃经济生活、满足人民群众多方面的需要起着不可替代的作用。

第四，1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后，市场化改革在经济各领域大步推进。下面五点突破尤其值得重点强调：一是明确公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国社会主义初级阶段的基本经济制度，个体私营等非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分。1993-1995年，私营经济户数增幅均高达50%以上，1996-2002年年增幅也达15%以上。二是明确国有企业改革的方向是建立现代企业制度，不再沿用落后的承包制，国有大中型企业公司制股份制改革迅速展开。三是用市场经济国家通行的分税制代替原来的地方财政包干制，使中央财政收入占整个财政收入的比重稳定地提高到占50%以上，从而增强了中央政府宏观经济调控的能力。四是市场逐步在资源配置中发挥基础性作用。到2000年底，中国绝大多数产品和服务价格已放开由市场调节，生产要素价格已走上市场化改革进程，统一开放、竞争有序的市场体系已初步建立，中国经济市场化程度一般估计已达70%多，说明社会主义市场经济体制已初步建立起来。五是政府对宏观经济的管理已从直接管理转变为以间接管理为主。通过宏观经济管理体制改革，中国政府已做到主要运用经济手段，根据经济形势变化实施相应的财政政策和货币政策，辅之以必要的行政手段，促进宏观经济的稳定和健康运行。

第五，1998年起国有企业三年脱困，一批国有大中型企业走上公司制股份制道路，建立现代企业制度。随着市场化改革的推进，大量国有企业由于机制缺陷，不能适应市场而陷入困境。1997年提出帮助国有企业脱困的任务，其目标是：1998年起，用3年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业建立现代企业制度。到2000年底，这一目标已基本实现。1997年底，国有及国有控股大中型企业为16，874户，其中亏损的为6，599户，占39.1%；到2000年，亏损户减为1，800户，减少近3/4。国有大中型工业企业三年脱困，用去银行呆坏账准备金1，500亿元以上，技改贴息200亿元，债转股金额4，050亿元。政府在帮助国有大中型企业脱困的同时，进行了现代企业制度试点，逐步推行公司制股份制改革，努力使国有或国有控股企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。改革使国有企业逐步适应市场经济的发展。1997年，国有企业利润总额为800亿元，而到2003年国资委成立时，已达4，852亿元。与此同时，国有经济布局调整也取得进展。1998年，国有工商企业有23.8万户，而到2003年，已减少到14.6万户。

第六，2001年11月中国加入世界贸易组织，这是顺应经济全球化潮流的重大举动，具有里程碑式意义。加入世贸组织，表明中国对外开放进入新的阶段。做出这一决策，是中国第三代领导集体最耀眼的历史功绩。在入世谈判过程中，许多人忧心忡忡，认为入世会影响国家经济安全，许多产业包括金融业、商业、农业、信息业等会受到很大冲击，弊大于利，至少短期弊大于利。但中国入世后的实践证明，入世对中国利大于弊，原来的许多担心都没有出现。中国是经济全球化的受益者，入世提高了中国的收益率。入世以后，中国的经济总量、对外贸易、利用外资、外汇储备等的增速在一段时间内都有不同程度的加快。而且，开放促进了改革，入世使中国一大批同市场经济一般规则相抵触的法律法规和政策得以废止和修改。许多产业着力提高自主创新能力，提高市场竞争力。从此，同国际接轨已不再是贬义词，对外开放逐渐深入人心。

新一轮改革可谓蓄势已久

朱敏：盘点了改革开放头25年的重大突破性举措后，我们也要看到，2003年以后，中国经济改革同头25年相比有所放慢，这种状况一直延续到2012年。改革放缓累积了大量的问题，亟待解决。那么，为什么2003年以来近10年会出现改革进展缓慢的现象呢？

张卓元：在2010年中国社会科学院举办的一次经济论坛上，有的国外学者如新加坡东亚研究所所长郑永年教授认为这几年中国“无改革”。我是他发言的评论人，我说：一方面上述论断并不是很全面准确，因为2003年以来中国还是在继续推进改革且取得了一定成效，如2005年以来上市公司股权分置改革、四大国有商业银行整体上市、取消农业税、集体林权制度改革、2005年起人民币汇率形成机制改革、成品油价格形成机制改革、增值税转型、企业和个人所得税改革、资源税费改革、房地产税改革试点、文化体制改革、医疗卫生体制改革、以全覆盖为目标的社会保障体系建设等；另一方面，也要承认，这几年的确没有特别重要和关键的环节以带动全局的改革。我认为原因有四个：

第一，上上下下专注于发展而顾不上改革。这段时间可以说从中央到地方各级，领导和干部的精力都是专注于发展而顾不上改革。由于经济增速很高，2007年高达14.2%，各级政府部门都几乎用全力解决经济高速增长中出现的各种矛盾和问题，如煤电油运的紧张问题，使改革难以摆上议事日程。所以有一些学者将当时的政府称为发展主义政府或增长主义政府。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化，以显示自己的政绩，政府官员也因此可以获得升迁。有的地级市市委书记说，“我只抓项目，别的不管”，人称“项目书记”。抓投资、抓项目成为地方政府各部门主要工作。在方针原则上，人们常说发展中出现的问题要靠进一步的发展来解决，这个说法值得进一步研究。我们要做大“蛋糕”，但做大“蛋糕”后分“蛋糕”中出现的分配不公、差距过大等问题，光靠进一步做大“蛋糕”是很难解决的。从经济学原理说，生产、流通、分配、消费都是相对独立的环节和过程。分配环节和过程中出现的问题光靠发展生产是难以解决的。在实践上，有的专家认为中国现在就是要靠发展，通过加快发展增加经济总量和财政收入，以改善民生，保社会稳定，而改革要冒较大风险，不能期望有多少举动，以免危及社会稳定。这有一定道理，但不是长久之计，还会不断积累矛盾，或使已有矛盾往后推，甚至积重难返。还是要靠改革来逐步理顺体制和各方面关系，实现长治久安，让老百姓过上稳定的好日子。这才是根本之策。

第二，既得利益群体的阻挠和反对。这主要体现在垄断行业积重难返，改革难度较大。现实的问题是，垄断行业改革很难推进，新的厂商很难进入垄断行业中非自然垄断环节，竞争机制很难引入，国务院两个“36”条很难落实。之所以如此，是因为改革受到垄断行业既得利益群体的阻挠和反对。政府改革的难度也很大。强势政府主导资源配置对政府官员有莫大好处，这个权力极难割舍，这也是审批制改革进展缓慢的原因。政府直接支配资源过多、介入经济过深，必然会阻碍市场对资源配置发挥基础性作用或决定性作用。政府改革已经成为深化各项改革的关键环节或突破口，但这一改革因为会使相当一部分官员利益受损而阻力重重，难有进展。

第三，学界有人怀疑市场化改革产生的争议影响改革的顺利推进。如有的经济学家认为对国有经济中垄断行业和垄断企业需要进行改革是个伪命题；有的文章主张就是要实行“国进民退”；有人认为当前主张民富优先是奇谈怪论，是挑拨人民群众同政府的关系；有的文章把当前居民收入差距过大归咎于民营经济发展过快，动摇了公有制的主体地位等等。上述观点的提出，引起学界的争论，同时在一定程度上影响改革的顺利推进。

第四，缺少改革专门机构的统筹协调与强力推进。2003年国务院机构改革把原国家体改办同国家计委合并，组建国家发改委，这样就不再有专司改革的机构了。当时主张把体改办与国家计委合并的一个重要根据是，那几年由国家计委提出的民航、电信等垄断行业分拆改组的改革方案，由于能把改革和发展较好地结合起来，在发展中推进改革，比较现实可行，因而在实践中被采纳并初见成效。与此不同，那时体改办等提出的方案却未被采纳。这在当时是有说服力的，也把当时参加机构改革方案起草的成员说服了。但是从2003年以后的实践看，那次机构改革后国家发改委并没有更好地推进改革包括垄断行业改革，反而使改革进展缓慢，究其原因，是国家发改委那几年几乎是全力以赴地处理经济高速增长中碰到的各种紧迫问题，无力顾及改革，或者抽不出更多精力来推进重要领域和关键环节的改革。这样，原来以为把体改办并入国家发改委有利于更好地推进包括垄断行业改革的如意算盘落空了。2011年，原国家体改办主任陈锦华在《国家体改委志在改革》一文中也说：“国家体改委机构撤销，人员没有留住，有些重要改革也没有继续深化下去。体改委消亡有点儿过早了，中国还不到这一步。”

全面深化改革的“封喉之剑”

朱敏：中国改革开放肇始于1978年底，此后我国每逢双数届的三中全会都是以改革为主题做出决定。如1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。那么，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》同上述三次相比较，有哪些重要特点呢？

张卓元：在我看来，至少有四个特点：

第一，范围不同。以往三次都是关于经济体制改革的决定，内容涉及建立社会主义商品经济新体制、建立或完善社会主义市场经济体制等，而这次《决定》的范围扩大到了整个中国特色的社会主义制度，以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标。改革范围的变化，反映了中国经过30多年的改革开放后，需要从主要推进经济改革扩展到全面深化经济、政治、文化、社会和生态文明体制的改革，唯如此我们才能在2020年全面建成小康社会时，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。五位一体或六位一体改革（即加上党建制度改革）是相互联系相互促进的。我们看到，十以来，由于严格实行八项规定、反对、加大反腐败斗争力度等政治体制和党建制度改革，政府有力地推动了经济等各个领域的改革，逐步使全面深化改革成为一股滚滚洪流、势不可当。

第二，紧贴现实紧迫的经济问题，亮点纷呈。虽然2003年中央已做出了关于完善社会主义市场经济体制的决定，但是由于此后落实情况不是很好，加上几年的“大干快上”以及为应对2008年国际金融危机反应有点过度，实行4万亿元投资刺激计划，使国民经济原本已存在的不平衡、不协调、不可持续的问题更加突出，转变经济发展方式、实现经济转型，显得更加刻不容缓，而这又是主要靠深化改革才能从根本上解决上述长期积累的难题。《决定》针对当前经济生活中突出的矛盾和问题，明确提出，中国改革已进入攻坚期和深水区，必须以强烈的历史使命感，最大限度地调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。

为此，《决定》提出许多大胆而又必要的市场化改革主张和举措，在经济领域就有：使市场在资源配置中起决定性作用、积极发展混合所有制经济、国有资产监管机构主要以管资本为主、明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是中国经济社会发展的重要基础、探索实行负面清单的管理模式、允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构、加快转变政府职能、改进预算管理制度、加快房地产税立法并适时推进改革、赋予农民更多财产权利、加快建设自由贸易区、进一步放开现代服务业和一般制造业等等，可谓亮点纷呈。

篇6

关键词：煤炭运输，铁路煤运，问题，改革

我国铁路是世界上最繁忙的铁路系统之一。勿须讳言，铁路和电力、电信、民航、公路等网络型基础产业相比，改革相对滞后。但是，铁路系统近年来在改革创新的道路上不断地迈开大步。本文试从煤炭运输的角度，分析铁路改革的形式与得失，并提出建议。

