政策性金融机构的职能范文

导语：如何才能写好一篇政策性金融机构的职能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：政策性金融 改革 启示

日本政策性金融曾在支持战后重建、实施“赶超战略”中发挥积极作用。但是，随着日本经济结构调整、政府职能转型以及国内民间金融市场的发展，原有政策性金融体系已显不适，弊病逐步暴露。为此，日本政府于上个世纪90年代启动大规模的政策性金融改革，总体思路是回归政策性定位、坚持“官退民进”。但是，日本政策性金融体系存在的问题已是积重难返，导致后续改革成本很高，本轮金融危机又进一步延缓了改革进程。本文对日本政策性金融的发展、改革进行了全面回顾和梳理，并从中得出一些启示。

一、日本政策性金融体系的特点

（一）种类繁多

“二战”后，日本政府为促进经济崛起而实施“赶超战略”，并制定了相应的产业政策。为配合产业政策，日本政府几乎在每一个需要扶持的领域都设立了对口的政策性金融机构，包括进出口、基础产业与基础设施建设、民生及住宅、医疗、环境卫生、农林渔业、区域振兴开发，等等。到20世纪80年代，日本形成了覆盖全面的“三行十库”政策性金融体系。

（二）规模较大

政策性金融在日本金融市场中所占份额较大。20世纪90年代初，政策性金融体系发放的信贷量约占日本国内信贷总量的1/3，仅次于城市银行。1964年，日本政策性金融机构贷款余额占GDP的比重不足10%，2004年上升到18%，高于其他发达国家（美国5.4%，德国6.8%，法国8.7%）。

二、日本政策性金融发展过程中出现的问题

（一）不适应经济结构的调整

日本几乎每一个需要扶持的领域都对应设立政策性金融机构，最终导致机构庞杂。随着经济发展，日本的产业结构发生了深刻变化，集中体现在结构升级，原有的政策性金融格局与之不适应。此外，政策性金融机构之间的业务也出现交叉和竞争，需要重新调整。

（二）治理结构不完善导致经营不善

日本的政策性金融机构一直没有建立规范的公司治理结构，政府部门的行政干预比较明显，内部缺乏有效的制衡约束机制，同时也没有建立基于市场化运作的风险评价与控制体系，导致运行效率低下，经营情况不断恶化给财政造成较大负担。据统计，2000-2004年间，日本中央财政为农林渔业金融公库注资2922亿日元填补赤字。

（三）对市场构成“挤出”效应

随着民间金融的发展，资金供求关系由短缺转向过剩，政策性金融机构与民间金融机构业务出现交叉和竞争，政策性金融机构的导向作用下降，但政策性金融机构的信贷规模并没有降下来。政策性金融机构市场份额大且有财政补贴，很大程度上影响了民间金融的发展。国际清算银行认为，日本银行业盈利水平低的一个重要因素是“来自政府金融机构的激烈竞争”。

三、日本政策性金融改革的主要内容及评价

（一）第一轮改革：精简机构、“合并同类项”

1999年启动的改革主要是精简机构，减少政策性金融机构数目。如将日本开发银行和北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行；将日本进出口银行和负责政府开发援助贷款的海外经济协力基金合并为日本国际协力银行等。通过这次改革，日本政策性金融体系由之前的“三行十库”整合为“两行六库”。这次改革的重点是整合机构，合并了具有类似职能的机构，并没有解决日本政策性金融机构存在的深层次体制、机制问题。

（二）第二轮改革：重新定位、坚持“官退民进”

从2002年开始的改革将政策性金融功能做了严格限定：为支援中小零星企业、弱势群体筹集资金；获取重要的海外资源，确保国家的国际竞争力；开展日元贷款（兼有政策和援助功能）。同时，坚持“高效率小政府”，继续缩减政策性金融规模，不再增加新的财政负担。根据新的功能定位继续推进组织机构调整。此轮改革强调“官退民进”、“民间能做的事交给民间”。对政策性金融的功能重新定位，突出强调填补市场空缺和提升国家竞争力，使政策性金融回归本位。

（三）最新动态：政策性职能进一步强化、民营化进程局部暂缓

金融危机期间，日本有关政策性金融机构积极发挥作用，政策性职能进一步强化，如日本政策金融公库承担稳定国内金融市场的职责，国际协力银行通过海外金融机构为日本海外企业紧急融资，日本贸易保险公司追加160亿美元责任额度为日本出口和海外投资提供保险支持。期间，日本政策投资银行（DBJ）围绕危机开展一系列投融资活动，鉴于DBJ发挥的积极作用，日本政府推迟了其民营化时间，在2014年之前，政府持有DBJ的股份不低于1/3，条件具备时再逐步减持股份。

四、对我国政策性金融改革发展的启示

当前，我国政策性金融机构正处于深化改革的关键期。日本政策性金融发展中出现的问题我们应该引以为戒，其改革的相关经验和做法也值得我们借鉴。从日本政策性金融的发展改革中我们得出一些启示：

（一）辩证看待政策性金融与商业性金融的关系

政策性金融应定位于弥补市场失灵，而不应替代市场。但是，日本政策性金融对经济的介入程度过深，这在很大程度上抑制了民间金融的发展，扭曲了金融资源配置。目前，我国金融领域存在的部分市场失灵恰恰是市场没有充分发展的结果，一些通过政策性金融发挥作用的领域事实上可以通过完善市场机制来实现。如果不去积极培育和发展市场，而以弥补市场失灵为由大力发展政策性金融，则是本末倒置。因此，需要辩证地看待市场失灵、市场发育与政策性金融的关系。当务之急是进一步深化金融体制改革，破除行业垄断，提高金融业市场化程度，在此基础上，再稳妥发展政策性金融。

（二）适时调整政策性金融机构业务边界

政策性金融是政府为实现特定政策目标而采取的特殊政策安排，其职能具有“阶段性”特征，政策性金融机构的业务边界也应随着职能的调整而调整。一是与商业性金融机构的业务边界需要动态调整。商业性金融机构有能力和意愿承办的业务，政策性金融机构应适时退出，不与之竞争。同时，政策性金融机构要根据经济社会发展需要，适时拓展新的政策性业务领域。二是避免政策性金融机构之间业务交叉重叠。否则，政策性金融机构之间会产生不当竞争，降低政策效果。

（三）建立政策性金融机构治理架构

缺乏规范的公司治理架构是造成日本政策性金融机构风险控制不力、坏账大量增加、难以实现可持续发展的重要原因。在深化我国政策性金融改革过程中，应建立规范的政策性金融机构治理架构，在合理界定政府与政策性金融机构责权利边界基础上，构建不同层级的事权划分与决策机制，建立具有部际协调职能的董事会制度。其中，事关国家利益的重大项目由国家决策；一定规模以下的项目由董事会决策；管理层负责日常运营，董事会可根据需要将部分职权授权管理层，以提高决策效率。

（四）探索建立政策性金融发展评估机制

政策性金融服务具有特定政策目标。因此，需要对照既定的政策目标定期对其发展情况进行评估，检验政策执行效果。我国自1994年成立专门的政策性金融机构以来，政策性金融业务取得了长足发展，但也出现了与商业性机构不当竞争、业务规模扩张过快、风险隐患不断累积等问题。因此，需要从国家层面定期对政策性金融机构的履职情况、业务边界、风险控制、与商业性金融的竞争关系等，进行全面系统的评估。根据评估结果对政策性金融的职能、定位、业务范围、发展模式等进行必要的调整，及时纠正发展中存在的问题，使政策性金融能够“与时俱进”。

（五）推进政策性金融立法

对政策性金融立法是国际普遍做法。日本通过立法对政策性金融的职能、定位、监管等方面做出了明确规定，其改革也依法进行。我国政策性金融的发展和改革是在立法缺失的情况下摸着石头过河。部门规章及章程是指导和规范政策性金融机构的主要依据，虽具有灵活性，但一定程度上也缺少制度的稳定性和连续性。今后，在完善我国政策性金融体系过程中，应尽快建立相关法律，通过立法形式对政策性金融机构的职能、定位、治理结构、业务范围、监管体系等做出规定，将政策性金融的发展纳入法治轨道。

参考文献：

[1]白钦先. 谭庆华. 政策性金融功能研究――兼论中国政

策性金融发展[M]. 中国金融出版社，2008.

