农业综合改革方案范文

导语：如何才能写好一篇农业综合改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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2002年，河灌区作为全疆的试点灌区，制定并执行由国有水利工程水价0.054元/立方米和末级水利工程管理维护费0.02元/立方米构成的末级终端水价的试点工作。2004年河西岸的三工镇相继成立三个农民用水户协会，形成了国有水管单位与用水户协会的供水管理模式。

二、市河灌区农业用水总量控制指标

根据河流域管理处《关于确认市河灌区用水比例和用水总量的复函》（新水头函〔2014〕64号），明确市2015年在河灌区的农业用水总量控制指标为7610万立方米，2020年7040万立方米，2030年6880万立方米。

三、改革内容

（一）确定初始水权

登记核实农户二轮承包土地面积和二轮承包土地10%的机动地面积，2015年按照市综合灌溉用水定额425立方米/亩赋予农户初始水权，并发放水权证。

（二）执行差异化水价

二轮土地定额内收取0.074元/立方米（其中0.02元/立方米为末级渠系维护费），二轮土地超定额用水和非二轮土地用水执行2倍水价，即0.128元/立方米（其中0.02元/立方米为末级渠系维护费）。

（三）征收水资源费及水资源补偿费

从2015年起，对农业灌溉用水从量开征水资源费。

1.地表水水资源费征收标准：二轮承包土地定额内用水按照自治区有关规定征收水资源费；二轮承包土地超出定额的水量和二轮承包土地以外的用水，2015年起按照0.1元/立方米征收，2020年起按照0.2元/立方米征收。在执行过程中，如自治区颁布水资源费征收新标准，按新标准执行。

2.地下水水资源费征收标准：二轮承包土地定额内用水按照自治区有关规定征收水资源费；二轮土地超定额用水和非二轮土地用水，2015年起按照0.25元/立方米征收，2020年起按照0.5元/立方米征收。在执行工程中，如自治区颁布水资源费征收新标准，按新标准执行。

（四）水费的收缴及票据使用

水费收缴到户，二轮土地定额内用水水费由河流域管理处按目前立方米式收缴，开具河灌区水利工程供水专用发票；二轮土地定额外及二轮土地以外用水由协会或水管站收缴上交市水管总站账户，开具市地税部门提供的水费票据。

（五）超定额加价水费和二轮土地以外耕地用水水费留存

超定额加价水费及二轮土地以外耕地用水水费，50%留存市财政水费专户，50%返还河流域管理处，作为河灌区骨干工程的维护建设费用。

（六）地下水管理

三工镇和六工镇地下水管理按《市人民政府关于印发市落实井电双控控制取用地下水实施方案的通知》(昌市政发〔2014〕66号)执行。

（七）供水管理模式

河灌区在控制乡镇用水指标的前提下，供水计划、用水需求、水量调度等管理工作由河流域管理处和乡镇水管站按照既定供用水关系运行，模式不改变。终端水价管理形式也不发生变化（即：河流域管理处供水到乡镇水管站，由乡镇水管站给村组和农户供水；河流域管理处供水到农民用水户协会，由农民用水户协会给农户供水）。

四、保障措施

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一、*县种子公司管理体制改革的情况

（一）*县种子公司的基本情况

*县种子公司成立于1975年，属差额拨款事业单位，主要承担全县农作物新品种的引进、试验开发、品种管理、质量监督等工作，三十多年来为当地经济发展做出了重要贡献。随着市场经济改革的深入和《中华人民共和国种子法》的颁布，公司的管理愈来愈不适应市场经济发展的现状，经营管理举步维艰，因各种原因现已负债380万元。20__年4月机构整合后，划为农技中心管理。目前有事业编制人员23名，总资产达700余万元。

（二）*县种子公司管理体制的改革方案

1、机构分设：按照“事业单位性质的种子生产经营机构，应当剥离经营职能，整体转化为种子技术推广服务单位或种子管理、农业技术推广部门合并，不再从事生产经营活动”（*办函〔20__〕239号）文件精神，将县种子公司和种子管理站分设，县种子公司成为国资局控股的具有独立法人资格，从事种子生产经营的公司。设立种子管理站（下设种子质检科），履行《种子法》和《*省种子管理条例》所赋予的职能，属财政全额拨款事业单位，定编23人。

2、经费渠道：〔20__〕40号和*办函〔20__〕239号文件明确要求，“各地要将农作物种子行政管理和执法监督所需经费列入同级人民政府财政预算。积极支持种子管理和技术服务部门开展种子质量监督、技术推广、品种实验和检验检疫等方面的工作。”种子管理站成立后，履行种子管理监督、技术推广、品种试验示范等工作职能，无任何经营性收入，为确保工作的正常开展，经费应列为县财政全额拨款。

3、资产分割：种子公司办公大楼二楼作为县种子管理站的办公场所，原种子质检站办公场所及检测仪器，划归县种子管理站质检科使用。其余所有资产全部划归县国资局管理。

4、人员安排：公司现有23名事业差额拨款事业人员（*编发〔20__〕65号文件），经本人申请自愿从事种子管理和农技推广工作的，由财政、人事、农发等单位协同解决工资、经费、岗位等问题。

*县政府常务会议已原则同意该方案。

二、*种子公司管理体制改革的情况

*种子公司成立至今已有25年，属事业性质企业管理，鼎盛时期一年的营业额可达1000万。后因市场、体制原因运转困难，20__年停止生产进行改革。当时采取的措施一是重新组建种子经营公司（民营企业）；二是利用种子公司原有资产，安排不愿进企业的人，但改革没有达到预期目的。现在该县在学习、借鉴*种子公司管理体制改革的基础上，正在酝酿新的改革方案。

三、我县种子公司管理体制改革的思考和建议

建立与市场经济体制相适应的种子管理体制，关系到种子市场的健康、规范发展和农业生产的安全及农民增收。我县应在兼顾国家、公司、员工利益的基础上，贯彻落实“两办”文件精神，理顺种子经营、管理、执法三者关系，积极稳妥地推进种子公司管理体制改革。

（一）关于人员去向问题

根据四川省人民政府办公厅“*办函[20__]239号”文件中“事业单位性质的种子生产经营机构应当剥离经营职能，整体转化为种子技术推广服务单位或与种子管理、农业技术推广机构合并，不得再从事种子生产。”和“有事业编制的原从业人员自愿或要求从事农技推广或种子管理工作的，当地农业行政主管部门和劳动保障部门应统筹安排工作岗位。”的精神，建议将现有公司在职在编人员中自收自支事业人员转为全额财政拨款人员，安排到县农业技术推广服务中心的各业务站、种子管理站、种子质量监督检验站及农业行政执法队等事业单位，从事相关行业的工作，不再新增事业编制；其公司自聘人员按照其与公司签订的协议和国家相关规定给予妥善安排处理；做好退休人员社保等方面的衔接工作。

（二）关于资产去向问题

在职在编人员中自收自支事业人员进入财政拨款后，将公司现有资产进行清理评估后移交。县种子公司是1981年在*县农业局种子站基础上建立的，建立之初上级财政拨6.4万元作为县种子公司的开办费。在公司日后的发展中，其所有资产均以县种子公司名义进行登记，其工作用车、办公设施、检验设备及仓库等财产均为两个单位共同享有和使用。按[20__]40号、*办函[20__]239号文件精神要求，县种子公司在进行剥离时，随着人员的去向，人、财、物应进行明晰的划分。为此，建议将位于*县五津北路16号的一幢办公楼、工作用车（三辆汽车）[:请记住我站域名/]、办公设施及种子检验设备划归*县农村发展局、*县农业技术推广服务中心、*县种子管理站、*县种子质量监督检验站及农业行政执法队用于农资（种子、农药、肥料）市场监管、种子质量监督和农业技术推广使用，以解决目前我局农业综合执法、种子质量检验等项工作无工作用车、无种子检验设备及

办公场所的问题，同时也为县财政节省了开展此项工作的经费支出。将位于*县*路*号的种子仓库及加工厂的土地资产、固定资产和公司的自有资金及所有无形资产，全部移交*县国资局予以管理和使用。（三）关于国有资产的保值和增值问题

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1.1强化和服务平台建设

我县配套县级农业信息服务硬件设施，重点达到“六个一”标准：一套管理服务制度、一台多功能打印机和一台电脑，一套组织网络，一条电话专线以及一名专职人员。此外，防静电地板等硬件设施也增设了。

1.2及时做好专题信息的收集、整理工作

突出时效、质量、创新三大特点，每年撰写有价值的典型调查材料10余篇，内容主要包括农业和农村经济形势、农产品、农资市场监测、科技、工作情况、政策信息等，此外，县农委每年编发《柳林农业信息》60多期，及时上报到省、市农委。

1.3狠抓乡镇服务站建设

2011年根据国家金农工程项目建设及2012年农技推广体系改革方案，按照全县15个乡镇农业产业发展特点，重新选址统一规划建立农技推广农业信息服务站，目前服务站正处于进一步完善之中。

1.4培育农业信息员队伍

目前，全县已有信息员64名，其中龙头企业4名、乡镇15名、县农委20名、种养大户20名、行政村5名，为使他们的业务素质提高，已初步形成四级农业信息服务网络，并组织农业信息员培训。