1、规范煤炭运输

2006年初召开的全国煤炭产运需衔接会上，铁道部表示，2006年要把现存的稳定大宗供货关系纳入重点订货范围，挤掉虚假合同。对运量进行整合，对重点运力进行衔接，仅限具有重点订货资格企业间签订的20万t以上的单笔合同。对小量化肥煤、冶金配煤、军工煤和居民生活用煤等特殊对待。将运量向大煤矿和大用户倾斜，把运力优先配置给国有重点煤矿和电力、冶金、化肥等关系国计民生的重点企业，向有利于促进国民经济可持续发展和循环发展的企业倾斜，严格控制中间环节。

有关专家评价说：“这是铁道部在货运改革上至关重要的一大举措，在以往的重点煤炭运输中，出现过很多不利于市场发展的不规范现象。该往东的去了西，该去西的往了东，该拉计划内电煤的运了市场煤。这次调整就是要杜绝类似情况再次发生，使铁路更好地服务于经济发展。”

为配合“20万t合同改革”这一铁路运能调整大手笔，缓解煤炭产业链中的运输压力，2006年，铁道部根据“十一五”规划和《中长期铁路网规划》，加快铁路建设步伐，快速扩大运能。2006年全国重点煤炭铁路运力调控目标增加近15%，大秦铁路在2亿t煤炭运量的高起点上，通过改造实现再增运5000万t，实际完成2.53亿t；侯月线提前实现l亿t的运能目标；京沪、郑徐，胶济等主要干线电气化相继投产，运能明显提高。2006年全国铁路煤炭运量达13.8亿t，增幅高于GDP指标增长，铁路运输紧张状况进一步缓解。

此外，“十一五”期间，国家铁路将围绕十大煤炭基地，建设大能力煤运通道，对大秦、侯月等重点煤运专线进行扩能改造，形成运力强大、组织先进、功能完善的煤炭运输系统，煤运通道总能力达到15亿t以上。上述目标实现后，我国铁路东西南北中之间的货运将实现大出大入，长期制约国民经济发展的铁路“瓶颈”问题将基本得到解决。

2、煤炭运输改革

煤炭运输检验着铁路的运力。煤运比重一直位居铁路货物运输之首，然而铁路煤炭运输缺口也一直居高不下。为避免和客运高峰叠加，铁路部门常需组织煤炭运输应急行动，全国铁路抢运煤炭大会战多次刷新煤炭运输的历史最高纪录。但有识之士指出，要打破运力瓶颈，根治运输之乱，不能依靠单个部门力量，必须进行一场联合上下游部门的运输改革。仅仅靠铁路部门恐怕难以奏效。要从根本上打破运力瓶颈，消灭倒卖车皮等现象，关键还是扩大铁路建设的投资规模。据国家发展和改革委员会预测，2007年全国煤炭需求25亿t左右。全国现有煤矿核定产能生产能力23.5亿t/a，在建矿井规模8亿t/a左右，将在未来几年内陆续投产。煤炭运输还将保持稳定增长，华东由于大秦线和秦皇岛港运能增加，需求能够得到较好保证。而中西部地区新增资源和运力有限，加上三峡船闸继续施工等影响，还会处于偏紧状态。铁路的煤炭运输压力仍然不小。

根本解决煤炭运输瓶颈，还是要靠大能力煤运通道的建设。有关煤炭运输专家称，让煤炭企业资本加入铁路建设，或许是煤炭与铁路双赢的一个选择。我国的煤炭资源主要集中在内蒙、山西和新疆，然而铁路干线比较少；东部地区铁路网密集，但煤炭资源紧缺。中西部地区修建铁路，往往意味着较高的成本和较低的收益。而很多煤炭企业都有长短不一的自营铁路，自营铁路的赢利甚至不低于煤炭主业。何不让煤炭企业自建铁路进行融资呢？

中国神华能源股份公司所属的神朔铁路是一个很好的范例。这条由国有特大型煤电企业投资经营的运煤干线，开通10年来，运量增长173倍，运输煤炭4.4亿t，实现利润47.2亿元，上缴税金约10亿元。企业人均效益居全国同行业领先水平，成为我国继大秦铁路之后第二条年运量过亿吨的铁路。

神朔铁路和目前铁路客运专线建设的投融资模式，应该扩展到煤运专线建设上来。长期单一投资主体、单一融资渠道的铁路行业，本来就给外来资本留下了大量空间，要满足并规范煤炭运输市场，绝不能仅仅靠铁路一家的力量，必须要煤炭上下游企业战略性合作，实行一场煤炭运输基础设施投资体制的改革。除了煤炭资本和铁路资本的联姻外，还应适当提高煤炭运输比价，或者采取部分区段季节性浮动的价格制度，加大铁路对煤炭运输的积极性。

深度分析，铁路改革就是我国经济体制改革的缩影。改革已经进入深水区，产权配属和利益格局的重大调整在所难免。问题的复杂性在于，铁路产业已经形成了强大的利益集团。这些利益集团既是有望进行铁路改革的初级行动者，又是必须进行改革的对象。也就是说改革者竟然是被改革者，被改革者也是改革者。因此，这场改革考验的不仅仅是智慧，还有自我革新的勇气。这种深层次问题的解决，成为改革成败的关键。

3、铁路运输改革分析

2005年3月，铁路系统实行铁道部一铁路局一站段三级管理模式的铁路局直管站段管理体制改革。根据改革方案，各铁路局成立适应直接管理站段的调度指挥机构，对铁路局管辖范围内的运输工作统一指挥和集中调度，机车交路、客车担当、乘务制度、列车安全技术检查区段按现状维持不变。据铁道部规划，将在全国建设北京、上海、广州、武汉四大铁路枢纽和检修基地，按照迅速提升运能和迅速提升装备水平的总体思路，进行运输生产力布局的调整。过去的铁路局、铁路分局两级法人管理体制，以同一方式经营同一资产，职能交叉，管理重叠，相互掣肘，效率不高，对铁路发展形成了不利影响。特别是随着铁路技术装备水平的提高、铁路运输新的功能定位和运输生产力布局的调整，体制弊端越来越突出。改变这种管理体制，势在必行。

铁路运输体制改革，是我国市场经济改革和反垄断改革的重要组成部分，目的是提高效率，提高铁路运输的整体市场竞争能力。铁路运输改制工作的开展，表明我国最后一个垄断行业的改革全面进入实质阶段。从煤炭电力市场的和铁路运输改革两个取向上分析，虽然改革路径不同，但改革的目标一致，即最大限度地打破垄断对于国民经济发展的制约和影响。从现阶段的情况分析，是政府为了缓解煤电油运紧张的矛盾的一个改革措施。因此，对于煤炭铁路运输和市场格局将可能产生极其深远的影响。我们从铁路改制增设武汉、西安、太原3个铁路局的机构布局中就可以看出，主要是加强铁路在中西部地区的机构组织管理能力，有利于中部崛起和西部大开发的，有利于西部资源的开发和运输。

从煤炭运输的角度出发，我们首先应该对铁路运输改革积极的一面给予充分肯定。2004年至2006年，铁路货物运输总量从21.7亿t增力p到28.7亿t，增幅13%以上；其中煤炭运量从9.9亿t增加到13.8亿t，增幅超过16%。煤炭占铁路货物总量的比重，也从2004年的45.7%，提高到2006年的48%。这几年铁路对缓解煤电油运瓶颈所做出的努力和贡献，有目共睹。

目前全国铁路营业总里程为7.9万km，其中约2/3是改革开放前所建。近十几年来，我国新增铁路里程仅为每年2%，远低于同期8%到9%的国民经济增长率，这是造成铁路运输能力紧张的根本原因。2001年以前，我国铁路日均装车长期徘徊在9万车以下，2003年突破10万车大关，2006年，高速增长至12.9万车。一连串的数据，在展示铁路跨越式发展骄人业绩的同时，也意味着我国铁路运能挖潜的空间已经越来越小。

铁路运输在影响经济发展的“煤电油运”瓶颈中，起到关键性动脉桥梁的作用。由于我国能源生产和消费区域存在的差别性因素，影响经济发展的“煤电油运”瓶颈问题，运输成为首要矛盾。通过铁路改革解决运输瓶颈问题，对于缓解经济发展的矛盾至关重要，可以说是找到了矛盾的焦点和要害。解决煤炭的运输体制问题，可以调节铁路煤炭运输的通盘组织和考虑，最大限度地发挥运输资源的优势。

铁路运输体制改革突出了铁路局的作用，减少了运力配置的中间层次，这种体制改革有利于合并煤炭重点合同运输计划的执行。改变铁路局对于合同运输计划执行的分散性，对于重点煤炭企业和重点用户的需求是一个潜在的有利因素。可以从体制上规范铁路运输秩序，防止和消除行业垄断和实际运输过程中违规经营问题，大大优化煤炭营销市场秩序。

铁路运输体制改革所突出的运输枢纽作用，将影响我国铁路运输布局和运输格局，总体改善区域经济和运输经济的发展。运输经济结构的改变，也将对依赖铁路运输发展的地区产业经济产生不同程度的影响，形成新的运输经济群体。

4、从煤炭运输角度分析当前铁路运输存在的问题

我国目前煤炭运输结构具有供不应求型和供求平衡型两种表现，但是铁路运输对于煤炭运输的制约程度基本相同。我们绝对不能因为已经进行了铁路运输体制改革，运输问题不存在了。

我国能源的物理结构决定了煤炭运输必然向铁路集中，必然成为铁路运输最大的稳定货源。特别是长距离运输方面的优势，特别在燃油税箭在弦上的时候，铁路运输潜在优势已经浮出水面。因此在煤炭供需环节，对铁路垄断更有着深刻的体会，对推进铁路运输改革就有更加迫切的要求，寄予更高的期望。

结合煤炭铁路运输的实际和特点，当前的铁路运输实际与需求之间，或多或少还存在以下差距及矛盾：

第一，从运输计划上，当前煤炭运输普遍存在着大运力小计划的矛盾这样虽然对于保证重点用户的需求有一定的帮助，但是阻碍了铁路运输市场化的进程。从宏观上考察，统计结果能够直接体现这种差距的客观存在。从微观上考察，存在着大运力小计划以及小运力大计划之间的矛盾。有些实际运力增长而运输计划就是保持不变，有些煤炭企业几年来产量几乎翻番，但运输计划依旧。近年来，铁路运输计划调整幅度尚不能与供需关系形势发展相适应，制约经济发展对运输增长的合理需求，导致运输企业垄断市场化观念日益加深。国家有关部委提出：“在资源与运力约束条件下，必须将保障重点与公平竞争相结合，以公平竞争为基础，在竞争的前提下保障重点。”目前铁路运输计划存在的问题是竞争机制不完善。

第二，铁路运输改革还是滞后于经济体制改革进程特别是合同与计划并列，部分运输环节将铁路计划作为牟利的一种手段，不能体现市场经济运作的内在要求和规律。铁路运输企业是提供劳务获取用户给予的合理报酬，应该体现市场原则和合同约束性观点。由于现阶段计划与合同并列，合同与计划谁是第一性的问题，依靠铁路自身无法完全摆正。在实际运输过程中，就出现合同兑现不均衡的问题。正确的车流组织应该体现供需关系，是车流服从货流。但是实际运输过程中，却存在着货流服从车流的问题。甚至出现煤炭运输分流的问题，本应运到甲地的货物被莫名其妙的分流到乙地，煤炭企业处理这种分流，运输成本大增。