[2]张韶华. 日本的政策性金融：历史、现状与改革趋势[J]比

较，（26）.

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关键词：农村;政策性金融;发展

1 农村政策性金融概述

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区

域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。

农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。

2 我国农村政策性金融的现状分析

目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。

（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。

（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。

3 我国农村政策性金融的发展思路

（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。

（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。

（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。

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关键词：政策性金融；监督制度；比较金融；政策建议

中图分类号：D912 文献标识码： A

政策性金融监督机制，是一国通过政策性金融特别立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的过程和方式。政策性金融监督机制也体现了一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。各国在这方面表现出了一些明显的共性特征。在这里，主要结合日本的情况进行比较说明。

一、日本的政策性金融监督机制

日本对政策性金融和商业性金融实行了机构分离，业务分离，管理分离，法律分离，从而把二者严格划分开来。因而日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。相关的法律包括《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。具体的监督机制分为以下几个方面：

（一）法律授权与制约机制

日本对各种政策性金融机构分门别类地单独立法，并在适当的时候进行修订、补充和完善，使本国的法律具有一定的动态调整性。日本政策性金融一个机构一部法律的管理体制和完善的立法体系比较典型，以《日本进出口银行法》为例，该法于1950年 12月15日施行，其后经过多次修改，并随着新银行法的施行于 1985年 6月7日再次进行了修改，随着1999年4月 23日《日本国际协力银行法》的颁布，同年 10月1 日成立的日本国际协力银行取代了日本进出口银行及其海外经济协力基金。在由日本最高立法机构分别通过的《日本政策投资银行法》的授权保障下，政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。

（二）政府首脑对主要官员进行选择与任免的机制

日本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命，日本进出口银行除理事外均由内阁首相直接任命。这样可以保证政策性金融机构更好地贯彻和配合国家的社会经济政策或意图，真正地充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的特殊工具。

（三）国家审计机构的定期或不定期审计（稽核）机制

政策性金融作为一种政府行为和公有企业形式，不可避免地由于受到制度安排方面的严重约束而产生一些负面影响。日本政策性金融在战后日本经济的恢复、复兴与高速增长中的启动作用功不可没，但在其具体运作中也曾为金权交易提供过温床。因此，接受国家审计管理部门的财务监督，是使政策性金融机构能够守法高效运营并在不发生重大亏损的基础上稳健经营的重要环节。日本政策性金融每年的投融资规模和投向等宏观计划（财政投融资计划），及其该计划的执行情况（包括各政策性金融机构每年的资金运用等财务情况）都需接受独立的会计检查院的审计，大藏省每年还要编制决算提交国会。

二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议

借鉴日本政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。我国目前的政策性金融监督现在存在很多问题，但是当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。

(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规实现依法监督、制约和引导的规范性要求。

二战后，国外政策性金融机构蓬勃兴起，其中一个比较显著的特征是，机构建设与法制建设同步进行，不同的政策性金融机构有不同的专门法律，而且这些单独立法与时俱进，具有一定的动态调整性特点。相比之下，我国政策性金融专门立法严重滞后，先天不足，这也是导致政策性金融机构一度经营亏损和无序竞争等问题的根本原因之一。在制定法律的过程中，要明确我国的政策性金融机构是一种特殊的公法法人的法律属性或性质。并对各种政策性金融机构要分别单独立法。

总之，要学习和借鉴世界各国在政策性金融立法方面的成功经验，并考虑到我国经济金融运行的环境因素和政策性金融机构运作十年来的实际情况，统筹规划，分别立法，在法律内容上体现出普遍性原则、基本规则与不同机构业务特殊性、规范性要求的有机统一，切实走出一条有中国特色的政策性金融立法的可持续发展之路。

(二)采用宏观和微观层面相结合的监督方式

在宏观层面，建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。在微观层面，由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)作为政策性金融机构监督主体。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。董事会的特殊性体现在政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。

（三）制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系

考核指标要定量化和具体化，含义必须明确，可统计和进行纵向、横向的比较，要超越类似于或雷同于商业性金融机构的盈利性考评要求，在注重评价政策性金融的政策实现度的基础上，将其政策性贡献同其工作业绩和工作报酬也同时挂钩和制度化，体现规范、约束机制与激励机制的有机统一。

（四）注重发挥国家审计监察和新闻媒介的社会舆论监督作用。政策性金融机构也要定期向社会公众公开、公布财务报表和业务活动情况，增加透明度，以尽可能地防止“内部人控制”和寻租现象。

参考文献：

[1]E. Zedillo，Report of the High-Level Panelon Financing for Development，Report Commissioned by the Secretary-General ofthe UN，New York，2001.

[2]Hans Reich， The Role of a Development Bank in a Social Market Economy， China Development Bank International Advisory Council Meeting，October15，2002.

[3] Japan Bank for International Cooperation： Environmental Guidelines， 1999.

[4]白钦先，王 伟. 政策性金融监督机制与结构的国际比较[J].国际金融研究，2005，（5）.

[5]白钦先，王伟.政策性金融可持续发展必须实现的“六大协调均衡”[J].金融研究， 2004，(7).

[6]金蓉.国外政策性银行是如何运作的[N].经济日报，2001-07-17.

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关键词：金融发展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世纪90年代初，基于功能观点(functional perspective)的视角分析金融体系和金融中介，是相对于传统的机构观点(institutional perspective)的金融分析范式的重大转换。传统的机构观点将现存的机构和组织结构作为既定的前提，金融体系的调整与改革一般是在这个既定的前提下进行；功能观点则认为，在长期内，金融中介机构所履行的功能，远比它们在某个具体的经济中采取的形式和开展的业务要稳定得多，而且机构形式的变迁将最终由它们所履行的功能决定。因此应该把金融中介研究的视角定位在金融体系的基本功能上，然后根据不同的经济金融功能，建立能最好地实现这些功能效应的机构与组织。作为总体金融功能不可或缺的一个组成部分，研究政策性金融功能，不仅是政策性金融学科建设和理论研究的一个基础性课题，而且在当前我国政策性银行改革与发展的实践中，从功能观视角研究政策性金融，能够科学而正确地认识政策性金融，从根本上澄清对政策性金融的误解、错解乃至曲解，也有助于决策层制定更为科学、合理的政策性银行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白钦先、曲昭光(1993)早期对政策性金融机构职能的分析，实际上是对政策性金融功能的初步研究。白钦先(1998)将政策性金融功能概括为直接扶植与强力推进功能、逆向性选择功能、倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能、补充与辅功能、服务与协调功能。谭庆华(2005)认为，政策性金融具有中介功能、服务功能(基础功能)和资源配置功能(核心功能)，在扩展功能上侧重于经济调节功能，在衍生功能上侧重于宏观调节功能。国外对政策性金融功能效应的研究主要集中在日本，小椋·吉野等(1984)认为政策性金融的主要功能是结构调整功能；日向野(1986)在国内最早提出政策性金融的诱导(功能)效应。此外，W．G．谢波德(W．G．Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下，设立与民间金融机构相竞争的政策性银行可以提高金融业的整体效率。井手和林(1992)则通过建立同为金融中介组织的政府金融机构与民间银行之间的竞争模型证明，在存在斯塔克尔伯格(Stackelberg)竞争均衡的情况下，经营方针与商业性银行不同的政府金融机构，作为领导方，引导民间金融机构行动，能促进社会福利的增加。