1.5铺设为农信息服务渠道

按照省农业厅要求，积极注册“晋农•天天12316”短信服务平台县级管理员1名、乡镇管理员15名、村级会员1287名，为农民提供农业政策、科技、产销、农情等服务。

2县农业信息化建设存在的问题

2.1农业信息化投入不足

县、乡资金投入在农业信息化建设方面明显不足，尤其是乡镇村级基层点基础硬件设施严重短缺。大多数乡镇、村虽然挂有农协、科技学校或阅览室的牌子，但大多数都不能提供有效服务，形同虚设，同时农户居住分散影响通信运营商基础设施建设积极性，现代化设备入户还受到了农民收入水平的限制。

2.2农业信息渠道不宽

在内容上指导农民生产、帮助农民销售等有价值的信息不多，基本上都是宣传为领导服务和本地农业的信息较多，从而导致种养大户、农民经纪人和农业龙头企业等联系不够，因此，渠道还应扩宽些。

2.3农业信息化人才匮乏

我县总人口34.4万人，其中农业人口28.2万人，占82%。但经过调查，发现农民文化素质普遍不高，信息化意识和利用信息的能力不强，经过计算机网络培训的农民还不到15%。因此，需要一大批专业人才，可以将农产品信息准确、及时的提供给农产品经销商，但目前由于投入经费少，不够重视农业信息网络人才，加上培训机制的不完善，导致农业信息网络人才相当缺乏。

3未来柳林县农业信息化发展措施

3.1加大基础设施建设

信息基础设施建设是农业信息化建设的基础。把农业信息化建设纳入农村基础建设投资范畴，加大投入力度，健全和完善农业信息化所必需的基础设施，尽快建成相对完整农业信息网络体系，加快柳林县农业信息化建设。

3.2加强队伍建设

在全县范围内选拔培养农业信息专业人才，统一组织乡镇、村级业务人员举行农业综合信息服务平台培训。利用阳光工程培训、新型农民培训，培养农业农村信息人才，对他们进行信息收集、传播方法和农业科技、计算机网络应用基本常识和经营管理知识等重点培训。加强农民信息员队伍建设是解决信息服务“最后一公里”问题的有效途径，因此对信息员进行培训至关重要。农民信息员应从种养大户、农民经纪人，以及农业龙头企业中选拔有经营头脑、事业心强、乐于为民办事和掌握一定农业技术的能人中挑选，努力建设一支业务精、素质好、且有开拓精神的农业信息员队伍。

3.3加强各种农业信息资源的整合

要进一步拓宽信息采集渠道，整合信息资源，充分利用各类网站充分发挥新闻媒体、农技推广等服务体系和农村经济合作组织的作用，特别是柳林农业信息网站农民、农村、农业的各类信息；进一步探索利用“晋农•天天12316”等现代化信息平台进行信息，办好农业信息刊物，对农业信息资源开发与应用进行有序管理，以提高农业信息的实用性。

3.4完善体系建设

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【关键词】东平县农田水利；“旱能浇、涝能排”高标准农田建设；成效；做法

1.“旱能浇、涝能排”高标准农田建设成效

东平县位于鲁西南，辖14个乡镇（街道），716个村居，总人口80万，总面积1343平方公里，耕地面积103万亩，旱涝保收高标准农田面积仅占耕地面积的52%。全县农田水利设施标准低、配套差、老化失修等问题仍普遍存在。山东省委、省政府于2011年提出了建设“旱能浇、涝能排”高标准农田确保粮食安全、提高农业综合生产能力的重大部署。按照上级要求，东平县把2011-2012年的小型农田水利重点县、土地整治、农业开发、现代农业小麦产业等7万亩农田水利基础设施建设项目区，建成了“农田成方、集中连片、设施配套、技术先进、道路畅通、设计规范、林网适宜、生态良好、土地平整、土壤肥沃、科学种植、产业明显、高产稳定、优质高效、管理严格、运行畅通”的高标准农田示范区。

截至2012年底，全县累计投入劳力113.5万个；完成土石方30万立方米，铺设压力管道327公里，建设桥涵1070座，新挖、整修排水沟182公里，新打维修机井510眼，新修生产路110公里，投入农田水利基本建设资金达14700万元。新增高标准农田4万亩，改造中低产田1万亩，土地综合治理面积2万亩。

通过7万亩“旱能浇、涝能排”高标准农田建设，实现了经济、社会、生态等多重效益。一是农业生产条件得到很大改善。年新增节水能力可达1235万m3，灌溉水利用系数提高到0.65。二是农业综合生产能力将有明显提高。年粮食综合生产能力提高13.3%，年增加粮食生产能力1215万kg，增产值2065万元，农民年人均增收219.5元。三是生态及环境效益显著。通过田间斗农渠的节水改造新技术的应用及水土流失面积的有效治理，大大降低了灌水定额，减少了灌溉水渗漏，提高了肥料的利用率，最大限度地减轻了地下水污染，同时进一步改善下游河道、渠道内的水环境条件和水质。增加了农村生产生活用水，优化美化了农村生态环境。

2.“旱能浇、涝能排”高标准农田建设主要做法

在“旱能浇、涝能排”高标准农田建设中东平县取得了很多好的经验做法总结如下：

2.1提高认识、科学规划，扎实推进“旱能浇、涝能排”高标准农田建设

“旱能浇、涝能排”高标准农田建设是确保粮食安全、提高农业综合生产能力的决定性因素。经过多年坚持不懈大搞农田水利基本建设，东平县农田灌排条件持续改善，抗御旱涝灾害能力显著增强。但从整体上看，农田水利设施标准低、配套差、老化失修等问题仍普遍存在，农田水利“最后1公里”问题比较突出，旱涝保收高标准农田面积仅占耕地面积的52%，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和粮食安全的最大制约因素。加快转变传统的水利建管模式，实现农田水利建设由传统向现代先进模式的跨越式发展，全面建设“旱能浇、涝能排”高标准农田刻不容缓。为此，东平县紧密结合本县水土资源条件、社会经济发展以及国家粮食安全保障需求，在对农田水利工程建设、管理现状及存在问题综合分析基础上，按照“耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化”的思路和“统一规划布局、统一水源配置、统一技术标准、统一稽查验收、统一管理体制、统一调度运行”的要求，坚持“统筹城乡发展，科学配置水资源”的原则，相继编制完成了《2010-2020年东平县农田水利规划》、《东平县水利发展“十二五”规划》、《东平县现代水网规划》、《东平县旱能浇涝能排高标准农田建设规划》等水利建设规划。计划2012-2020年，全县新增灌溉面积13.6万亩，恢复和改善灌溉面积45.3万亩，提升灌溉面积30.9万亩，灌溉水利用系数达到0.65，新增节水能力3073万m3，新增粮食生产能力10.6万吨，年新增经济作物产量478.9万元。通过集中资金投入，相对集中连片建设、配套改造，形成规模，发挥工程总体效益，彻底改变农田水利设施建设严重滞后的现状，提高农业抗御自然灾害的能力。

2.2加强管理、严格程序，确保工程质量

县委、县政府对“旱能浇、涝能排”高标准农田建设工作高度重视，将其列入重要的议事日程，作为提高农业生产条件，实现富县强镇目标的重要举措来抓。经研究成立了由县长任组长，分工副县长任副组长，财政局、水利局等部门负责人为成员的小农重点县建设项目工作领导小组。并把项目列入了县委年度1号文件，确定为全县实施的重点项目及十一件为民办的实事之一。县政府与有关乡镇签订了责任书，纳入了有关乡镇政府年度目标责任考核体系。

项目建设过程中，按照基本建设程序要求，全面实行 “四制”管理。严格按程序组建项目法人。通过公开招标选择有资质、懂规范、精技术的单位来承担施工和监理，为确保工程建设质量和长期发挥效益，制定出台了《东平县小型农田水利建设管理办法》。县水利、发改、财政、农业等有关部门业务人员联合成立“旱能浇、涝能排”高标准农田建设指挥部，具体负责项目建设的协调、技术指导、安全检查等工作。同时建立起政府监督、监理检查、社会监督“三位一体”的质量保证体系，确保了资金安全、干部优秀、工程优良、农民受益。

2.3深化体制改革、创新管理机制、大力推进农村水利工程建管协调发展

为确保项目长期发挥效益，我们狠抓长效管护机制建设。采用“协会+用水户”的管理模式，进一步理顺产权关系，明确管护责任，2010年以来全县所有农田水利项目建设完工后全部移交给用水者协会，由协会负责建后运行管护，明确产权和落实管护责任到用水户，坚持权、责、利相统一，有效确保了工程长久发挥效益。通过深入调研、座谈讨论、征求群众意见，物价、水利两部门有关专家按照上级有关政策文件和“补偿成本、维持运行、受益负担、逐步到位”的原则，共同编制了水价改革方案，核定了项目区终端水价。在项目区全面推行“以水养水”的建后管护新机制，使工程平时有人管、坏了有人修、更新有能力，确保工程长效运行。

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4月15日，国家统计局数据显示，2013年一季度中国GDP同比提高7.7%，低于此前多数机构预期，而货币数据则明显增长，尤其是M2过百万亿，超过GDP的两倍，引发不少争议。

外界争议之中，4月17日，主持召开国务院常务会议，对当前形势给出乐观定调：一季度国民经济运行平稳，总体良好，经济增长速度、城镇新增就业等主要指标稳定在合理区间。

不过，会议同时强调，当前面临的国内外环境十分复杂，平稳运行与隐忧风险并存，制约发展的矛盾不断显现。要用更大气力释放改革红利，加大结构调整力度，激发企业和市场活力，稳中求进，增加就业和收入，提高质量与效益，加强节能环保，努力打造中国经济升级版。

