县级财政体制改革范文

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关键词：财政体制；改革；县级财力

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01

2009年，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确，资金往来方面，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。此项改革旨在减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。

本文以西部某省为研究目标，从该省选择3个县作为对象，分析3县实施“省管县”财政体制改革前后财力变化情况。该省从2007至2011年开始分三批完成了省直管县财政管理体制改革，所选3县都是2009年实施改革的，截至2009年该省实施了“省直管县”财政体制改革的县占全省县（区）总数的48%。

一、“省直管县”财政体制改革显著增加了县级总体财政收入规模

2008年，3县政府性收入分别为87573万元、97035万元、58204万元，2009年当年3县同时被省级财政纳入“省管县”财政体制改革范围，改革当年3县收入分别为119413万元、125226万元、81230万元，比上年增长36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3县财政收入分别比2009年增长27.06%、12.27%、19.47%，财政收入增幅回落，回归正常水平。以上数据显示，“省直管县”财政体制改革增加了县级总体财政收入规模。

二、改革后县级财政收到上级补助收入比改革前大幅增加，但专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，县级政府财政调控能力并未加强

推行“省直管县”改革当年，3个县收到的上级补助收入分别为9.3亿元、11亿元、7.3亿元，分别比2008年增长39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3县收到的专项转移支付额度分别比2008年增长72.48%、41.32%、82.3%，充分说明，省管县改革措施的实施增加了县级财政收到的专项转移支付额度。专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，2009年增加的专项转移支付占总收入增加额的比例分别为64.28%、61.81%、62.15%，剔除专项转移支付后，3县实际可支配财力增加额分别为1.03亿元、1.17亿元、0.87亿元。

三、改革后县级财政自身收入能力并未提高，“省直管县”财政体制改革对促进县域经济发展效果有待观察

从改革后3县税收收入增长并不稳定。2009年至2011年，A县税收收入比上年增长67%、36%、32%，增长幅度持续下降；B县税收收入比上年增长17%、46%、26%，呈先扬后抑的山峰走势；C县税收收入比上年增长18%、21%、209%。 2009年至2011年，全国税收收入分别比上年增长10%、30%、24%，该省全省税收收入增长率分别为8%、25%、29%。“省直管县”财政体制改革减少了财政拨款级次，财政资金拨付更加流畅，有力保障了中央财政资金向县级倾斜的政策意图。

四、改革后县级财政投向民生支出比例逐渐增高，公共财政职能进一步落实

通过对2008年至2009年3个县在教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务4个民生投入数据分析，改革后县级财政投向民生支出比例迅速增长。2008年，3县投入到上述4个民生项目的资金分别为5.1亿元、6亿元、3.4亿元，2009年，投入分别达到7.6亿元、7.3亿元、4.8亿元，分别增长49%、22%、41%，均超过了当年3县收入增长幅度和支出增长幅度，这在一定程度上较好体现了公共财政的职能，发挥了公共财政保障民生、维护国家和人民的根本利益的作用。

五、保障县级财力扶持县域经济科学发展的对策和建议

（一）调整中央同地方收入分享比例，进一步促进事权与财力相匹配

调查的3个县2011年县域内实现的税收在中央、省、县的分成分别为13888.79万元、8066.54万元、24485.72万元，中央财政集中收入占全部收入的29.87%，省级财政分成仅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科学，造成一方面省级财政分成比例相对较低，影响了省级财政均衡所辖县际间财力水平的能力；另一方面县级财政为了增加收入，倾向于通过招商引资扩大税基，或是获得土地出让收入等独享收入，影响了县级政府性收入质量。

（二）降低专项转移支付比例，扩大均衡性转移支付额度，增强地方财政自主支配能力

2011年，调查的3个县收到专项转移支付20.29亿元，占全部转移支付的47.4%，由于专项转移支付县级政府无法根据当地经济社会发展需要安排使用，严重影响县级财政的自主性，只有增加均衡性转移支付，才能引导各地方政府因地制宜地投向适合该地区经济社会发展的重点领域，推动地方政府稳步建立科学、合理地经济发展机制。

（三）加快财税体制改革，推动建立地方主体税种

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[关键词]财政体制；事业单位；改革；财务管理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.23.135

1 现行财政体制下行政事业单位财务管理目标

行政事业单位的财务部门应当依法管理收支，合理编制预算，在综合考量财务状况的条件下增强单位经济核算，及时对单位经济活动进行财务监督控制，以促进单位资金的使用效益，防止收支失衡现象的产生。行政事业单位的财务管理目标，是在严格遵循国家法律法规以及财务规章制度的基本原则与勤俭做事的统一方针下，努力维护好资金供给与事业发展的关系，经济效益与社会效益并存的关系，国家、民族及个人利益相结合的关系，以实现单位业务的最大绩效。行政事业单位有必要正确规划单位活动的经济成本与支出，在分析经济成本潜在风险以及构成内容的前提下，及时执行计划措施以实现单位财务资源的最大使用效率。一般地，行政事业单位的财务管理大致包括筹资管理、成本管理以及投资管理三个方面。从事业单位的筹资管理来看，其目标是希望利用较少的筹资成本以及较低的筹资风险来获取较多的资金收入；从事业单位的成本管理来看，其目标集中于用较低的业务成本去换取最大的业务绩效；从事业单位的投资管理来看，其目标则是希望用较小的投资成本以及较低的投资风险去换取更多的投资效益。

2 目前我国行政事业单位财务管理现状与问题

2.1 会计核算不规范，账务处理不严谨

会计核算是我国行政事业单位进行财务管理的重要环节，其以货币作为主要的计量尺度，主要反映事业单位项目的资金运行状况，合理组织会计核算对于提高财务管理的质量以及效率具有重要的作用。但是目前我国行政事业单位的财务管理仍然存在会计核算不规范、财务处理不严谨的漏洞。首先，编制的会计报表不全面。一些单位的会计报表缺失财务状况说明以及报表附注，使得一些财务报告存在偏差，内容并不完整。这些大多是由于出纳会计由一人担当、移交程序不规范等行为造成的，其为违法乱纪现象的产生创造了可乘之机。其次，单位内部存在不准确的记账凭证。某些单位为图一时方便，在月底结账时将当期所进行的多种经济活动的原始凭证共同填写在同一张凭证上，造成记账凭证附带的原始数据过多，活动记录繁乱且缺乏准确性。除此以外，某些单位在年终结账时并不一一记录、查阅收支的结余、结转，而是选择将收支相对转，违反了行政事业单位所制定的财务制度，单位的结余状况不能被全面、正确地记录。最后，行政事业单位所收受的原始凭证缺乏规范性。一些财务人员在审核原始凭证时缺乏耐心、细心，一些有问题的原始凭证并不能被及时的筛选出来，造成大量的原始凭证缺乏一定内容的补充。

2.2 票据管理相对混乱

票据是遵循一定形式制成的证件，其记录了所付出的货币金额，是出纳的主要凭证。一般地，票据主要来源于单位财政部门所开的发票，也有一部分是单位进行自印或者自购的发票，其作为资金往来以及收取的重要凭证，在财务部门统计收支结余方面具有重要的作用。不过，目前行政事业单位的票据管理相对混乱，在票据领用、认购、核销方面存在监督不足的问题，一些非法分子抓住这一漏洞，在任意修改票据要素的情况下造成了国家资产的资金损失。

2.3 账户设置不完善

一些单位在财务管理方面的账户设置并不完善，总账的缺失造成单位无法及时掌控每一笔交易，严格审核其账目的合理性，账户出现失衡现象。与此同时，一些银行存款日记账以及现金日记账出现混用现象，或者一本账目记录不分年份，多次使用造成账户混乱。同时，在一些账户设置中并没有填写“账户目录”或者“经管人员一览表”，随着财务人员的调动造成责任不清、账目设置不合理的现象。