二、基于市场原则的政策性金融特有功能观内容及效用

基于市场原则或市场经济金融体制下的政策性金融功能观，是在充分发挥商业性金融功能和金融市场机制基础性作用的前提下，以政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能为主导，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分类在内的政策性金融特有功能观。

(一)基本功能。是指各种专业性政策性金融组织形式所共有的、且不同于商业性金融功能的特有的基础性或一般性功能，包括：

1．政策性导向与扶持功能。这是政策性金融首要的、最基本的因而也最能体现其本性的功能，即政策性金融执行政府不同时期的经济产业政策、宏观调控政策、区域发展政策、社会稳定政策，对强位弱势特殊群体和地区、领域等所义不容辞地承担的信用引导和扶助支持的责任和义务。例如，欠发达地区以及农业和中小企业等强位弱势产业和群体，由于存在一定的风险性和收益不确定性，商业性金融至少不愿先期主动涉足其中，而政策性金融的政策性导向与扶持功能，则要求利用专门的政策性金融组织来承担这一特殊的历史使命。

2．补充与辅功能。即政策性金融的存在和发展，只是对商业性金融的诱导补充和对融资对象在不易从商业银行融资时的扶持辅助，而非完全替代、包揽一切金融活动和业务，并从信贷额度、期限、风险、信用、收益等方面，起到补充与完善以商业性金融为主体的金融体系的整体功能。

3．有限金融性功能。政策性金融也是一种金融制度安排，具有信用性、有偿性和一定盈利性的基本要求，以提高稀缺而有限的政策性金融资源的利用效率，否则，既有悖于其金融的一般属性、进而无异于财政融资职能，也难以保证这种制度的生存与可持续发展；同时，政策性金融的金融属性又完全不同于商业性金融的金融属性，而是一种对金融业务行为有所限制与约束的金融属性，如不能只追逐利润最大化，不能主动竞争抢客户而有损于商业性金融的利益，因而是一种非主动竞争性的自然盈利，否则就无异于商业性金融，也没有其存在的必要性。

(二)核心功能。核心性功能体现了维护市场机制的基本原则和市场经济的本质要求，既是政策性金融总体功能的基础和主体，也是处理政策性金融与商业性金融之间业务关系的出发点和落脚点，因而，核心性功能也可以说是政策性金融机构开展所有具体业务的导向性功能。核心性功能主要包括倡导和诱导基础上的虹吸扩张性功能，逆向选择与择机而退性功能。

1．逆向选择与择机而退性功能。只有在商业性金融依市场机制不予选择或滞后选择或无力选择的融资领域、行业或部门，方能真正显现政策性金融的价值所在和逆向性选择的客观必要性。在这里，政策性金融的市场逆向性选择是结果，商业性金融依市场机制的正向性选择是前提，并且是一个不断变化和调整的动态性过程。在市场逆向性选择的项目产生一定的经济效益和具备自我发展的能力后，政策性金融就要在适当时机并通过一定的方式，如资产转让、减少或停止继续投入等，尽快退出这一融资领域并转而扶持其他行业，以充分发挥商业性金融和市场性融资的主导作用，否则，就有悖于市场经济的公平竞争规则和政策性金融制度设计的初衷及其本质要求。

2．首倡诱导与虹吸扩张性功能，或者说是首倡诱导基础上的虹吸与扩张性功能，简称诱导性功能。即政策性金融机构通过其特别拥有的信息优势、政策优势等有利条件，不断率先开创性发掘和引领新的投资机会和项目，并以较少的政策性资金直接作倡导性投资，然后在此基础上以小搏大，引致更多的商业性金融机构免费乘车地跟随投资，从而间接地虹吸和引发更多的民间商业性资金的功能。一旦商业性金融对某一产业和项目的投资热情高涨起来，政策性金融机构再转移投资方向，并开始新的另一轮循环。这就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的首倡诱导与虹吸扩张机制。由此也可看出，政策性金融作为商业性金融项目资源、风险收益的“勘探”先锋，对于有效开发利用所有的(包括现实的和潜在的)金融资源，补充完善金融整体功能机制具有很大的主动性和能动性作用。

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（一）美国美国是世界上农业最为发达的国家之一，是世界上最大的粮食生产国及出口国，也是农产品占国际市场份额最大的国家，但是美国从事农业生产的人口只占到总人口的4%左右，如此少的人口比例却有最高的农业生产效率，与美国有着高度发达且完善的农业信贷体系密不可分。1.农业信贷组织体系健全完善美国的信贷合作组织也有3部分，是以农场主的资金合作信贷为主线，农业商业性金融机构和农业政策性金融机构为基础，共同构建了美国完善健全的农业信贷体系（图2），较好地满足了农业生产融资的需求。（1）遍布全国的商业银行提供农业信贷资金。在美国大概有95%以上的商业银行为农业发展发放贷款，贷款的类型涵盖农业生产、流通的各个领域。遍布美国小城镇的近5000家商业银行及其分支机构经营与农业相关的贷款业务，发放的农业贷款数额占到其贷款总额的50%以上，商业银行的贷款是农业信贷的主要来源。遍布小城镇的商业银行及其分支机构，与农场主的关系密切，能够及时了解农场主在生产过程中的资金需求，对农场主的资产及信用状况也有记录，因此，商业银行愿意发放贷款给农场主，而并不担心其偿还能力。（2）农业合作信贷体系是农业信贷资金的核心体系。美国的农业合作金融机构主要是由联邦土地银行、合作社银行及联邦中期信用银行三大银行系统组成，接受联邦政府农业信贷管理局（NCUA）的领导（图3）。农业合作信贷金融机构不以赢利为目的，当一些收入较低的农民以及小型农场主无力获得商业银行贷款时，农业合作信贷金融机构可以为其提供较低利率的农业贷款，并向这些群体传授金融理财知识，帮助提高理财能力。其组织形式及机制上也体现的是互助合作的精神，通过吸收会员入股来吸收存款，体现的是一种人合性质的金融管理体制。（3）农业政策信贷体系也很完善。美国农业政策信贷体系是根据美国1916年颁布的《农业信贷法》组建的直接隶属于农业部的农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷管理局及隶属于国会的小企业管理局所组成。这些政策性金融机构的主要职能是为农业基础设施建设、农产品流通、农业机械购置、农村社区扶贫、农业自然灾害及农村农业水质改良等项目提供中长期（最长时间为45年）低息无抵押贷款，是属于一种政策扶持性的贷款。2.农业信贷资金配置得到政府的财政及政策支持尽管美国农业现代化水平高，是大农场的经营模式，但是农业终归是属于高风险的产业，而且投资周期长、回报率低也影响了农业信贷机构发放农业贷款的积极性，在信贷资金的配置上必然需要政府财政及政策的支持。①在信贷储备金的来源上，联邦政府提供了大量的财政拨款，为这些金融机构提供扶持。像联邦土地银行最初的储备金80%是来自于政府的财政拨款，而政策性银行的储备金90%是来自于政府的财政拨款。②在控制农业资本市场的风险，美国农业信贷金融机构有一部分资金是向金融市场发行债券融资，如合作社银行不办理一般性的存款和储蓄业务，通过发行债券募集资金，政府一般对这类债券市场进行适当的风险调控。③为农业合作社银行提供免税政策。根据1960年颁布的《联邦信用法案》，为了鼓励合作社金融机构的发展，对其收入免征联邦收入所得税，对其社员免征个人利息所得税，极大降低了农业合作社银行的成本与风险[1]。