多方分析都聚焦于增长数据，而在“中国经济升级版”战略构想中，“增长”并非唯一的，也不是最重要的目标。

有专家向《财经国家周刊》记者表示，质量效益、需求结构、产业水平、城乡发展、节能环保、人民生活等方面，将是衡量中国经济升级版的几个重要维度。

新一届国务院领导集体履职，中国经济升级版即拉开序幕。《财经国家周刊》记者了解，当前有多家权威机构资深人士正合力研究这一战略命题，以深化其内涵，供高层决策参考。

经济升级版开局

3月17日，在担任总理后的中外记者会上，首次提出“中国经济升级版”。在谈到实现2020年经济发展目标时，他表示，“关键在推动经济转型，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成新动力，并且使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约有新提升，打造中国经济的升级版。”

自此，这一概念迅速成为宏观战略方面的一个关键词。3月27日至29日，在上海召开部分省市经济形势座谈会时，再次重笔墨谈及经济升级。他表示，要围绕经济升级的需求，像“抓工业上项目”那样对发展服务业下功夫、出实招，释放扩大就业潜力。

国家统计局数据显示，2013年第一季度，服务业占整体经济规模的比重为47.8%，比去年同期提高1.6%，超过了制造业的占比。从长远看，中国工业化已步入中后期，工业进一步发展需要以生产型服务业的发展为基础。

对于资源环境约束，要求各级政府力推绿色发展，把让人民群众呼吸洁净空气、喝干净水、吃安全食品作为发展的重要内容。他还指出没有积极主动的“升级”，发展也难以稳住、更难持续。

事实上，关于促进经济升级的一系列政策已开始布局。

3月27日召开的国务院常务会议，研究确定了今年政府重点工作的部门分工，涉及保障民生、房地产调控、环境保护、放宽民间投资准入等多个方面。

进入4月份后，现代农业综合配套改革试验工作、进一步扩大“营改增”试点等改革举措陆续出台。

业内人士认为，农业改革与城镇化发展相辅相成，“营改增”试点扩围事关分税制改革的完善，为下一步地方政府财政预算透明化、减少对经济的微观干预铺路。这些举措都事关经济升级。

宏观调控如何把握，也对经济升级的前景具有重要意义。4月12日，在专家和企业负责人座谈会上谈到了经济政策的“远近结合”问题，“出台的每一项政策，既要对解决当前问题有针对性，更要为长远发展‘垫底子’”。这个“底子”可能就是经济升级版的平台。

实际上，解决短期问题的调控政策如果时过境迁，有可能成为经济中长期发展的障碍，要想实现“升级版”，宏观调控需要在短期突出问题和中长期问题的结合点上发力。

解决产能过剩便是其中重要一步。产业布局与资金投向扭曲，既是经济增长乏力的重要原因，还将造成更多资金与资源浪费，成为产业水平提高的障碍。

这一问题显然已经纳入决策层的部署。3月27日国务院常务会议强调要加快产业结构调整，表示将分行业提出化解产能过剩矛盾的具体办法。3月29日，在上海考察时指出，面对竞争激烈、产能过剩矛盾突出要素成本上升的压力，要支持企业加快调整优化结构，提高科技创新对经济增长的贡献率，推动产业向中高端升级，实现进中求好。

释放改革红利

“中国经济升级版”概念提出后不久，不少地方政府也纷纷出台了地方经济升级版。一时间，利用资本市场打造山东经济“升级版”、“爬坡过坎”打造青海经济升级版、哈大高铁助力东北经济升级……各种地方的升级版本纷纷出炉。

实际上，经济发展方式转型等政策方向已提出多年，但部分地方政府仍在相当程度上固守旧的发展模式。那么，如何保证本轮经济升级落于实处？

“最重要的是要通过市场化改革，来实现经济升级。市场的另一面是政府，因此改革的重点，应放在如何令政府进一步放权于市场。”兴业银行首席经济学家鲁政委对《财经国家周刊》记者表示。

“改革是最大的红利”。这正是的又一名言，自2012年11月21日的全国综合配套改革试点工作座谈会上首次提出后便为人们所熟悉。

中央政府已经有所行动。3月20日，新一届国务院召开第一次全体会议，对推进机构改革和职能转变工作进行了部署。他要求抓紧落实机构改革方案，限期完成职能转变各项任务。最新一轮机构改革后，国务院组成部门减少到25个，多个部门将进入简政放权、职能转变阶段，这也成为“新一届政府开门要办的第一件事”。

在鲁政委看来，下一步简政放权的关键举措，在于财税改革。无论是地方融资平台、土地出让金，还是各种信托发债，其背后都与地方政府收支紧密相关。“因此只有理清财税体系，才能够让政府干预微观经济的手缩回来。”

“营改增”扩围已迈出财税改革的第一步，鲁政委认为，下一步，要针对巨额地方债务发力。

地方政府债务居高不下已引起各方重视，4月17日在国务院常务会议上要求，要有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。

“眼下的一大难点，在于地方政府没有动力统计债务的真实规模，而摸底不清，将导致地方财税体系改革缺乏基础。”鲁政委说，“未来，可以考虑通过推行市政债的方式，激励地方政府将债务与预算透明化。”

诸如地方债务这样的“硬骨头”还有很多。为摸清家底与民情，除外，其他国务院高层也密集前往各地各部门进行调研，从而为部署更多的经济升级战略、释放改革红利做准备。

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我国“十一五”时期经济社会发展的目标之一，是要将经济社会结构由农村人口占多数、城乡差距突出的不发达状态，转变到非农就业的城镇人口占多数、城乡协调发展的工业化国家，即在走出二元经济结构上取得决定性的进展。

改革开放以来，我国农村经济和农业生产发展严重滞后，二元经济结构日趋明显，城乡差距进一步拉大。城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低生活保障等基本的公共产品上。研究表明，公共服务因素可以解释我国城乡实际收入差距的30%～40%。不久前，联合国对智利的一项研究结果表明，在减少贫困的因素中，40%来源于社会政策。缩小城乡差距，不仅要缩小城乡经济总量的差距，更重要的是缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，逐步实现公共服务的均等化。

世界银行和国际上研究扶贫问题的专家发现，与公共服务相类似，融资的可获得性（access to finance）同样是影响乡村经济发展的重要变量，改进落后地区的融资条件有助于帮助其走出贫困，缩小与城市的差距。

长期以来，我国金融体系对农村经济的贡献度低、农村金融欠发达是导致农村经济发展滞后、城乡差距扩大的原因之一。“十五”期间，农村金融机构存款年均增长率与全国平均水平基本持平，但贷款年均增长率仅为9.72%，大大低于15.7%的全国平均水平。到2005年末，农村银行业金融机构存差超过3万亿元，存贷比仅为56.3%，即农村金融机构吸收的每百元存款仅有不到57元直接投放于当地，这一比率比银行业在城市地区低了16.3个百分点。

我国县及县以下地区的GDP占全国GDP的一半左右，但所有银行业金融机构的涉农贷款余额只有4万亿元，仅占各项贷款总额的20%。更为严重的是，从增量上看，上述差距还在加速扩大。以农业大省四川省为例，2004年，四川省县域GDP占全省的58.85%，而县域贷款总额仅占全省的25.82%。从增量看，2004年,四川省县域 GDP比上年增长19.61%，县域贷款仅增长4.82%。2005年上半年，四川省县域GDP比上年增长11.5%，而县域贷款却下降2.31%，金融对县域经济的推动作用持续弱化。

推进农村金融体系改革、提高农村金融服务水平需要从农村金融制度供给、农村金融体系建设、农村金融市场培育等多维度推进。改革方案的设计应遵循三个原则：统一规划，统筹推进，要充分考虑我国广大农村地区发展水平千差万别的国情，对不同地区的农村金融改革和金融体系建设要统一规划、分类指导、协调推进；降低成本，对改革进行成本收益定量分析，力争以最低成本获得最大的改革收益；综合配套改革，综合考虑农业银行改革、农业发展银行定位和改革、农村信用社改革、农业保险改革等。

首先，要加快构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融服务体系。在条件具备时，按产权股份化方向改革农业银行，使农业银行按照商业化、市场化的原则为社会提供服务的同时，在新农村建设中发挥积极作用。农业银行应更多关注和满足具有资源优势和产业优势的农产品产业带、主导产业生产基地、农产品专业市场建设的有效需求，提高对优质农业重点龙头企业的综合服务水平，支持符合贷款条件的外贸和新兴领域中的农村商业企业，扩大对农村私营业主、民营企业金融服务的覆盖率。

按功能扩大化方向改革农业发展银行，扩大业务范围和服务领域，增强支农服务功能。农发行应适时增加对饮水安全、小型农田水利建设、小水电等农村基础建设、农村技术改造等项目的支持，更多地支持产业化龙头企业，搞好农业综合开发等政策性专项贷款等职能。

按经营现代化方向改革农村合作金融机构。农村合作金融的特点决定了这类机构必须立足农村，服务“三农”，主要做好农户小额信用贷款、联保贷款以及农村小企业贷款工作。在巩固改革成果的基础上，用5～10年分期分批逐步建成社区银行型的现代金融企业。