合同与计划的制约不仅体现在正常运输上，在运输计划增加环节上，虽然有国家定价，但计划外加价、收取运输保证金和协议运输费的现象还是存在。铁路的三产与运输主业之间有着千丝万缕的联系，一些三产企业甚至充当计划经营实体，代办煤炭运输，变相经营煤炭运输计划。

第三，实行双重标准一些铁路企业在合同不能履行，对煤炭供需双方造成的影响时，采取回避的办法。无法改变的现实导致供需双方多年来逆来顺受，甚至对于运输问题造成的合同难以兑现，都顺理成章地接受，这表明铁路垄断运输的影响已经到了根深蒂固的地步。在相同性质运输的利益关系调整过程中，铁路企业往往对己不究，而对用户十分严格，违约的永远是用户，制度仅是针对用户的一种手段。许多时间里运输安排缺乏相对均衡性，或车流低于正常需求，或大量车皮涌入，让煤炭企业装车及货源组织措手不及。铁路往往可以十分轻松地取消任何运输计划，对供需双方不作任何合理解释。但是，对于煤矿装车发生延时一向严格处罚。

第四，代垫运费现象屡禁不绝在计划经济时期，煤矿几十年来替铁路代收代垫运输费用，承担很大的呆坏账损失。在企业进入市场以后，这种代垫费用承担风险的做法仍然无法消除。铁路运输企业使用这种办法实现了经营风险转移，通过垄断手段将自己的利益建立在煤炭产销双方身上，并替铁路无偿承担运费部分的呆坏账损失。运费在煤炭到站价格的构成中占1/3，据不完全统计，全国煤炭行业经常承担的运费达300亿元。这种现象表层显示的是煤炭企业利益损失，深层反映行业之间的不平等关系。

5、从煤炭运输需求出发，对铁路深化运输改革的建议

铁路运输是生产力。我国运输市场供需情况决定了铁路运输是一种稀缺的垄断资源。由于铁路的公益性和垄断性双层特点，同时又要面对竞争的走向市场，改革和利益的协调将十分艰难。铁路运输还要应对春运、假期、学生和民工流、农资运输等，有限的运输资源在日常经济中的地位更显重要。

根据已进行的运输改革方案分析，铁路运输管理更加趋于集中。主要体现了铁路运输整体观念和铁路运输一盘棋的布局思路，提高了铁路运输管理的集约化程度。带来的新问题是行业垄断管理的进一步加剧，这个问题需要进一步观察。在铁路实施大规模建设缓解运能压力的大背景下，对铁路运输体制改革提出如下建议：

(1)要有利于运输资源的市场化优化配置和铁路运输企业走向市场，把有限的运力配置到最需要的环节。促进铁路运输优势的充分发挥和国家运输结构的协调发展。运能要从政策布局向市场需求布局方向发展。

(2)严格运价管理。主要是国家管理铁路运价体制的落实，实行运输明码标价，参考借鉴其他垄断服务行业由银行代收费用的做法，运用银行联网代收模式收取运输费，同时实现与煤炭企业之间的运输联网调度。一是可以减轻煤矿代收负担；二是可以实现异地付款，提高收费效率；三是能有效降低煤炭企业代收代垫费用的呆坏账风险；四是可以有效实施预防监督，防止乱收费或搭车收费。要转变铁路现行的运输管理和经营观念，以合同和供需关系规范运输和市场主体之间的利益关系，开拓运输资源市场化配置的新格局。煤炭企业也要以《合同法》为基础，全面调节与运输企业的合作关系，用合同规范供需双方的市场行为。在合同的基础上，车流服务与货流的格局将会逐步形成，运输合同最终将基本能够反映供需关系的真实情况。

(3)要有利于缓解“煤电油运’紧张的矛盾，有助于重点物资和重点线路的运输。利用铁路运输的优势和特点，发挥在国民经济发展中的重要地位和作用。特别是使有利于缓解“煤电油运”紧张的配套工程项目发挥作用。从煤炭生产的布局分析，应该有利于国家重点煤炭生产基地的煤炭运输。从运输中转的角度分析，应该有利于交通部我国煤炭运输七大港口煤炭的运输和中转。从煤炭的消费和需求角度分析，应该重点解决我国华东、华中、华南等能源调入地区的煤炭运输需求。

(4)要有利于排除行业垄断经营的影响。改革运输垄断的关键是引入竞争机制，实现线路经营与运输经营的完全分离。对铁路多经三产进行资产清理，确立资产关系解除挂靠，使其脱钩自养，实现真正意义上的主辅分离。严格执行《煤炭法》，禁止铁路运输企业利用自身优势经营煤炭。

(5)要有利于市场主体利益的平等，重新确立运费原则。新《合同法》已经明确调节运输企业与托运人之间的经济利益关系，规范运输只能依靠《合同法》，过去的《煤炭送货办法》，其内容已经不符合社会主义市场经济发展的现实要求。所以，煤炭企业代收代垫铁路运费，必须明确损失处理原则和风险分担原则。

(6)要积极引进和利用现代管理理念、技术和科研成果，提高三级管理的效率。煤炭运输合同计划可以采取网上上报，免除煤矿企业的奔波之苦，提高效率。实行铁路局直管站段，能否真正适应新的客货运输需求，需要铁路深入研究提高管理水平的实作能力。

篇7

“好字优先”，就是促进经济社会又好又快发展，要坚持“好”字当头，把结构优化、资源节约、生态良好、民生改善放到比经济增长速度更重要的位置。要着力推进经济发展方式加快转变，努力实现速度质量效益相协调，消费投资出口相协调，人口资源环境相协调，改革发展稳定相协调，实现经济社会全面协调可持续发展。

“稳中求进”，就是要努力保持经济平稳较快发展，防止大起大落；要认真贯彻落实国家宏观调控政策，同时又要善于利用宏观调控形成的“倒逼”机制，趋利避害；要在加快经济发展的基础上，更加注重社会建设，稳步推进重要领域和关键环节的改革，让人民共享发展改革成果，保持社会和谐稳定。“稳”是经济发展的基础，“进”是经济发展的方向。

发展改革系统要根据创业富民、创新强省总战略的要求，结合自身职能，着力做好八个方面的工作。

一、进一步贯彻落实国家宏观调控政策

继续调整投资结构。一是加大对经济社会发展薄弱环节和重点领域的支持力度。政府投资要重点用于改善农村生产生活条件、节能减排、生态环保、自主创新、社会事业领域，继续支持欠发达地区发展，以及接续的重大基础设施项目建设。二是加强产业政策与财政、信贷、土地、环保政策的协同配合，加快项目前期工作，促进项目尽快开工建设；科学合理组织实施滩涂围垦规划，做好低丘缓坡土地资源开发工作，着力解决发展空间问题。三是完善政府投资项目储备库，建立政府投资项目咨询评估制度，继续抓好政府投资项目代建制试点。四是会同有关部门,切实规范新开工项目管理,抓好工业用地招拍挂政策相关办法的制订和实施。五是加强重点建设项目尤其是政府投资项目的稽察，强化事中、事后监管。

努力扩大直接融资规模。一是认真做好企业债券项目的申报工作，进一步扩大企业债券发行规模。二是加强企业上市募集资金投资项目初审工作，积极引导上市募集资金投向创新领域。三是认真做好创业投资企业备案管理工作，全面开展创业投资企业税收抵扣工作。争取设立省级创业投资引导基金，牵头开展产业投资基金的设立和申报工作。

抑制价格总水平过快上涨。一是认真做好粮食、食用植物油、肉类等重点农产品的供需平衡工作，健全大宗农产品、初级产品供求和价格变动的监测预警制度，做好市场供应和价格应急预案。二是抓好教育收费、医药价格、通信资费、农资价格及涉农收费等监督检查，依法打击各种价格违法违规行为。三是进一步完善和落实因基本生活必需品价格上涨对低收入群体的补助办法。

加强经济监测、预测和预警。一是健全经济形势分析制度，完善监测指标体系，密切跟踪投资、价格、粮食、房地产市场等发展变化，及时发现苗头性、倾向性问题，提出操作性强的对策建议。二是搞好煤电油运和重要原材料的供需衔接。加强上下游行业和区域之间的协调配合。

二、努力优化和提升产业结构

大力推进工业结构调整。一是加大三大产业带规划年度实施计划的执行力度，强化与城市、土地等重大专项规划的联动，协同引导和解决产业的空间布局和项目落地问题。二是加强产业发展规划工作。抓住土地利用总体规划局部修改试点的时机，做好工业园区扩容、升级的准备工作，特别是要突出抓好临港重化工业、装备制造业等标志性产业集群和重大集聚区块的规划建设工作。三是引导各类资金支持重点产业发展，重点扶持产业集聚区的研发、标准、培训等公共服务平台建设。四是大力推进装备国产化项目的前期和组织实施工作，争取我省装备制造业在“技术、等级、规模”三个方面取得重大突破。

积极推进高技术产业发展。一是继续组织实施以软件、微电子、生物技术等高技术产业化重大专项为重点的国家和省级高技术产业化示范工程项目，推进高技术产业加快发展；积极运用高新技术改造提升传统产业。二是加强产业创新能力建设。进一步加大国家和省级工程实验室、工程研究中心的争取和建设力度，大力推动企业技术中心的国家认定工作，努力争取国家创新能力专项项目和资金支持，加快区域创新服务体系建设。

进一步促进服务业加快发展。一是建立部门分工明确、有较强综合协调能力的服务业工作机制，抓紧研究制定引导我省服务业加快发展的政策意见。二是以生产业为突破口，引领服务业加快发展。围绕产业集群构建区域生产体系，推动制造业与服务业联动发展。加强布局规划，在中心城市建设和发展一批各具特色的现代服务业集聚区。三是进一步抓好服务业试点示范项目。做好全省首批服务业试点示范项目的跟踪服务和管理工作，从规划指导、政策协调、资金扶持等多方面对试点示范项目给予支持，必要时适当扩大试点示范项目的覆盖范围和领域，充分发挥标杆作用。四是会同有关部门，研究制定推进我省服务业品牌建设的实施意见，完善服务业品牌认定办法，加快推进服务业品牌建设。

三、扎实推进重点项目建设

抓好重点建设计划的组织实施。突出抓好以“三个千亿”工程（千亿基础设施网络工程、千亿产业提升工程、千亿惠民安康工程）为主体的重点项目建设，2008年省重点建设初步安排投资计划约850亿元，建成投产约60项。围绕“三个千亿”工程着力推进“四个一批”重点项目建设，即争取一批项目建成投入使用，加快一批项目的建设进度，争取一批项目开工建设，全力推进一批项目的前期工作，与此同时，要着力破解重点项目土地、资金等要素制约，进一步完善重点项目推进机制，以落实“四制”（项目法人制、招标投标制、工程建设监理制、合同管理制）和“四控制”（质量控制、进度控制、投资控制、安全控制）为突破口，提高重点项目建设的规范化、科学化、法制化管理水平。

继续加强能源建设，进一步优化能源结构。一是加强电力项目前期和建设工作，力争全年开工建设机组422万千瓦，投产机组超过370万千瓦；建设500千伏变电容量400万千伏安，线路439.5公里；建设220千伏变电容量531万千伏安，线路571公里。二是做好天然气供气计划的衔接和落实工作。积极推进川气东送工程浙江段的建设。继续推进西气二线、LNG等重大项目前期工作。三是加快可再生能源和新能源开发利用力度。开展“十一五”后续风电、潮汐能电站工程规划选址和生物质能开发利用发展规划的编制工作，认真抓好可再生能源规模化发展项目的实施管理。加强水电的梯级开发和综合利用。进一步加大沼气、太阳能的推广应用。

