国企体制改革方案范文

导语：如何才能写好一篇国企体制改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

今年是十七大之后的开局之年，亦是改革开放三十周年，经济体制改革处于攻坚阶段。

2008年全国经济体制改革工作会议在武汉召开。在这次会上，国家发改委副主任杜鹰就2008年深化国企、生产要素、农村、社会、涉外、现代市场等6个方面的改革做了部署。

其中包括，将择机出台深化收入分配制度改革指导意见，研究制定铁路体制改革方案，研究起草中央政府投资项目决策责任追究指导意见等。

2008年六大重点改革

此次会议讨论的《关于深化2008年深化经济体制改革工作意见稿》(以下简称《意见稿》)，提出了今年6大改革重点，每一个都直指经济体制改革的核心。

一是推进国有企业改革和非公有经济发展。会议透露，由国资委、工业和信息化部和财政部牵头，加快中央企业调整重组步伐，建立健全国有资本结构优化和战略性调整机制，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重点行业、关键领域和基本公共服务领域转移。

对于国企改革，国家发改委体改司司长孔泾源在会上指出，将重点推进垄断行业改革。主要包括3个行业：研究制定铁路体制改革方案；研究提出盐业体制改革方案；推动落实电网企业主辅分离改革方案，完善区域电力市场建设，组织开展深化电力体制改革试点工作。

其二是加快转变政府职能，深化规划、财税、金融、投资体制改革，完善宏观管理体制。以深化预算制度改革、完善转移支付制度和省以下财政体制为重点，启动新一轮财税体制改革。创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的体制机制。

在金融体制改革方面，《意见稿》指出，将推进农行股改和国家开发银行改革，制定国家进出口银行和农业发展银行改革方案。

在进一步深化投资体制改革方面，将健全中央预算内投资管理制度，研究起草中央政府投资项目决策责任追究指导意见。

第三，加快社会体制改革。研究建立垄断利润调节制度，完善石油特别收益金征收和使用制度；择机出台深化收入分配制度改革的指导意见；改革国企工资总额管理办法，加强对垄断行业企业工资监管。

在社会体制改革中，还将进一步完善社会保障制度，加快推进医药卫生体制改革，深化科技、教育和文化体制改革。杜鹰表示，社会体制改革的核心就是建立保障社会公平正义的体制机制。

此外，今年还将推进现代市场体系建设，深化资源要素价格改革，从制度上保障市场配置资源的基础性作用和发展方式的尽快转变；深化农村改革，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制；加快涉外经济体制改革，完善内外平衡、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。

要素市场改革难题

“推进现代市场体系建设，深化资源要素价格改革，从制度上保障市场配置资源的基础性作用和发展方式的尽快转变。”这是杜鹰在本次会议上反复提及的话题，亦是今年经济体制改革的重中之重。

根据国家发改委的安排，在要素市场建设方面，一是要大力发展资本市场。引导优质大型企业上市，壮大主板市场；发展中小板市场，启动创业板市场；修订企业债券管理条例，扩大企业债券发行规模。

要素市场发展的第二步，就是规范土地市场。出台规范和完善征地程序的指导性意见，完善经营性土地和工业用地出让制度，理顺土地价格形成机制。

篇2

一、改革的深刻性、复杂性与改革的顶层设计

过去三十多年的第一次转型与改革带有增量的鲜明特征，往往能够实现“帕累托改进”。今天，改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小，第二次转型与改革更多涉及包括政府体制在内的存量制度变革，涉及全面的利益关系调整和利益博弈，其深刻性和复杂性远远超出第一次转型与改革。

克服部门利益，对改革顶层设计提出新要求。在政府转型成为改革关键和重点的时候，由部门自行设计方案推进改革，难以保证改革决策的科学性、合理性。“十二五”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革的“重头戏”，将涉及教育、医疗等多个领域。这些改革需要研究如何通过加强改革的顶层设计，出台超越部门利益的改革方案，真正按照“管办分离、政事分开”的要求推进公益机构改革。

克服地方利益，对改革顶层设计提出新要求。未来5年，改革将更多地触及地方利益。比如，经济结构的战略性调整将成为“十二五”时期改革的主攻方向，中央政府要控制过剩产能、调整经济结构，严格限制高污染行业，可能会使得许多地方政府财政收入减少。这些问题必然涉及中央地方财税关系的深层次调整，需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才能有效解决。

克服行业利益，对改革顶层设计提出新要求。在经济结构的战略性调整中，我们能够逐步看到民营经济的重要性，为此国家出台了促进非公经济发展的新36条。但其真正落实，涉及打破行政垄断，涉及包括铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益调整，涉及国有经济和民营经济之间的利益博弈。在发展方式转变的特定背景下，更多的国有经济将从与民争利的领域退出，更多的国有经济将配置在公益性领域。只有在中央的统一部署、统一规划下，才能切实推进以民富优先为导向的国企改革和垄断行业改革。

二、全面改革与改革的顶层设计

十七届五中全会公报提出，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革”，这是中央对新阶段改革的总体部署。要推进全面改革，还需要通过顶层设计，选择可操作的改革方案和改革路径，形成改革的总体规划。

明确改革的战略目标和阶段性目标。过去三十多年改革的战略目标相对明确，比如建立社会主义市场经济体制，实现人均国民收入翻番等。新阶段的改革不仅仅涉及经济体制、经济总量和人均总量的指标，还涉及政治领域、文化领域、社会领域，这些领域都需要有明确的体制目标和发展的约束性指标。

确定改革的主攻方向。在新阶段的改革中，经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革都相当重要，但却不能等量齐观。新阶段的改革中，地方的探索仍相当重要，但在改革触及政府自身转型的情况下，更需要明确改革的主攻方向。把握全面改革的主要矛盾，可以带动全局，使改革全盘皆活。

明确改革的优先顺序。推进包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革在内的全面改革，到底先从哪里破题？后续的改革如何跟进？现在来看，在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺序的问题；在各领域内部改革上，同样也有一个抓住时机、确定优先顺序的问题。

三、改革的重点突破与改革的顶层设计

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，需要按照公平与可持续科学发展的要求，在重点领域中寻求突破。发展方式和重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征，都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求，进而加强中央层面的统筹规划。

收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配体制改革，涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。

建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及所有制结构的扶持民营经济发展的问题，这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5—10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及现行的城乡二元土地制度、户籍制度和公共服务制度。

四、加强改革的顶层设计

“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。

篇3

2015年基建类交运行业的改革将是不容错过的投资机会。

基建类交运股长期估值低迷，核心原因是再投资回报率过低。一方面，中国政府对基建类行业施行“一刀切”的价格管制，且定价多年不变;另一方面，建造成本增长，及非理性投资冲动，导致新资产单位造价大幅跃升。基建类行业再投资风险将加剧暴露，成为倒逼行业改革的真正内生动力。

现行价格体系无法传导通胀，甚至已不符合“成本回收”原则。行业ROE持续下降，且已逐渐丧失融资能力。引进社会资本的说法由来已久，但进展却一直令人失望，基建类资产投资回报率普遍较低，抑制社会资本参与意愿。

我们认为，基建类交运行业的改革已势在必行。其中，铁路行业的改革将是2015年最不容错过的投资机会。

过去三年，发改委大幅提高铁路货运运价，但这不是真正意义上的改革，而是为制定改革方案赢得了时间。

中国铁路货运提价已接近均衡点。2014年2月15日的铁路货运提价已导致铁路货运量连续7个月的同比下滑。

提价水穷之处正是铁路改革云起之时。

铁路改革并非普遍提价，也未必带来行业总运量骤增，而是触发货流集中，最终导致铁路资产投资回报率的分化。

2015年将成为铁路改革元年，中铁总即将换届，“十三五”铁路的重心将逐渐从建设转向运营，并需要体制改革的匹配。随着改革方案的酝酿与讨论，我们判断2015年铁路改革主题将逐季升温，并带来确定性颇高的主题投资机会。我们看好超大盘铁路股2015年的投资机会。