按机构企业化方向改革邮政储蓄机构，组建邮政储蓄银行，研究建立完善邮储资金有偿回流农村的机制。

其次，农村金融改革与发展需要引入竞争机制，建立竞争性农村金融市场，促进农村金融服务水平不断提高。通过政策引导、窗口指导引导商业银行加大对农村的金融服务。国家开发银行要加大对农村基础设施建设的信贷支持力度；中国进出口银行要积极运用出口信用手段，支持农业企业扩展国际市场。政策性银行在农村开办政策性业务时，可以充分借助农村信用社的网络优势，加大与农村信用社的业务合作，部分业务可以委托农村信用社代办。

通过鼓励创新和逐步规范，支持其他形式农村金融服务的发展。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。积极引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷，建立担保基金或担保机构等。

同时，积极拓宽直接融资渠道。鼓励通过多层级的资本市场为新农村建设融资，有条件的地方大力发展风险投资基金，帮助龙头企业在产业链形成初期解决融资问题。在有条件的地区，还应积极利用大宗农产品期货交易市场，完善价格发现机制，通过期货工具熨平市场价格的起伏，降低金融机构的风险。

再有，应稳步推进小额信贷。从孟加拉、乌干达、玻利维亚等国家的经验看，发展小额信贷对于缩小个人收入差距，解决区域发展不平衡，缓解资源稀缺等方面能够起到推动和促进作用，具体表现在三个方面：一是小额信贷是扶贫的有效工具。它通过提供存款、信用和保险工具使贫困人群实现稳定消费，能有效地管理风险，发展微小企业并增加自身的盈利能力。二是小额信贷服务可以优化资源配置，促进市场发展和技术进步，并通过这些渠道促进经济的增长和社会发展。三是小额信贷服务可以通过进一步完善金融市场来促进整个金融体系的发展。

篇7

现行制度弊端

中国长期以来实行“分散支付”的国库管理制度，财政性资金缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设有众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将资金就地缴入国库，大多数都要通过上述过渡账户；有的还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。

这样做的弊端之一是上级单位通过收入过渡账户“雁过拔毛”，截流财政资金的现象在中国极为普遍。另外，主管部门不及时将资金缴入国库，大量预算外资金沉淀在各部门账户上。财政部的资料显示，按现行的国库支付程序，中央预算内水利建设资金从财政拨到项目建设要经过7个环节，粮库建设资金和天然林保护工程资金等也存在类似问题。

财政部的一份报告承认，长期以来，资金层层拨付造成大量资金沉淀在预算单位，效率不高，财政可控制的现金流量也大为减少。

另外，当财政部门按月季度或按进度向预算单位拨款后，资金支出大权实际控制在预算单位手中，资金被截留、挤占、挪用的问题时有发生，甚至诱发腐败。

改革方案确定

中国着手改革现行国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的《国民经济和社会发展第十个五年纲要》中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。

2001年3月国务院公布《财政国库管理制度改革试点方案》；2002年，财政部常务副部长楼继伟在一个内部会议上详细阐述了国库管理制度改革方案。他指出，结合中国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，或者称为国库单一账户制度。

据楼继伟在这次会上的归纳，中国国库单一账户体系由五类账户集合组成：一是由财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，它是财政部门在中国人民银行设立的存款账户，是账户体系的基础；

二是财政部门在商业银行开设零余额账户，并同时约预算单位开设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算；

三是财政部门在商业银行开设预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算；

四是小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算，在银行管理信息系统比较完善的情况下，此类账户也可以与预算单位零余额账户合并使用；

五是经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。

从国家机关起步

实际上，国库单一账户体系建立之日，就是各部门、各单位的各种收入过渡性账户和支出账户消亡之时。财政部官员向《财经时报》描述了这样一个“流程”：财政资金支付要在国库单一账户体系下统一进行，也就是财政部在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户；通过零余额账户，通过“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式，将财政资金采取支付到商品和劳务供应者。商业银行每天与财政部开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

中国的国库管理制度改革实际上起步于2001年7月，当时由监察部牵头，财政部、中国人民银行、国家审计署等共同对行政事业单位银行账户进行清理整顿，严查预算单位多头开户的情况；同时，为水利部、科技部、国务院法制办、财政部、中国科学院、国家自然科学基金会等6个中央部门开设了零余额账户，作为改革试点。

另外，根据国务院的要求，部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通专项资金，也实行了财政直接拨付。

一个月后，财政部正式组建了财政国库支付执行机构，对内称“国库支付中心”，对外称“国库支付局”，

据财政部统计，截止2001年年底，6个中央试点部门纳入改革范围的预算指标达172.23亿元，其中实行直接支付资金64.83亿元，财政授权支付资金105.4亿元；6个试点部门共有136个预算单位纳入改革范围；中国科学院和国家自然科学基金会的部分项目实行直接支付改革试点。

到2002年年初，经国务院批准，改革试点进一步扩大到了23个中央部门，到年底试点单位已增加到40个左右。

地方试点

与中央政府部门同步，自2001年开始，安徽、四川，福建、重庆、辽宁、黑龙江、江苏，山东、浙江等地也开始了国库集中支付制度改革试点。

第一个步骤同样是“清理”，目标直指各地财政系统内部银行账户：一方面，将“社会保障”、“粮食风险基金”、“住房基金”、“世界银行贷款”、“农业综合开发”等必须保留的账户归并在国库单一账户体系的“特设账户”内，取消其他业务处的所有银行账户；另一方面，清理预算单位的银行账户。截至目前，仅辽宁已经清理各类银行账户27461个，撤销7480个。

另外，各省对行政单位和教育系统基本实现由财政统一发放工资。据福建省统计，推行财政统发工资制度，每年节省工资性支出数千万元。辽宁省绝大部分市县实行了财政统一发放工资，去年全省直接支付人员经费达27.1亿元。

多数试点地区建立了省、市、县等不同级别的会计核算中心，取消市及各区、县下属行政单位的银行账户和出纳岗位，把政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入会计核算中心，实行单一账户、集中支付；强化对工资发放、经费报销以及福利分配等所有预算内、外资金的统一核算和统一管理，实现了政府对财政资金，特别是预算外资全方位、全过程的监管。

目前，浙江省和下辖的9个市及65个县（市、区）建立了会计核算中心。

“集权”“分权”：变革的主线

虽然只是试点，革除原有弊端的效果已初步显现。

财政部官员告诉《财经时报》，改革后，试点单位应支未支的资金不再沉淀在预算单位账上，而是保留在国库。业内专家指出，这一变化将对国债，特别是短期国债的发行管理产生很大影响。在分散支付的制度下，财政资金都拨到预算单位账户上；而国库只要没有资金，财政就会不断地发债。因此，国库管理制度的改革，也将带来国债管理的变革。

另一个重大成效是提高了财政资金使用的透明度，遏制诸如资金挤占、转移，挪用等问题，原因是预算单位的账户是零余额账户，资金要按预算的用途支用，并在支付时受到银行网络信息系统的监控。

为解决财政资金支付过程中的信息记录、监控、反馈的问题，财政部成立“政府财政管理信息系统”工作小组，开发预算单位用款计划和支付申请管理系统、用款计划和支付申请审核及资金拨付管理系统。财政部官员透露，通过这个系统，任何地方的任何一笔财政资金的使用情况都会一目了然，资金支付的效率也大大提高。

财政部官员向《财经时报》透露，中国的国库集中支付制度将在2003年“全面推行”。他指出，就财政体制改革而言，财政资金管理的“集权”和“分权”是变革的主线。从表面看，财政资金管理改革更多的是突破技术性问题，不过在整个财政体制改革中，正是“政府财政管理信息系统”这一技术的实现来完成制度上的变革的。而伴随着这一系统，财政体制其他方面的改革也将获得突破。

名词解释

财政直接支付

按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。

篇8

（一）对农业发展的认识存在偏差长期以来，政府对农业发展的思路、政策缺少连续性，资金投入没有形成固定机制。在基层政府的实际工作中，往往把转移剩余劳动力，尤其是向外地、外省转移作为工作的重点，忽视了通过农业现代化、壮大县域经济来就地吸收消化剩余劳动力。近年来，随着经济环境的改变，东部沿海地区生产、生活成本上升，特别是2008年以来，在国际金融危机的影响下，大部分劳动力密集型企业订单下降、利润减少，导致生存困难，甚至出现工厂倒闭浪潮，大批外出务工人员失业。在此背景下，企业纷纷进行产业结构优化升级，提高科技含量，进一步压缩对劳动力的需求。这无疑使外出务工人员面临更大的就业压力。此时如果继续沿用以往单纯劳务输出的思路，无疑会使农村人口结构进一步失衡，是一种“双输”的结果。

（二）城乡二元结构的影响计划经济时代形成的城乡二元结构并没有随着改革开放的进行而消失，在某些领域甚至还有反复。在户籍、教育、就业、医疗等方面，城乡差距明显。以收入水平为例，2012年南宁市农村人均纯收入6777元，同期城镇居民人均可支配收入达到了22561元，农民收入仅是城镇居民收入的30%，与东部地区相比更低。城乡二元结构对农村的长远发展造成不利影响，要素资源过分集中于城市，城乡鸿沟不断扩大，难以逾越，农民成为“二等公民”，受到各方面的歧视。这些都刺激着农民离开农村，前往城市谋生，以期获得更好的发展空间，改变命运。