统筹重大交通基础设施建设，实现各种运输方式协调发展。一是按照铁道部与省政府签署的会谈纪要，加快推进宁杭铁路、杭甬客运专线的前期工作，争取开工建设，确保杭州东站扩建项目开工建设，积极推进金温铁路扩能等项目的前期工作。二是落实省政府与民航总局签署的会谈纪要，加快推进杭州萧山机场二期扩建等工程，提升机场运输能力。三是按照成网互联互通的要求，重点加快国家高速公路网、省际及区域联网路、城际扩容路及重要疏港公路的建设。四是围绕港航强省战略的实施，加快沿海港口、内河航道和集疏运网络的建设及改造。

四、加强循环经济和节能减排工作

加大循环经济发展力度。一是确定一批循环经济试点区和示范企业，开展循环经济先进市县和示范单位评选工作，充分发挥示范带动作用。二是滚动实施循环经济百项重点项目，加大对重点项目的财政支持力度。三是制定和完善节能、节水和再生产品标准，积极研究建立循环经济评价指标体系和统计监测制度。四是积极开发节能、节水、节地、节材和资源综合利用技术，重点研究开发能源消耗、建筑垃圾、工业固体废弃物、农业废弃物的减量化和资源化利用技术。

进一步推进节能减排工作。一是建立和完善体现资源稀缺程度的价格形成机制，全面推行分时电价和高能耗行业差别电价制度，全面开征和提高城市污水处理费。二是继续做好重点区域污染防治工作，实施太湖流域水环境综合治理方案。三是组织落实节能减排综合性工作方案，加强节能减排统计、监测及考核工作。

五、推动城乡和区域协调发展

扎实推进新农村建设。一是进一步加强农业基础设施建设。积极争取国债资金支持大型灌区改造、农业综合开发示范镇建设。大力支持农村水电路建设，加快大中型和重点小型水库除险加固。做好浙东引水萧山枢纽、舟山大陆引水二期工程以及一批小型供水工程、三类地区农民饮水安全的协调工作。二是健全农业社会化服务体系。配合有关部门，加强农业科技推广、良种、防疫、农产品质量安全和防灾减灾体系建设。三是拓宽农民增收渠道。引导农民优化种植结构，转变养殖业饲养方式，推进农业产业化经营，支持现代农业示范项目建设。采取多种方式，帮助农民进一步增加工资性收入。四是全面推进“中心镇培育工程”。科学布局中心镇，使全省中心镇数量达到200个左右。五是全面实施农村综合改革。推进集体林权制度改革；健全支农资金稳定增长机制；开展乡镇行政执法体制改革试点。

大力促进区域协调发展。一是做好全省主体功能区规划编制工作。会同有关部门，抓紧制定保障主体功能区规划有效实施的相关配套政策、法律法规及绩效评价考核体系。指导市县开展功能区规划工作。二是进一步加大对欠发达地区生态环境保护、基础设施建设和社会事业发展等方面的扶持力度。坚持资金项目扶持与产业政策扶持相结合，促进欠发达地区通过发展特色产业和生态经济增强自我发展能力；对若干特别困难的县区和少数民族县区，实施更加有力的扶持政策。继续推进下山脱贫、内聚外迁和“低收入农户奔小康工程”。三是深入推进“山海协作”工程，重点实施特色产业合作、农村项目合作、劳务就业合作、社会事业合作四大专项。继续做好结对帮扶工作。四是进一步加强沪苏浙经济合作与交流，加快推进交通、能源、科技、环境四大平台建设，着力做好打破市场壁垒、信息一体化建设、法规政策、区域合作机制完善等专题调研，推动长三角经济协调发展。

六、深化经济体制改革和扩大对外开放

加快建立三大省级综合配套改革试点区。一是设立统筹城乡发展综合配套改革试点区，率先探索城乡统筹的规划、管理体制、基础设施、社会事业、就业和社会保障制度。二是设立民营经济发展创新综合配套改革试点区，率先完善和落实促进民营经济创新发展的政策措施，营造公平竞争的发展环境。三是设立公共服务型政府建设综合配套改革试点区，率先探索科学高效的政府管理体制、改善民生的社会管理体制、充满活力的创新创业体制。

加强改革面上指导。一是制定出台年度改革实施意见，部署改革工作，分解落实改革任务。加强督促落实，及时掌握重大改革进展情况，进一步做好省级部门重大改革任务的目标责任制考核工作。二是加强改革宣传工作，营造良好的改革氛围。及时发现总结基层群众的创新经验。做好年度改革形势分析工作。三是重点推进县级改革工作机制建设，形成以改革工作领导小组及其办公室为平台、省市县三级联动、部门横向配合的组织领导体系。

扎实推进各项改革。一是推进居住证制度改革试点工作，加快试点探索，及时总结经验，适时在全省推开。二是全面开展政策性农业保险试点，扩大试点范围和试点品种，提高政府保费补贴标准。三是推进政策性农村住房保险工作，进一步健全工作机制。四是探索研究农村养老保险制度建设，研究缩小收入差距、提高城乡居民收入水平的思路。五是深化药品流通体制改革。深入研究和完善药品联合集中采购制度，积极推进县级以下医疗机构药品集中采购试点，研究制订全省医疗机构药品网上集中采购管理办法。六是结合国家即将出台的医疗卫生体制改革方案，提出我省建立和完善城乡基本医疗服务体系和医疗机构管理体制的改革建议。七是深化行业协会和中介机构改革。研究提出规范行业协会发展的政策措施。推进全省统一的中介机构公共服务平台建设。

进一步扩大对外开放。一是进一步调整优化出口产品结构，提高出口产品档次和质量，鼓励能源原材料、先进技术装备和关键零部件进口，推进加工贸易转型升级，促进进出口平衡发展。二是加强外商投资产业引导，鼓励外资重点投向高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和节能环保产业，促进传统产业的改造和技术升级。做好重大外资项目的跟踪、协调和服务工作。三是鼓励企业“走出去”，抓好重大境外投资项目的服务和协调工作，积极培育跨国企业、国际品牌，建设一批海外能源原材料基地、研发基地和市场网络。

七、大力发展以改善民生为重点的各项社会事业

一是优先发展教育，促进教育公平。继续推进农村中小学四项工程，推进城乡教育资源的合理布局与配置。推进职业教育六项行动计划，建设一批技能型人才培训基地。二是加强公共卫生和医疗卫生服务体系建设。建立和完善医疗救治体系，加强突发公共卫生事件应急机制建设，加快建立社区卫生服务网络。三是大力发展文化事业。加强图书馆、文化馆等公益性文化设施建设，积极实施新一轮广播电视“村村通”工程，加强非物质文化遗产保护。四是加快体育事业发展。积极实施体育小康工程、奥运争光工程和体育产业培育发展工程。五是切实加大农村和基层社区社会发展工作力度。在资金安排和国债争取方面切实向农村和基层社区倾斜，重点支持农村基础教育、技术培训、公共卫生、基层文化及城乡社区公共服务设施建设。六是做好就业和社会保障工作。深入开展城乡统筹就业工作，完善就业援助制度。七是着力扩大城乡居民消费。配合有关部门，提高最低工资标准，推动建立职工工资正常增长和支付保障机制，确保农民工工资按时足额发放。继续引导住房、汽车合理消费，扩大通信、旅游、休闲、文化、健身等热点消费。八是搞好房地产市场调控。配合有关部门落实房地产市场调控的各项政策。加大对廉租房建设的投资支持力度。九是强化安全生产和应急保障。加强重点行业和领域的安全基础设施建设，做好防灾救灾工作。

八、进一步加强发展改革系统建设

进一步转变职能。重点放在三个方面：一是立足市场、管少管好。自觉为充分发挥市场配置资源的基础性作用创造更好的环境。对应该放开的，坚决放开，并做好衔接工作；对应该管的，坚持原则，坚决管好。二是统筹兼顾、综合协调。妥善处理城乡之间、区域之间、经济与社会、人与自然等各方面的关系，突出发展改革工作的宏观性、战略性、政策性和导向性，强化统筹协调和综合平衡。三是依法行政、规范有序。加大立法、执法、普法工作力度，把发展和改革工作纳入法制化轨道。

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摘要 当前的宏观经济走势表明，我国正处在经济转型的历史拐点，经济增长开始进入中速增长的新阶段。在这个特定背景下，要统筹兼顾，解决好短期与中长期的矛盾；要客观分析宏观经济运行的周期性波动与结构性矛盾的关系；要处理好政策拉动与结构性改革的关系。这就需要以转型与改革推动国内发展方式转变，推进消费主导的经济转型，释放中长期经济增长空间。

关键词 经济转型 投资出口主导 消费主导 政府职能转变

【作者简介】

迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长，海南省社会科学界联合会主席，全国政协第十一届委员会委员。

研究方向：转轨经济理论与政策。

主要著作：《迈向新体制――中国经济转轨时期若干改革问题研究》、《第二次改革――中国未来30年的强国之路》等。

当前的宏观经济走势表明，我国正处在经济转型的历史拐点，经济增长开始进入8%左右的中速增长阶段。在此背景下，如何统筹兼顾，解决好短期与中长期的矛盾？如何客观分析宏观经济运行的周期性波动与结构性矛盾？如何处理好政策拉动与结构性改革的关系？从现实情况看，至少有六个问题需要深入讨论。

稳增长：重在经济转型还是政策刺激？

稳增长不是保增长。稳增长，重在统筹当前与长远，寻求可持续发展之路。问题在于，面对经济增速下降，经济政策的重心是以短期的经济刺激为主，还是以中长期的经济转型为主；是短期的稳增长还是中长期的稳增长？应当说，未来几年我国的经济增长正处在全面性的历史拐点。这就需要以转型与改革推动国内发展方式转变，释放中长期经济增长空间。

投资消费严重失衡，投资的边际产出效应明显下降，结构调整进程缓慢，政策刺激的效应难以达到目标。长期的结构性问题很难通过短期的政策刺激得到有效解决。对于当前的经济下行态势，许多人寄希望于第二轮4万亿投资和宽松的货币政策。但从财政政策看，原来4万亿投资所产生的刺激效应只维持了两三年，而且使投资过剩的负面效应逐渐凸显。从货币政策看，目前变化的频率比较快，但同以往货币政策对经济增长的刺激效果相比，其作用并不明显，可操作的空间也不大。就是说，经济增长处在“转变”的背景下，难以通过短期宏观政策调整实现中长期持续增长的目标。为此，需要把适度的政策刺激与有利的经济转型相结合，并且把重心放在经济转型和结构调整上。当前，如继续坚持政策刺激为主，不仅无助于解决中长期结构性矛盾，还有可能使矛盾进一步积累和加剧。

高增长、低通胀开始成为历史。由于结构性问题，比如要素成本的上升以及外部市场的萎缩，低成本扩张模式已经走到尽头。这也在一定程度上表明我国经济增长开始由两位数的高速增长进入8%左右中速增长的新阶段。未来10年，经济增长若能保持在8%左右已经是比较理想的。我国经济运行正处于投资出口主导模式向消费主导模式转变的历史拐点。我国从生存型阶段进入发展型阶段，需求结构发生了深刻变化，与人的自身发展相关的教育、医疗、旅游等成为多数家庭消费支出的主要部分，发展型消费比重在逐步提高。在这个特定阶段，消费将逐步取资成为经济持续增长的内生动力。