而由于公益性与区域垄断性更为凸显，机场行业的改革将更为缓慢，但并非不可期。目前中国机场行业ROE不到2%，其中75%的机场亏损。未来三年，超大型机场的巨额扩建，将导致机场行业回报率继续快速下滑。机场行业改革倒逼动力已在逐渐积累，虽无法得知何时提上议程，但改革也已箭在弦上，且改革必将大幅改变机场行业投资价值。

2015年国企改革有望进入实质层面。作为国企众多的交运行业，国企改革蕴藏重大投资机会。国企改革将更多地体现为对单个企业的影响，而非行业改革层面。我们更看好拥有资源的竞争类国企改革。

资本市场改革也有望蕴藏重要投资机会。从国外经验来看，分拆上市已成为资本市场成熟的运作模式。如果分拆上市进一步放宽监管条件，将有利于优质混业经营公司的估值修复。

篇4

近日，有关国家电网公司一拆为五的改革方案在坊间流传。尽管国家电网公司称，国家发改委深化2013年经济体制改革征求意见稿中，并没有拆分国家电网的内容，但“拆分国家电网的消息表明了一种社会舆论的走势。”一位电力行业的资深人士表示。

记者在国家能源局采访时得到的消息是，目前新国家能源局的重组只确定了高层人选，各司处的设置还没有确定。有关国家电力体制改革的问题，要等到国家能源局重组完成后才有定论。

扫清障碍？

在吴新雄任职不到两年的时间里，电监会连发了多份有关电力交易与市场秩序监管、供电监管以及市场准入监管等一系列报告。这些报告直面电网垄断、企业间利益冲突等矛盾和问题。

“只有深化电力体制改革，电监会才有干事创业的更好舞台和平台。”在2012年电力监管年中工作会议上，吴新雄提出了“以改革促监管，以监管促改革”的基本思路，把“建立和完善电力市场体制机制”作为电监会推进电力体制改革的着力点和切入点。

吴在职期间，电监会组织研究了“十二五”电力改革顶层设计和实施路径，提出了“十二五”深化电力改革的操作方案，并形成了阶段性成果报告。吴也因此被业内认为是改革的代表人物。然而，电改并没有像吴新雄预想的那么顺利。

“据我了解，确实有很多人觉得，如果不动国家电网，电力改革就推不下去。” 上述电力行业的资深人士说。

国家电网掌门人刘振亚素有“铁腕人物”之称，在外界看来，电力快速发展，刘振业有首功，电改10年未动，也与刘的铁腕有关。刘振亚一直坚持输配一体化、调度和电网一体化的观点。他曾表示，电力改革不能走部分国家以全面拆分和私有化为导向的“破碎式”改革道路，而是要维护国有经济在电力工业中的主导地位，培育具有规模优势和国际竞争力的电力企业。

刘振亚认为，目前国家的电力体制可以最大限度地降低电力系统瓦解和大面积停电的风险，实施输配电网结构分拆反而会带来效率损失，中国若实行输配分开将增加成本600亿至1800亿元。

“把运营权下放到各个区域电网公司，是拆分国网的本质。”一位曾参与电力改革的电力行业人士对《财经国家周刊》表示，拆分国家电网，实际上就是落实了2002年的电力改革方案。

上述曾参与电力改革的电力行业人士说，按照“5号文”设计，国家电网是原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，负责区域电网间电力交易、调度和事务协调，参与投资、建设和经营相关跨区域输变电和联网工程，受国家有关部门委托协助制定电网发展规划。

当时的设计是，国家电网公司作为母公司控股五个子公司，各子公司是独立运营的企业。由于当时国家电力公司坚决反对，只把南方电网公司独立出去，其他四大区域电网公司继续保留，原则上运营权在区域电网公司。然而，国家电网公司成立后，逐步把各个区域电网公司变成了分部，他们不再是独立运营的主体。同时，国家电网公司把各省电力公司的干部任命、经济核算等权力上收，相当于国网总部直管各省公司。

“拆分的真正意义在于多个主体可以互相竞争，就像现在的五大发电集团一样。尽管五大发电集团都是国企，但在清洁能源发展、装机容量、降低煤耗等方面都在竞争。”五大发电集团之一的一位负责人表示，国家电网分拆后，政府的发言权就增强了，电网间也有了竞争，发电企业的投资方向、电厂选址等都可以比较，这个区域的电网不好，可以去另外一个区域建厂，而现在，我们没有选择。区域电网分开后，即使输配暂时不分开，也可以对电网的建设和发展起到很大的作用。

改革时机

力推电力体制改革的电监会主导国家能源局重组，给10年未能完成的电力体制改革带来了新的机遇。

在今年两会期间，电改的呼声也日渐高涨。尤其是电力行业的两位重量级人物――全国政协委员、中国电力国际有限公司董事长李小琳，全国政协委员、电监会副主席王禹民的建言，掀起了新一轮电改的热潮。

在李小琳的提案中明确提出，购售电应逐步放开，增加电厂、用户的选择权和议价权，实现电能买卖从管制垄断型向竞争服务型转变；成立各级购售电服务公司，提供过渡期内的购电服务，成立独立的电力交易中心；出立输配电价；实施容量、电量和辅助服务三部制的电价机制，建立相应的容量、电量和辅助服务市场……

李小琳的提案内容几乎涵盖了电力体制改革的所有重点和难点问题。

而王禹民则表示，电改“最难啃的骨头”在于电价形成机制改革。目前的现状是上网电价已经独立，但输电、配电、售电仍然一体化。如果上网电价和输配电售电环节电价不变，价格就不能疏导出去。电价形成机制改革，应在体制和机制上双重突破，简单地说，就是输电的不卖电，即由政府制定出立的输配电价，电网企业负责把电网这条“公路”建好，按输配电价收取“过路费”，用于电网投资建设和维护。

政企分开、调度独立是电改的另一个难点。“国家电网公司改革的关键是要政企分开，把政府职能、社会管理职能和经营职能分开。”一位电力行业的资深人士说，国家电网公司既有政府职能又是企业性质，要防止其利用社会管理职能谋利，其中最典型的就是电力调度。

原国家电监会副主席邵秉仁也提出，电力调度中心应当独立，可以在新成立的政府管理机构下设一个全国电力调度中心，其分支机构负责每一个区域的电力调度。这样，既有利于解决调度公平问题，也有利于新能源的接入，并有利于各个区域根据其自身的区域特点发展出自己的模式。

篇5

在充分肯定我国高铁全方位赶超成就的同时，也应当看到，我国高铁在原始创新能力、可持续发展能力和国际竞争能力提升等方面仍然面临一系列严峻的挑战，亟须构筑新的动力机制释放进一步发展的巨大潜力。根据对中车青岛四方机车车辆股份有限公司、中车株洲电力机车研究所有限公司、中车株洲电力机车有限公司、中车中央研究院、中国铁道科学研究院、京福铁路客运专线安徽有限责任公司、中车长春轨道客车股份有限公司等单位开展的系列调研所了解到的情况，我们认为，在“后铁道部”时代，当支撑我国高铁创新的传统的动力机制、创新体系和组织方式及其效应逐渐弱化，而新的激励机制、创新体系和组织保障又没有完全建立起来的条件下，以更加务实、灵活和更具战略性的方式加快推进铁路体制改革和高铁创新体系建设，具有必要性和紧迫性！

一、我国高铁创新发展面临的现实挑战与潜在问题

在充分利用我国独特的市场优势、制度优势的基础上，在长期积累的技术能力和产业基础的有力支撑下，我国高速铁路无论在工程建设、装备制造还是运营管理等各个领域都取得了成就。也应当看到，我国高铁技术创新水平提升和技术创新体系建设在更好满足国民经济社会发展需求、以更强实力获得国际市场认可等方面还有巨大的潜力。虽然在引进消化吸收再创新的基础上我国高铁产业已经掌握了系统层面的正向设计能力，但在完善新一代的技术标准（如CTCS4标准）、部分核心零部件设计制造（如制动系统）和基础软件开发、国际市场的知识产权竞争（截至2014年我国在国外获得授权的发明专利仅有17件）和标准制定主导权等方面仍与日本、德国等高铁强国存在差距。