（三）农村社会保障体系不健全南宁市农村的社会保障制度建设受城乡二元体制和传统土地保障的影响，严重滞后于经济社会的发展。农村居民社会保障覆盖面窄、待遇水平低、手续繁琐，农民抵抗自然风险、社会风险的能力不强。由于物价上涨，并且农民来自农业生产的收入增长缓慢，土地的保障功能在逐渐下降。同时，南宁市的城市空间不断扩大，城镇化水平不断提高，大量农田被征用，失地农民数量增多，征地补偿标准过低、发放不及时等现象时有发生，社会保障制度没有及时衔接，部分被征地农民失去生活来源，生活较为困难。

（四）农村人力资源投入不足从政府的角度来看，一是对农村义务教育阶段的投入不足。政府在教育资源配置方面不均衡，农村师资力量比较薄弱，教师无论在数量上还是质量上都难以适应素质教育的要求。在投入上，政府主要侧重于教学硬件设施的改善，对农村学生，尤其是留守儿童的心理健康、营养状况重视程度仍有所欠缺。二是针对农民的职业技能培训不能适应新农村建设和市场经济的要求，人才培训的供给和需求不一致，政府提供的培训项目有限，不能满足新农村建设的需求。另一方面，农民对人力资本投资的重要性认识也存在不足。在资源分配上，将主要的资源用于子女教育，忽视了对自己的人力资本开发。部分农民存在“等靠要”思想，安于现状、小富即安，不主动进行人力资本投资，从而失去了进一步发展提升的空间。

二、南宁市农村人口结构失衡的不利影响

（一）不利于实现农业现代化发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基础。青壮年劳动力是农业先进技术的最终承担者。然而，目前南宁市大部分农村青壮年劳动力外出务工，固守在土地上的农民在年龄、性别、素质上与现代农业的要求相距甚远。这些农民更习惯于采用传统农业生产方式，现代农业生产方式普及的难度大，这导致农业生产效率难以提高。近年来，政府高度重视发展农业生产。但要把政策转变成实实在在的成果关键还是在于“人”，没有一个合理的劳动力结构，农业现代化将无从谈起。

（二）不利于劳动力再生产劳动力再生产指劳动者体力和智力的恢复、更新和发展，还包括下一代劳动力的培养、教育和补充。失衡的农村人口结构对南宁市劳动力再生产的不利影响主要表现在两个方面：一是老人、妇女的劳动力恢复问题。在缺少主要劳动力的情况下，老人、妇女承担起繁重的农业生产任务。一般来说，老人、妇女的身体素质相对不高，长时间从事农业劳动对身体的损耗较大，同时还要抚养、教育下一代，负担太大，劳动力得不到及时的恢复。二是留守儿童的教育问题。由于父母长期在外打工，留守儿童从小在一个缺少亲情的环境中成长。老人的文化水平不高也会在一定程度上不利于儿童的智力成长，与在城市中长大的同龄人相比，他们的基础薄弱，在起点上处于不公平的地位，这对他们日后融入主流社会和长远发展影响较大。

（三）不利于农村社会的和谐稳定传统的农村家庭是一个长幼有序、分工合理、生产生活功能合一的组织单位。青壮年劳动力的大量外流使传统农村家庭组织形式趋于瓦解，对农村社会的影响是多方面的。首先，老孺抵抗风险的能力较弱，自保能力不强，农村地区社会治安形势不容乐观。其次，由于留守家庭的不完整，容易造成留守人员精神生活贫乏。子女或丈夫或父母的长期缺失，极易造成父子感情、夫妻感情受损。目前，农村居民离婚，绝大部分是由于夫妻长期分居而导致感情破裂。再次，留守儿童在成长阶段缺少来自父辈的关爱，判断能力差，容易产生性格孤僻、情绪失控、认识偏差等心理问题，导致潜在的社会不稳定因素增多。

三、解决南宁市农村人口结构失衡的对策

（一）转变思路，大力发展县域经济改变以往将劳务输出当成解决农村剩余劳动力问题唯一出路的思维习惯，大力发展县域经济，就地吸收消化农村剩余劳动力。充分利用国际金融危机以来农民工回流的机遇，承接东部产业转移，因地制宜地发展县域经济，让回流农民工回来之后留得住，成为地方经济发展的主力军，形成多方共赢的局面。首先，优化发展环境。各县（区）政府加大基础设施建设，积极招商引资。其次，因地制宜，科学规划，充分发挥各地优势，走各具特色的发展之路。第三，积极承接东部产业转移。南宁市要紧紧抓住东部沿海地区劳动密集型产业向中西部地区转移这一机遇，实现跨越式发展。

（二）加快发展现代农业农业产业化是农业现代化的必经之路，可以有效提高农业科技含量，促进农业生产率的提高。建立农业产业化发展基金，积极探索土地流转制度改革，大力培育农业龙头企业，采用“公司＋农户”的形式，推动农业生产标准化、规模化。发展休闲农业、生态农业，推动农业多元化经营，充分挖掘农业潜力，丰富农民增收的途径。只有农民在农业生产活动中有利可图时，才会愿意留在农村，减少外出务农的内在冲动。

（三）吸引优秀人才建设新农村一是用优惠的政策吸引大学生参与新农村的建设，鼓励党政干部到农村挂职，将农村基层工作经历作为升迁、考核的标准，形成人才从一线选拔，逐渐形成优秀人才到基层去、优秀干部从基层来的良性互动循环机制。二是努力吸引一部分在外工作多年、有技术、懂市场、有实力的农民回乡发展，为家乡的建设增添力量。三是重视农业专业技术人才的培养和引进。建立农村优秀人才专项基金，完善人才激励、晋升、荣誉机制，让优秀人才安心工作，在辛勤奉献的同时能得到合理的回报。

（四）加大农村教育投入，提高农民文化素质新农村的建设离不开新型农民。培养新型农民最重要的途径就是加大教育投入，保障教育优先发展。要增加农村义务教育阶段的投入，改造校舍，改善农村办学条件，均衡城乡教育资源。除此之外，还要重视儿童身体素质和心理状况，确保农村儿童的身心健康。针对目前南宁市农民平均受教育年限不高的现状，除了继续巩固九年义务教育的成果外，还要加快发展中等教育，鼓励高等教育，提高农民科学文化素质，增加人力资本存量。

（五）强化农民职业培训农民是新农村建设的中坚力量，新农村的建设需要有文化、懂技术、会经营的新型农民。因此，要从以下三个方面加强农民职业培训。一是提高农民的科技文化素质。采用通俗易懂、农民喜闻乐见的形式传授科技文化知识，让农民更乐于接受新思维，掌握新知识。二是加强职业技能培训。联合企业，开办多种形式的培训班，提高农民劳动技能，解决本地企业用工难问题。三是培养农民的经营意识。在以往的观点看来，农民只需要掌握某项劳动技能便能养家糊口，安居乐业。但在市场经济时代，竞争激烈，固步自封只会导致落后。农民不仅要掌握劳动技能，还要增强市场意识，懂得包装、推销，从而能够更好开拓市场，保护自身的利益，增加收入。

（六）加大农村医疗卫生投入，提高农民的身体素质要提高农民的身体素质，必须加大农村医疗卫生投入，完善基层卫生制度，解决农民看病难、看病贵、看病远的困难。在建立城乡一体化的基本医疗保险制度过程中，探索出一个能让农民、医疗机构、社会都能接受的改革方案，让农民能看得起病，愿意去看病，医疗机构也乐意为村民提供高质量的医疗服务，实现小病不出村、常见病不出乡、大病不出县的目标，让“因病致贫”、“因病返贫”的现象不再发生，逐步提高农民的身体素质和生活质量。

篇9

第二，以加快工业经济发展为重点，着力推进“工业强县”战略。工业经济是地方财政收入的主要来源，是充分吸纳就业的主要载体，同时也能直接加快农业产业化进程。要牢固树立“无工不富、无工不强”的理念，进一步转移工作重心，调整工作部署，把发展工业作为实现强县富民的重要途径，倾全力加快工业经济发展，全面推进“工业强县”战略。要以项目建设为载体，以园区建设为突破口，以招商引资为关键，全面发展壮大优势产业，培育开发新型产业，以工业化带动城镇化、促进产业化。

第三，以加快文化资源开发为重点，着力推进“文化兴县”战略。“文化兴县”战略是县委、县政府在深入调查研究的基础上，立足于将我县丰富悠久的历史文化资源转化为客观实在的经济发展力，决定着力推进的三大强县富民战略之一。要牢固树立“文化也是发展力”的观念，高度重视文化事业发展，以文化资源挖掘开发为重点，切实加大地方特色文化产业开发力度，以文化引领旅游业快速发展。重点要在以*文化、*文化、*文化为主的古文化资源和以战国秦长城、汉墓群、哥舒翰纪功碑、姜维墩等为主的古遗址文化资源上下功夫，加快推进*彩陶博物馆、*文化遗址保护、*文化主题公园等文化载体建设，切实加大文化品牌推介力度，努力提高*文化的影响力，着力营造“举文化牌、办大旅游”的浓厚氛围。

第四，以改善和保障民生为重点，着力构建和谐*。改善和保障民生，既是发展的重要目标，也是发展的必然要求。要坚持以人为本，围绕提高劳动者素质和人民群众生活质量，从解决群众最关心的现实问题入手，建立健全社会保障体系，促进科技、教育、文化、卫生、体育和人口、资源、环境等各项事业协调发展，重点是提高城乡居民收入水平，更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展的成果。