（二）印度印度与中国有诸多相似之处，也是发展中国家中重要的农业大国，其农业人口的比例占到了全国总人口的70%以上。自印度独立以来，历届政府都将农业发展作为重要的施政政策，尤其是自20世纪70年代以来，印度放弃工业优先发展的战略，重点发展农业，近40年来，印度农业发展势头良好，基本实现了国内粮食生产自足。在农业发展的过程中，农业信贷资金配置体系也起了重要作用。1.多层次健全的农业信贷体系印度农业信贷体系组织具有多层次性，不同的信贷系统有各自不同的功能，且各系统之间互相配合（图4）。印度的农业信贷体系主要有国有政策性农业信贷机构、农业合作信贷机构、国有商业银行和私人商业银行组成。其中，农业合作信贷机构是主要的农业信贷资金提供者，能够提供各种期限的低息贷款。印度的各种商业银行共有100家，7万余个分支机构遍布全国，其中约3万个分布在农村小城镇。商业银行主要是向农民提供各种短期贷款，印度农业信贷资金大概有1/3是源于商业银行的贷款，商业银行已经成为仅次于农业合作信贷机构的农业金融机构。2.各信贷机构分工明确印度农业政策性金融构较为发达，主要有国家农业农村开发银行、地区农业银行、印度工业信贷和投资公司等。其中，国家农业农村开发银行是政策性金融机构的核心部门，其职能是为农业、传统手工业及农业加工企业提供信贷资金。除此之外，还为地区农村银行、从事农业信贷业务的商业银行及各种信贷合作银行提供融资服务。地区农业银行主要是为边远地区无地、少地的农民提供无息无抵押贷款服务。印度工业信贷和投资公司主要为农村小企业，农业加工企业提供中、长期低息贷款业务。在农业合作信贷系统中，土地开发银行可以为农民提供长期的（最长50年）的低息贷款，农业信贷合作社可以为农民提供短期、中期低息贷款。印度农业保险体系也很发达，有自愿险与强制险，根据农业保险制度，凡是获得了生产性贷款的农户必须参加农业保险，其他的农民可以选择自愿参加。3.农业信贷资金配置得到政府的政策支持印度政府为农业资金配置推出了很多优惠政策，主要有农业贷款提供利息补贴，补贴可以支付给农民，也可以给金融机构；政策性银行及保险机构为商业银行提供再融资服务，分散农业信贷风险等。

二、国外农业信贷资金配置制度比较

德国、美国、印度的农业发展水平、农业生产的条件和社会文化有差异，但其农业的发展过程均得到了农业信贷资金的大力支持，他们之间既有共性也存在差异。

（一）共性之处1.农业合作信贷金融体系均很发达从德国、美国、印度的农业信贷资金配置制度来看，无论是农业已经实现了现代化的美国、德国，还是正处在现代化过程中的印度，都非常重视农业合作信贷金融制度及机构的设立，美国有联邦土地银行等，德国有中央合作银行，印度有土地开发银行及各邦的信用合作社。金融合作基于的是人合加资合的一种资金组织形式，在基层通过会员缴纳股金，将农民吸收为会员，为成员提供一系列的金融服务，将大量的信贷资金投向农业生产领域，促进了农业的发展。2.政策性的信贷机构发挥了重要的作用政策性的信贷制度是通过国家的财政支持为农业的发展提供金融服务的形式，代表的是国家政策在信贷领域的实施。德国、美国、印度3国的政策性金融机构在农业信贷资金的配置过程中起到了很大的作用。有些商业银行或者合作银行不愿意介入的领域，政策性信贷机构就发挥了作用，比如一些收益较低，风险大，资金需求大带有公益性质的大型农业工程贷款。政策性银行本身也为其他类型的金融机构提供融资服务，对农业信贷资金配置起间接的支持作用。3.农业信贷制度比较灵活美国的农业短期贷款方式非常灵活，当借款人需求资金时候允许使用，有盈余时再偿还。在印度，一般的短期贷款如果连续90天不归还就视为不良贷款，而农业贷款则是看生产周期，而不按照一般的贷款制度衡量。针对农业贷款都是利息低甚至是无息，无需抵押，审批手续简单，贷款次数频繁且灵活。4.政府为农业信贷制度提供一系列的优惠政策农业本身是弱质的，但是对一个国家而言又是基础性的产业，各国政府在设计农业信贷制度过程中均制定了一些优惠政策，比如政府为政策性银行或是合作金融机构注资，为农户或银行提供利息补贴，免征农民的利息税和银行的营业税等。

（二）差异分析德国、美国、印度的社会经济发展水平、政治经济制度的差异，农业发展水平的差异使其在农业信贷资金配置制度上亦有所不同。1.农业信贷制度类型有差异在德国，合作信贷机构是发放农业信贷资金的主要机构，几乎占到了农业信贷资金比例的80%左右，德国的农业信贷资金配置制度是典型的合作型农业信贷制度。而在美国，商业银行和农业信贷合作机构占农业信贷资金的最大份额。在印度，尽管农业合作信贷机构是提供农业信贷资金的主力军，但是商业银行、政策性银行都直接参与信贷资金的发放，故美国、印度的农业信贷制度可以视为综合型的农业信贷制度[1]。2.农业信贷机构的作用有不同在美国，商业银行主导了农业信贷市场，印度虽然农业信贷资金的主导者是合作信贷机构，但是遍布全国的商业银行也积极参与到涉农贷款之中，德国则完全是合作信贷机构占主导地位。3.政府对农业信贷支持力度不一样在美国主导者是商业银行，印度则是农业合作信贷机构，当然这两个国家也有政策性银行，这两个国家政府不但提供直接的资金支持，还有政策支持。在德国主导者是农业合作信贷系统，政策性支持是国家的主要支持，一般不提供资金支持。

三、经验与启示

篇6

关键词：政策性银行 转型 政策

政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践：

一、对政策性银行进行准确定位

政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展;其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。

我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构，但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同，不能搞一刀切的转型，要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略，调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行，可以考虑建立综合型金融服务体系，在现有业务基础上，开拓新的开发性金融领域，如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支持农村基础设施建设等，并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行，应当加强其政策性，而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺，中央提出，从“十一五”规划期起，建设社会主义新农村，实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设，强化其对“三农”的扶持、开发力度，扩展其业务范围，使其成为“农业生产全过程的服务银行”。

二、尽快出台政策性银行法规

因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容己不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。

三、健全公司治理机制

金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、.形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制:

一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行

使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。

二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励—约束机制。

四、完善对政策性银行转型的政策支持

政策性银行所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性银行不仅享有国家的信用，而且还享有政府系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性银行持续的政策支持，是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。

1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样，也应对政策性银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准，资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等，中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式，分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。

2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性银行持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。

3.完善政策性银行的风险补偿机制，实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策，对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。

4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性银行适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长远可持续发展。

五、确立财政部对政策性银行监督管理责任

在我国政策性金融的监督管理体制中，必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制，以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模，并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时，可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务指导委员会，负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理)，这样既可以保证政策性银行的经营性质，又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制，不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核，而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构，同时，在财政的实质担保和有力监管前提下，可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。

参考文献：

[1]海伦:《央行力促政策性银行转型》.《财富时报》，

[2]张涛:《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》.《金融时报》

[3]刘永刚:《政策性银行转型方向已定:综合性开发金融机构》.《中国经济周刊》

[4]朱妮 高丽丽:《聚焦政策性银行转型》.《金融科技》

篇7

首先，就财政环境而言。经过多年的努力，我国国家财政的规模有了长足进步。财政支出对GDP的占比，已从1994年的12．4％上升到2004年的20．8％。特别是稳健的财政政策的实施，将使今后―段时期内大幅度扩展财政规模的余地不大，财政对产业经济发展的直接投入，会受到相当大的限制。如果再考虑到各种隐含债务，国家财政继续直接对政策性金融提供大规模资金的空间相对缩小。我国政策性银行必须更紧密地与市场结合，成为按市场规范操作的、可持续运作并满足市场需求的新型金融机构。

其次，就金融环境而言。我国国民经济的金融化程度大幅度提高。到2004年末，我国M2与GDP之比已达185．3％，远高于世界主要经济体的同期水平。考虑到国内居民较强的储蓄倾向，预计今后相当长一段时期内，M2与GDP之比仍将继续在高位运行。因此，市场奉身有能力提供充分的流动性，成为政策性银行开展开发性金融服务的长期和稳定的资金来源。同时，随着对外开放和资本市场的发展，国内对资本利用的手段和技术都有较大改善，政策性银行市场化经营的条件正日益成熟。不仅如此，政策性银行的转型，有助于我国金融结构的改善，包括解决金融市场长期信用机构缺位等问题。

再次，就产业结构而言。农发行成立10多年来，我国产业结构也发生了重大变化，过去需要政策性金融大力支持的产业或行业现在已成为成熟的商业竞争性产业或行业，政策性金融的作用已经大为减弱。

十六届五中全会指出，要“深化农村金融体制改革”和“深化政策性银行改革”。中央农村工作会议强调，当前，农业发展资金短缺，农村贷款难的矛盾相当突出，推进农村金融改革十分重要而紧迫。人民银行要求统筹推进农村金融体制改革，对政策性银行按“一行一策”的原则，分别制定了政策性银行个性化改革方案，并上报到了国务院。这为农发行今后的发展指明了方向。当然，作为对解决粮食棉花购销做出突出贡献的农发行在进行职能定位时，既不能不顾粮棉主产区传统购销业务的发展，也不能因此而局限在传统业务上，必须在做好传统政策性业务的同时，依据国家产业政策，积极做好开发性金融业务，努力拓展商业性贷款及中间业务的新领域，实现农发行的可持续发展。具体而言，农发行职能定位应把握好几个问题：

1．农发行职能定位要与经济发展水平相适应。我国经济发展的区域不平衡问题特别突出。为了保持国民经济持续、快速、健康、协调发展，农发行在职能定位时应将区域发展原则贯穿始终，逐步探索选择适应本地区经济发展水平的发展战略、发展规划和支持重点，在支持区域经济持续快速健康协调发展的同时获得可持续发展。在社会主义市场经济体制确立阶段，由于市场机制的不完善性，政府对经济的干预必然很深，相应地，农发行的地位和作用就非常重要。在社会主义市场经济体制完善阶段，市场机制在资源配置中的作用日趋完善，经济发展中的不平衡性逐步减弱，政府对经济的千预也会明显减少，相应地，农发行的地位和作用将呈现下降趋势。在社会主义市场经济体制成熟阶段，农发行在完成其弥补市场机制缺陷和调节经济结构的使命后，其政策性色彩逐渐淡薄，与商业性金融机构的区别越来越模糊，甚至完全转变为商业性金融机构。

2．农发行职能定位要与经济全球化的发展趋势相一致。农发行职能定位的调整要考虑国际农业保护政策特别是农业政策性金融政策的变化，逐步减少对流通环节的信贷支持，增加对农业生产领域的信贷支持力度，把信贷支持的重点转到生产环节，提高本国农业的竞争力作为基本目标之一。

3．农发行职能定位要与农村金融体制改革相符合。农发行设立的初衷就是为了解决商业性金融“一身兼二职”的问题，为商业银行市场化改革创造条件；而不是替代农村金融市场，取代商业性金融机构(包括合作金融机构)的主体地位。农发行兼营商业性业务的目的也不是为了替代商业性金融，而是为了形成农村市场的适度竞争。

篇8

一教学目标：

1知识要求：识记我国银行的分类、概念、职能及我国金融机构体系的构成。

2能力要求：理解中央银行的性质、地位、及主要职能和各类银行的区别与联系。

3觉悟要求：使学生认识到在市场经济条件下金融机构的重要作用。

二教学重点：中央银行的性质和职能

三教学难点：中央银行、商业银行的性质和职能

四教学方法：阅读法提问法讲授法讨论法

五教学准备：投影仪、幻灯片

六教学安排：一课时

七教学过程：

二银行的分类及其职能（板书）

1我国银行的分类（板书）

（提问）：我国现阶段银行的分类有哪些？划分依据是什么？

（学生回答）：中央银行、商业银行、政策性银行；是按照银行的性质和职能划分的。

（教师）：对

按性质和职能划分中央银行

商业银行（板书）

政策性银行

但这三类银行的性质和职能又各是什么呢？

2我国各类银行的性质和职能（板书）

（1）中央银行（中国人民银行）（板书）

（学生回答后教师归纳）：

①性质：是管理全国的金融事业的国家机关，是我国政府的组成部分。（板书）

（学生自己阅读小字材料，了解中国人民银行的历史及地位）

②主要职能：

Ⅰ依法制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，是国家宏观调控的重要工具。（板书）

这一职能包括两层意思。一是依法制定和实施货币政策。这里的“法”是指，《中中华人民共和国中国人民银行法》，（请看课文P40的有关法律条文）这说明中央银行制定和实施货币政策是有法律依据的。中国人民银行在国务院的领导下，制定全国统一的货币政策，目标是保持人民币币值的稳定，以促进经济的增长。二是依法对金融机构及其业务实施监督管理，规范金融市场秩序，是国家宏观调控的的重要工具。在我国，从事金融业的机构有两大类：银行金融机构和非银行金融机构。这两种金融机构都必须接受中央银行的监督和管理。