与此同时，与我国其他装备产业相比，我国高铁整车在出口市场的价格优势也并不明显。目前我国高铁整车与国外西门子、日立等厂商同类车型的成本优势大约在10%-20%之间，在竞争美国市场的投标过程中，韩国企业甚至可以报出低于我国整车厂的价格。通过设计改进和工艺创新进一步完善功能、提升性能、降低成本、塑造品牌的任务还很艰巨。

然而，当前我国的铁路体制、激励机制和创新体系还不足以有力支撑我国高铁完成由追赶向领先的二次跨越。一是长期政府主导和债权融资主导的投融资模式已经严重损害了我国高铁的可持续发展能力。截至2015年三季度末，铁总负债规模已经高达3.94万亿元，负债率已经从2007年的42.43%上升到66.0%，而多数的高铁运营又处于亏损状态。如果不利用改革的有利时机加快推进铁路体制改革，不尽快形成市场化的投融资模式、培育有效率的铁路建设和运营主体、从而形成铁路系统自生发展的能力，高铁装备企业的盈利能力和创新能力也将最终受到影响。

二是微观创新主体的激励机制不健全。虽然中国中车已经实现整体上市，但中车系统内的四方、长客、唐车等整车厂以及中车系统内外的主要零部件供应商仍主要是国有或国有绝对控股企业。产权结构单一、治理机制不完善、核心管理人员和研发人员的薪酬机制落后的问题，在骨干高铁装备企业中较为普遍存在。高速增长的高铁市场，相对较高的技术性进入壁垒，一定程度上掩盖了这些企业的产权和治理问题。但如果想要以更高的效率和更强的活力直面全球市场挑战，这些问题就必须得到有效解决。如果能够把握我国高铁市场快速增长所创造的改革机会窗口，推进骨干装备企业的混合所有制特别是管理层持股改革，并配套推进国有企业的人事制度改革，通过进一步调动核心管理人员和研发人员的创新积极性，完全可以在更高水平激发这些企业的创新活力。

三是创新主体间存在功能错位问题。过去十几年特别是铁道部时期，为了提高技术引进消化吸收的效率，铁路系统整体上采用了自上而下不断分解任务的实用主义组织方式。这种实用主义战略和实践的一个结果就是，为了提高技术引进的效率，一方面根据既有主体“能做什么”，而不是“应该做什么”来布置任务，另一方面在解决技术问题的同时创新主体的制度建设没有跟进。在这种情况下，一些主体逐渐发展出了超越主体“元功能”的衍生功能，如铁科院开始办企业，并且类似的商业性活动不断扩大。这些商业性的活动虽然为研发人员获得合理合规的报酬提供了渠道，但同时也影响了铁科院作为我国铁路系统共性技术研发机构的公共服务功能。加快铁科院的科研体制改革，增强其面向全行业的竞争前技术服务功能，将是进一步完善我国高铁创新体系的重要内容。

二、构筑我国高铁创新发展新机制的思路与方向

破解制约我国高铁在更高水平创新发展障碍的关键，是系统推进铁路体制和高铁创新体系改革。从有利于创新发展的角度看，改革既要充分考虑当前社会各界广为关注的效率性和公益性原则，同时也要充分考虑改革后的铁路体制要有利于高铁技术创新和竞争力提升的战略性原则。在改革路径的选取方面，在综合平衡效率性、公益性和战略性的基础上，既要考虑到改革方案的可行性和最优性，也要考虑改革方案是否具有足够的柔性和灵活性，即是否有利于各类资产和创新资源在市场竞争过程中流动和重新优化组合。

首先解决债务包袱问题，让铁路发展轻装上阵。考虑借鉴日本经验，成立铁路债务清偿公司，解决历史债务问题。在综合评估债务形成原因和银行、运输企业等市场主体当前和未来偿债能力的基础上，合理确定铁路市场主体应当承担的债务比重，剩余债务由新设立的专门负责偿还债务、处理资产、安排剩余员工的铁路债务清偿公司进行承担。

应合理确定政府投资铁路建设的规模和领域。可以预期，未来五年到十年我国铁路建设仍将处于快速发展期，铁路运营回收的资金仍难以支持大规模的铁路建设投资。因此，需要在合理确定盈利性业务和公益性业务的基础上科学确定政府的出资比例和规模，为深化铁路体制改革、塑造财务上能够独立运营的铁路市场主体打开大门。另一方面，以优化资本结构和融资结构为目标，在铁路资产重组的基础上，积极推动新形成的各类铁路市场主体上市，通过资本市场融资优化铁路资产结构，大幅降低铁路的债权融资比重。加强综合运输体系和高铁车站科学规划，推进铁路水路联运、铁路公路联运、高铁地铁无缝接驳建设，实现铁路沿线周边和站点的土地综合开发，通过提升铁路市场主体盈利能力从根本上遏制形成新的债务包袱。

其次，按照政企分开、运输综合优化和权力制衡的原则，完善有利于铁路创新发展的公共治理体系。

一是通过完善相关法律法规进一步明确交通运输部和国家铁路局在综合运输规划和铁路专项规划制定中的主导地位，提高国家综合运输规划和铁路专项规划的权威性；通过国内外专家充分参与、社会各界广泛讨论、制定过程透明公开等机制，提高铁路发展规划制定的科学性，改变铁路发展规划与其他交通运输规划衔接不畅、规划目标调整频繁的问题。

二是在进一步完善国家铁路局目前的质量监督、安全管理职能的基础上，通过引进高端专业人才、设立专业委员会等形式，重点提升其针对行业重组后新的市场结构和竞争行为，特别是接入定价的管制水平和能力。

三是增强目前由国家铁路局科技与法规司管理的铁道行业专业标准化技术委员会在人事和财务方面的独立性，弱化其政府部门色彩，完善高铁标准化建设的组织机制和动力机制，推动我国高铁积极参加国际铁路联盟（UIC）的标准制定工作，以促进欧亚铁路互联互通为目标，综合运用政治、经济、外交手段，力促我国高铁标准成为UIC的国际标准。

再次，尽快启动新一轮的铁路业务重组和产权改革，通过培育竞争性的市场主体，以运营市场的竞争带动高铁装备创新。“铁道部时代”，我国高铁装备创新的原动力主要来自铁道部层层下达的政绩压力、南北车集团内外部的激烈竞争以及铁路企业显著改善盈利能力、大幅提升社会地位的期望和抱负。“后铁道部时代”，随着政企分离、南北车合并以及高铁装备企业逐渐进入技术水平和经营状况的稳步发展期，我国高铁创新的原动力更多来自于铁总、铁路局不断扩大铁路建设规模和中车系统内部的竞争。一方面，过去政府主导驱动的创新体系被削弱；另一方面，竞争性的市场驱动型创新机制又没有建立起来。相对于以往的技术学习阶段，我国高铁在攻坚克难、推动技术突破方面的创新效率实际上是有所放缓的。解决高铁在更高水平创新发展的动力问题，构筑新时期我国高铁创新的原动力，关键是根据我国高铁技术发展进入新阶段的客观要求，通过塑造竞争性的市场结构和市场主体，形成自下而上的经济目标驱动型的创新体制。

从各国的铁路改革实践看，并不存在完美的铁路体制改革方案；而我国的电信、石油体制改革也表明，只要打破垄断，市场在竞争过程中存在朝着更加有效的市场结构演化的内在力量。因此，当务之急不是找到实际上并不存在的完美改革方案，而是要在综合考虑效率性、灵活性和能力要求等因素的前提下以更加务实的态度坚定地推进改革。

目前我国铁路改革争论的焦点主要在铁路资产究竟是以网运分离的方式拆分还是按区域拆分。按照效率的原则，两种模式各有优缺点，但如果考虑改革方案的灵活性，则网运分离模式一定程度上优于区域性一体化铁路公司的模式，因为前者转化为后者的难度相对较小，而后者一旦改革不成功再转向网运分离模式则较为困难。此外，网运一体的区域拆分模式对于政府制定公平合理的接入价格或清算价格的监管能力要求也更高。更重要的是，区域性一体化公司的区域垄断性特点，并不利于高铁装备的创新发展。考虑到以上因素，将网运分离作为中国铁路体制改革的初步方案具有更大合理性。在网运分离和债务合理剥离的基础上，逐步放开铁路建设、铁路运营和铁路装备市场，形成产权多元、能力多元的竞争主体，通过多层次的竞争，才可能实现我国高铁在更高水平创新发展。