市场环境的深刻变化留给经济转型的时间、空间十分有限。从国际环境看，欧美市场的萎缩是一个中长期趋势，出口导向型的经济增长模式难以为继；从国内市场看，投资拉动动力减弱的同时，消费一时难以取资成为新的增长动力。在这种情况下，加快经济转型至关重要。“十二五”期间如果不能初步实现从投资出口主导向消费主导的转变，不但经济下行的风险无法得到有效的克服，由经济下行所引发的社会矛盾和问题都会急剧放大，处理不好，可能会出现某些灾难性的后果。

消费需求释放：能否支撑未来10年8%左右的增长？

我国未来10年的经济增长前景，取决于消费主导经济转型的实际进程。如果转型与改革安排得当，我国城乡居民巨大的消费需求潜力有望得到全面释放。在欧债危机背景下，与其他国家相比，我国仍处于上升通道，重要原因就在于我们拥有巨大的消费需求这个突出的优势。为此，尽快建立与消费主导相适应的体制机制，启动国内消费大市场，有可能保障未来10年8%的增长速度。

未来10年，我国消费率有相当大的提升空间。与历史相比，消费率还有15～20个百分点的提升空间。改革开放之初，我国的最终消费率为62%左右，居民消费率50%左右；现在，最终消费率只有47.4%，居民消费率只有33.8%，降到改革开放以来的最低点，与同等发展水平国家尤其是金砖国家相比，相差近20个百分点，与发达国家相比，相差30个百分点左右。2010年12月1日，笔者在纽约参加由美国经济委员会组织的美国经济再平衡国际论坛，并作了题为《走向消费大国的中国》的演讲，美国人问我：“你这个判断什么时候才能实现？”在我看来，一个近14亿的人口大国由生存型阶段迈向发展型新阶段，是史无前例的大事。未来10年，中国经济将迎来消费的黄金时期，按照年均实际消费需求增长10%左右的速度计算，我国潜在居民消费需求将由2011年的16万亿增长到2020年的45～50万亿左右。中国在不远的将来会从世界工厂变为世界最大的消费市场，将会对世界的经济增长和世界经济的再平衡作出巨大贡献。

城镇化的发展有巨大的空间。城镇化是支撑消费释放的最大潜力所在。我国的城镇化从2001年的37.66% 提高到2011年的51.37%，年均提高1.37个百分点。预计城镇化率在未来5～10年至少还有10～15个百分点的增长空间。 到2020年，中国的城镇化率有望达到62%～63%。

服务业的发展有巨大的空间。2010年，我国服务业比重只有43%，远低于世界70%的平均水平。未来10年，政策调整与体制改革到位，服务业有可能提高10～15个百分点左右。2011年我国居民休闲消费规模超过2.8万亿，等于全社会零售商品总额的15.3%。社会的需求结构变化必然带动服务业的发展。

改善城乡居民消费预期有很大的空间。实现消费主导的国家，大都有比较好的社会福利制度。例如，澳大利亚的蓝领工人发周工资，一到周末餐馆等消费场所大都爆满。安全而有保障的社会福利制度，使他们可以放心实行当期消费，既能增加消费意愿，又能提高消费能力。我国如果能够实现到2020年基本实现公共服务均等化的政策目标，将明显改善居民消费预期，提高消费率。与此同时，收入分配改革方案如果能够尽快出台，将有助于提高老百姓的消费水平和能力。

消费需求能够支撑未来10年8%左右的增长。依据我国当前的实际情况测算：如果潜在的居民消费释放程度达到80%以上，能支持未来10年8%～9%的经济增长速度；如果潜在的居民消费释放程度达到70%左右，能支持未来7%～8%的经济增长。收入分配改革、基本公共服务均等化、城镇化如果有大的突破，年均增长速度完全可以达到7.5%～8.2%。正如2012年政府工作报告中提出的，扩大内需特别是消费需求是我国经济长期平稳较快发展的根本立足点，也是今年工作的重点。

扩大消费需求：能否有效促进投资增长？

我国是一个发展中大国，尤其是在西部，投资需求还是拉动经济增长的重点。稳定投资是扩内需稳增长的关键。问题是最需要稳什么投资？投资如何才能稳住？如果投资仍然以“铁公基”为主，难以对中长期的增长和转型产生明显的拉动作用。

以消费拉动投资。从短期看，消费增长是一个慢变量，投资对稳增长是至关重要的。从中长期看，投资要有效地转化为消费，才能形成内在的增长动力。由此，使其不至于在保短期增长的同时，给中长期的经济增长制造更多障碍，积累更多的结构性矛盾。实现扩大消费与增加投资的动态平衡，使投资的增长能够反映社会需求结构变化的基本方向和客观趋势。

尽快改变投资结构。改变以重化工业和基础设施为重点的投资结构。以政府为主导的投资模式，尤其是避免政府主导的投资扭曲市场供求关系。加大公益性项目的投资。比如，未来10年，估计城乡基本公共服务均等化需要大概20万亿元的投资规模。未来5年，切实完成3600万套保障性住房需要约4.68万亿元的投资；未来5年，按照一般的要求，环境治理需要至少5.4万亿元的投资。

加大消费供给能力的投资。例如，未来5年，我国文化产业增加值要由2.75%上升至5%是有条件的，预计需要4万亿元的投资。美国的文化增加值占它的GDP总量高达20%左右，韩国、日本是15%左右。从现实看，我国文化消费的供给结构和供给能力与城乡居民的消费需求是不相适应的。

加大城镇化建设的投资。例如，我国每增加一个市民，需要新增综合投资10万元。城镇化率每年提高1～1.5个百分点，需新增1500～2000万人，年综合投资在1.5～2万亿元左右。从人口的城镇化来看，对拉动城镇化的投资需求很大。

关键在于优化投资结构。投资需求增长会给社会资本带来巨大的投资空间。优化投资结构一个很重要的方面就是以政府投资带动社会资本的投入。初步估计，新增投资的70%左右需要社会资本投入，未来的发展需求给社会资本投入提供了巨大空间。

支持鼓励社会资本进入公益性领域和垄断行业。促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且还能够提高投资效率，改善经济结构。“新36条”的出台表明，当前民营经济发展的主要障碍既有“政策玻璃门”的阻碍，更有“利益玻璃门”的阻力。垄断行业的行业利益相当普遍，这种局面不打破，有了好的政策也很难使社会资本进入垄断性行业。

推进消费主导的经济转型：是否需要改变国有资本配置的格局？

如果没有国有资本投资结构的改变，社会资本想进入垄断行业很困难。在公共产品短缺取代私人产品短缺成为社会经济生活中的突出矛盾的特定背景下，国有资本到底应当扮演什么角色？应当说，国有经济在做大总量上功不可没，今天在加快消费主导的经济转型中，国有资本如何发挥有效作用，有赖于国有资本配置格局的改变。

以公益性为目标推进国有经济的战略性调整。国有资本不能等同于一般的社会资本，哪里有盈利就往哪里去。2003年～2008年的5年间，国有资本在房地产领域扩张年均增长33.5%。2009年，129家央企中超过70%以上的企业涉足房地产。到2011年末，央企开发建设的保障性住房仅占总额的13%～15%。

把公益性作为优化国有资本配置的战略目标，有利于调整经济结构，有利于推进消费主导的经济转型。把国有资本主要配置在公益性领域，是进入公共产品短缺时代、社会需求结构变化升级的客观要求。在公共产品短缺成为突出矛盾的背景下，国有资本满足全社会的需求，对消费主导的经济转型意义重大。把国有资本主要配置在公益性领域，是把国有资本更多地投向关系国家安全、国民经济命脉和民生保障的重要行业和关键领域。

加快国有资本的公益性回归。适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域以及事关国计民生和国家安全的战略性领域。国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域。把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，支持国有资本参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力。对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。如果国有资本的收支分红比例能够在未来5年切实提高到25%左右，将会有几万亿资金，能大大弥补养老资金的缺口。

加快垄断行业改革。对改革严重滞后的铁路、盐业等行业，尽快实现政企分开、政资分开。对电力、电信、石油、民航、邮政等行业，应将自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断环节强调国有资本主导，在竞争性环节对民营经济放开。对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导社会资本参与。要实现经济的可持续增长，需要60%～70%的投资来自社会资本，只有社会资本的投资成为主要部分，才有可能使投资适应于消费主导的转型，使投资继续成为拉动经济增长的重要基础。

走向消费主导：关键是否在于尽快破题收入分配改革

目前正处在经济转型的关键时期，社会各方面对收入分配改革寄予很大希望。从总的来看，收入分配改革牵动影响消费主导的经济社会转型全局，如果往后拖，对经济转型将十分不利。

收入分配改革牵动影响经济社会转型全局。未来20年里我国能否保持8%的增长速度，关键在于能否实现收入分配改革的新突破。居民收入水平不高，导致社会总需求不足，对消费主导的经济转型不利。国家、企业、居民之间的收入分配格局没有好转，导致经济运行中投资与消费失衡的矛盾更加突出。收入分配差距拉大导致社会矛盾和社会风险因素增大。

社会矛盾和社会风险因素很复杂，大部分和收入分配关系、基本公共服务均等化直接相联系。如果能理顺收入分配关系，加快公共服务均等化进程，会在相当程度上缓解社会矛盾，化解社会风险因素。

以民富优先破题收入分配改革。客观地说，我国的经济增长方式存在着某些国富优先的突出特征：GDP增长速度快于城乡居民收入增长速度。“十一五”期间我国GDP年均增长11.2%，城镇居民人均可支配收入9.7%，农村居民人均纯收入8.9%。国家财政收入增长大大高于城乡居民收入增长速度。2000年～2010年我国财政增长平均在24%左右，比同期城乡居民收入增长3倍左右。国有资本扩张速度快于GDP增长。2005年～2010年，国有企业资产总额从25.4万亿元增加到52万亿元，年均增长20.5%。

应当承认，国富优先的发展倾向适应了改革开放之初我国处于生存型阶段、私人产品严重短缺的特定背景，并为我国尽快做大经济总量起到了历史性作用；但也要看到，随着内外发展环境的变化，国富优先发展战略难以解决不断扩大的贫富差距，难以实现居民收入同经济增长保持同步，难以释放全社会巨大的消费潜力。破题收入分配改革，重在实现由国富优先向民富优先的转变，使释放社会总需求成为社会增长的主要支撑力。为此，应当加大国民收入分配结构调整力度，明显提高劳动报酬在国民收入分配中的比重；加快推进农民工市民化进程，尽快让农民工成为历史；加快城乡基本公共服务均等化进程，切实改善民生。

为此，根本之道是着力扩大中产阶层的比重。中产阶层是扩大消费的社会主体。中产阶层具有稳定的职业和中上水平收入，而且收入稳定。有研究指出，占人口不到25%的中等收入者，其消费约占社会消费总量的50%。有学术机构测算，若以收入等组合标准来测算，我国的中等收入群体约为2.4亿人，约占23%。未来10年我国要基本实现消费主导的目标，中产阶层比重至少应当在40%左右。推进有利于中产阶层发展的结构性改革。我国纳税的主体是需要尽快成长的中等收入群体，需要在结构性减税上破题；建立健全居民财产权保护制度，使中等收入群体对政策具有稳定的预期和现实的保障；进一步完善就业和创业体系。