第五，以改善基础设施建设为重点，着力推进城镇建设。经济的较快发展，首先要有基础条件的支撑，形成聚集生产要素的良好环境。要把项目建设作为经济社会发展的总抓手，坚持大、中、小项目齐抓，用项目建设夯实发展基础、增强发展后劲。要把城市建设作为优化发展环境的重中之重，按照建设陇上江南、西部水城的目标，全方位、大规模推进城镇建设，着力打造宜居、宜游、宜投、宜会、宜商的“五宜”城市。要把生态环境和交通、水利、电力、通讯、教育、卫生、文化等基础设施建设作为加快发展的长期任务来抓，力求基础设施建设实现新的跨越。

第六，以矛盾纠纷排查为重点，着力维护社会稳定。安定有序的社会环境，是经济快速发展的必要条件。要把维护社会稳定工作放在突出位置，坚持、民调、综治三位一体，进一步完善矛盾纠纷排查调处长效机制，妥善处理各类人民内部矛盾，把各类矛盾化解在基层，促进人民安居乐业、社会和谐稳定。

抓好七项工作：

（一）项目建设要实现新突破。一是要切实加快重点项目建设进度。今年确定的101个重点建设项目及20*年中央新增投资和2009年第一批新增投资下达的56个项目都要确保全面完成年度投资计划，能建成的要确保建成，力争超额完成固定资产投资任务。对于已经开工的建设项目，由发改部门牵头，严格按照半个月一个形象进度的要求，切实加强督促

（二）工业强县要迈出新步伐。一是全力推进平台建设。中铺循环经济产业园区方面，要进一步完善园区总体规划和控制性详细规划，细化园区各板块的功能划分和产业布局。水务和林业部门要提前介入，根据现有地势、山形编制人工湖、假山及其它景观工程和山体绿化工程规划。要加快基础设施建设，当前，园区基础设施建设的重点是6.4公里园区主干道拓宽工程。园区管委会办公室要积极督促施工单位，通过采取多断面开工等多种方式，切实加快工程建设进度，确保按期完成工程任务，并同步抓好水利、电力、通讯等配套建设。特别是要加快康家峡水库除险加固项目、土地开发治理项目、面山绿化及通信设施建设等工程的争取建设，为园区下一步发展创造条件。要加快入驻项目建设进度。110千伏变电所项目要加快设备安装工程进度，确保年内建成投入使用。三易公司100万吨水泥生产线项目要加快土建工程建设，争取当年完成厂房等基础工程建设任务，完成投资2.5亿元以上。要积极督促甘肃生源矿业有限公司系列粉体加工项目尽快动工建设，力争年内完成厂房等基础设施建设。*经济开发区方面，重点要在扶持众友药业等建成企业提质增效的基础上，督促在建项目加快建设进度，确保年内园区所有项目建成投生产。二是要加快重点工业项目建设。冶电一体化方面，当前重点要抓好杨家河水电站建设和铝业公司电解铝加工项目建设。杨家河一级水电站由经贸局负责，督促项目业主及承建单位切实加快工程建设，确保首台机组尽快建成发电，争取年内完成全部工程建设任务，并顺利动工建设杨家河二级水电站。铝业公司5万吨产能等量置换项目年内要确保完成厂房等基础设施建设。机械制造方面，要抓紧做好洮河拖拉机公司铸造项目的选址及前期工作，尽快动工建设；确保甘肃锡金达车箱保护衬垫项目在8月底投产。农副产品精深加工方面，争取腾胜公司年产2万吨马铃薯全粉生产线项目年内动工建设。要加快好为尔奶制品搬迁项目前期手续办理工作，争取年内建成投产。三是要抓好重点企业生产。要注重现有企业挖潜改造，切实加大技术改造投资力度，针对金融危机给我县工业企业带来的不利影响，积极主动帮助企业解决生产经营和项目建设中的困难和问题。特别是金融机构要加大信贷扶持力度，解决好马铃薯加工企业资金短缺的问题，确保县内所有马铃薯淀粉加工企业均能满负荷生产。

（三）农村经济要取得新发展。一是推进特色优势产业开发。要按照“提升种植，突破畜牧，振兴花卉，做强劳务”的思路，以设施蔬菜、花卉和林果为重点，在洮河沿线打造50公里、30万亩特色产业开发带；以畜牧和花木繁育为重点，加速推进南部乡镇农业结构调整；以草食畜牧业为突破口，加速推进全县农业结构战略性调整，全面提升特色优势产业开发水平。种植业方面，一要针对当前持续发展的旱情，切实加强马铃薯、中药材等大秋作物田间管理，引导群众积极采取各类抗旱措施，实现以秋补夏。二要抓好以设施农业为主的蔬菜产业。要把设施农业作为提升我县蔬菜产业发展水平的关键，切实加大工作力度，确保完成200座日光温室的建设任务。这里强调一下，由于市上设施农业任务下达比较迟，我们在年初给各乡镇的责任书中虽然没有列入，但在年终考核时要和其它工作一样进行奖罚。目标办要抓紧对设施农业考核办法进行修改完善并下发执行。农业部门和各乡镇要进一步靠实责任、加强服务，及时解决建设及生产过程中的各类困难和问题。三要抓好花卉产业发展。在稳步发展兰花、观赏百合种植的同时，着力在紫斑牡丹、芍药、大丽花等地方特色品种开发上做文章。年内启动东山紫斑牡丹资源圃建设，10月底完成花卉市场综合楼主体。通过努力，实现产业格局由“兰花独秀”向兰花、百合、牡丹、芍药、大丽花“五花争艳”转变。畜牧产业方面，要以世行畜牧综合发展等项目建设为依托，继续加大草食畜扩群工作力度，进一步落实好干部职工担保贷款和惠农卡的发放工作，争取今年发放贴息贷款5000万元以上，确保年内引进肉牛基础母牛2000头、基础母羊1万只，发展肉牛、肉羊养殖示范村各18个，培育肉牛养殖示范户360户，肉羊养殖示范户500户。要大力推广秸秆青贮氨化技术和微贮技术，争取完成青贮饲料30万吨。二是加快农村基础设施建设。道路建设上，要确保于10月底前全面完成泉头至站滩、窑店至康家集、泉头至漫洼、首阳至漫洼4条通乡公路改造工程的路面铺油工程并通过验收，完成142公里的灾后重建通达通畅工程建设任务；全面完成当年下达的所有农村公路通达通畅工程建设任务，同步做好道路绿化和行道树的栽植工作。农田水利建设上，加快农村饮水安全、广丰坝系工程、小流域综合治理、农业综合开发等工程建设进度，确保全面完成当年建设任务。东部农村饮水安全工程年内争取建成4号水源及水厂水处理车间，完成自来水入户3000户，完成投资1600万元以上；认真实施2009年度农业综合开发渠道衬砌工程，年内完成支斗渠衬砌40公里，新增节水灌溉面积0.6万亩；全面完成秋、冬两季灌溉任务，把因干旱造成的损失降到最低。生态能源建设上，认真实施退耕还林、三北四期、生态公益林补偿、天然林保护等林业重点项目，稳步推进集体林权制度改革，做好面山绿化和封山禁牧成果巩固工作；梯田建设要在完成春季验收工作的基础上，紧紧抓住夏收结束后的有利时机，在11月中旬前全面完成梯田建设任务。加快推进以沼气等为重点的新型能源推广步伐，在保证完成4066眼沼气建设任务的基础上，重点在“三改”上下功夫，确保今年所有新建沼气池三改措施100%落实到位。三是抓好防汛工作。目前已进入主汛期。6月29日市上召开了全市防汛抗旱电视电话会议，通报了各县区防汛工作中存在的问题，涉及我县的主要有：水利设施方面，洮坪电站未经河道主管部门批准擅自开工建设，瑞龙电站在建设过程中擅自变更渠道位置，影响行洪安全；河道防汛方面，洮河河道内乱挖乱采、非法采砂现象严重，向河道内倾倒建筑、卫生、生活垃圾现象突出，尤其是红旗乡富业寺、新添镇崖湾村等多处护岸冲毁严重；城市防汛方面，县城东城巷、七拐巷等地势低洼区防汛隐患突出。城建、水务、国土等部门和各乡镇政府要密切配合，逐一排查隐患，制订措施，靠实责任，确保安全度汛。