2.4 货币资金管理存在漏洞

货币资金管理是行政事业单位对现金资产以及准现金资产的管理，其目的在于将单位的资金来源以及资源流动在整个财务系统内进行最合理的利用。但是有些单位的货币资金管理仍然存在不小的漏洞。在出纳、会计中一些不相容的职责并没有进行严格的分离；利用白条抵库、现金支付以及公款私存进行大额支付的现象仍然存在。

2.5 固定资产管理不规范

固定资产是价值已经达到一定标准的非货币性资产，其使用时间一般较长，能够重复地、长期地参加生产过程。但是，有些行政事业单位对于固定资产的管理并不规范，其在较长时间内未对固定资产进行全面的盘点、清理以及为遵循会计凭证及时登记，造成明细账与总账出现矛盾的地方，实际资产与账面资产达不到完全符合。除此以外，一些单位并没有及时地将新购置的设备或者已经完成并且投入使用的固定资产记录在册，造成数据紊乱。

3 基于现行财政体制之下行政事业单位财务管理改革探讨

3.1 转变思想观念，提高理财意识

一方面，财政部门的管理观念应符合公共财政的要求，重点强调员工的理财能力，在科学合理的财政管理策略下，根据单位保障类型的轻重，优化资金运作流程，以提高资金的使用效率。另一方面，行政事业单位财务部门的职工应时刻谨记现财目标，建立顽强的竞争意识，增强单位财务部门的抗风险能力。除此以外，财务部门应客观、全面地对投资项目进行经济评价，通过在科学合理的方法下识别、分析、衡量、控制财务风险以准确作出资金的分配决策，增大单位的财务收益。

3.2 强化预算管理

在财政体制改革后，行政事业单位财务管理的内容愈加丰富，工作量也具有一定程度的增加，预算管理所占有的地位日益显著。深化与加强预算管理需要从合理安排预算计划、严格执行预算措施、系统监督预算过程以及全面总结预算结果四个方面进行完善。行政事业单位首先应将全部收入归入预算计划中，在统一核算与管理的过程中，合理安排现存的财力、物力以及人力，做到各项收入的合法科学组织，努力拓宽部门服务范畴。除此以外，行政事业单位还需严格履行国家的法律制度，在规章设置的开支标准与范围内，做到坚决避免不合理支出以及严格审批预算支出各个程序，提高财务管理的最终效益。

3.3 提高单位财务管理人员队伍素质

财务管理人员不仅需要具备核算的能力，同时还应完善自身管理与经营的技能，时刻紧跟时代的步伐，满足市场经济下日渐提高的财务管理人员素质要求。为了有效提高单位财务部门的管理成效，财务人员须努力学习相关的理论知识，掌握与财务相关的法律法规，正确应用以及熟练掌握财务准则以及制度，加强自身的职业道德修养。结合行政事业单位的实际情况，努力创设条件加强财务管理人员的培训，多多组织财务管理人员参与业务知识以及政策法律的学习，全面促进财务人员的职业道德水准以及专业判断能力。

3.4 加强日常票据管理工作

票据是指在法律法规与规章制度下制成的显示支付金钱义务的凭证，其应由行政事业单位的财务管理部门进行统一的管理与领购。加强行政事业单位日常票据的管理工作，能够有效避免个人侵占国家利益现象的产生。首先，行政事业单位所使用的票据应在财务管理部门备案后才可进行购买使用，严格禁止不合规程的票据流向市场。其次，在票据缴销管理中，单位应将稽核财政资金与缴销收费票据进行同步管理，以实现收入库额度与票面收入相符。最后，单位应保证原始票据的真实性以及合理性，在完善经费支出流程的基础上提高单位的财务管理水平。

3.5 注重固定资产管理工作

行政事业单位的固定资产管理应从制度和措施两个方面进行加强。首先，由于制度是固定资产管理的重要依据，及时完善固定资产的相关制度，有利明晰固定资产的管理责任，切实保证其完整性的存在。在立制建章的条件下，加强部门的监督力度，及时预防财务风险的发生。其次，固定资产的购置需列进预算计划之中，在满足集中采购标准的前提下合理购进。而固定资产的处置则须先向相关管理部门进行申报，以保证其存在的完整性与安全性，对于固定资产，行政事业单位还须进行不定期的盘点清查，时刻保证财务管理的账实相符、账账相符。在严格执行设备仪器使用规范以及定期保养的措施下，有效提高固定资产的使用效率，延长其使用寿命，整体降低财务成本。

3.6 加强单位内部资金运行控制

单位内部资金一般包括财政专项资金与预算外资金两项。单位财政专项资金是行政部门重大事业发展规划所需的指令性经费，其具有专款专用、单纯核算以及金额巨大的特点。加强财政专项资金的运行控制能够有效促进专项任务的完成，提高资金的使用效率。因为其是由财政下拨的款项，涉及的项目很广且在财政资金中占据一定比例，所以财务部门应对其进行分类管理，统一核算。预算外资金常常具有使用不当以及管理不严的缺陷，其会影响财政部门的收支平衡，减弱单位调控资金的能力。为了有效管理预算外资金的运行，财务部门应严格执行国家规定，将预算外资金纳入到财政管理之中。

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关键词：省直管县；财政体制；体制改革

"省直管县"财政体制改革是社会主义市场经济和公共财政的内在要求，有利于进一步理顺省以下政府间的财政分配关系，推动市县政府职能转变，创新对县财政管理方式，增强县域经济发展的动力。

一、我国"省直管县"财政体制的现状

目前我国有四种不同的管理类型：一是以北京、上海、等直辖市以及海南省为代表的行政管理型；二是以浙江、湖北等省为代表的全面管理型；三是以山西、辽宁等省为代表的补助资金管理型；四是以山东、广西等省为代表的实行的省市共管型。这些不同的类型在具体制度设计上有很多创新之处，在规范省市县间财政分配关系、调动各级发展积极性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果，但也催生了一些矛盾，如削弱了地级市的调控能力，省级政府在扩权政策中定位模糊，省市县事权、财权未能理清，地方政府财政分配关系混乱等等。

二、云南省关于"省直管县"财政体制的推进情况

随着各省相继实施"省直管县"财政体制改革，2009年云南省在腾冲、镇雄、宣威三个县也开展了"省直管县"财政体制改革试点，同时，省财政厅也对此次改革制定了具体的操作细则。其基本内容为：

1、统一收支划分

除省级收入外，市级与试点县财政收入，按收入属地原则，尊重历史事由，划分收入级次。根据"一级政府、一级财政、一级事权"的要求，明确市级与试点县事权和财政支出责任。实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于试点县范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。

2、核定并划转基数

将省对县、市对县的各项补助，县对市的各项上解以及市对县的返还等项目进行清理，列出清单并核定基数，经省、市、县认可后以确定的基期年为基数进行划转。对收支划分不符合要求、基数划转不清楚的事项，省财政厅予以调整重新核定。

3、转移支付直达县

省对县的一般性转移支付，按照公平、公正、科学、规范的办法，统一计算分配下达到县。试点县申请专项资金支持，直接向省直有关主管部门和省财政厅申报。省财政的专项补助资金，由省财政厅或省财政厅会同省直有关部门直接分配和下达到县，同时抄送市财政及有关部门。