以公开透明为重点建立收入分配的基本制度。公开透明是理顺收入分配最基本的制度。如果公开透明做好了，从“三公”经费公开开始，很多事情都能寻求较好的解决办法。

尽快建立居民收入登记制度与完善的纳税申报制度。这是杜绝灰色收入，健全收入分配体系的前提；逐步全面推进官员财产公开。财产公开不是一个技术问题，是一个决心和判断问题。推进财产公开对我国的收入分配改革、解决腐败问题是一项重大的基础性工作，对于理顺收入分配关系是一个决定性的措施。以加快“三公”经费公开透明为重点，管好政府的“钱袋子”，对降低行政费用、调节国民收入分配格局意义重大。

政府作用：如何适应走向消费主导的大趋势推进政府转型？

2003年SARS危机时，我们提出“从经济建设型政府向公共服务型政府的转型”。今天看，消费主导的转型与改革最大的挑战不是经济社会本身，而是政府转型。能不能改变增长主义政府倾向，走向公共服务型政府，牵动影响着消费主导的转型与改革全局，决定着经济发展方式转变的未来。

要不要明确以公共服务为中心的政府职能转变？我国是一个经济转型的大国，发展是解决问题的重要基础，以经济建设为中心是国家在相当一段时期内的行动纲领。问题在于，在市场经济体制初步形成以后，经济建设的主体发生了历史性变化。政府以公共服务为中心不仅与 “以经济建设为中心”并不矛盾，相反，政府以公共服务为中心才能更好地实现“以经济建设为中心”。

第一，企业已成为经济建设主体。当前民营经济有了长足发展，我国新增GDP的60%、新增就业岗位的70%都是由民营企业提供的。 政府继续以经济建设为中心，容易扭曲投资消费关系，不利于消费主导的经济转型。

第二，要保证全社会以经济建设为中心，政府就必须以公共服务为中心。新阶段经济建设的主体是企业、是社会，政府的主要职能是要创造一个公平竞争的市场环境。这样，才能为企业、社会以经济建设为中心提供重要保障。就是说，在社会主义市场经济体制基本形成、企业成为市场竞争主体的条件下，政府以公共服务为中心是保证企业、社会以经济建设为中心的基本前提和重要条件。

第三，政府的核心职能应当是提供公共服务和创造环境。在市场经济微观基础已经形成的前提下，政府应该从构建市场经济微观主体转变到通过良好的公共服务创造并维护公平竞争的市场环境。

第四，政府大大强化经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务，经济的公平可持续发展才有保障。要不要坚持市场主导下发挥政府的有效作用？近年来，有一种值得注意的倾向是，把我国30年经济增长的奇迹归因于“政府主导”，把“政府主导”作为“中国模式”的要件，甚至等同于“中国模式”。2012年初，笔者去南非考察，在与南非学术界的朋友讨论时，他们很重视借鉴我国经验。笔者问他们怎么理解？有学者说主要经验有两条：政府干预+国有化。听后，引起我的思考：“政府主导+国有经济”是反映了“中国模式”，还是曲解了社会主义市场经济的改革实践？不管怎么说，如何定位政府在市场经济中的作用，的确是坚持社会主义市场经济改革方向的突出问题。事实上，正是市场化改革才形成了我国经济30年高速增长的体制基础。从现实来看，把政府主导等同于“中国模式”有可能误导改革，耽误改革。

政府主导型增长模式在现阶段的缺陷比较突出。投资拉动、出口导向型增长难以为继，其背后是政府主导型增长模式的问题。政府主导型增长模式所积累的结构性矛盾和问题仍在加剧。其中一个突出问题是，重视解决眼前的紧迫性问题，忽视深层次的中长期问题；重视解决周期性矛盾，忽视结构性矛盾。由此，习惯于用短期工具处理长期问题，导致短期问题长期化、周期性问题结构化。市场化改革远未完成。未来5到10年，收入分配体制改革、财税体制改革、资源要素市场化改革和垄断行业改革等，都处在改革破题的关键时期。在这个特定背景下不适当地强调和宣扬“中国模式”，忽视体制机制中的深层次矛盾问题，有可能使我们的判断出现严重失误。

要不要以公共服务为导向调整中央地方关系？多年来，政府主导的经济增长模式迟迟难以改变，根源在于中央地方关系以经济总量为导向，而非以公共服务为导向。客观地看，经济总量导向的中央地方关系在相当一段时期内，在调动地方政府发展经济的积极性上发挥了重要作用，但在形成全国统一大市场的当前已经弊大于利。面对消费主导经济转型的新形势，实现中央地方关系从以经济总量为导向向公共服务导向的转变，成为新阶段政府转型具有全局性意义的一项重大课题。加快中央地方财税体制改革，建立中央地方公共服务分工体制，对于系统地改变地方政府增长主义倾向，增加公共服务供给，改善居民消费预期，将为推进消费主导的经济转型奠定坚实的体制基础。

要不要承认政府自身利益形成的突出问题？把公共服务作为政府的核心职能，对强化政府公共利益代表角色提出新的要求。政府能不能克服自身利益、既得利益，重返公共利益代表角色，决定着经济社会转型与改革的成败。由于部门利益、行业利益、地方利益的普遍存在并且日趋于强化，有些改革的惰性很大，消费主导经济转型在多方面很难真正破题。在这个特定背景下，能不能在深化政务公开改革的同时，尽快实现财政预算公开、官员财产公开，在建设阳光政府和有效监督政府上有新突破，对有效改变利益关系失衡，加快消费主导的转型与改革十分关键。

着眼于我国中长期公平与可持续发展的基本目标，加快推进消费主导的经济转型与改革，既是短期政策的着力点，又是中长期发展的战略重点；既是发展面临的突出矛盾，又是转型与改革面临的重大挑战。如果我们能够把握历史机遇，在国家层面尽快制定消费战略规划，尽快确立未来5～10年拉动消费的预期目标，并作为政府工作的重点约束性指标，自觉主动地解决经济下行深层次、结构性、体制性的矛盾和问题，就有可能实现中长期稳增长的基本目标；就有可能为未来10年、20年的可持续发展打下具有决定意义的基础。

责 编/凌肖汉

Chinese Economic Transformation at the Crossroad

―Speeding up the Consumption-led Transformation and Reform

Chi Fulin

篇9

【关键词】 行业垄断； 薪酬管制； 高管货币性薪酬； 混合所有制改革

【中图分类号】 F275 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）01-0094-07

一、研究背景与问题的提出

近年来，随着我国上市公司高管人员薪酬的披露，上市公司高管薪酬的合理性逐渐引起人们的关注，垄断行业高管薪酬过高、国有企业高管薪酬激励不合理、行业间高管薪酬差距过大等成为人们批评的重点。一些国有企业在经济效益下滑、经营亏损的情况下，高管薪酬水平却仍远高于其他企业，明显和企业业绩不相符。从2008年金融危机开始，一些国有企业利润呈负增长，但根据一项调查显示，2008年企业高管薪酬增长比率最高的却是国有企业高管人员，达到16%。在金融危机的背景下，不少国家的政府相关部门要求企业限制高管的薪酬。2009年，美国总统奥巴马宣布政府要确保纳税人的资金不会被滥用于向华尔街高管发放巨额薪酬，同时还指出接受政府补助的企业的高管人员的薪金不能高于50万美元。我国也同样受金融危机影响较大，在经济缓慢复苏、企业发展受阻的情况下，一些垄断行业高管的高达几百万的薪酬让人震惊，迫于社会舆论和公众质疑的双重压力，政府也开始对高管人员进行限薪。2009年初，财政部发文规定国有金融企业负责人最高年薪为280万元人民币，2009年4月，财政部再次《关于国有金融机构2008年高管薪酬分配有关问题的通知》，不仅要求国有金融企业高管薪酬不得高于上年90%，业绩下降的，在此基础上再降10%，而且要其他企业照办；2009年8月，人力资源和社会保障部会同财政部、审计署、国资委等部门联合下发《关于进一步规范中央企业责人薪酬管理的指导意见》，明确规定了坚持激励与约束相统一、负责人薪酬增长与职工工资增长相协调等5项基本原则。2014年8月，中央出台《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》和《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》，于2015年1月1日起正式实施，首批改革涉及72家央企负责人。2015年上半年完成地方国有企业负责人和中央部门管理企业负责人薪酬制度改革方案的审核工作，下半年着手推进各省国有企业和中央部门管理企业负责人的薪酬改革。尽管对国企高管的薪酬管制在如火如荼地推进，但已经实施的薪酬管制的效果如何呢？

对于高管薪酬影响因素的研究，国外学者起步较早，对高管薪酬的研究也比较多，市场环境和研究方法也相对成熟。国内学者在借鉴国外学者做法的基础上，对高管薪酬进行了研究，但研究结论分歧较大，尤其在高管薪酬与企业业绩、资产规模、公司治理的关系上众说纷纭。针对国企高管的“限薪令”，一些学者也提出国有企业既然是自负盈亏的企业，就应该按照市场化标准建立薪酬体制，而不是简单的行政限薪，这样既不利于激励，也不利于吸引高级人才。那么，行业垄断程度是否依然会导致企业高管人员的高薪？对国企高管人员的限薪令是否能够达到预期的效果？相对于公司治理来说，采用限薪令这种薪酬管制手段是否更有效？本文针对这些问题展开研究，以确定企业的垄断程度是否依然是高管薪酬的重要影响因素、对国企高管实施的薪酬管制是否取得了预期的效果以及薪酬管制与公司治理在约束高管薪酬方面的相对有效性，并提出进一步的改进对策。

二、文献综述

现有高管薪酬影响因素的研究大多集中在薪酬管制、行业垄断、公司治理水平、公司规模、公司业绩等方面。

（一）高管薪酬与薪酬管制

对上市公司高管的薪酬管制是否有效以及效果如何，相关学者的研究并没有形成一致的结论。张爱萍[1]通过对上市银行的实证研究表明，对大型国有商业银行和全国股份制商业银行的高管薪酬的管制都是有效的，但需要采取不同的薪酬管制措施。张栋和郑红媛[2]通过对国有控股上市银行的实证研究表明，薪酬管制政策对国有银行高管薪酬结构和发放机制产生了影响，但“限薪”效应不显著。田妮和张宗益[3]通过理论分析发现，“限薪令”只限制了高管通过正式契约获得的薪酬，而没有约束到关系契约薪酬，其作用是有限的。

（二）高管薪酬与行业垄断

国外学者相关研究发现，高管薪酬差距主要和企业所处的行业垄断程度有关，Schwartzman[4]研究指出，行业垄断是造成行业间收入差距扩大的主要或者直接原因，Katz and Summers[5]的研究结论也显示，美国不同行业之间存在的工资差距，反映出不同的行业，垄断租金也不同。