（四）城镇建设要取得新进展。要按照建设陇上江南、西部水城的目标，坚持建管并重，努力提高城市品位。一是加快基础设施建设。道路建设上，要确保文峰东西路改造工程于8月底前全面完成路面硬化工程和景观建设，小东门西南角改造、灰盐市道路于年内全面完成建设任务；南大门212线拓宽改造工程要在年内完成拆迁并动工建设；加大对防化团至汽车东站段违章建筑的拆迁力度，争取该路段年内开工建设。绿化美化上，要提高绿化档次，突出绿化树种的选择和特色花卉的点缀。要整合荒山造林、退耕还林等项目和资金，优先发展城区绿化，特别要增加树种，让“大树进城”，改变以往用单一树种绿化城市的格局。年内重点完成北关西路、文峰东西路等重点路段的绿化工作，确保全年新增绿地3万平方米，使城区人均绿地面积达到22平方米。充分利用洮河及洮惠渠等5条渠系穿境而过的优势，做足水文章。年内启动洮河风情线观光塔、水上栈道、拜月广场、老子广场等景点建设，洮河翻板闸项目要争取早日开工建设。房地产开发上，加快新建项目建设进度，加大小区拆迁力度，8月底以前全部完成小区遗留的拆迁任务。小城镇建设上，坚持结合实际、量力而行的原则，以街道拓宽改造、给排水管网、绿化等基础建设为重点，突出抓好玉井、衙下集、站滩、漫洼、康家集5个乡镇主街道拓宽铺油改造工程，年内完成小城镇建安量4000万元以上。特别要把城司规范经营作为破解城市建设融资难的关键，进一步加大工作力度，确保贷款于7月底落实到位。在此基础上，要进一步扩大城司业务范围，使之真正在城市建设中发挥作用。二是加强城市管理。切实解决“重建设、轻管理”的问题，突出抓好城市市容环境、市政设施、园林绿化、公共交通、建筑工地、住宅小区等方面的精细化管理。重点要抓好违章建筑整治和城市环境综合整治等工作。同时，要广泛宣传，争取更多的社会公众参与到城市规划建设和管理中来，实现公共治理，形成“人民城市人民管”的良好格局。三是完善规划。年内完成城区总体规划、5个新农村建设规划和4个村庄农宅建设方案编制工作。城建、执法、国土部门要密切配合，切实加大各项规划的执行和落实力度，坚决依法查处各种违反规划行为。

（五）财政收支要迈上新台阶。从的收入进度来看，全县大口径财政收入较平均进度短收1690万元，要确保完成年初确定的1.71亿元的任务，形势十分严峻。在的工作中，一是要依法加强对各类重点税源的监管。财政、国税、地税部门要密切协作配合，加强对重点企业、重点行业、重点项目、重点税源的监控，采取积极措施化解政策性减收因素带来的影响，确保税收收入稳定增长。要坚持“抓大不放小，以小补大”的工作思路，采取有效措施，不断完善各类潜力税源和零散税源管理，努力实现应收尽收。二是要切实加强非税收入管理。切实加大“小金库”清理整顿力度，严格执行非税收入管理制度，确保所有非税收入全部收缴国库或财政专户，严肃查处截留、挤占、挪用以及私设过渡账户等违法违纪行为，实现税收收入和非税收入的统筹安排，提高政府调控能力。三是要保障重点支出。从预算执行情况来看，全县追加预算支出已达3000多万元，全年预算财力内必保项目缺口达3200多万元，总缺口达1.2亿元。为此，必须牢固树立过紧日子的思想，切实加强财政支出的精细化管理，要按照保工资、保运转、保民生、保重点的顺序，切实优化财政支出结构，严格控制一般性项目支出。四是严格执行政府采购制度。今后凡是政府投资的项目，都必须严格按照政府采购办法的规定统一实行政府采购。财政部门要健全政府采购监管办法，凡应该实行政府采购而未进行统一招标采购的，要收回资金并严肃追究相关人员责任。另外，财政部门要抓紧拿出国库集中支付改革方案，征求相关部门意见后执行。

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关键词：农村信用合作社；不良资产；处置

文章编号：1003－4625（2008）07－0063－05中图分类号：F830.61文献标识码：A

一、农村信用社改革现状

（一）农信社改革方案

国务院2003年6月印发了《深化农村信用社改革试点方案(15号文)》。2003年8月，农信社改革试点从8省市启动，迅速扩展到除外的全国30个省份。

2003年5月银监会成立后，农信社改革的主导权亦从央行转向银监会。最初的改革的基本框架是：农信社可选择无条件向中央银行申请再贷款的形式，或者达到改革条件后获得央行专项票据的支持，但央行和各省要按50%的比例化解信用社历史包袱，才可获得注资。各地选择的均是第二种方案。

截至2006年底，中国人民银行会同银监会共计对29个省（区、11市）的2396个县（市）发行专项票据1656亿元，置换农村信用社不良贷款1353亿元，弥补历年亏损挂账303亿元；财政还以保值贴补和税收减免的方式向农信社提供了187亿元的资金支持，农信社改革试点专项票据的发行和专项借款的发放工作已基本完成(中国人民银行2006年四季度货币政策执行报告)。

（二）阶段性成果

根据2005年6月末的数据，全国农信社的股本总额达到1610亿元，平均资本充足率达5.9%，农信社的不良贷款比率从2002年的36.9%降至17.5%，上半年实现盈利93亿元。显然，这基本上是专项票据置换因素带来的，所谓盈利也是未提足拨备情况下的账面数据。尽管专项票据的兑付也需要达到若干预设条件才能完成，尚未真正从央行获得资金注入，有关部门依然认为已取得“阶段性成果”，强调农信社整体“扭亏为盈”。

（三）五级分类警钟

2002年底，全国农信社法人机构34909个，亏损面高达55%；不良贷款余额按四级分类标准5147亿元，不良贷款率为44%。2005年末，全国农村合作金融机构(含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行)不良贷款余额按四级分类标准3255亿元，不良贷款率下降到21.9%。全国农信社净资产总额、平均资本充足率和盈利总额三项指标全部由负转正。但是以上指标并不可靠，原因就在于农信社对不良资产的统计口径仍然是四级分类。

2006年初，银监会要求用一年时间由贷款四级分类全面过渡到贷款五级分类。截至2006年底，按农信社根据银监会要求于2006年全面推行的五级分类标准，注资后的农信社不良贷款比例仍高达27.7%，这比农信社按四级分类标准的数据要高16个百分点。按照2006年底农信社已分类风险资产26362亿元计，农信社的不良资产仍然有约7300亿元。按农信社股本1610亿元、盈利93亿元和核销拨备200亿元计算，仍然无法弥补不良资产的损失。农信社整体上仍然处于资不抵债的状态。

（四）农信社改革的二种选择

第一次注资前，各地为换取央行票据支持，农信社把员工、农民都发动起来，入股资产质量并没有真正摸清楚的农信社，总额已超过千亿元。这种情况下，中央政府已是骑虎难下，改革之初所谓交给地方政府管理，今后不良资产也由地方政府负责消化，显然已无从实现。

目前农信社的窘状，使得第一次注资的成果大打折扣。现在，中央政府面临二种选择。一种选择是认可前一段时间的改革“成果”，承认目前农信社的财务缺口是由于改革方案推出过于仓促，事先没有摸清农信社真实情况，造成补贴不足，需要进一步进行补贴。另一种选择就是，全面反思和总结农信社改革的教训，区分不同机构、不同地域、不同的资产情况，逐步消化不良贷款。

二、解决不良资产问题的时间与风险

在下文中，将建立计算与理论模型，以分析不能在第二次注资的情况下，农村信用社自主消化不良资产的时间、风险与最优路径，并对两种处置方式的利弊进行比较。

（一）基本模型及风险分析

基本模型是简化的分析框架，但包含了主要的动态与结构特征，通过基本模型可以从理论上得出一些必要条件，在扩展模型中，我们将加入地区要素，以期待对信用社改革提供预测数据。

考虑一个典型的信用社，做如下假设：

1.信用社收入主要由两部分构成，来自存贷差的利息收入和中间收入（农信社中间业务收入占比很小，故暂不考虑）。

2.不良贷款没有利息收入。

3.农信社所有利润全部消化不良资产，用于弥补处置不良资产带来的财务损失。

4.不考虑存款准备金和自有资本金。（可结合具体银行情况在扩展模型中放宽）。

5.所有负债来自存款，所有资产均为贷款。（可结合具体银行情况在扩展模型中放宽）。

6.所有存款、贷款利率一致（可结合具体银行情况在扩展模型中放宽）。

7.基本模型不考虑资产的增长，也不考虑经营成本，在扩展的模型中再考虑。

假定：Ai表示第i年年初总资产；Bi表示第i年年初不良资产；Pi表示第i年利息收入；ai表示第i年年初的不良资产率，s表示贷款利息率减存款利息，简称利息差率（均采取实际利率，不用名义利率），r表示利率，Li表示第i年可提取的坏账准备金，l表示处置不良资产损失率。

Pi=(1-αi）Ais-Aiαir=Li≥0（1）

净利息收入等于正常贷款的净利息收入减去不良资产对应存款的利息成本

Bi=Bi-1-Li-1/l（2）

坏账准备等于不良资产变化量乘不良资产损失率

Ai=Ai-1（3）

由于不良资产处置的损失等于利息净收入，总资产不变

αi=Bi/Ai（4）

不良资产率等于不良资产除以总资产

推出：

r≤(1-αi）s/αi（5）

s≥αir/(1-αi）（6）

s/r≥αi/(1-αi）（7）

1.利息差/利率的比率可行区域

银行存贷利差收入均占其收入的90%(见各大银行会计报表)，信用社的非利差收入比例会更低。因此，利差是决定信用社利润的主要因素，且利差倍数是决定信用社消化不良资产能力的关键因素。

根据式7，可计算出信用社自主消化不良资产的利差倍数的可行区域。如图1。只有利差倍数足够大，信用社才有能力自主消化不良资产。

2002年以前实际利差倍数在0.6左右(见表4)，考虑到当时信用社按四级分类标准不良贷款率就为44%，对照图1可知，信用社根本不具备自主消化不良资产的能力(还要考虑经营成本因素)，因此，不良贷款置换和财政减免是有必要的。