4、财政结算直接对县

年终财政结算项目、结算数额，由省财政直接结算到县。市对县的各项补助、转移支付及资金往来扣款等，年终由省财政根据市财政有关文件分别与市、县财政办理结算。

5、资金调度直接对县

省财政直接确定各县的资金留解比例。预算执行中的资金调度，由省财政直接拨付到县。

6、政府性债务监管到县

市、县之间原有政府性财政债权债务，经双方清理确认后报送省财政厅备案；原省与市、县之间的政府性财政债权债务，经清理确认后，相应明确为省与市、省与县的债权债务关系，按既定还款规定归还。改革后，各县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金和中央财政有偿资金等，由县财政直接向省财政承诺偿还，到期后由省财政直接对县进行结算扣款。省财政将根据县的债务情况，分类指导县市债务举借、归还等管理工作。

7、配套措施

一是全面推进乡镇预算管理方式改革；二是着力推进专款切块到县改革；三是探索推进人事制度改革；四是逐步建立县级基本财力保障机制；五是建立省对县财政的激励约束机制；六是加强对县乡新增财政供养人员的控制；七是省直有关部门尽快制定配套改革的相关办法。

从试点情况来看，财政"省直管县"改革在增加对县级财力支持力度、提高县级财政资金运行质量和效率、规范财政支出管理、推进县域经济和社会事业持续协调发展等方面的积极作用已开始显现，改革取得了一定的成效。

三、推行"省直管县"财政体制亟待解决的问题

"省直管县"的实施，取得了初步的成效，但一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，改革还需要进一步的完善和规范。

1、行政体制与财政管理体制不对称

在财政管理方面取消了市级这一中间环节，而行政管理仍然是省管市、市管县，造成了行政管理与财政管理体制的不对称。

2、改革思想贯彻不到位，县级对省级财政依赖性过高

县级广大干部群众对"省直管县"财政管理体制改革的利益实惠期望值过高，产生了"建设省出钱、经费省供足、工资省统发"思想，以至于不少农村、县直单位和部门纷纷要求增加项目资金、增加办公经费、兑现地方补贴，无形中给县级财政带来很大的支出压力。

3、市财政热情不高，依靠省财政思想严重

市级财政认为"省直管县"财政管理体制改革大大减少了本级财力，市级履行经济调节的能力削弱，支持县级财政经济发展的责任也相应减轻。目前市财政对县财政的管理职能集中体现在业务指导、报表汇总、督促检查等方面，由于缺乏了资金控制权，使其管理职能变为了"软约束"。

四、完善"省直管县"财政体制的建议

1、理顺省市县三级财政关系

一是在理顺省与市的财政关系方面，省级财政部门应对财政运转较为困难的市级作为一个特殊的经济单元来看待，逐步加大对其一般性转移支付力度；市级财政部门应服务大局，转变观念，认真履行对"省直管县"的财政支出责任，积极做好预算执行、财政统计、信息化建设等其他财政管理工作，确保省直管县改革的顺利推进。二是在理顺省与县的财政关系方面，省级财政部门通过改变管理方式，加快信息建设，克服区域限制和行政级次的差别障碍，倾力扶持县级财政，并帮助解决体制遗留问题，为县级财政创造更加有利的发展条件；各县也应强化自力更生为主、争取上级扶持为辅的工作观念，大力发展县域经济，不断壮大财政实力。三是在理顺市与县的财政关系方面，市级财政部门对县应做到既全面履行管理监督职能，又积极承担财政责任，更敢于突破条条框框的束缚，放手发展、放权激活，为县级发展搭建新的平台；各县业也应积极配合，主动接受市级财政部门的工作指导，上下联动，形成合力。

2、加大转移支付力度，增强县级财政实力

在财力性转移支付方面，进一步完善一般性转移支付测算办法，提高一般性转移支付规模，加大对"省直管县"转移支付的倾斜力度；在专项转移支付方面，进一步降低县级专项资金增量的配套比例，提高省市两级资金配套比例。在保障基层政权运转和事业发展财力需要的同时，积极调动基层财政发展经济、培植财源的内在主动性，逐步增强其基本公共服务的保障能力。

3、积极推进相关配套改革

加快推进乡镇综合改革、事业单位改革，优化机构设置，整合教育布局，精简人员编制，以有效控制财政供养人员过快增长，大幅降低行政运行成本；遵循"摸清底数、制止新债、明确责任、分类处理、逐年消化"的原则，研究出台防范和化解县级债务的具体办法，提高县级财政的保障能力；拓宽县级中小企业融资渠道，支持县级中小企业发展，增强县域经济发展活力；按照"经费上划、预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的管理方式，本着预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的方针，全方位推进"乡财县管乡用"财政管理方式改革。

参考文献：

[1]吴叶青.关于省直管县财政管理体制改革的思考[J].黑龙江对外经贸,2009,(4).

[2]陕西省财政厅预算处.对我省"省直管县"财政改革情况的调研[J].江西财税,2009,(2).

[3]杨杨，杜剑.对推进"省直管县"财政体制改革中几个问题的探析[J].新西部,2009,(20)..

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【关键词】省直管县，作用，建议

一、“省直管县”财政改革的作用

（一）“省直管县”财政改革能够更加有效地统筹地区之间的发展。自1994年实施分税制财政体制后，由于我国现行分税制没有规定地方税如何在省以下四级地方政府间划分。地方四级间，这些年实际上已落入了讨价还价的“分成制”与“包干制”状态，并形成“事权重心下移，财权重心上移”的演变，使分税制在省以下难以落实，并引发县乡基层财政困难。因此，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。这是中国财政体制改革进一步深化的重要制度创新和必然选择，也是下一阶段力求建立统一规范、上下贯通的分税分级体制之关键所在。

（二）“省直管县”财政改革能够增加财政管理透明度，调动县级的积极性。县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占人口的74%，占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点一方面增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力，提高了县级财政对资金的分配使用效率。另一方面强化了县域经济发展的动力。随着经济管理权力下放到县，提升了县政府发展县域经济，提升业绩的主动性，也增强了县级政府的调控能力，有力推动了县域经济的发展。

（三）“省直管县”财政改革能够降低行政成本，提高财政资金运转效率和财政管理工作效率。财政管理级次多，政策传递的环节也相应增多。在每一个环节，各级政府可能会从各自利益出发，对有关政策进行适当地调整。这不仅延长了政策作用时间，也使得财政政策对基层政府的适用性和支持作用大大折扣，影响财政政策应有的调控作用和效率。省直管县的体制，简化了政策传递的中间环节，减少财政管理级次，提高政策支持力度和作用效果。市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，这样就能合理调整机构和人员，降低了行政成本，提高了行政效率。

二、完善“省直管县”财政体制的建议

进入21世纪后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。随着改革的深入，江西、吉林、山东、安徽、河南等省陆续推出了“扩权强县”和省直接管理县的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府自，并取得了初步的成效，但一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，改革还需要进一步的完善和规范。

（一）明确省、市、县三级关系，区分行政管理和财政管理体制。

实行省直管县财政体制后，大大增加了省级财政的事权责任，但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说，市级财力下降较多，对其财权冲击较大，但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。这就出现了行政管理与财政管理体制的不对称。第一在理顺省与市的财政关系方面，省级财政部门应对财政运转较为困难的市级作为一个特殊的经济单元来看待，逐步加大对其一般性转移支付力度；市级财政部门应服务大局转变观念，认真履行对"省直管县"的财政支出责任，积极做好预算执行、财政统计、信息化建设等其他财政管理工作，确保省直管县改革的顺利推进。第二是在理顺省与县的财政关系方面，省级财政部门通过改变管理方式，加快信息建设，倾力扶持县级财政，为县级财政创造更加有利的发展条件；各县也应强化自力更生为主、争取上级扶持为辅的工作观念，大力发展县域经济，不断壮大财政实力。第三是在理顺市与县的财政关系方面，市级财政部门对县应做到既全面履行管理监督职能，又积极承担财政责任，更敢于突破条条框框的束缚，为县级发展搭建新的平台；各县业也应积极配合，主动接受市级财政部门的工作指导，上下一心，共同发展。