复次，以形成有效的创新激励、主体归位为目标，加快微观主体的制度建设，形成既合理分工又相互合作的高铁创新体系。一是选择符合条件的高铁装备企业开展混合所有制和员工持股改革，并协同推进配套的人事制度改革。一方面充分肯定过去几十年高铁研发人员、管理人员和技术骨干对实现技术赶超做出的巨大贡献，给予相关人员必要的股权奖励；另一方面积极引入多元投资主体，并给予对企业未来发展起关键作用的管理层和研发人员股权激励。在产权改革中，吸取国内部分国有企业管理层持股失败的教训，建立管理层、研发人员能上能下、能进能出的市场化人事制度，与管理层持股制度共同构成高铁创新发展的微观制度保障。具体管理层持股方案的设计要突出战略性，避免过度纠缠于定价细节，更多通过透明公开的披露制度保障国有资产定价的相对合理性，为推进管理层持股扫清障碍。二是以铁科院的改革为核心，建立与共性技术研发相适应的共性技术服务机构的治理结构和运营机制。以突出铁科院面向全行业共性技术服务机构和试验平台的功能为改革根本目标，按照将个人层面的多任务转变为组织层面的多任务并进行适度组织分隔的理论逻辑，根据既保证公共服务效率又尊重机构和个人历史贡献的原则，考虑将铁科院目前下属的商业性企业和业务统一到铁科院产业集团进行统一管理，研究所按照历史贡献在相应企业获得一定的股份。在业务重组的基础上，借鉴发达国家共性技术研发机构成熟的治理经验，大幅提高科研人员固定收入的比重和水平，在保证研究人员获得具有竞争力的固定收入的前提下控制科研人员从各类委托项目、包括原下属企业委托项目获得可变报酬的比例（如确定为10%），确保公共研发服务的公益性，配合完善职称评审制度激励研发人员将精力更多投向竞争前技术研发和面向下一代技术的研发；铁科院运营经费的一定比例（如70%）由国家财政负担，其余由铁科院面向社会争取竞争性的项目，保证共性技术研发的效率以及公共研发与企业技术需求的有效对接；研究机构需要向社会定期披露财务信息和服务报告，形成社会监督，保证共性技术研发机构公益性和效率性的最佳平衡。

篇6

能源放开的设计轮廓浮出水面，石油贸易、页岩气引领油气改革概念股逆势狂飙。油气改革是笔者前期看好的中线主题投资，油气改革受益领域为油气勘探、油气贸易、页岩气、石油加工、天然气等行业，本周终于凭借政策利好展开主升浪拉升行情。本周市场以广聚能源、泰山石油为代表的石油贸易概念股，以天利高新、云维股份、辽通化工为代表的石油加工概念股，以宝莫科技、山东墨龙为代表的页岩气概念股，成为油气改革概念股细分子行业的领军人物，高居周涨幅榜前列。

优先股政策或将出台，二线蓝筹股电力板块率先领涨。据悉，目前多家企业在酝酿推出优先股，从筹备情况看，电力、银行有望率先试水的可能性巨大。基本面上，引入大用户直购电，建立实时竞争发电市场，深化电力体制改革等事件驱动因素，催生电力改革概念股大涨。本周市场以豫能控股、长源电力、国投电力为代表的电力三剑客，以平安银行、中信银行为代表的金融概念股，成为二线蓝筹逆势上涨的代表性品种。

主力机构布局年报行情，小盘高送转潜力股受青睐。2013年还有2个月结束了，年报高送转概念股也进入了预热期，依历史规律，高送转板块为期4个月的独立行情已经开始，主力机构开始布局小盘高送转潜力股。本周市场，以麦捷科技、同大股份、长亮科技、新莱新材、云意电气、鞍重股份为代表的高送转潜力股，成为市场最为靓丽的风景线。笔者认为，小盘高送转概念股的上涨行情具有中线投资的性质，投资者对于投资标的应回避短线拉升过快的风险，耐心等待波段性低点介入，滚动操作至年报公布到来，方可获得投资收益。

篇7

一、渐进式改革本身就意味着改革阻力将随改革的深入而逐步增强

渐进式改革以传统计划体制中最薄弱的环节作为突破口，实行由易到难、逐步过渡的策略。这种改革方式并不马上触及经济体制的难点问题，并不立即破坏现存的社会秩序和经济秩序，制度变迁对经济的推动也使绝大多数人得到了实惠，这就减少了改革的阻力，使改革赢得了广泛的社会支持，最大程度地降低了改革的风险。同时，在渐进式改革过程中，政府也容易控制改革过程中出现的各种冲突和矛盾，能够及时总结成功的经验，汲取失败的教训，并校正自己的行为方式，为改革的不断深入积累经验、创造条件，使中国改革得以稳步持续推进。

然而，对改革难点问题和关键问题的刻意回避，并不意味着这些问题能够自动得到解决。恰恰相反，随着改革的不断推进，这些难点问题在一定程度上讲是变得越来越严重了，而不是像许多人理解的那样变得越来越容易解决。因为非常明显，改革的难点和关键问题客观上也存在着一个在量上不断累积的过程；同时，在产生这些问题的领域中，有可能成为改革对象的经济主体也通过不断地“学习”，找到了许许多多应对改革的对策。事实上，由于这些领域通常就是传统体制的“堡垒”，相关人员是传统体制的受益者，改革导致的利益损失必然会引起他们的激烈反对，并促使他们接近或已经达成公开与不公开的利益同盟。当然，在改革大潮中，传统体制的受益者出于种种原因，并不会表示出对改革公开的、直接的反对，他们的反对更多地是以一种消极的、富有弹性的“软”方式表现出来的，拖延、推诿、只喊不做，正是传统体制的受益者对待改革的基本态度。然而，也正是这种态度，使对传统体制中最关键部分的改革经常流于形式，只停留在文件上甚至只停留在嘴巴上。这种现象已经对改革形成了现实的约束。

在改革不适合生产力发展要求的旧的体制的同时，渐进式改革还要求对前期改革出现的有悖于社会经济发展目标的许多新的问题和“新”的体制进行“二次改革”甚至多次改革。例如，对“双轨制”、承包制、分税制等的进一步改革与完善。因为渐进式改革的制度设计不是一步到位的，一项改革措施在某种意义上仅仅是下一步改革的中介和准备。而对“新”的体制进行改革，又必然会面临先前的改革没有遇到过的新情况和新问题，以及可能的新的利益受损者。不断累积的各种问题和矛盾，意味着改革阻力的进一步加大，改革难度的进一步增加。这对渐进式改革本身而言就是另一种考验。

二、在小范围内被证明行之有效的政策并不一定在大范围内能带来同样的效果，而且，长期来看，取消各种各样的优惠政策是改革深化的必然要求

在预先的政策设计基础上，政府常常会通过“试错”的方法来检验这些改革政策的效果，再决定改革政策的实施与否。显然，这种检验只能在一个狭小的领域和范围内（所谓试点）进行。然而，在小范围内被证明行之有效的政策并不能说明该政策在全国性的大范围内一定能够带来同样的效果。一方面，小范围的试验是在各级政府部门和专家们的“精心呵护”下进行的，小范围的试验也是在切断同其他要素的联系下进行的。另一方面，非试点地区的实际状况同试点地区的情况存在巨大差别。所以，当离开各种赖以发挥作用的条件后，某些改革措施的作用甚至生命力必然会受到影响。改革过程中“南桔北枳”的现象正是其具体表现。同时，事先设计的政策措施由于绝大多数来源于国外发达市场经济国家的相关政策，所以，政策本身的作用基础变化后，其效果必然会产生巨大差异。当然，这也正是“试错”的原因所在，但同时任何人也不能避免政策本身的缺陷。正因为如此，一项经过小范围验证从而在全国推广的改革方案，在具体操作中有可能演变成下一步改革的对象。