我国学者对于高管薪酬与行业关系的研究，始于对行业间工资差异的研究，主要关注行业垄断是否会导致行业间工资差距过大。蔡[6]通过建立模型发现，国有经济的垄断地位是造成行业收入差距的重要因素。金玉国[7]通过面板数据建立的模型发现，行业不同，工资水平与行业垄断程度的敏感性也会不同，并且所有制导致的垄断对于行业的收入水平影响较大，这也是存在较大行业收入差距的主要原因。史先诚[8]认为，中国行业之间工资差距自1988年以来逐渐拉大，员工的性别、年龄和教育等人力资本特征对员工收入差距解释系数只能占到60%，其余部分的差距主要源于垄断行业的租金分享，垄断行业的超额利润主要源于对自然资源的低成本获得，或者是国家政府政策的特殊优惠。岳希明等[9]的研究发现，垄断行业和非垄断行业之间的收入差距至少有一半是不合理的，这种差距主要是由于政府的行政性垄断导致，而且这一比例还低估了垄断行业不合理的高收入。杨宜勇等[10]认为，行政垄断的主要表现形式是不合理的定价机制，这也是体制性原因导致的，当然垄断行业的高收入还和法制的不健全、政府过多的干预企业、管理者的缺位与越位等有关。陈震和汪静[11]的研究表明，企业高管可以凭借管理层权力提高薪酬―规模敏感性，降低自身薪酬风险，而作为企业外部治理机制的产品市场竞争对这种权力滥用有显著的治理效应。

（三）高管薪酬与公司规模

公司规模对高管薪酬的影响基于经理主义，该理论认为，公司规模是决定高管薪酬的首要因素，绩效只是补充。公司规模之所以能够显著地影响高管薪酬，主要是因为随着企业规模的扩大，组织管理活动会变得更加复杂，而且企业规模比业绩具有较好的稳定性，高管人员属于风险规避者。即使企业业绩恶化，兼并等导致企业规模扩大的因素也能够推动高管薪酬的增加。Tosi[12]研究发现，公司规模对高管薪酬的影响程度占到将近百分之五十，与此相比，公司业绩的影响程度不到百分之五。我国学者相关研究的结论基本和国外学者研究结论一致，即高管薪酬水平和公司规模正相关[13-14]。

（四）高管薪酬与公司业绩

根据委托理论，企业的业绩是委托人和人探讨薪酬时的决定因素，如果人第一次在委托人的公司任职，薪酬的制定可能会根据人的自身条件进行谈判，但是下一年度的薪酬往往要根据公司管理人员是否实现了既定的业绩目标进行调整。但目前对于高管薪酬和公司业绩关系的研究，结论并不一致，有的结论表明两者正相关，有的结论表明两者不存在或存在很弱的关系。

Lewellen and Huntsman[15]通过50家公司的样本分析发现，计利润在决定管理者薪酬时具有重要的影响；Murphy[16]也发现高管薪酬与公司业绩有很大的正向关系。我国部分学者的研究也表明存在这种正相关关系。此外，高管薪酬和企业业绩的关系受企业所处行业竞争程度的影响，具体表现为垄断性行业中高管薪酬和企业业绩的相关性远不如中小型非垄断行业的公司。

但不少学者的研究却发现，高管薪酬和企业业绩之间不存在相关性，或者影响很小。Taussings and Baker[17]发现公司业绩对管理人员的薪酬影响很小，薪酬对于业绩也起不到应有的作用。国内不少学者也得出了类似的结论，李增泉通过深沪上市公司的数据对高管薪酬和企业业绩之间的关系进行检验，发现它们之间不具有相关性，此外，李良智和夏靓[18]，詹浩勇和冯金丽[19]也得出了类似的结论。有的学者对公司业绩的指标采取不同的标准，对两者之间的关系进行深层次的研究，也没有检验出企业业绩和薪酬之间的关系，从而认为我国企业的薪酬制度没能起到较好的激励作用。

（五）高管薪酬与公司治理

所有权和经营权分离导致所有者和经营者内在的利益不一致，公司需要实施有效的公司治理来予以应对，从而公司治理水平会对公司高管的薪酬产生非常重要的影响，比如公司董事会规模、公司董事会的结构和所有权结构等。

关于董事会的规模，仅从董事会的监督能力来看，通常会认为董事会的监督能力会随着董事会成员的增加而增强，但随着董事会规模的扩大，高管薪酬反而会增加，主要是因为公司董事会成员过多会产生“搭便车”行为，减弱了董事会的治理效果。林浚清和黄祖辉[20]的研究也发现，董事会规模和高管薪酬呈正相关的关系。

关于董事会结构，通常涉及到总经理和董事长两职合一情况、内外部董事比例等方面。当董事长总经理两职合一时，董事长的薪酬往往会变得更高；两职合一能够使公司高管具有更大的控制权，更会选择对自己有利的激励措施。郭淑娟和惠宁[21]通过对垄断行业企业高管薪酬制度的实证研究表明，管理层权力会引致高管人员对垄断租金薪酬的追逐，垄断行业企业高管权力越大，其通过盈余操纵业绩获取绩效薪酬的金额越高，越倾向于通过盈余管理、增加业绩权重和规模权重来谋求权力薪酬的增长。李四海和江新峰等[22]的研究表明，两职分离相比于两职合一，会显著降低高管的薪酬水平，同时也会降低其薪酬业绩敏感性。外部董事的比例和高管薪酬正相关，外部董事能够使公司使用激励薪酬，而且能够更好地使高管薪酬与业绩相关，提高高管薪酬的合理性；而内部董事的比例越高，则会对高管人员的监督造成负面影响，引发高管控制董事会。国内学者的研究认为，我国独立董事制度还不是很成熟，独立董事与高管薪酬没有显著的关系[23]。薪酬委员会主要负责建议和决定高管人员的薪酬，薪酬委员会中内外部董事的比例会对高管薪酬产生影响，但我国上市公司薪酬委员会与高管薪酬没有显著的关系。

关于所有权结构，管理者权利理论认为企业的股权结构会对高管人员的行为产生影响，股权集中度越高，越能限制高管的自利行为。高管薪酬会随着第一大股东的持股比例的上升而减少[24-26]，企业的国有股持股比例与高管薪酬存在负相关的关系[27]。高琪[28]通过对农业上市公司的实证研究表明，公司业绩与上市公司高管薪酬之间存在明显的正相关，而股权制衡度高则会相应降低上市公司高管的薪酬。

综合上述国内外既有研究成果来看，行业垄断、公司规模和绩效以及高管持股比例、监事会规模等公司治理因素对高管薪酬的影响并没有形成完全一致的结论，而且随着我国市场经济体制的发展和现代企业制度的不断完善，这些因素对高管薪酬是否依然存在同样的影响以及薪酬管制能否在与这些因素的共同作用中发挥预期的效果，都值得关注和进一步研究。

三、研究假设、变量选择与模型

本部分通过理论分析，提出假设，选择变量，构建检验模型。

（一）研究假设

综合委托理论的基本分析和既有研究结果，公司高管薪酬的影响因素可以分为行业垄断因素、薪酬管制因素、规模与绩效因素、公司治理因素以及地域因素5类。

1.行业垄断

行业垄断是直接造成行业间收入差距的主要或者直接原因，垄断行业可以依靠对资源、市场的占有和控制，采取非市场化的手段较为轻松地获取超额利润。与竞争性行业相比，垄断性行业职工的收入远远高于非垄断性行业，且垄断行业与非垄断行业之间收入差距有不断拉大的趋势。尽管随着我国经济体制改革的推进和深化，市场化程度越来越高，但从我国的实际情况来看，垄断行业上市公司高管的薪酬仍然远远高于非垄断行业上市公司高管的薪酬。垄断行业公司高管薪酬较高，是公司垄断行为最终的表现形式，既是因为垄断行业本身的特殊优势，也是因为企业内部工资管理制度和收入分配的不规范。为了检验行业垄断对公司高管薪酬的影响，提出假设1。

假设1：行业垄断会提高公司高管的货币性薪酬。

2.薪酬管制

上市公司高管的薪酬往往会受到相关法律法规的约束，一般涉及到薪酬水平、薪酬结构等方面。此外，在特定的社会环境和背景下，政府和监管部门为了平息民愤也会临时制定和一些对公司高管薪酬有影响的规则和要求。比如，20世纪80年代，美国《国内税收法》规定管理者薪酬超过100万美元的部分在计算所得税时不能按照费用对待，这一规定导致企业高管的薪酬结构发生了较大的变化。在我国，高管薪酬也受到国家相关政策和法律法规的影响。1992年，劳动部和国务院经贸办下发了《关于改进完善全民所有制企业经营者收入分配办法的意见》；2006年，证监会颁布《上市公司股权激励管理办法（试行）》；2009年，财政部了央企高管人员的“限薪令”，这些都是对高管薪酬水平和结构进行调整的政府措施。本文主要关注的就是央企高管的“限薪令”是否发挥了预期的效果，是否显著降低了央企高管人员的货币性薪酬。为了检验薪酬管制对公司高管薪酬的影响，提出假设2。

假设2：薪酬管制会降低公司高管的薪酬。

（二）其他影响因素

1.公司规模与绩效

公司规模越大，M织和管理的难度或强度就越大，管理层需要付出的努力就越多，从而需要向其支付的报酬就越多；从另一方面来看，如果是国有企业，公司规模越大，往往级别就越高，高管的薪酬也就越高。所以，预期公司规模越大，高管薪酬越高。

尽管很多学者对公司绩效对高管薪酬的影响存在不一致的结论，但从我国上市公司的实际情况来看，无论是国有企业，还是民营企业，大多数公司已经将公司绩效指标纳入公司高管薪酬的考核体系，只有公司绩效好，高管才能获得较高的薪酬。所以，预期公司绩效越好，高管薪酬越高。

2.公司治理

公司治理方面涉及到高管持股比例、股权集中度、董事长总经理两职合一、董事会规模、独董比例和监事会规模6个因素。

根据委托理论，高管持股比例越高，就越能促进高管与股东内在利益的一致性，高管就越会注重长期利益而降低当期的货币性薪酬，可见，高管持股比例可以约束高管的当期货币性薪酬。因此，预期高管持股比例越高，高管薪酬越低。

根据委托理论，股权越集中，股东监督管理层的成本则相对越低，监督动机就越强；反之，股权越分散，监督成本相对越高，搭便车的动机越强，监督动机越弱。所以，预期股权集中度越高，高管薪酬越低。

根据委托理论和公司治理理论，董事长和总经理两职分设可以更好地确保董事会的独立性。如果总经理兼任董事长，则董事会实际上被内部人支配与掌控了，其无法处理好监督与被监督的关系，董事会的监督作用也就降低了。董事长与总经理两职分设可以确保董事长和董事会履行监督职责，从而制约高管获得不合理薪酬，而两职合一则使高管获得了更大的控制权，更方便获得高薪，所以，预期董事长总经理两职合一，会提高高管薪酬。

董事会成员越多，从监督能力来说会变强，但从委托关系和结构来说会变得更加复杂，越容易产生“搭便车”的问题，公司治理效果反而会变差，所以，预期董事会规模越大，高管薪酬越高。

从独立董事制度的本质来看，独立董事作为股东尤其是中小股东的代表独立对公司高管行使监督职责；从职能定位来看可以有效遏制高管的不合理薪酬，独立董事的比例越高，这种监督的独立性就越强，所以，预期独董比例越高，高管薪酬越低。

既有审计委员会，又有监事会是我国公司治理的特色，从其职能定位来看也主要是监督作用。监事会规模越大，其监督的独立性和效果越好，从而能够有效遏制高管的不合理薪酬，所以，预期监事会规模越大，高管薪酬越低。