（二）切实转变政府职能，明确各级政府的职责与权限。

县级广大干部群众对"省直管县"财政管理体制改革思想贯彻不到位，对省级财政依赖性过高，产生了“建设省出钱、经费省供足、工资省统发”思想，以至于不少农村、县直单位和部门纷纷要求增加项目资金、增加办公经费、兑现地方补贴，无形中给县级财政带来很大的支出压力。因此，在财力性转移支付方面，进一步完善一般性转移支付测算办法，提高一般性转移支付规模，加大对"省直管县"转移支付的倾斜力度；在专项转移支付方面，进一步降低县级专项资金增量的配套比例，提高省市两级资金配套比例。在保障基层政权运转和事业发展财力需要的同时，积极调动基层财政发展经济、培植财源的内在主动性，逐步增强其基本公共服务的保障能力。

（三）认真总结试点经验，因地制宜地推进“省直管县”财政改革。

“省直管县”改革不能一刀切，要具体情况具体分析。省管县体制中的浙江模式取得巨大成功，被誉为“浙江经验”。但省直管县体制在浙江的成功有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景，如果其他省区在不具备所谓“浙江条件”时不能贸然推行省直管县。省直管县财政体制的“浙江条件”不能绝对化，其他省区是否可以推行省直管县体制，“浙江条件”是一个重要的参考标准，但需要具体情况具体分析，不能绝对化。改革方案需要进一步完善，继承和创新并重。任何一项改革，要取得实质性的改革效果，不可能不触动相关方面的既得利益，省管县体制改革当然也不例外。省直管县要实现其应有的效果，就要改变市县关系，触动市级财政利益。所以要取消市对县的财政管辖权，从体制上解决“市吃县”、“市刮县”的问题。

参考文献：

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关键词：省直管县 区域与城市 协调发展

改革开放以来，在全球化、市场化、城市化等多种因素的复合作用下（张京祥，2008），我国地方政府，尤其是地级市-县级层面的行政建制关系发生了多次重大变化。从一定意义上可以将这种市-县行政关系的变化，视为行政建制关系对区域管理体制与区域经济发展的一种适应性调整。20世纪80年代的“市管县”体制改革适应了当时的经济发展背景，增强了中心城市对农村发展的带动，起到了加强管理的积极作用（王英津，2005）。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，“市管县”体制的弊端逐渐凸现，主要表现在：市管县财政削弱了县域经济的自；“小马拉大车”的现象较为普遍，一些规模小、辐射功能弱的地级市无法带动所辖县发展；“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中；过长的行政划分，造成了行政成本增加（刘淑美等，2008）。省直管县改革的直接目的就是促进县域经济发展、促进城乡协调发展。现行的省直管县财政体制改革，是对省、市、县财政体制关系的调整，实现社会资源的重新分配和城市内在发展动力的加强。

“省直管县”财政体制改革及其特征

现行的省直管县财政体制改革是指市本级财政和县财政一样都直接同省在体制上挂钩，市一级不再与所辖县在财政体制上产生结算关系，无论是转移支付、财政结算，还是收入报解、资金调度、债务管理等各方面都由省直接到县，并监管到县。“省直管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，目的是在行政区划不变的情况下把部分权限下放给县，以达到促进县域经济活力的目的，进而推动城乡经济和区域经济协调发展（田鹏，2008）。

（一）调整财政体制关系

建立省与省辖市、省与县的财政体制。原省与市、市与县三级财政管理层次调整为省与市、省与县两级财政管理层次。按照收入属地原则，尊重历史事由，统一划分收入。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，统一划分支出，各市、县负责本级内与其事权相匹配的财政支出。

（二）改革财政预算决算制度

由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。各市、县财政预算编制、调整、执行和决算直接报送省级财政部门。各县有关财政统计报表同时抄送所在省辖市财政部门。

（三）改革财政往来管理制度

各市、县人民银行国库直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。对各市、县财政收入金库留解比例由省级财政部门确定。省对各县各类专项补助和专款不再经过省辖市，由省财政直接分配下达到各县，省辖市原对县财政专项补助也通过省财政下达到县。省财政直接办理对县财政资金往来和资金调度及其结算。市县之间原财政债权债务，经双方清理确认后报省级财政部门备案。

省管县财政体制改革对区域与城市发展的影响

（一）城镇体系格局的变化

1.现状城镇体系格局及存在的问题。市管县体制下，我国大多数地区形成以地级市为中心城市，县城为支撑，重点镇为纽带，一般乡镇和中心村为基础的城镇体系格局。我国推行市管县体制的目的，是希望通过建立市与县之间的行政领导关系来沟通城乡社会，由经济较发达的“市”带动周围农业型“县”，最终实现城乡互补和城乡共同发展。我国长期以来计划体制下所形成的一系列“城市偏向政策”的制度和优先发展重工业的赶超战略，在市管县体制下，地级市职能过大，有条件占有更多更好的发展机会，造成县城及乡镇发展乏力，区域城镇体系内部城市等级及规模相去甚远。

2.区域多中心的形成。省直管县体制下，对扩权县市的支持力度加强，这些地区也将获得更多的财力投入和更大的管理权限。县级财政能力加强，县市有条件也有能力自主开发建设更多的项目，对县域经济的加速发展县域城镇的建设起到了极大的促进作用。地级市因此也可以放开包袱，加强自己的中心职能，可以投入更多的财力物力建设城区和实现郊区农业的现代化发展。区域城镇体系格局由以原地级市为单核心向以县市为多中心的城镇体系格局发展。

3.实现等级、规模和职能相匹配的城镇体系。现城镇体系最大的问题，区域城镇体系内部城市的等级、规模和职能不匹配。因此面对省直管县体制改革的机遇，我们需要肯定地级市在区域协调中的作用，促进县城及乡镇快速发展，构建等级、规模和职能相匹配的城镇体系。在省县之间的次区域层面，仍需要发挥原地级市的宏观调控作用，提供区域性的公共服务，负责区域性的规划编制，协调县市跨边界的冲突等。县市主要负责地方性的公共事务，诸如经济发展、社区服务、地方规划、城镇建设等。在涉及到对区域发展的有重大影响的县市产业发展、县市重大项目建设，需要省级政府的协调（罗震东，2007）。

（二）促进城乡协调发展

1.城乡发展的现状及问题。据统计，目前全国共有2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%。县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点。市管县体制改革的目的是希望“以城带乡、城乡互补”来实现城乡共同发展，但在实际运作过程中很多地级市所显示出来的并不是“带动效应”，而是“市刮县”。市域中心城市集所有职能于一身，城市规模不断膨胀，县城等中小城市发展机会被剥夺，县城增长极的作用未能发挥，加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应，其结果是城乡差距不但没有缩小，反而进一步拉大了，城乡收入比从1983年的1.82倍扩大到2002年的3.11倍。

2.激发县域经济的活力。省直管县从管理体制上对县域经济“松绑”，把更多的管理权限、财政收入赋予县一级，促使省域经济发展格局发生重大变化，由“市领导县”的多路纵队前进，变为排着横队前进的处于平等地位的多个独立发展主体，必将大大激发县域发展经济的积极性和主动性。以湖北省为例，从2004年以来，湖北对52个县市逐步推行财政省直管并下放多项经济社会管理权限，助推县域经济发展。2008年湖北县域经济逆势上扬，多项指标增速首次超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60%。