如前所述，如果同一领域“试错”改革会产生自身的排斥力量的话，改革措施移植到不同领域所产生的排斥力量将会更大。最显著的例证是承包制。家庭承包责任制在农村的实施推广所产生的巨大效果，使这种制度逐步被借鉴和移植到城市工业企业、外贸企业甚至政府财政体制的改革中。80年代的工业生产责任制和企业“留利扩权”等无不打上了明显的农村承包制烙印。然而，正如现在所看到的，城市工业企业中的承包制由于其天然的缺陷，被作为进一步改革的对象而最终放弃了。

这种改革策略，通常还伴随着政府在特定地区和特定领域推行的各种优惠政策。短期来看，这些政策的制订和实行在减少改革阻力和加速改革进程方面是有作用的，也是有必要的。然而，对特定经济行为主体的优惠也就意味着对其他行为主体的排挤与歧视，这同市场经济自由竞争所要求的公平原则之间存在本质的冲突。所以，长期来看，取消各种各样的优惠政策是改革深化的必然要求。然而，受制于政策受益者的压力，取消这些优惠政策显然并不是一件容易的事。

三、渐进式改革在经过改革初期相对平稳和快速的推进阶段之后，政府强制性推动同改革的市场化取向之间存在必然的矛盾。

政府强制推动的改革暗含着一些基本前提，具体包括：政府作为社会经济活动的监督者，不存在特殊的经济利益追求；政府目标和微观经济主体――企业目标完全一致，政府的选择也就是企业的选择；政府掌握企业不可能掌握的有关经营活动的信息并能够据此作出正确抉择，所以政府的选择总是优于企业自主选择等。然而，考虑到政府及其官员作为经济利益主体的事实、不完全信息、“有限理性”以及政府目标同企业目标之间客观上存在的差异等，这些假设条件在现实生活中并不是必然存在的。政府强制推动的改革，在实践中常常使企业特别是国有企业仅仅成为实现政府目标的一种手段和工具。

市场导向的改革，本质上要求微观经济主体能够独立作出经营决策，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展正是这一要求的具体表现。而政府强制推动的改革，其过程大致是首先由中央或地方政府设计和制定改革的目标、方案和基本步骤，然后逐级下达，最后由企业具体执行。一方面，企业及其职工几乎没有发言权，改革很难真正体现他们的要求。事实上，国有企业及其职工在一定程度上已经成了改革的被动的接受者，甚至成了改革的旁观者乃至受损者。另一方面，由于改革的目标、方案和具体举措都是政府提出并推动执行的，所以，作为改革的实际主体，企业及其职工，包括企业的经理阶层，显然不存在为改革“负责任”的基础。现实中所谓“负盈不负亏”的现象，正是政府强制推动的改革导致企业对改革“不负责任”的具体表现。如果改革的失误和缺陷没有人为此承担责任，不总结经验教训，改革只可能在原地踏步。

政府强制推动和改革的市场取向之间的矛盾，集中体现在对政府自身的改革上。市场导向改革要求政府对经济活动的干预范围和力度逐渐缩小，要求建立与市场经济相容的高效率的“小政府”。而这又必然将对政府及其雇员的利益造成一定程度的损害，政府内部对改革持保留甚至反对态度的将由此逐步增加。在这种情况下，有可能出现这样一种现象：改革的设计者、主持者就是改革的对象。这种情况在部门改革中尤为突出。从而，改革的深入推进只能越来越多地依靠最高决策层的政治决心与勇气。在一定程度上讲，这正是我国经济改革目前举步维艰的基本原因所在。

四、改革中的寻租现象是一个客观的事实。这又从根本上对经济改革的推进和社会经济发展造成了害

首先，政府强制推动的渐进式改革客观上为“寻租”和腐败活动提供了广阔的空间，使改革的阻碍力量逐步增强。在政府强制性推动的改革中，由于掌握了更多的“改革资源”，政府官员的权力在一定程度上讲是扩大了而不是缩小了，在监督和约束机制不健全的情况下，这种权力必然会异化为谋取个人私利的手段，必然会诱发各种形式的腐败。例如，新旧“双轨制”之间巨大的价格落差、试错法对诸多失误与错误的宽容等。这一点，在国有企业改革中表现的非常充分。

实际上，政府强制推动的改革使政府在国企改革中从来都陷入一种两难的困境：一方面，即使政府自己也承认，改革的直接目标是把国有企业推进市场；另一方面，作为国有资产的代表，政府又必须保证自己对国有企业的控制力。怎样在两者之间保持平衡，正是在国企改革中面临的最现实的问题。由于政府不能直接介入市场，解决这一矛盾只能通过委托――的方式。所以，才出现了广泛的对人的“良心”的追问。但是，正如每个人都看到的那样，国有企业改革成功的希望是不能完全寄托于人无私的良心奉献的。

渐进式改革在客观上加大了寻租空间的同时，还为以寻租收入为典型代表的各种非正常收入提供了遮蔽甚至保护，使一些政府官员、国有企业的人通过新的“改革”方案和措施掩饰之前的失误具有现实可能。上一期改革举措的损失被经常性、惯例性的解释为一种“学费”，寻租收益显然能够被广义地包含在这种“学费”之中。通过一次次改革，一笔笔学费，国有资产源源不断地流入个人腰包。同时，新一期的改革还意味着对上一期的改革效果及其损失的“默认”，非法非正常寻租收入通过这样的途径一次次被掩盖了其本来的面目，甚至披上了一层合法的外衣。

五、对渐进式改革的不稳定预期，诱发了全社会普遍的短期行为，并将进一步诱发传统体制的反弹和回归

渐进式改革要求有一个持续的体制转型过渡期。在这个过渡期中，经济体制总是处于变动的状态之中。改革战略、经济政策、产权制度、收入分配、行为规范也都体现出不稳定的特点。作为被动适应这种变动状态的对策，各个社会经济主体不会也无法形成对未来改革和发展的较为稳定的预期，其社会经济活动必然会随之受到很大的影响。

在一个比较宽松的、能够更多地包容改革失误的社会中，改革者存在校正失误的时间和空间。但是在改革的社会环境相对恶化、全社会对在改革过程中出现的失误在客观上越来越不能忍受的情况下，某一项被的改革方案有可能会变成该方案制定者的“罪状”，该方案制定者有可能要承担由此产生的所有应当或不应当承担的后果。所以改革先行者显然要冒更大的风险。各级地方政府对进一步深化改革实际上也处在一种矛盾、彷徨和观望之中。一方面，他们要表现出自己在改革过程中的积极性，另一方面，他们又不敢在改革传统体制上有大的实质性的举措。作为这一矛盾的产物，地方政府对能够看得见的立竿见影的“政绩”的追求必然达到极致。各种“形象工程”的泛滥，正是政府短期行为的集中体现。

就企业来说，在改革方案不断出台、改革措施经常变换的情况下，其生产经营活动的目标，也必然会单纯集中于对短期经济利益最大化的追求上，而很少考虑有关企业的长远发展战略。因为不同的改革方案意味着不同的利益分配结果。新方案的出台，有可能会取消旧方案中能够获得的经济利益。不在尽可能短的时间中获取能够获取的经济利益，其结果可能是永久性地丧失这部分收益。无论是企业的管理者，还是普通员工，都会觉得只有真正拿到手中的才是最保险的。由此，企业必然会将精力更多地集中在怎样获取短期额外收益上，拼资源，分光利润；而涉及资本积累、管理创新、技术进步和新产品开发等企业长远发展的内容极少被关注，这必然会导致企业发展后劲普遍不足的现实。

不仅如此，对改革的不稳定预期还将进一步诱发传统体制的反弹和回归。在改革进入“深水区”之后，产权改革、金融体制改革、就业体制改革以及政治体制改革等难点问题将会逐步提到改革的日程上来。在一个长期受传统中庸思想影响的风险厌恶型的社会中，改革难度的加大和不确定因素的增加，会促使行为主体更倾向于选择一种相对保守的、观望的态度，更倾向于选择一种能够比较准确地把握的社会经济体制，而这种体制当然首先就是现存的体制。