（学生阅读课文P40~41小字材料，了解我国的非银行金融机构的种类）

Ⅱ发行人民币，管理人民币流通。（板书）

（提问）：人民币的发行权属于谁？由谁发行？

（学生答）：国家。国家再授权给中国人民银行统一发行。

（复习提问）：人民币的发行量由什么决定？如果人民币发行量多了会出现什么后果？如何解决？

（学生答）：由流通中实际需要的货币量决定。人民币发行多了就会出现通货膨胀。应控制人民币的发行量。

（学生阅读课文P41小字材料，了解人民币的发行程序）

Ⅲ经理国库（金库）（板书）

（学生阅读课文小字材料先了解国库（金库）的含义、中央银行经理国库的优点）

（教师）：国库是经管国家财政收支的机关。中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库。我国的各项财政收入，必须按照规定的时间送交银行，银行根据财政部门的拨款凭证，对机关、企业、事业单位给予拨款。

中央银行经理国库的优点是，能保证财政收入的及时缴纳和财政支出的及时拨付。

Ⅳ持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备（板书）

（2）商业银行（板书）

（提问）：商业银行的含义、分类及其性质和职能各是什么？

（学生回答后教师归纳）：

①含义：以经营工商业存、放款为主要业务，并以银行利润为主要经营目标的企业法人。

（讨论）作为市场主体，中央银行与商业银行最主要的区别是什么？

（学生讨论后教师归纳）：中央银行与商业银行的性质是不同的。中央银行是国家机关，是政府的组成部分，而商业银行是特殊企业，是以利润为主要经营目标的。

（提问）：那么，商业银行的利润从哪儿来呢？

（学生看书回答）：略

（教师讲授）商业银行利润的主要来源是贷款利息和存款利息之间的差额。具体计算方法是：银行利润=贷款利息—存款利息—费用

②商业银行的分类及其职能：

(学生阅读课文完成下列表格)：（幻灯片展示）

银行名称

概念

性质

职能

中国工商银

负责办理工商信贷业务的国有商业银行

企业法人

工商企业的信贷、结算、现金管理和工资基金的监督及城镇居民储蓄业务

中国农业银行

办理农村金融业的国有商业银行

企业法人

集中管理农村信贷，领导和管理农村信用合作社

中国银行

统一经营外币业务的国有商业银行

企业法人

统一经营全国的外币买卖业务，办理一切贸易和非贸易的外币国际结算，吸收外币存款

中国建设银行

我国管理固定资产投资和贷款的国有商业银行

企业法人

管理国家基本建设支出预算，制定基本建设财务管理制度，审查各地区、各部门的基本建设财务计划和决算等

中国交通银行

经营多种业务的综合性的股份制银行

企业法人

经营人民币和外币的各项金融业务，其业务不受专业分工的限制

（学生完成后教师强调）：随着改革的深化，我国的商业银行的专业分工将会互相渗透，其职能和业务范围向着综合化、多样化发展。

（3）政策性银行的含义及其职能（板书）

（学生回答后教师归纳）：

①政策性银行含义及设立目的（板书）：

政策性银行是确保国家大型建设和大宗进出口贸易的顺利完成而设立，并向这些项目提供国家政策性专项贷款的专业银行。

设立的目的是为了建立健全国家宏观调控体系。

②政策性银行的分类及其主要职能（板书）：

Ⅰ中国国家开发银行（板书）：

其主要职能是：承担为国家大型重点项目提供专项贷款的业务。

（学生举例）：京九铁路、三峡工程、青藏铁路、秦山核电站二期工程等。

Ⅱ中国农业发展银行（板书）：

其主要职能是：承担国家粮油储备、农副产品合同收购和为农业基本建设发放专项贷款，并财政收支农资金的拨付及监督。

Ⅲ中国进出口银行的主要职能是（板书）：

其主要职能是：为大宗进出口贸易提供专项贷款，其中主要是为大型成套机电设备进出口提供贷款。例，山东机电设备产品出口等。

3我国的金融机构体系：

中国人民银行（中央银行）商业银行国有独资商业银行中国工商银行

中国农业银行

中国银行

中国建设银行

其他商业银行交通银行

中国光大银行

华夏银行

招商银行

福建兴业银行

政策性银行中国国家开发银行

中国农业发展银行

中国进出口银行

非银行金融机构信托投资公司

保险公司

农村信用合作社

证券公司

金融租赁公司

企业集团财务公司

……

国家外汇管理局

（纪灯片）

课后小结：（略）

课后思考：

1银行和金融机构的关系

2中央银行和商业银行的关系

（课后作业）

一单项选择题

1中国人民银行

A是商业银行

B既是中央银行，又是政府的组成部分

C是以追求利润为经营目标的企业法人

D是专门办理存、贷款、结算业务的企业

2专门办理经营外币业务的国有商业银行是

A中国银行

B中国工商银行

C中国建设银行

D中国交通银行

3中央银行和其他金融机构

A是政企业关系

B是企业与非企业的关系

C是行政隶属关系

D是监督管理与被监督管理的关系

二不定项选择题

1政策性银行与国家级商业银行

A前者是金融机构，不是企业法人，后者既是金融机构，又是企业法人

B前者不追求利润，后者以追求利润为经营目标

C前者是只贷不存的银行，后者以经营工商业存、放款为主要业务

D前者是国有独资银行，后者也是国有独资银行

2下列属于银行金融机构的是

A中央银行

B财务公司

C保险公司

D中国进出口银行

E农村信用合作社

F金融租赁公司

参考答案：

篇9

[关键词]新农村 农村金融 体制改革

社会主义新农村建设是缩小城乡发展差距，实现农村工业化和城市化的一项重要战略举措，是全面建设小康社会的重要基础和保障。建设社会主义新农村，离不开资金的投入，资金是农村经济发展的血液。据推算，实现新农村建设目标，大概需要国家和全社会投入20000亿元人民币。当然，这些资金除了国家财政投入外，更多的还是来自金融机构。那么，农村金融现状到底如何？

一、中国农村金融现状分析

近年来，我国金融改革不断深化，农村金融体制不断完善，农村金融在促进农村经济发展，支持社会主义新农村建设中，发挥了重要作用。但是，与社会主义新农村建设的要求相比，农村金融体制还存在着很多问题，具体表现为城乡金融发展很不协调，农村金融生态环境不断恶化。

1．农村金融机构锐减导致农村金融组织体系严重萎缩。随着农业银行等商业银行调整经营战略，陆续撤并县及县以下的亏损网点，农村获取金融服务的途径急剧减少。当前，除粮棉油等政策性收购业务放款由农发行承担外，农村金融供给实际上是由农村信用社独自承担。但由于历史包袱沉重、产权制度不合理等自身问题，农村信用社在支农问题上也是力不从心。

2．政策性金融支农作用弱化。农业发展银行作为当前唯一农业政策性银行，由于功能缺位，其业务范围不断萎缩，无法充分发挥对农业的政策性支持作用。另一方面，亟需政策扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施建设却得不到应有的政策性金融支持。

3．民间金融组织无法充分发挥其作用。民间金融组织由于贷款手续简单、贷款期限灵活、交易成本较低等优势取得了很大发展，但由于尚未取得合法身份以及监管缺位，其经营很不规范且呈无序发展态势，其中蕴含着很大的风险性，始终无法充分发挥其积极作用。

4．农业保险业萎缩，承保面大幅度减少。我国农业保险自1996年实行商业化经营后，因为利润微薄，甚至亏损，加之政府缺乏有力扶持而逐年萎缩，2005年全国保费收入中，来自农业保险的仅有0.148%。