3.发挥县城增长极作用，实现城乡一体化发展。市管县下，县域经济更多的是实体经济，是产品的生产和流通；而省直管县下，县城具备发展城市经济的条件，城市经济更多的是生产要素流动、信息流动、服务提供、组织创新等领域，即商贸、物流、旅游、房地产等第三产业的发展。只有形成这些与中心城市相匹配的城市产业群，县城才能确立区域经济中心的地位，才能提高招商引资企业质量，支持现有企业扩大生产规模，推进技术创新，加速做大做强。县城才有能力提供更多的就业岗位，带动县域城镇化，促进农业农村信息化，大力发展现代农业，真正体现县城作为县域增长极的作用，实现城乡一体化发展。

（三）民生问题的改善

1.民生保障城乡差别扩大。统计资料显示，当前在民生保障方面，城乡差别不是在缩小，而是在扩大。55%的农村人口，只得到不足20%的卫生费用；在教育、养老保险等民生保障上的投入，农村还不足城市的1/2。经济欠发达的县市，由于自身实力的不足，在县域民生保障欠账过多，农民脱贫之后因病致贫、因病返贫、因灾返贫的反复性依然是城乡统筹发展的难题。

2.省直管县推进民生问题的加快解决。在市管县体制下，县级财力与所隶属的地、市的经济发展水平和总体财力直接相关。省直管县体制的实施，在总体上将有利于县级财力在全省范围内的相对均衡，促进全省公共服务均等化。同时省直管县财政体制将减少中间环节，为县域经济的发展留足后劲，可以有更大的余力，拿出更多的钱解决弱势群体民生问题。地级市也可以集中力量在提高民生保障覆盖范围的基础上，提高民生保障的质量。

3.省域公共服务均等化，缩小城乡差距。缩小城乡民生保障差别，一方面固然需要加大对农村在教育、就医、养老保险等方面的投入，但最根本的解决措施还是要增加农民收入，为农民生产生活提供便捷完善的乡村服务体系。在省直管县财政体制改革中，县级财力得到保障，县域内提供公共服务能力得到加强，具备实现全省公共服务均等化的条件。

对省直管县背后的冷思考

（一）省直管县的适用范围

从试点情况看，省直管县改革要取得实效，以下几个方面的因素非常重要：一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出管理失效成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自，但自并不代表发展能力。如果一个县（市）在扩权之后，经济仍然不能得到发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。四是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。

（二）如何调动地级市的积极性

地级市仍是区域内经济、科技、文化最发达的城市，特别是在比较落后的区域和地级市发展较好的区域，县域经济的发展仍需要发挥地级市的作用，需要地级市在信息、文化、科技、医疗、教育等方面的扶持。这就需要建立一个区域合作的机制，带动地级市的积极性。从经济学的角度来看，促使区域合作的前提，资源共享的成本小于共同的获益。县市发展想得到地级市在科技、教育、信息等方面的积极扶持，必须在其他方面如劳动力、原材料、消费市场等方面对地级市做出补偿。

（三）政府职能转型

由于省直管县伴随着扩权强县的激励机制改革，所以要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点步入一放就乱的误区。省级政府直接管理的行政单元数量大大增加，这也增加宏观调控的难度。这就需要实现政府职能的转型，由控制市场向提供公共服务转变，公共管理中引入竞争机制。否则，难以破除行政壁垒，可能会出现各自为政，发展混乱的局面。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责;市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设。总之，实行省直接管理县的体制，要加强对本地区经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。

参考文献：

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3.刘淑美，贾文毓.“省管县”是区域经济发展的必然选择[J].当代经济，2008(3)

4.田鹏.对省管县财政体制的思考[J].财会研究，2008(2)

5.罗震东.中国都市区发展：从分权化到多中心治理[M].中国建筑工业出版社，2007

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关键词：财力差距；度量；岭回归；财力均衡机制；区域经济；基本财力保障制度；财政转移支付；县级财政

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0048-05

财力，又称财政能力，是指政府筹集财政收入，并通过财政支出来满足辖区居民公共需要的能力。因此，本文所言及的财力包含财政收入能力和财政支出能力。财政是庶政之母。在财政分配关系中，财力是政府实现其职能的基本前提，是政府运行能力和执行能力的基石。现代公共财政理论要求在多级政府间实现基本财政能力均等，以满足政府间基本财政需求，进而实现辖区间基本公共服务均等化。基于此，本文拟立足于河北省财政运行实际，对省、市、县三级政府财力配置情况进行统计分析，据此实证分析河北省财力失衡的影响因素，最后就构建河北省政府间财力均衡机制提出对策建议。

一、河北省政府间财力差距的度量

（一）2004—2011年河北省政府间财政收入配置格局①

选择从2004年开始进行分析，主要考虑到河北省从2005年开始推行省直管县财政体制，这样就更能全面考察省直管县财政体制对河北省政府间财力配置影响。整理统计资料，见表1，图1。

可以发现，省本级财力占比基本上在20%～25%，县本级占比在30%～35%，而市本级占比从2004年开始上升，基本在43%左右。这说明，自省直管县财政体制实施以来，河北省财政收入配置格局是省县两头小，市级中间大的“纺锤状”。这与省直管县财政体制设计初衷“做大省级、做小市级、做强县级”所要求的“哑铃状”格局大相径庭，甚或是渐行渐远。

（二）2004—2011年河北省政府间财政支出格局

由于存在转移支付等财政平衡机制，财政收入差距往往不一定对应着财政支出差异。整理统计资料，得出2004—2011年河北省财政支不难看出，省本级财政支出占比呈下滑趋势，2011年占比16.8%左右；市本级财政支出基本稳定在35%左右，且自2009年开始呈上升趋势，2011年占比达到38.86%；县本级财政支出稳定在45%左右，2010年达到最高值49.20%，但自2010年之后呈下滑趋势。

综上，可以发现，八年来，河北省政府间财政收支格局呈现市级比重过大的“中间梗阻”异象。这与扩权强县的改革趋势、与实现城乡基本公共服务均等化的发展目标、与省直管县背景下提升省级财政保障能力的现实需要都是背道而驰的。

（三）2004—2011年河北省县域间人均财政收入差异情况

上文对河北省政府间财力配置状况进行了纵向对比，为了更深入研究河北省政府间财力配置状况，此处将对河北省县域间人均财政收入和人均财政支出差异情况进一步横向对比分析（详情见表3）。选取县级政府财政收支差距进行分析的原因在于：河北省是全国少见的“辖县大省”；县级政府是实现政府服务职能的基石；中央一直高度重视县级政府财力配置情况。

最大/最小、极差（最大-最小）是用来衡量变量两极分化状况的指标，其越大表示两极分化程度越高。变异系数（标准差/平均数）则是用来衡量整体变量的平衡情况，统计学将变异系数分成四档：0～0.2，基本平衡状态；0.2～0.4，轻度失衡状态；0.4～1.0，中度失衡状态；大于1，严重失衡状态。

由表3，可以得出两点结论：第一，河北省县域间人均财政收入两极分化极为严重。最富县人均财政收入基本是最穷县人均财政收入的40多倍，2006年达到48.76倍。同时，最富县和最穷县人均财政收入的差距从2004年的1 013元飙升到2011年的6 228元，差距越来越大。第二，河北省县域间人均财政收入差距整体失衡严重，几近严重失衡。根据国际统计学惯例，河北省县域人均间财政收入差距一直处在中度失衡状态，且自2005年开始处在0.9以上的高位运行，几近严重失衡的边缘，不能不让人担忧。

（四）2004—2011年河北省县域间人均财政支出差异情况

当然，县域间财政收入差距并不可怕，因为还有省以下转移支付这道“防线”。公共财政学认为，财政收入体现着能力，应该允许差异的存在。而财政支出则体现着权力，其基本面不允许过大的差异。为此，本文进一步计算了河北省八年来县域间人均财政支出差异状况（见表4）。