六、改革中“不合理收入”和“不合法收入”越来越普遍，由此产生的不同社会阶层均可能从不同的方面阻碍改革的进一步深入

任何人都承认，中国的经济体制改革使绝大多数人的收入水平有了显著提高，绝大多数人都是改革的受益者。然而，这并不排斥在特定时期特定领域内，由于种种原因，某些人的利益因改革而受到一定程度的损害，更不排斥人们获取的改革利益有多寡之别。

改革开放特别是90年代以来，我国已经产生了特定领域内的既得利益阶层，这是一个不争的事实。与传统体制的受益者不同，改革的既得利益者高收入的形成原因，除才能、技术和风险等因素之外，主要是由于各种不合理和不合法收入的存在，其中包括垄断、腐败、偷税漏税和内部人控制产生的收益等。而这些不合理和不合法收入的产生，又同渐进式改革过程中各种制度规章的不完善不健全之间具有密切的联系。随着改革的深化和经济体制的不断完善，既得利益者凭借钻体制漏洞获取高收入的空间必然会逐渐缩小。可以说，既得利益阶层既是渐进式改革的产物，同时又是改革的对象。所以，渐进式改革同既得利益阶层之间的矛盾与冲突必然会日趋尖锐和激化。随着改革的不断深化，既得利益阶层必然会逐步走向改革的对立面。如果他们也要求改革，那么，这种改革或者至少不损伤其既得利益，或者能使其既得利益合法化和合理化。由于既得利益阶层较高的社会地位、同政府较密切的关系、对社会舆论较强的影响力等，他们的改革要求将对改革的走向产生较大的制约，改革的目标面临被扭曲的可能。

与既得利益阶层的形成相伴随，在改革过程中也存在利益受损者，最明显的表现就是数目依然庞大的失业人口、城市贫困阶层和广大农村低收入群体。低收入阶层的形成，除自身条件的限制外，改革所引致的产业结构的变化和收入分配格局的调整等也是客观因素。低收入阶层实际上承担了更多的改革成本，但是并没有获得相应的补偿。这也正是低收入阶层对特定阶段某些改革政策甚至对改革总体持保留态度的基本原因。

篇8

制约经济发展因素在增加

国家统计局局长马建堂近日在“中国发展高层论坛2012年会”上表示，中国经济去年以来逐渐减速，劳动力资源优势弱化、资源环境的约束日益突出，制约中国经济发展的限制因素在增加。

受国际经济环境、国家主动调控和一些深层因素共同影响，中国经济从去年以来逐渐在减速，今年1、2月份也基本上延续了这样一个趋势。在此背景下，中国经济如何能够继续保持平稳较快发展？ 对此，马建堂表示：“推动中国经济较快发展的基本因素总体还没有变，但是制约中国经济较快成长的限制因素在增加，所以中国经济要加快转方式、调结构的进程。”马建堂认为，城市化、工业化、市场化、国际化是中国经济长期保持平稳较快发展的基本因素。

――上海证券报

工信部：

今年汽车出口冲击百万辆

工信部部长苗圩近日在接受采访时表示，中国汽车出口量去年大增50％达到82.4万辆，已经超过金融危机之前的水平，并将在一两年内实现突破100万辆的目标。

苗圩称，中国的汽车发展前30年，主要是在国内市场销售，金融危机之前2008年的时候，出口的汽车曾经达到过54万辆。金融危机以后由于受国际市场的影响，汽车出口量减下来了。“非常可喜的是，去年我们除了重新回到了金融危机之前的出口量，甚至比那时还要多，一共出口了82.4万辆整车，比上一年度增长了50％以上，这是一个非常可喜的开始。”

苗圩表示，随着更多的企业“走出去”，随着产品进一步的成熟以及市场的不断扩大，中国的汽车一定能够在世界汽车市场上占有一席之地。“我想超过百万的目标可能在最近的一到两年之内就能够实现。”

――证券时报网

发改委：

支持民营资本进入铁路、金融等领域

国家发改委主任张平表示，今年要牢牢把握扩大内需这一战略基点，尤其是着力扩大消费需求，提高城乡居民特别是中低收入群众的收入，让老百姓有钱消费；进一步健全社会保障制度，让老百姓敢于消费；采取鼓励消费的财税、金融等措施，让老百姓乐意消费；改善消费的环境和条件，让老百姓方便消费；加强市场的监管，让老百姓放心消费。

在投资领域，张平明确提出，要在优化投资结构的基础上，保持投资的合理增长。在工业化、城镇化、农业现代化统筹推进的过程中，投资仍然是扩大内需的重要力量。政府投资要进一步向民生领域和民生工程倾斜，加大对保障性安居工程、三农、节能减排、自主创新、社会事业等方面的支持力度，以放宽市场准入为重点，实施更具针对性和可操作性的鼓励政策，支持民营资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域。

――中国经济信息网

财政部：

研究制定房产保有等环节税改方案

财政部长谢旭人近日指出，今年将按照“十二五”规划纲要的要求，从完善财政体制改革、深化预算管理制度改革和健全税收制度改革三方面深化我国财税体制改革，更好地服务经济社会稳定发展大局。

在谈到今年税改的重点时，谢旭人强调，今年将继续推进营业税改征增值税试点，进一步促进服务业发展，同时理顺流转税的相关体制。健全消费税制度，促进节能减排，引导合理消费。进一步推进资源税改革，扩大从价计征的范围，促进资源节约和环境保护。稳步推进房产税改革试点，并进一步研究制定房产保有、交易环节的税收改革方案。深化环境保护税费改革，按照正税清费的原则，继续清理整合一些行政事业性收费。

――上海证券报

李稻葵：

中国经济宏观调控的目标是结构调整

两会期间，总理在政府工作报告中有关2012年中国GDP增速7.5％的目标，引发的讨论仍在延续，怎样的主动调控，才应该是中国政府做出的选择。对此，清华大学经济管理学院教授李稻葵给出的判断是，正如温总理报告中传递出的信号，单纯的控制物价或者保持增长并不明智，促进经济结构的调整才应该是未来发展的核心议题。

李稻葵强调,今年物价虽不是最重要的宏观调控目标，但是注意，明年后年，从中长期来看，物价上涨的压力将会不断上升。中国经济宏观调控的目标，就是结构调整，如果中国一味地追求短期的增长，那么未来的增长会受到损害，对世界经济的贡献也会打折扣，最后的受害者，不仅是中国经济体自己的老百姓，其它经济体的老百姓也是受害者。

――中国广播网

吴敬琏:经济体制障碍没有消除

近日在“中国发展高层论坛2012”年会上，国务院发展研究中心研究员吴敬琏表示，从2011年“十二五开局之年”来看，经济体制障碍没有消除。 吴敬琏称，从对“十二五”第一年做评估的结果看，2011年我国经济发展方式的转型和产业升级取得了一定的成绩，但是投入太多，成本太高，用这样一个方式来实现经济发展方式的转变是不可持续的。

为什么会出现这样的情况？吴敬琏称，主要的原因是经济体制障碍没有得到消除。 吴敬琏表示，在目前形势下，各个方面的顶层设计和地方创造性主动实验都在进行，包括国企都在研究顶层设计方案。“地方有一些实验是很值得注意的，比如说上海国有资本退出几十个行业。”这些都在为改革提供经验，也会对中国经济体制改革产生影响。

――中国经济信息网

马骏：中国经济短期内具备三个乐观因素

尽管中国多年来第一次把年度经济增长目标下调至7.5％，但德意志银行日前仍把中国2012年的增长率的预测从8.3％上调至8.6％。

德意志银行中国区首席经济学家马骏在此间撰文表示，上调主要是基于三个比以前预期更乐观的因素，包括美日今年增长率预期上调和中国出口订单指数上升、中国小企业经营状况改善以及房地产行业冷却对中国经济冲击较预期弱。

――新华网

张维迎:国企是中国成长的障碍

近日，北京大学光华管理学院原院长、教授张维迎表示，国有企业已成为未来中国成长的最主要的障碍之一。 张维迎称，未来几年，中国在经济领域上要做三件事情，一是国有企业的私有化；二是土地的私有化；三是金融的自由化。