5．银行信贷资金投放不足，农村资金大量外流。

二、 中国农村金融现状的成因分析

1．农村经济的高风险抑制了金融机构的经营冲动

（1）对农村经济投入的成本高。由于农产贷款额度小，笔数多，银行需要大量的人力、物力来经营。（2）了解掌握信贷资金运行情况难。农民居住分散，贷款需求与使用变数大，金融部门了解掌握情况难。（3）农村贷款风险因素多。农村贷款不仅存在较大的流动性风险，风险因素和风险种类多于其它贷款。

2．农村产业结构与金融机制存在矛盾

我国农村经济整体上是以户为单位，虽然农村个体私营企业、种养殖专业户发展较快，但农村资金、技术、土地、劳动力等生产要素，封闭地存在于众多的经济单元之中，小规模，小业主，小本经营，需要的是与配套的金融格局。而目前我国的金融机制显然没有适应这种农村产业格局，形成服务的不配套和脱节。

3．国家金融政策在支持农村经济发展上倾斜不够

农村经济的高风险，低收益，决定了金融机构在拓展农村市场中，不是给自己增收，而是给自己增压。在没有政策倾斜的情况下，没有一家金融机构愿意自我加压。在比较利益下，在没有其它优惠补偿下，也决定了金融在农村经济中，难以持续发展。

三、促进农村金融服务的建议

社会主义新农村建设，解决的不只是“三农”问题，它解决的是使一个社会协调运作、和谐发展问题，解决的是一个社会发展速度问题。

1．整合农村金融资源，增强农村金融服务功能

一是调整金融机构在农村的机构布局。目前，在大部分农村，存在着经济基础好的乡镇金融机构云集，争相抢市场；经济基础差的乡镇，没有金融机构和金融机构争相撒并。在农村金融网点的布局上，我们应该发挥政府的指导职能，引导职能，行政许可职能，在金融网点的设置、撤并审批上，全面考虑，统筹兼顾，合理配置网点，建立一个科学、合理的农村金融格局。

二是赋予农业发展银行在支持农村经济中的主导职能。一要加大投入，二要解决融资难问题。

三是深化农村金融改革。深化农村信用社改革，把农村信用社办成贴近“三农”，服务“三农”的真正为农村、农业、农民服务的社区银行。目前，农村信用社的存款、贷款的市场占有率分别达到50%和70%，是我国农村金融的主要力量，但存在诸多问题：法人治理结构有待完善；员工的文化素质相对较低；经营管理观念滞后；有效的激励约束机制还没有普遍建立起来；电子化建设刚刚起步，全省结算渠道还不通畅，业务品种较少，难以为农户提供信息、技术、市场等全方位的服务等。为此，农村信用社应朝着商业化、商品化、市场化的方向迈进，完善法人治理结构，调整员工素质结构，建立现代金融的经营理念，实行员工薪酬与存款规模、贷款质量、中间业务“三挂钩”的分配制度。另外，同时明确中国邮政储蓄银行为“三农”服务的职能。

四是鼓励民间投资。规定其享受与外商投资同等待遇，民营企业可以通过发行债券和股票上市，可以竞买政府投资项目等多项政策措施，从而激发民间加大投资的热情。同时，要进一步加大对民间借贷行为的管理与约束，充分发挥弥补金融供给不足的作用。

2．建立科学合理的信贷管理制度

一是严格控制落后地区资金流出。不允许上级主管部门调拨落后农村地区资金；明确落后地区中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村合作信用社在当地组织的存款，必须按一定比例投入本地。

二是建立科学合理的信贷人员考核办法。制定信贷人员考核办法。既考虑强化信贷人员责任，保证信贷资金安全，又要考虑信贷人员能“做得到”，能调动信贷人员的工作积极性。

三是简化信贷审批程序和手续。明确贷款审批权限，应该允许基层金融机构在一定额度内，发放信用贷款。

3．建立农村经济贷款补偿机制

对风险的补偿机制，对于非人为因素出现的风险，国家给予一定补偿。通过区别税率，扩大金融经营者收益率，调动金融经营者投放农村经济贷款的积极性。通过扩大利差收益率，调动金融部门经营农村经济贷款的积极性。改财政对农户补贴为对金融机构补贴。建立核销农村经济风险贷款制度。每年按农村经济贷款增长幅度，确定一个核销比例，如允许经营农村经济贷款的金融机构每年税前按2～3％核销农村经济风险贷款。

参考文献：

［1］夏洪涛，蒋难，袁鹰.当前地区金融生态环境建设中存在五大主要难点［J］.金融参考，2005，（12）.

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绿色小额信贷一般意义上是指将扶贫、绿色生态与经济活动相结合，通过引导小额信贷领域的经济活动，促使扶贫、绿色生态与信贷经济的健康可持续发展，其中主要包括清洁能源的开发，生产及合理利用，将低碳减排理念和技术应用到小额信贷领域。绿色小额信贷概念的正式确立要追溯到小额信贷，鉴于国外研究人员从减少贫困和环境保护的角度出发做出的研究，因此绿色小额信贷在改善低收入者生活水平的同时，促进对生态的维护，激励资源的可持续管理。

绿色小额信贷作为一种有效的扶贫和环保手段，仍处于起步阶段，其发展尚未成熟，但对生态环境和经济的促进作用已十分明显。在目前的发展过程中，虽然还存在许多矛盾和问题，但却不能因此而否认绿色小额信贷的时展趋势。这就需要从地区具体实际情况出发，不断创新，积极探索新的绿色小额信贷发展模式，促进扶贫、环境与经济的可持续发展，推动地区经济和环境可持续发展。

事实上将绿色小额信贷作为处理环境问题的工具之一，已经存在很多可借鉴的方面，包括向小微企业提供资金和技术支持，提高其能源利用效率，推广绿色产品和技术。绿色小额贷款以可持续环保的贷款行为，兼顾金融与环保，构建绿色经济。通过绿色小额信贷减少温室气体排放，推动小型企业革命，通过市场化解决方案创造一个更舒适、公正的生态经济环境，实现生态农业与绿色金融的双赢发展。

根据党的十报告确立“五位一体”的总体布局，提出“将生态文明建设融入经济建设、文化建设，政治建设和社会建设的各方面和全过程”，而我国已经将环境保护问题提升到战略高度，这更为绿色小额信贷的可行性发展提供了良好的契机。

二、河北省绿色小额信贷发展中存在的问题

（一）宣传力度小，农民对其认识不高

通过实地调研，我们发现只有2.44%的农户对绿色小额信贷十分了解，22.31%的农户比较了解，不清楚绿色小额信贷的占比75.66%，农村政策性金融功能不健全、金融机构业务范围局限、金融产品创新有限、宣传力度不大等问题都影响农民对绿色小额信贷的认识程度。

（二）从正规金融机构融资难

正规性金融机构都是以营利性为目的的企业，绿色小额信贷要求低息无息的援和扶贫性不能吸引正规金融机构参与放款，在客观条件下，农村处于欠发达地区，正规金融机构进入绿色小额信贷领域只会使其陷入亏损境地，因此其在在小额资金借贷方面的支持力度严重不足，仍旧需要进一步发展。

（三）小额信贷公司利率偏高

数据表明，大部分农民获得小额信贷资金的利率集中在6%-10%，这个利率水平对于贫困农民来说是比较高的。而0%-3%的真正意义上的低息只占到11.11%。小额信贷公司满足绿色小额信贷的“小额”要求，但其仍是追逐利润的企业，不提供无偿性与援的贷款，无法实现扶贫与绿色的结合，其较高的利率使得大部分农民因无法按时还款而不敢申请贷款，绿色小额信贷需求在小额信贷公司难以得到满足。