由表4，可得两点结论：第一，河北省县域间人均财政支出两极分化依然存在，但远比财政收入平缓。最富县人均财政支出是最穷县的5～6倍，远低于人均财政收入的40多倍。但必须看到，最富县和最穷县的绝对差距从2004年的1 318元飙升到2011年的7 595元，差距同样惊人。第二，河北省县域间人均财政支出差距处在轻度失衡的边缘。八年来，县域间人均财政支出变异系数在0.4左右徘徊，处在轻度和中度失衡的分界点上。在河北省县域间人均财政收入几近严重失衡的条件下，这实属不易。这既检验了省以下的转移支付的财力均等化效应，也深刻体现了省政府对平衡域内财力差距做了大量而艰辛的努力（详情可见图3）。

二、基于岭回归的河北省政府间财力差距原因分析——以县域人均财政支出为例

（一）岭回归分析方法

普通最小二乘法（Ordinary Least Square，简称OLS）是应用最多的参数估计方法，是一种数学优化技术。它通过最小化误差的平方和寻找数据的最佳函数匹配。但美中不足的是其无法消除自变量的共线性问题，从而影响了其分析的精确性。

岭回归分析（ridge regression）是一种专用于共线性数据分析的有偏估计回归方法，其实质上是改良的最小二乘法。其通过放弃最小二乘法的无偏性，从而获得回归系数更为符合实际、更可靠。岭回归模型通过在相关矩阵中引入一个很小的岭参数K（1

（二）回归模型构建及指标的解释

根据既有研究成果③，本文认为导致政府间财政支出差异的因素无外乎有：（1）财政收入。财政收入是财政支出的基础和源泉，财政支出差距往往起因于财政收入能力的差异。当然，在财政转移支付制度健全的情况下会有所减轻。（2）经济发展水平。首先，经济发展水平影响着政府参与分配的“蛋糕”大小。其次，经济发展水平对政府财政支出规模和构成提出不同要求（瓦格纳法则）。（3）人口规模及结构。人口规模越大，人均财政支出就越小；人口结构影响着财政支出的构成，比如人口老龄化引致了养老和医疗支出的居高不下。（4）转移支付制度。转移支付主要包括税收返还、一般财力性转移支付、专项转移支付。三者功能和效应各自不同：税收返还以既得利益保护为主，一般财力性转移支付以实现财政均等化为主，专项转移支付以实现对下级政府控制为主。如果转移支付中税收返还和专项转移支付比重过大，非但不能实现财力均等化，往往会加大政府间财力差距。（5）财政管理体制。财政管理体制体现着分权和集权的不同倾向，这势必影响着政府间财政收入和支出责任的划分，从而影响着政府间财政支出差距。（6）非正式财政筹资能力。规范的预算内财政收入固然决定着财政支出的基本走势，但是非正式的融资能力不可轻视。地方政府可以通过基金收入、土地财政收入、债务收入等维持其支出需要和公共支出冲动。

式（1）中，FG表示财力差距（Fiscal gap），本文用以河北省县域人均财政支出差距。？茁0～？茁7为相关系数。？滋为随机扰动项。REV表示县域间人均财政收入（Revenue）差距，用县域间人均财政收入变异系数表示。财政收入差距越大，财政支出差距也就越大。因此，预期影响为正。GDP表示河北省经济发展总体状况，用河北省各年度国内生产总值增长率来表示。一般而言，随着全省经济发展，省级政府越有能力消除财力差距，因此，预期影响为负。PGDP表示县域间经济发展水平差距，用县域间人均GDP的变异系数表示。一般地，地方经济越发达，财政收支差距就越大。因此，预期效应为正。POP表示县域间人口规模差距，用县域间人口增长变异系数来表示。一般而言，富裕的地方越能吸引居民的流动，从而降低该地区的人均财政支出，最终会导致财政支出均等（蒂布特的以足投票理论）。因此，预期效应为负。TRANS表示河北省转移支付状况（Transfer payment），用一般性转移支付增长率来表示。一般而言，转移支付规模越大就越有可能消除财力差距。因此，预期效应为正。FD表示省以下财政分权状况（Fiscai decentralization），用市级政府财政支出占全省财政支出的比重来表示。一般而言，市级占比过大，则表示县级政府财力控制能力越弱，就越有可能加大财力差距。因此，预期效应为正。EXTRA表示县级政府预算外收入差距（Extrabudget），用县域间人均预算外收入变异系数表示。一般而言，富裕地区的预算外收入尤其是土地财政收入越多，从而支出差距就越大。因此，预期效应为正。

（三）岭回归结果

回归方程R2=0.993，表明上述7个变量可以解释河北省县域间人均财政支出99.3%的差异性，其结果应该是可信的。各自变量基本符合前文的效应预期，但人口和转移支付要素与预期效应相反。合理的解释是：人口没有充分流动、转移支付结构不合理。结合河北省财政经济运行实际，可以深入挖掘出如下原因：第一，整体财政实力薄弱。客观地说，河北省是“经济强省”，但不是“财政强省”。分税制以来，河北省人均财政收入和人均财政支出水平都不足全国平均水平的60%。2011年，河北省GDP全国排名第6，财政收入排名第10。但是，人均财政收入1 850元，排名全国第24，低于新疆、宁夏等地。人均财政支出3 124元，排名全国第20。截至2012年1月，河北省还有25个县存在基本财力缺口。整体财政薄弱，可见一斑。第二，区域经济发展不平衡引致地方政府财政收入能力悬殊。经济决定财政，河北省域内经济差距势必导致财政能力的差距。河北省区域经济发展极不平衡，沿海地区普遍强于西部地区。2011年GDP最高的迁安市是最低的新河县40.4倍。唐山市16个县（市）财政收入全部超过10亿元，有7个县（市）财政收入超过20亿元。而邢台市17个县财政收入无一过7亿。第三，制度供给不足或制度创新不足。当前河北省地方政府间财力配置失衡的体制原因在于以均等化为导向的基本财力均衡机制缺失，尤其是省以下转移支付制度的创新不足。一个突出的表现就是专项转移支付比重过大，而一般性转移支付比重呈下降趋势，至于针对县级财政困难的县级基本财力转移支付比重微小且增长式微（详情见表7）。第四，省直管县财政体制改革不彻底，对既得利益保护过度。省直管县财政体制其实就是政府间的财政利益调整。为获得市级政府对改革的支持和配合，保护其既得利益只能是权宜之计，不能形成固化的行为范式。东部地区的浙江省，中部地区的湖北省，其省直管县财政体制改革就比河北省彻底和深入。前者市级财政收支基本控制在15%～20%，后者市级财政收支基本控制在20%～25%。像河北省市级财政收支占比40%的情况，在全国尚不多见。这必然为后续提高省级财政保障能力和县级财政基本财力留下隐患。

三、河北省政府间财力均衡机制构建对策

政府间财力配置失衡导致了河北省经济和社会的非均衡发展。未来的财力配置应该遵循着“向西倾斜，向县乡倾斜，向基本公共服务倾斜”的原则，构建河北省政府间财力均衡机制。该机制应包括：财政收入稳定增长机制、省级政府财力保障机制、县级政府基本财力保障机制、财力均衡配套保障机制等。

（一）建立财政收入稳定增长机制

构建财政收入稳定增长机制其实就是确保财政收入增长与经济增长相协调，保持充分和弹性增长。就河北省而言，当务之急是实现从“经济强省”到“财政强省”的跨越。根本的出路就是调整产业结构，大力发展第三产业，提高河北省GDP的整体质量。目前河北省GDP构成比重仍呈现高度的重化工特征，第二产业占比近54%，高于全国平均水平7个百分点。而第三产业比重34.6%则低于全国平均水平43.1%近9个百分点。