3.地域

我国东部地区经济发展水平较高，居民收入和生活水平普遍较高，而中西部地区经济发展较缓，居民收入和生活水平普遍低于东部，地处东部地区的公司通常会比地处中西部的公司向公司高管支付更高的薪酬，所以，预期东部公司的高管会比中西部公司的高管获得更高的薪酬。

（三）变量选择

1.上市公司高管货币性薪酬（AC）

目前我国上市公司的高管薪酬主要是以货币性薪酬为主，根据本文所选样本统计，在1 657家上市公司中，对高管进行股权激励的上市公司数为648家，不及样本总量的一半，可见，虽然目前股权激励的公司数逐年增加，但是高管“零持股”现象还是比较严重，货币性薪酬为主要薪酬形式。此外，上市公司披露的薪酬信息也局限于年报中披露的薪酬总额，因此本文研究的高管薪酬主要是上市公司年度报告中披露的高管的货币性薪酬，不包括各种隐性消费、在职消费和持有的公司股票市值。为了剔除高管人数差异对薪酬的影响，并使研究与以往具有可比性，本文参照我国学者经常采用的方法，以上市公司年报中披露的“金额最高的前三名高级管理人员的薪酬总额”作为反映我国上市公司高管货币性薪酬的指标，并对其取自然对数作为本文研究的因变量。

2.行业垄断（MONO）

以往的研究大多采用国有单位比重、国有资产比重、国有单位投资比重等指标作为行业垄断的变量，但这些指标反映的更多是所有权结构，而不是市场竞争或垄断程度。本文综合考虑市场集中度和赫芬达尔―赫希曼指数两个指标来判定一个行业是否属于垄断行业，最终确定采掘业、石油、化学、塑胶、塑料、电力、煤气及水的生产和供应业、建筑业、金融、保险业、金融、保险业、铁路运输业、民航及海洋运输业等为垄断行业，其他为非垄断行业。如果上市公司所处行业为垄断行业，MONO取1，否则取0。

3.薪酬管制（CENTRAL）

本文研究的薪酬管制主要是针对中央所属企业高管人员制定和实施的限薪政策，对于非央企高管人员并没有类似的限薪政策。也就是说，如果是央企，则会受到薪酬管制；如果不是央企，则不会受到薪酬管制，所以，如果上市公司为中央所属企业，CENTRAL取1，否则取0。

4.控制变量

其他影响高管薪酬的因素选择的衡量指标及理由如表1所示。

（四）回归模型

四、样本数据及实证检验结果

（一）样本数据

鉴于行政手段的薪酬管制政策实施的滞后性，研究样本选择了2011年度和2012年度沪、深A股上市公司的数据。首先采用2012年度沪、深上市的数据进行回归分析，在2012年度沪、深两市披露年报的A股上市公司基础上，剔除了ST、数据缺失的公司后得到1 657个样本，其中159家公司为中央所属企业。为了验证结果的稳健性，采用2011年度沪、深A股上市公司的数据进行同样的回归分析。本文所用数据来源于CSMAR数据库和上市公司年报，用SPSS 20.0进行分析。

（二）描述性统计

从表2可以看出，高管薪酬变量最小值为10.19万元，最大值为3 100万元，标准差为198.83万元，这说明我国上市公司高管人员之间薪酬差异较大。资产规模取对数后最小值为19，最大值为30.5，样本公司的规模分布较广。净资产收益率最小值为-0.417，最大值为0.675，均值为0.055，标准差为0.556，样本公司的绩效差异较大。高管持股比例最大值为0.819，最小值为0，均值为0.08，说明我国上市公司高管持股比例普遍偏低，而且差异较大。董事会规模最大值为18，最小值为4，均值为9.1。监事会规模最大值为7，最小值为5，均值为3.85。独董比例的最大值为0.71，最小值为0.22，均值为0.37，标准差为0.056，说明目前上市公司独立董事的比例大部分是满足公司治理的基本要求。

（三）回归结果（见表3）。

1.行业垄断

行业垄断变量回归系数为正，统计上显著，公司所在行业如果是垄断行业，则会获得显著高于非垄断行业公司高管的货币性薪酬，假设1得到验证，这说明行业垄断依然还是影响上市公司高管货币性薪酬的重要因素。

2.薪酬管制

薪酬管制变量回归系数为负，统计上显著，受到管制的公司高管的货币性薪酬显著低于没有受到管制的公司高管的货币性薪酬，假设2得到验证，这说明“限薪令”这样的薪酬管制政策发挥了预期的效果，高管薪酬受到相应的约束，而且，从相对效果来看，薪酬管制比监事会规模等公司治理因素在约束高管薪酬方面更有效。

3.规模与绩效

公司规模变量回归系数为正，统计上显著，公司规模越大，公司高管薪酬越高，与预期一致，也与以往研究结论基本一致。公司绩效变量回归系数为正，统计上显著，这说明公司绩效越好，公司高管薪酬越高，与预期一致，但与以往部分国内学者的研究结论相反。

综合来看，公司规模越大，绩效越好，高管的货币性薪酬越高，同时，公司高管需要付出的努力就越多，这表明我国上市公司高管的货币性薪酬体现出了“多劳多得”的激励效果。公司绩效对高管薪酬的影响与以往部分国内学者的研究结论相反从另一个方面说明，经过多年的市场化改革，我国的上市公司在确定高管薪酬时，也越来越多地参考企业绩效，高管薪酬与企业绩效的相关性越来越强。

4.公司治理因素

高管持股比例回归系数为负，但统计上不显著，高管持股比例高可能有助于约束高管的短期货币性薪酬，但由于目前我国上市公司高管持股比例普遍偏低或不持股，е虏荒芊⒒佑τ械淖饔谩9扇集中度变量回归结果为负，统计上显著，股权集中度越高，对高管的监督越有效，高管的薪酬就越受到约束，与预期一致。两职合一变量回归系数为正，统计上显著，这说明董事长总经理两职合一下的高管薪酬会显著高于两职分设下的高管薪酬，与预期一致。董事会规模变量回归系数为正，统计上显著，这说明董事会规模越大，高管的薪酬越高，与预期一致，这说明公司董事会成员存在普遍的“搭便车”现象，并没有有效地履行自己的职责。独董比例回归系数为负，但统计上不显著，虽然独立董事制度在理论上可以对公司高管发挥监督作用，但鉴于目前上市公司董事会中独立董事的比例大多都是符合最低要求，且独立董事的独立性不够，所以，并没有发挥有效的监督作用。监事会规模回归系数为负，统计上显著，这说明监事会规模越大，越有利于约束高管的货币性薪酬，与预期一致。

综合来看，体现我国公司治理特色的监事会制度发挥了显著的作用，股权集中度、两职合一、董事会规模等因素的影响与以往的研究基本一致，高管持股比例、独董比例的影响却不显著，这说明我国上市公司的公司治理还存在明显的不足，公司治理水平还有待提高，在约束高管不合理薪酬方面效果有限，相对有效性不如薪酬管制。

同时可以看到，薪酬管制与监事会规模虽然都能显著约束高管薪酬，但监事会规模回归系数的绝对值要比行业垄断回归系数的绝对值小得多，这说明薪酬管制的约束效果相对更好。

5.地域

地域回归系数为正，统计上显著，这说明东部公司高管的薪酬显著高于中西部公司高管的薪酬，与预期一致，这说明我国上市公司高管薪酬还存在着明显的地域差异。

为检验上述回归结果的稳健性，采用沪、深A股上市公司2011年度相关数据进行同样的回归分析，回归结果与上述结果一致。

五、研究结论与建议

行业垄断依然是影响上市公司高管货币性薪酬的重要因素，现行的薪酬管制政策对高管的货币性薪酬起到了显著的约束作用。从公司治理的角度来看，监事会规模可以显著约束高管的货币性薪酬，但高管持股比例、独董比例却没有对高管货币性薪酬起到显著的约束作用，两职合一以及董事会规模等因素会显著提高高管的货币性薪酬，而且，从相对效果来看，“限薪令”等薪酬管制政策对高管货币性薪酬的约束效果明显好于公司治理因素。公司绩效与高管薪酬显著正相关。基于上述研究结果，提出以下政策建议。

（一）推动混合所有制改革，逐步打破行业垄断，促进市场公平竞争

从研究结果来看，行业垄断依然是影响公司高管货币性薪酬的重要因素，垄断行业公司高管的薪酬明显高于非垄断行业高管的薪酬。垄断行业高管的天价薪酬是行业垄断行为的必然结果之一，垄断本身带来的高额利润以及垄断行业不规范的激励机制和内部薪金的不公平是造成垄断行业公司高管薪酬不合理的主要原因。

政府应当进一步推动深化市场经济体制改革，推动各行业市场化进程，降低垄断行业的市场准入门槛，对垄断行业引入竞争机制，推动混合所有制经济的发展，逐步打破行业垄断，促进市场公平竞争，从根本上遏制垄断行业垄断权力和垄断利润的产生，从而彻底解决垄断行业高管薪酬不合理的问题。

（二）完善对公司高管的薪酬管制，加强信息披露

从研究结果来看，对央企高管实施的薪酬管制达到了预期的效果，发挥了显著的约束薪酬的作用，而且，相对于其他公司治理措施，薪酬管制的效果更好、更有效。市场化进程是漫长的，既无法在短期内消除垄断，更无法全部消除垄断，这就注定行业垄断在一定时期内必然会继续存在，因此，为了确保垄断行业高管薪酬的合理性，必须对垄断行业公司高管的薪酬实施行政手段的管制，不但必要，而且有效，应当继续实施并加以完善。

完善公司高管薪酬的管制，一方面是完善管制的手段和内容，让公司高管更多地考虑公司绩效和长远战略发展，避免短期行为；另一方面是加强上市公司高管薪酬信息的披露，实现社会监督，从而降低监督成本，提高监督效率。

（三）实施股权激励，完善高管薪酬制度

尽管高管薪酬与公司规模和绩效有一定的相关性，体现出了一定的激励作用，但目前工资、奖金是高管薪酬的主要组成部分，高管薪酬体系主要以短期激励为主，长期激励欠缺，在短期内对高管人员起到激励作用，但长期来看无法避免经营者的短期化行为。为了避免经营行为的短期化，应当改革上市公司高管薪酬制度，推动管理层持股和股权激励，实行货币性薪酬和权益性薪酬相结合、短期利益和长期利益相结合的综合薪酬体系，把企业的长期发展与高管人员的自身利益相结合，使所有者和经营者的目标趋于一致，从而既确保高管薪酬的合理性，又确保企业的长远健康发展。

（四）引导上市公司进一步加强和完善公司治理

从研究结果来看，一些关键的、通常行之有效的公司治理措施和制度没有得到实施或没有得到有效实施，比如，董事长和总经理在不少企业还是两职合一、董事的“搭便车”现象、独立董事没有发挥应有的作用等，所以，应当引导上市公司进一步加强和完善公司治理。

加强和完善公司治理，要明确董事的职责，建立健全董事考核机制，有效控制董事职责履行中的“搭便车”问题，确保公司董事有效履行职责，发挥监督作用；董事长和总经理两职要分设，明确董事长和总经理的职责和权限，提高董事会的独立性和监督能力，改进监督效果；要进一步完善独立董事制度，提高独立董事的比例和独立性，增强其监督能力，促进其监督职责的有效履行；要进一步推动公司建立健全监事会制度，确保监事会的正常运行，促进监事会监督作用的正常发挥。

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