篇9

人社部新闻发言人尹成基表示，闭门会议只是听取意见，并非决策过程，其后还会听取企业和参保人的意见。

据《财经》记者得到的信息，目前，合并“双轨制”、延迟退休年龄和养老基金投资等方面各界虽共识度较高，然而距形成改革方案尚远。

由于本轮养老制度改革的顶层设计已被置于财税体制改革、央地关系调整和人口自由流动的大框架之下，属于政府间事权调整的一环，而养老金全国统筹与现有养老金制度下既得利益、路径依赖和制度转型缠绕在一起，因此成为改革的关键之举。

10月21日，人社部副部长胡晓义透露，基础养老金的全国统筹方案正在研究制定当中，“重点是明确中央的和地方的事权财权”，以增强基本养老保险的“整体调剂能力”，“既注重全国的统一公平又兼顾地区发展和生活水平差异”。

也就是说，在养老领域的诸多改革事项之中，全国统筹最有可能率先形成具体的改革方案。 大势所趋

中国的养老保险制度中，城镇职工基本养老保险（下称城职保）、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险三大体系并存，三者的基本结构、筹资渠道、基金账户各自独立。

而各个制度的统筹层次较低，各地区的基金池并无联系，无法横向调剂。养老负担轻的省份有大量结余，闲置贬值；而负担重的省份则需要大笔财政补贴。虽然城职保在全国32个省级统筹单位整体仍有结余，若剔除财政补贴因素，2010年有17个省份的基金当期收不抵支，缺口679亿元，2011年，收不抵支的省份缩至14个，缺口达767亿元。

更为重要的是，经济发展需要劳动力能够自由流动。但在分立的制度之下，各地区的社保机构因为自身利益，倾向于阻止养老保险跨地区接续，大大阻碍了劳动力在市场上的有效配置。

养老金全国统筹如果实现，将使得当前各地分散的养老金池合并，全国的基金可统一调剂运用，可以解决不同地区之间旱涝不均的难题。对参保人而言，全国统筹之后，养老金的可携带性将扩大至全国范围。此外，统一的制度也有利于实行国民待遇，促进公平性。

近年来，不但学界对于养老金全国统筹的呼声渐高，其内容也已写入《社会保险法》和“十二五”规划，成为国家的政策目标。

在学者们看来，基本养老保险全国统筹的实质内涵是全国统一的养老金制度，包含统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支。

其中，统一管理机构意味着中央政府集中管理养老保险基金的征收、管理和发放，其经办机构为垂直管理，与地方政府无涉。 统筹之难

虽然养老金全国统筹是大势所趋，但迟迟不能实现，主要原因之一便是地方利益掣肘。

对于统筹账户部分而言，全国统筹因牵扯中央和地方的事权、财权划分而面临困难。养老负担轻的经济发达的地区，比如深圳，养老费率低，而结余多。全国统筹之后，其基金结余部分即被调剂至别处消解。而且统一费率可能拉高其原来较低的费率，使得企业用工成本上升，削弱了竞争力。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，如果强行用行政手段提高统筹层次，可能带来效率降低，制度成本增加的风险。

另一个后果就是虚假的受益人数可能大幅增加。“如果中国在册的享受养老金的人数是1.3亿人，到时候可能就会变成1.7亿人，那多出的4000万，可能就是花账。这其实就是道德风险，形成逆向选择。”郑秉文说。

此外，来自地方社保机构人员的阻力在推行省级统筹时已经显现，一位湖南人社系统的官员坦承，当地社保人员不愿失去升迁机会和与地方政府之间的密切关系，是湖南未推行省内垂直管理的重要原因。

地方利益阻碍之外，历史债务由谁承担也是全国统筹面临的一大难题。

按照中国养老统筹账户和个人账户并立的制度设计初衷，个人账户名发挥积累作用，而统筹账户则承担风险共济和再分配的功能。

事实上，个人账户相当于强制储蓄，无所谓统筹层次。当年建立个人账户，主要的考虑是让参保人累积资金，提高制度可持续性。

然而，就在城镇职工养老保险制度刚刚推行的1998年，国企改革加速，全国三分之二的国企职工下岗，并提前领取养老金；加之亚洲金融危机爆发，经济形势严峻，养老保险制度一时陷入困境。为缓解养老金支付压力，地方政府普遍开始挪用养老金个人账户资金用于当期发放。延宕至今，“统账结合”的部分累积目标并未实现，还形成了超过2万亿元的个人账户“空账”。

“空账”使问题复杂起来，全国统筹意味着中央财政和养老金制度本身承担这一债务，而地方政府则免于清偿责任。虽然财政部部长楼继伟曾在多个场合公开表示，养老金的管理应该上收至中央，由中央财政承担更多的支出责任。然而人社部近期的表述则隐含了中央财政并不承担做实个人账户责任的意味。 另一条路径

虽然人社部明确表态将推进养老金全国统筹，但现实路径却不清晰。

恰在新一轮养老改革备受关注之时，由中央智囊机构——国务院发展研究中心向十八届三中全会提交的《新一轮改革的基本思路和行动方案》（下称“383”方案）提供了一种新的改革思路。

“383”方案将养老金全国统筹作为新一轮财税体制改革的突破口——“中央政府上划部分事权建立‘国民基础社会保障包’”，同时还指出养老金全国统筹的具体改革路径——“用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹”。

名义账户制，是指名义缴费确定型（NDC）的养老金制度，可简单解释为，将养老金统一为一个记账式的个人账户，其中并不积累资金，本质上是现收现付制，退休人群的养老金由工作人群负担；但又是按照参保人对制度的贡献多寡进行给付，采用了类似缴费确定型（DC）的模式。

一直倡导名义账户制的郑秉文认为，相较于现行的“统账结合”，名义账户制在解决全国统筹过程中的地区差异和利益调整问题方面优势显著。通过名义账户实现全国统筹，避开了统一不同地方制度的困难，可解决养老金制度碎片化的难题。

名义账户制可比喻为存款，参保人的权益清晰，可携带性好，有利于人口自由流动。而统筹账户是将参保人所缴纳的资金注入一个池子，统一使用，有福利色彩，参保人对基金的贡献与其权益并无直接的关系，难以算清楚。当各地参差不齐的统筹账户进行全国统筹时，难以将原有的贡献和权益折算进新制度，越是养老金状况好的地区越是利益受损。当参保人迁徙时，其对之前的统筹账户的贡献也难结算，也就不能带入另一个基金池。

实际上，名义账户制并非为全国统筹而设计，而是作为一种养老金基本制度的转型方案。由于个人账户中的2万亿元巨额“空账”等“转型成本”，郑秉文等人将名义账户制作为过渡性制度提出，希望利用其现收现付的特点将“转型成本”分散到几代人之中。

郑秉文认为，名义账户制可为资本市场发育争取时间，以免做实的个人账户无法通过投资保值增值。同时，名义账户制还有激励强、透明度高等优点。

尽管中国养老金债务的规模难以准确预测，但由于人口老龄化、“转型成本”形成的历史债务和替代率过度承诺等原因，中国的养老金体系未来将面临庞大的债务压力。

根本原因在于，现收现付制无法应对人口老龄化。如美国的社会养老保险（Social Security）的统筹制度成熟，人口的老龄化程度也远好于中国，也会在2016年出现当期赤字，在2037年完全耗尽，其未来的养老金制度也是累积制的企业养老金为主体。

中国的“统账结合”以统筹为主，不利于应对人口老龄化，且对参保者缺乏吸引力的弊端也日渐显现。目前，中国大部分地方的养老金费率为28%，其中，雇主缴纳20%进入统筹账户，个人缴纳8%进入个人账户，这一缴费率甚至高于北欧高福利国家的缴费率。同时，由于统筹账户比重大大高于个人账户，加上历史债务等因素，使得当前的养老金制度对于“80后”“90后”等数代人而言都是负收益，从而导致参保率低和费基不实。一个现实结果是，当前城镇就业人口的约40%和农民工群体的85%仍未被纳入城镇职工养老保险体系。

篇10

然而改革在很快完成厂网分离后，在主辅分离上蹒跚9年，5号文件走出了一小步，到了输配分离的阶段，改革的风向却发生了摇摆，电网公司反对分拆，各方观点激烈交锋，改革走入僵局。而夹杂着陕地电和国网公司武斗，民企供电魏桥模式等事件，垄断被骂得狗血淋头。