（二）强化省级财政保障能力

省直管县财政体制能否顺利实施且达到政策设计的良好愿景，关键有三：省级能否管得够、市级能否退得出、县级能否立得住。其中省级政府能否“管得够”应是未来改革成功与否的重中之重，这就对河北省省级财政保障能力提出了严峻的考验。

强化河北省省级财政保障能力可以从以下几个方面入手：第一，重新划分省市收支责任，将市级政府一部分与支出责任没有对应的财政收入上划到省级。第二，强化税收征管，提高各级税务机关税收努力程度。第三，明确省级政府保障能力的目标。提高省级政府财力比重不是目的，最终目的应该是实现域内基本公共服务均等化，成为全省和谐发展的“最后兜底者”。

（三）健全县级基本财力保障机制

在增强省级财政调控能力的同时必须建立县级基本财力保障机制。本文认为，财政改革成功与否的试金石就是县级财政是否具备承担提供基本公共服务的财力。

建立与健全河北省县级基本财力保障机制的基本思路：第一，树立持久推进的战略考量。尽管中央财政对各省消除县级政府基本财力缺口考核时间为2012年底，但县级基本财政保障是一个永恒的主题，尤其对河北省这样一个县级差距悬殊的省份更是如此。第二，改革财政困难县（市）一般性财力转移支付。建议将农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、县级基本财力保障奖补资金、社会保障和就业一般公共服务转移支付等整合为“县乡基本财力转移支付”，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，目的明确，方向突出，又便于管理。第三，建立县级财政努力激励机制。将现行的激励性财政体制转移支付、对县税收返还、部分非配套性的专项转移支付等统一整合为“县乡财政努力激励性转移支付”。

（四）完善财力均衡配套保障机制

财力均衡机制的构建涉及到多方面利益的调整，需要多种配套措施的跟进，形成强有力的配套保障机制。第一，推进财政精细化管理，建立覆盖全省的基本财力与基本支出的标准测定体系，从而建立标准支出弹性保障区间，实行全省财政标准化管理。第二，深入省直管县财政体制改革。省直管县财政体制改革应是在县级和市级、财政弱势群体和财政既得利益者之间寻求某种程度的平衡。就河北省而言，确有对市级财政保护过度之嫌。因此，在下步的省直管县财政体制深入推进进程中，逐步削减市级财政收支规模，力争将其控制在全省财政收支总量的20%～25%，实现市级财政的自律、自理、自立。第三，改革省以下专项转移支付制度。河北省实施多年的财政转移支付制度尽管十分有效，但是地区之间财政差距仍处中度失衡。主要原因在于：控制导向的专项转移支付比重过大，均等化导向的一般财力性转移支付比重过小，且增长缓慢。因此，未来河北省转移支付改革方向就是逐步压缩专项转移支付规模，其占转移支付比重应控制在20%～30%（全国平均水平），将其逐步归并到一般财力性转移支付之中，同时，加大一般财力性转移支付比重和力度。第四，尝试性推行省内横向财政转移支付。横向财政转移支付就是同级政府间财政资金的无偿转移，一般是富裕地区对贫困地区进行财政支援（如对口支援或对口帮扶）。河北省县域政府间财政实力差距悬殊、各县市之间经济联系和历史交往密切，具备实行省内横向财政转移支付的条件。当然，这在我国也不是没有先例。早在2009年广东省政府就印发了《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》，确定广州市、深圳市、珠海市等7市为财力转出方，其他14个市为财力转入方。因此，作为一种制度尝试和制度创新，河北省可以未雨绸缪地进行理论探索。

注释：

①本文所指的政府财政收入限于政府本级一般预算收入，不含上级财政转移支付。下同。

②本文所指的政府财政支出限于预算内财政支出，不含预算外支出。下同。

③如李永友、沈坤荣：《财政支出结构、相对贫困与经济增长》，载《管理世界》，2007年第11期；周天、斯彩英等：《地方财政支出结构差异对地区差距影响效应研究》，载《财政研究》，2007年第10期。

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摘 要 三年一定的乡镇财政管理体制，到2010年底已到期，为了尽快出台新一轮的乡镇财政体制，促进县乡经济协调健康发展。我们赴湖北、江西和安徽等管理较好的县区进行了学习，并到全县各个乡镇进行实地调研和摸底，认真分析了上一轮的乡镇财政体制存在的问题或不足，结合我县实际，提出了“保障基本支出、滚动核定基数、超收县乡分成，一定三年不变”的新一轮的乡镇财政体制改革思路。

关键词 调整 乡镇 财政 体制 思路

为制定新一轮的乡镇财政管理体制，全面掌握各乡镇真实的税源及财政状况，我们对全县15个乡镇三年来的财政情况逐一进行了实地调查和摸底。通过调研分析，对各乡镇的整体财政状况，有了比较全面的了解。下面将原财政体制存在的问题和不足作以简要分析，并结合我县实际，提出了新一轮乡镇财政体制改革的思路。

一、分析上一轮乡镇财政体制的问题和不足

2008-2010年期间，我县实行了“核定基数，定额补贴，超收分成，三年不变”的乡镇财政体制。总体来说，上一轮财政体制在保障乡镇人员工资、维持机关运转、激励组织收入和改善乡镇财政状况等方面发挥了积极作用。但是随着社会经济的发展，原财政体制中的收支基数发生了较大变化，很多办法已不能适应当前财政经济的发展，需要进一步调整和完善。

（一）乡镇财源比较匮乏，招商引资成效不明显。近年来各个乡镇虽然都加大了招商引资力度，招商项目不断增多，但招商引资对乡镇税收的贡献不够明显。总的来说，受乡镇地理位置、交通等条件限制，财源建设步子不大，税收增长点少，经济发展后劲不足。从税源普查和调研的情况看，乡镇税源整体情况不容乐观，税收增长后劲不足，乡镇的增收压力较大。

（二）乡镇税收入缺乏透明度，完成税收任务压力较大。目前“财、税、库、银”尚未实现县级联网，乡镇级财政未单设国库，纳税企业县乡级次划分不够明确，县政府主要依靠税务部门提供的税收数据，来考核乡镇级收入任务。由于乡镇新增税源较少，随着国地税收入任务的增长，完成国地税收入任务的压力很大。

（三）乡镇政府运转经费紧张，发展社会事业的资金不足。由于人员增资和行政运行成本提高，加上近年来落实一些强农惠民政策，要求乡镇财政配套的资金较多，乡镇财政支出增长较快，收支矛盾比较突出。原财政体制在核定乡镇支出时，运转经费标准较低，没有核定环境综合整治、敬老院建设、校舍维修改造等方面的支出，经济条件较好的乡镇主要从超收分成中解决，对于一些财政收入增长慢、经济条件差的乡镇，资金就比较困难，用于发展经济和社会事业的资金不足。

（四）部分乡镇存在一定数额的债务。初步调查，由于历史遗留问题，多数乡镇存在一定数额的债务，乡镇政府债务包袱较重，影响了乡镇机关的正常运转。债务包袱较重，乡镇财力紧张，还要挤出资金偿还债务，进一步加重了乡镇财政支出的压力。

二、新一轮乡镇财政体制改革的思路

为保持财政体制的稳定性和连续性，在整体上保障乡镇既得财力的基础上，我们拟定了“保障基本支出、滚动核定基数、超收县乡分成，一定三年不变”的新一轮的乡镇财政管理体制。这种新体制的指导思想是：既要保障乡镇的基本支出，又要最大限度的防止乡镇挖县级税源；既要公平乡镇间的基本公共支出，又要激发乡镇发展经济组织收入的积极性。而且由于实行动态管理，即使有不足地方，也便于及时调整，增强了县政府对乡镇财政调控的能力和手段。同时，基本保持了原体制乡镇收入口径、管辖范围；支出范围除教育、民政上划县级支出以外，其它项目保持相对的稳定性；据实核定人员等各项支出，按照“财权与事权相一致”的原则，适当增加乡镇运转经费，既积极稳妥，同时留有余地。有关情况分述如下：