（四）政策性金融机构缺位

旨在解决“三农”问题的政策性金融机构农业发展银行主要面向大型公司和企业或者农村联合性组织提供信贷资金支持，对农民个人的信贷资金力度较小，在扶贫和保障金融弱势群体平等的信贷资金支持上存在一定程度的缺位，使得农户绿色小额信贷需求的解决存在很大困难。

（五）融资体系尚未建立

金融机构中对于绿色小额信贷的发展需求没有提起足够的重视，面对众多农户的绿色小额信贷需求，缺少相关专门的贷款业务及专业的工作人员来满足。

针对融资体系，我们对信贷机构的工作人员进行了采访，了解到，我国目前的融资种类相对单一，并不能满足当前绿色农业发展的需要。现阶段，我国只有绿色小额信贷同时促进扶贫与环保发展，小微企业与有资金需求的农户可以通过向银行申请环保项目的贷款，利用贷款资金发展低碳经济项目，操作简单便捷，适合小微企业与农户。

三、促进政策性金融支持绿色小额信贷的建议

（一）政策性金融机构角度

1.创新信贷产品，促进投资多元化，拓宽融资渠道

政策性金融机构要深入农村地区开展农村信贷情况调研，切实了解农户的绿色信贷需求，针对不同农户需求开发基于实际情况特色的绿色小额信贷产品。

政策性金融机构要积极开展该地区农业及相关绿色产业发展状况情况调研，密切关注农村经济及农业发展动态，为创新绿色小额信贷产品做好宏观基础铺垫。

政策性金融机构应积极借鉴国外优秀合理的发展经验，培养、利用优秀人才，研发适合我国农户的绿色小额信贷产品，创新业务发展方式，进而拓宽融资渠道，加大融资可能性，指导农户投资，鼓励农户进行绿色信贷，促进农民经济健康发展。

2.加强绿色小额信贷产品的宣传及介绍，增加民众认知度

金融机构要积极开展绿色小额信贷知识宣讲会、绿色小额信贷知识下乡等多形式的宣传活动，深入农村宣传绿色小额信贷知识及政策，全面介绍国家绿色小额信贷政策的优惠措施和对农村绿色经济发展的扶助举措。

积极宣传政策性金融机构对绿色小额信贷的优惠措施，加大机构信贷产品的宣传力度，结合农户实际介绍相适应的绿色小额信贷产品，加强民众对相关产品及政策的认知度，提高绿色小额信贷的普及程度。

3.降低市场准入门槛

由于农户贷款额度低，群体大，管理相对困难，管理成本高，以往政策性金融机构贷款金额较大，致力于服务整个农村经济，主要针对大型机构企业提供信贷服务，而不面向农户个人及小微企业提供小额信贷。

推动政策性金融机构对绿色小额信贷的支持就要适度调整和放宽对贫困人群提供绿色小额信贷的准入政策，降低进入门槛，强化监管约束，构建多元化市场准入监管法律制度和严格的市场准入监管法律制度，能够增强绿色小额信贷对小微企业和农户的帮扶作用，同时要注意严格制约的适度性，避免过于严格的限制导致绿色小额信贷主体发展受阻。

4.制定绿色小额信贷标准化体系，提高信贷操作流程可行性

标准化体系的缺失直接影响我国绿色小额信贷的实际操作，推动绿色小额信贷体系建设可以借鉴国际上比较成熟的绿色信贷准则――“赤道原则”。第一，政策性金融机构内部成立专业的绿色小额信贷业务团队，建立具有独立处理资格的小额信贷审批通道监督绿色小额信贷的执行。第二，对绿色小额信贷的服务对象按不同标准进行归类，制定更适合地区实际的绿色小额信贷操作细则。第三，对借款人环境信息进行强制披露，对相关信息进行公开公示，接受社会的监督。

具体操作体系参考如下：政策性金融机构依据专业人才和技术成立专业绿色小额信贷部门，结合地区实际经济状况建立相关信贷机制和操作方法，深入农村地区开展信贷操作。

由于绿色小额信贷发展多以农户或小微企业为资金需求对象，因此小额信贷中心可以以农村村委会为依托，开展建立农户信贷档案工作，并将与贷款相关的资料宣传页发放到有信贷需求的农户手中，使群众了解绿色小额信贷的办理步骤和方式。在授信过程中，充分征求村委会或村民代表意见，确保信贷公开、公正。根据具体农村地区的经济结构布局，确立该地区农业发展核心方向，以该方向为重点支持对象，建立特色信贷机制。期间信贷业务负责人主动深入辖区重点农户、村委会调查了解农户信用状况；深入工商部门了解个体工商户、小微企业注册信息。实地调查，真实了解客户自有资金情况、信用程度及贷款资金用途等，为小额信贷工作的深入开展创造条件。

5.加强建立专门的绿色小额信贷业务，完善机构设施及人员配置

依据绿色小额信贷的标准化体系建设，政策性金融机构应该规范绿色小额信贷操作程序和管理制度，建立专门的绿色小额信贷业务，加大专业技术人员的培养力度，吸引优秀人才，改善机构硬件及软件设施，从而提高服务效率，形成高效便民的借贷机构。

6.积极开展部门间合作，建立信息共享机制

开展绿色小额信贷模式建设，其中关键的部分就是要处理好绿色产业和污染产业的矛盾关系。要大力推动绿色产业的发展，努力解决污染产业，这就需要绿色小额信贷部门与环保部门的共同合作，只有这样，才能解决好经济发展与环境恶化的矛盾关系。各部门之间可以相互利用彼此的优势，相互监督、共同合作，推动绿色小额信贷的开展和实施，同时实现经济和环境双赢。这种合作关系主要是在开展绿色小额信贷的政策性金融机构、致力于环境保护的环保部门及部分政府扶贫相关部门之间，加强机构部门之间的联系，建立部门间的特殊运营通道，加强部门间的配合度，提高绿色小额信贷的实施效率，在维护环境绿色发展的同时推动绿色小额信贷的建设完善。

（二）政府部门角度

绿色小额信贷的开展离不开政府的有效配合，政府部门可以利用其特殊职能和作用加强对政策性金融机构的支持力度，为其推进发展提供有力保障。

1.为政策性金融机构及农户双方搭建信息交流平台，推动信息共享及时、有效发展，降低信息交流成本，提高信贷服务效率

基于农户对政府部门的了解程度高于政策性金融机构的特点，政府部门可以利用自身机构优势，充当信息传播中介平台，综合利用电信、电子邮箱、网站公告等多种方式，建立农户绿色小额信贷需求收集反应机制，有效收集农户绿色小额信贷需求信息，另一方面将政策性金融机构创新、优质的信贷产品向农户宣传介绍，即以政府机构为中心平台，促进信息交流共享。

2.创新绿色小额信贷激励机制

绿色小额信贷的激励机制是指提高政策性金融机构的积极性的激励措施，进而推动绿色小额信贷业务的开展。政策性金融机构通过各个途径的调研，综合各种因素设计出适合本地区农户和小微企业发展特点的绿色小额信贷产品，并建立专门机构开展此业务。当地政府部门应采取实质性的奖励措施，对绿色小额信贷业务开展良好并且为本地带来较大生态经济效益的政策性金融机构实施奖励，就此形成长期机制，带动政策性金融机构在开展绿色小额信贷层面的积极性。