电力体制改革独特而繁杂，英美各国模式迥异，至今仍未有一个完全成功的模式。国内电力体制又混杂了政府宏观调控，（电网电企）国企，还掺和着反垄断民声，将会有一条怎样的路？一位资深业界人士告诉记者：“其实这个问题全行业都在想，恐怕国务院的领导们也在想。”

停在半路

2002年之前，国内电力全盘产业基本由原国家电力公司包揽，“电力发、输、配、售垂直一体化运营”，“高度集中垄断”。方案锐意革新，要借分拆垄断之手，推动类似于英国电力行业的市场化改革。

同年底，原国家电力公司被肢解为五大发电集团，两大电网公司，4家辅业集团（注：在去年又重组为两家），形成今天电力行业的基本格局。而正如当前被猛烈抨击的那样，10年来，方案诸多设计中只有厂网分离和主辅分离基本完成，应该进行的输配分离等其余设计一直被悬置，改革停在河中央，回不了头，也上不了岸。

当年从一个楼里搬出来的兄弟也因此冷暖各不同，厂网分离后，发电侧完全放开，民资、外资等多元投资主体介入，竞争惨烈。结果到2011年底，全国发电装机达到10.56亿千瓦，2002年该数字仅为3.5亿千瓦。而全国火电机组平均供电标准煤耗约为330克/度，比2002年降低了51克/度，中电联称早已超过美国，达到国际领先水平。

电力供求局面悄然发生变化，中国华电集团政策与法律部主任陈宗法表示，电荒困扰我国多年，到2008年和2009年，按全国发电装机容量计算，电力供需实际能够实现基本平衡。“有趣的是2008年和2011年也都出现了电荒，而此电荒非彼电荒，以前的电荒是‘硬缺口’，主要是装机容量不足。现在的电荒是‘软缺口’，因为煤价高企，发电企业停运火电机组。”

中国多煤少油缺气，火电占比超过总发电量的80%，老问题依然是市场煤，计划电，电企夹在中间，饱受折磨。2002年，确立电力体制改革市场化之后，原有的电煤政府指导价完全放开。尽管电改后，国家先后推出标杆电价，东北、华东竞价上网试点，建立煤电联动价格机制，但上网电价实际仍是政府定价，政府往往基于CPI等考虑，无形中扭曲上网电价，如9年来煤电联动只进行过4次，多次符合条件，却未能如约上调电价。

垄断输配售三个环节，手握电力调度权，电网公司自然要舒坦很多，而且国家电网似乎一直在朝着方案相反的方向加鞭。2004年10月，刘振亚履新国家电网总经理，力推特高压，尽管有各种前景描绘，但业界多认为特高压是重织全国一张交流大电网，为输配分离设置障碍。

2005年，国家电网成立国网新源控股有限公司重新涉足发电业务，而主辅分离至今也并不彻底，国家电网旗下金融、传媒等板块并未剥离，反而在2011年，收购两家大型上游设备企业。“主辅分离最大的意义在于为核定输配成本做基础，这样就直接被卡住了。”

除分离国家电网和南方电网外，当时5号文还提出设立华北、华东、华中等5个区域电网，独立运营辖区内资产，以此打破电网垄断。去年以来，国家电网先后“剥离”5个区域电网公司经营性资产，并增设相应分部，区域电网名存实亡。

国家电网在逐渐收紧原先散失的权力，按照中国能源研究会常务理事朱成章的说法，“电力改革进程越来越不明朗。”5号文件中，国家电网公司主要职责被描述为“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，同时参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程”。今年刘振亚在其书中提出“输配电一体化”，“电网调度一体化”符合国情，电网公司立场鲜明。

下一步该怎么改？

谁该站出来？

无论收获何种评价，这一轮电改都留下了一个隐患：稳定供电。目前火电投资连续6年下降，民资外商纷纷撤出发电行业。根据陈宗法提供的数据，2008年开始到2011年，五大发电集团火电板块累计连亏921亿，资产负债率早超过国资委限制的85%红线，在15家重点监控的高负债央企中，占近一半席位，“五大发电集团也在出售火电资产，中电投刚推出之前控股的漳泽电力，华电集团也卖掉了湖南等地两处发电资产”。

陈宗法说行业效益远不如改革前，“为银行打工，替煤炭赚钱”，发电集团的可持续发展能力被严重削弱，他担心电力“硬缺口”可能重现。这一观点也得到国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞的认同，他甚至预测“当前煤电矛盾积累已十分尖锐，今年可能会出现更大面积的电荒”。

变革仍有燃眉之急，朱成章认为电改现在到底是个怎么样的面貌，大多数人并不清楚，“目前最要紧的问题是全面统筹梳理经验和教训，当年的5号文件参照英国模式，但由于国企等体制不同，我国电力体制改革与世界上任何一个国家都不相同，总结积淀对我们尤其重要。”无论是英国还是美国，他们在电力改革中都不断地思考总结，修正路线，而10年间，国内似乎没有哪个监管部门认真地全面回顾行业改革，“没有一个较为清晰的讨论和定调，业内人士认识分歧较大，尤其是使得媒体对电改产生困惑，比如5号文发了这么久，为什么一直推不动，板子全打在利益和垄断上，这对不对呢？舆论导向造成政府在推动电改时处境十分被动。”

现在谁会挺身而出呢？电力行业属多头管理，国家发改委只管电价，国家能源局只管项目发展，电监会只管市场，国资委只偏重管理考核。一位五大发电集团人士表示电改当年由国务院提出，现在也应该由国务院出头，“在企业、行业协会和政府有关部门中，政府部门是这轮电改的设计者和主导者，政府的定调决定下一步电改的方向和目标。”

作为市场规制者，政府是推动变革的核心力量，正如原国家能源局局长张国宝所言，当年原国有电力公司极力反对电力改革，但方案一旦被高层敲定，“氛围马上就变了，没有人再反对改革，大家都忙着哪个电站归你，哪个电站归我，都去争资产了”。

规制者变革

5号文件出台10年，现状却这般糟糕。冯飞最早以电力体制改革领导小组成员参与方案制定，至今，他认为5号文件的方向和目标都没有问题，关键在于政府推动的决心。

中国社科院能源经济研究中心主任史丹从另一层意思阐释了这个观点：“改革不存在难和不难的问题，关键是看设计者制定的目标以及愿为之付出的成本，比如5号文，我个人的理解是决策者改革的目标仅是厂网分离。”

相关的条文和现在的事实印证了史丹的观点，如区域电网作为独立法人实体，本是打破电网垄断最有力的工具，文件规定区域电网将区域内的现省网公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务。但省网公司却并未从国家电网垂直管理体系中划拨出来，区域电网从开始就是绣花枕头，只不过，国家电网现在捅破了这层窗户纸。

每一项改革都附带成本，都是不同的利益诉求者和政府进行讨价还价的结果。如厂网分离时，有920.01万千瓦和647万千瓦两部分发电资产被“暂时保留”在国家电网公司旗下以弥补改革成本。

作为目前另一种主流观点阵营，朱成章、《反垄断法》起草小组成员张昕竹、原国家电力公司顾问刘纪鹏教授等对5号文件的改革方向都有所保留，主张在目前情况下输配一体化。朱成章认为中国能源环境等与英国差异很大，不宜照抄照搬，核心问题是要政企分开，电力企业成为真正的企业。

有人表示严格受管制的电价已成为利率之外，政府调控宏观经济第二大杠杆，电力企业犹如调控工具而非企业。如在1度终端电价（工商业和居民）里，不仅包括电力产业相应成本，还包括三峡工程建设、城市公共事业附加、中央库区移民后期扶持资金等近10项政府性基金，根据去年全社会用电量，每度多收1分钱就是400多亿。一位电力学者曾就此问发改委的某位人士，“每年这么多钱政府收走后放到哪里去了？”该人士笑言“这事发改委管不了”。

中国电力行业，90%以上为各级国有资产。在这两重背景下，朱成章认为，电力体制改革中政府应先改革，理清政府和企业的界限，“还有句不受欢迎的话—调整电价”。