2.可行的利率区域

假定利差为2%，根据式5可计算出不良资产率与最高可承受利率之间的关系，详见图2。

如果按2006年底的数据，实际利息差2.11，不良资产率27.7%，那么农村信用社最高可承受的利率是5.5%。

3.信用社名义和实际利差

从实际运行情况看，农村信用社坚持商业上可持续的原则，利率覆盖风险(从2002年5月开始)。根据央行日前公布的《2006年第四季度货币政策执行报告》，农村信用社的贷款利率上浮93.86％的贷款利率实行上浮，4.62%维持基准利率，下浮的只有1.51％(见表1)。

按加权贷款利率计算，可计算出信用社名义贷款利差（见表4）。

谢平等在2004年对参加改革试点的72个县联社进行的贷款平均利差的调查中,与表1基本吻合。

根据表4，可以得知信用社名义利差水平是逐渐上升的，2007年利率调整后达到历史最高水平。相对于国有商业银行，信用社贷款利率浮动区间大，在农村金融市场处于垄断地位，具有事实上的定价权。故信用社其名义利率较高也不奇怪。

4.实际利差

注：数据来源BVD公司Bankscope数据库，观察数目为2005-2006年的10家信用社,2004年为8家，2000-2003年数据仅做参考。净利息差(net interest margin)指生息资产的净利息率，即净利息收入占生息资产的百分比。

根据BVD公司的BankScope数据库资料可得2000以来我国主要信用社的基本数据，并可以计算出信用社实际的利息率和实际的净利差。

结合表1，可计算出自1995年来名义利差、利差倍数和实际利率及利差倍数表4的数据显示，自2002年开展利率浮动以来，实际利差逐步上升，2006年达到2.11%，说明农信社资产质量好转，盈利能力有所上升。实际利差倍数逐步上升，2006年达到0.84，农信社消化不良贷款的能力显著增强。

结论：利率越低，利差越大，农信社消化不良贷款的能力越强，时间越短。

由于存贷款结构、时滞及经营上的原因，名义的存贷利息差与以实际利息收入及利息成本计算的实际利差有差异，并在近年差距保持在较高的水平，而且从2002年开始信用社开始实施贷款利率浮动，以期通过提高利率来覆盖风险。农村信用社贷款利率浮动区间由[1，1.5]扩大到[0.9，2.3]，实行上限管理，并按6个月、1年、1至3年、3至5年和5年以上5个期限予以区分，浮动幅度从下浮10%到上浮130%。这为信用社消化不良贷款提供了条件。

但农村金融体制改革，2007中国银行业全面开放，国际国内竞争的加剧必定冲击高利差，利差势必会缩小，自我消化能力会下降。

（二）扩展模型对消化不良资产所需要的时间的预测

1.考虑经营成本及资产规模的增长。

据统计，经营成本占总收入的50%至60%左右，可根据具体信用社的情况进行测算。

2.考虑贷款规模和新增不良资产率的增长。

设贷款年增长率为g，新增贷款中不良资产率为b。

Pi/2=[(1-αi）AiS-Aiαir]/2=Li（8）

注：1.实际利差2.11%（根据2006年底10家农信社实际利差数），实际利率3.06%;2.假定名义资产年增长10%，新贷款不良率为10%。处置损失率L＝0.3，0.4，0.5;3.计算结果以不良资产率最接近要求的那一年为准。

表明不良资产的下降过程取决于初始不良资产率、存款利率、利息差和处置损失率，但是与初始资产无关。

由此我们可给定不良资产率水平，假定资产增长率、新增不良资产率和处置损失率水平，结合利率水平的变化，就可以测算出下降到给定水平所需要的时间。

注：1.假定名义利率3.06%，名义利差为6.6%，计算消化不良资产的最快速度。2和3同上

上述计算结果显示：

（1）信用社按2006年底实际利差和2007年调整后利率计算，总体不良资产率从27.7%降到5%需要7-13年，降低到10%需要5-8年。

（2）同等情况下，从2002年初44%下降到27.7%需要4-6年，第一次注资大致相当于缩短了4-6年的时间。

（3）各地区农信社间差异较大，达到相同的目标，需要时间的差异非常大。

（4）计算结果显示，消化不良贷款时间对利率、利差、贷款增长率及处置损失率相当敏感，如果假定利率3%，利差2%及处置损失率40%且目标不良资产率5%为比较的基准，那么利率上升1%，则平均处置时间增加约10%；利差增加1%，时间平均缩短30%；贷款增长率上升10%，处置时间减少15%；处置损失率增加10%，则处置时间增加约20%。

（5）计算过程还显示，不良资产率的下降过程有加速的特征，当期不良资产率越高，则期间下降幅度越有限，因此从消化能力上说，监管部门给农信社规定的不良资产率的下降任务不应该是线型的，而且负担越重的农信社任务越应该轻，而不是相反。

三、对农信社解决不良资产问题的讨论

（一）农信社不良资产率下降成因分析

1.农信社不良资产率从2002年的44%迅速下降到27.7%，主要得益于央行置换农村信用社不良贷款1353亿元，弥补历年亏损挂账303亿元；财政还以保值贴补和税收减免的方式向农信社提供了187亿元的资金支持农信社改革。

2.不良资产率的迅速下降因贷款基数增长而“稀释”的成分比较大。2002年至2006年，农信社贷款年度增长率均在16%以上，最高达24.88%。2006年度贷款余额26236亿元，比2002年末增长88% 。

（二）农信社化解不良资产的有利因素

1.利率。存款利率从2002年的1.98%逐步上升到2007年的3.06%,虽然不利于消化不良资产，但因其绝对水平不高，故影响不大。低存款利率十分有利于提高农信社盈利能力。农信社贷款利率浮动区间较大，最高可达基准贷款利率的2.3倍 ，为提高盈利能力创造了良好的条件。

2.利差。虽然基准存款利率在上升，但基准名义利差从2002年开始仍然逐步增大，2007年达3.51%，处于历史上的高水平。农信社名义利差在2007年达到历史上最高水平，名义利差倍数2.22也高于四大商业银行的1.6。实际利差水平也逐步改善，从2000年的1.31%上升到2006年的2.11%，现基本与四大国有商业银行相当。农信社实际利差倍数也处于0.84历史最高水平。由于当前农信社的盈利模式主要依靠存贷款息差收入，因此高利差十分有利于提高农信社盈利能力。

3.在货币政策方面,中央银行对农村信用社实行比较低的存款准备金率。2006年调整存款准备金率,农信社有三到四次都没有调整,现在农信社存款准备金率比其他金融机构低2个百分点左右,仅这一项估计约有1,500亿左右的资金可用于发放贷款。

4.财政以保值贴补和税收减免的方式向农信社提供了187亿元的资金支持，更重要的是在税负方面，农信社的营业税由5%统一降低为3%；所得税在西部地区全免，东部地区减半。此举能进一步减轻农信社的负担，提高农信社盈利能力。

（三）农信社化解不良资产的不利因素

1.在2006年底银监会放宽了农村金融机构的准入条件和准入限制后，以村镇银行、贷款公司和农村资金互助社形式的三种新型农村金融机构为贫乏单一的中国农村金融带来亮点，对农信社零售层面业务提出了挑战。以中国农业银行为代表的国有商业银行将会争夺县域经济的高端市场，特别是定位于服务三农的农行对农信社的高端客户争夺会更加激烈；主要定位于服务农村金融的邮政储蓄银行正在准备股份制改制，已开始试行定期存单小额质押贷款业务，也将与农信社全面争夺农村金融市场；农发行开始农业综合开发业务，涵盖农田水利基本建设和改造，生产基地开发和建设、生态环境建设、技术服务体系和流通体系建设等领域，由此，农发行开启了商业性业务的新领域。随着各个层面上提供农村金融服务和产品的机构增加，农信社面临多个层次的竞争。虽然短期内多元化、充分竞争的农村金融市场难以建立，但是也对农信社在农村金融市场的垄断地位提出了挑战，也会降低农信社自我消化不良资产的能力。

2.农信社贷款余额已连续五年高速增长，2002年至2006年，农信社贷款年度增长率均在16%以上，最高达24.88%。2006年度贷款余额26236亿元，比2002年末增长88% 。贷款的过快增长会引起不良资产率迅速下降，造成农信社经营绩效迅速提高的假象，并且新增贷款可能会形成新的不良资产，蕴含着更大的风险。

3.现有的五级分类数字虽经过监管部门严格监督，但仍缺乏第三方外部审计的数据。新增加的不良贷款有多少是因严格了分类标准造成的，还是在2002年改革启动后管涌的？

四、结论

（一）不良资产率较低的农信社依靠自我消化不良资产是可行的。

（二）不良资产率较高的农信社仍然需要第二次注资或者剥离不良资产，才能保证正常的商业经营。

（三）农信社名义利差较大，实际利差水平可提高的余地很大，通过提高经营管理水平，不良资产消化能力可有显著增强。

（四）金融当局可依据不良资产占比下达不良资产下降指标，指标不应该是线型的，负担越重，消化能力越弱，任务越轻。

（五）确定财政补贴、政策性金融和商业性金融的边界，应确定农信社的目标就是以商业可持续的标准为农村提供金融服务，做到利率覆盖风险，不允许农信社再以服务三农作为政策性负担的借口。

（六）完善农信社法人治理机构，核心是把监督和管理分开，让农信社的管理权属于股东，而不是加强政府管理来代替股东的监督。在股东过于分散的情况下，应推动能对农信社负责的股东，使之责权利相统一。

参考文献：

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[7]焦瑾璞.改善农村金融服务,支持社会主义新农村建设[N].人民日报,2007-6-25.

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