（一）据实核定乡镇人员支出。乡镇政府在职人员工资继续实行工资专户管理，人员支出按2010年末乡镇财政供养人员工资总额（包括各项津贴补贴、年终考核奖励、养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金等），经编委和财政核定后足额补助乡镇。每年年终结算时，根据财政供养人员增减变动和增资等因素据实调整。

（二）据实核定各项政策性支出，适当增加乡镇运转经费。按照上级有关政策，足额核定各项政策性支出。村干部工资按组织部门核定数据计算；村级运转经费，按照上级政策要求，以农村税费改革转移支付和取消农业税合计补助数为基数，由原来的20%提高到30%计算补助给乡镇，专项用于村级运转经费等。适当增加乡镇运转经费，根据乡镇辖区人口、在职财政供养人员和有关标准，核定乡镇公用经费，保证乡镇办公基本需要。对部分湖区、边区和贫困乡镇给予适当经费倾斜，基本保障贫困乡镇的机关正常运转。

（三）增加乡镇事业发展资金，提高乡镇航运、陆运公司运转经费。乡镇除人员和运转经费支出外，还需要发生招商引资、党建检查、环境整治、秸秆禁烧、新农村建设、其他项目配套等方面的开支，由于大多数乡镇预算外资金很少，因此建议按照收入基数的一定比例动态核定各乡镇事业发展资金，主要用于乡镇事业发展和弥补经费不足。

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[关键词]财政分权；地方财政体制；完善策略；分析探究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201703065

1财政分权概述

财政分权主要就是指为地方政府提供相应的支出责任和税收权利，并且允许地方政府自己确定财政预算的支出结构和规模，让基层政府可以结合自身的实际需求自由选择政策类型，同时调动他们对社会管理的参与积极性和主动性，从而不断提升地方政府的服务质量和水平。[1]当前，财政分权涉及两方面问题：一方面就是地方政府和中央政府之间的收入合理分配制度；另一方面就是地方政府和中央政府之间支出责任的具体划分制度。

2当前地方财政体制改革中存在的问题

21事权责任没有清晰的法律界定

在分税制实施改革过程中，我国对中央政府以及地方政府的支出和事权进行了原则性的划分。虽然在划分中央和地方责任时较为笼统，但是已经出现了原则性的大体框架。相对来说，在划分地方政府间的支出方面就显得欠缺，基本上还是分税制前的划分模式。因此，我国在地方政府间责任和事权划分方面还存在着一些问题，“收放标准”没有达到法治化和制度化，具有很强的随意性，从而使得地方政府行为出现短期化现象。

22政府和市场之间的职责划分不清晰

政府和市场之间的职能划分是各政府事权责任划分的基础，如果无法清晰划分政府和市场之间的界限，那么也就无法精准地配置和划分各政府的事权责任。在划分政府和市场之间的职责中主要存在以下问题。首先，政府包揽事权过多，许多事情都不应该由政府来管，例如，应该由私人或者企业承担的项目投资，依然有很多责任需要政府来进行参与和承担；而且基层政府对企业发展行为的干预现象经常发生。其次，本应该由政府负责的事情却没有进行管理或者管理效果不高，例如，地方政府在医疗卫生、教育以及社会保障方面的问题普遍存在不足。

23缺乏完善的地方税收体系

在地方政府的主体税种中，不仅包括营业税，同时还有个人所得税、增值税以及企业所得税等。它们相互不是独立的，而其他税种基本上也都是分布较为分散、收入不稳定、难于征管，无法随着经济水平的提升而不断增长。从近年来地方政府的收入结构中可以发现，地方财政总收入中有1/4是营业税，而企业所得税和增值税作为地方政府的主体税种，其税收收入还不到总收入的20%，另外一些小税种也不到总收入的10%。[2]地方政府缺乏主体税种以及收入不稳定等现象，使得地方政府的事权责任和职能的履行缺乏有效的收入支撑。此外，财产税属于一种主体税种，其功能并没有得到真正有效的发挥。财产税种虽然很多，但是税额相对较小，从2014年我国各级政府对财产税的收入情况来看，省级政府占371%、市级政府占144%、县级政府占127%、乡级政府占134%，比重普遍偏低。

3基于财政分权理论完善地方财政体制的有效策略

31重新界定地方政府的职责范围

公共产品是造成市场经济失灵的重要因素，也是地方政府存在的基础条件。公共产品不仅是公共财政方面的基础理论内容，同时也是划分地方政府事权的重要切入点。在市场经济出现失灵的范围内，地方政府才能承担起公共产品的供给职能，有效弥补公共产品缺失的问题，保证市场经济的平衡、稳定发展。所以，应该坚持市场优先的原则对政府和市场之间的边界进行清晰划分，只要是市场能够承担起来的，地方政府最好不要介入；而需要它们共同来承担的，最好最大限度地发挥出市场的作用。[3]要转变原有体制中政府包揽一切事务的观念，将混合产品、私人产品等交给市场进行管理，地方政府要充分承担起社会保证、教育以及公共设施建设等方面责任。而且对于那些市场无法有效承担的支出项目，地方政府要为其提供有力的支持条件，不断提升市场独自承担责任的能力。因此，应该对政府职能进行周期性的审查，并且随着改革的不断深入和经济水平的提升，凡是市场可以承担的，政府最好都是交由市场独立承担。

32明确地方政府间的事权

在地方财政体制改革过程中，首先，要做的就是要对地方政府事权进行明确的划分，将地方事权细分为省级政府、市级政府、县级政府、乡级政府以及省、市、县、乡合一的事权，将地方政府应该承担的职责进行进一步明确。其次，混合事权应该由各地方政府来共同分担。将事权划分成多个部分，然后再将每部分职责分配到各级地方政府手中。如果遇到某项事权不适合细分或者是无法进行细分，应该结合实际情况，明确各级地方政府所应该承担的比例，要求各地方政府按照比例规定来承担职责和事权，担负经费。最后，明确落实地方政府的责任和事权。在明确划分各政府事权之后，各地方政府都应该履行自身的职责，不能通过任何方式将责任转移，而且上级政府在要求下级政府做事时，应该进行足额的拨款，尽量不留下任何资金缺口，有效控制配套拨款行为发生。[4]此外，在处理各政府共同事务时，应该结合政府间的受益程度，考虑各级政府的实际承受能力，并采取合理的分配方式，将工作职责有效地落实到位。

33完善地方政府的财务保障机制

面对当前地方财政发展面临的困境，应该不断提升地方政府的公共服务水平，有效构建起事权和财权有机统一的财政机制。实现其公共服务职能，具有非常重要的意义。首先，建立地方政府财务保障机制，进一步强化和明确保障责任。在中央政府下移财力和收入的前提下，省级政府也应该不断完善下级的财政体制，提升对地方政府的财力支持；市级政府也应该承担县市区协调、统筹发展的责任，尽量提升困难县级政府的财政保障水平；县级政府应该进一步约束自身，对财力进行科学分配和统筹，有效保障县、乡在民生政策和基础运转等方面的支出。其次，在财力保障方面建立有效的激励机制。在市级政府方面建立统筹县域发展机制，对管辖区域下移财力均衡的财政支出给予一定的奖励，有效调动市级政府统筹发展的热情。在县级政府方面，应该建立优化支出结构的奖励机制，对于那些优先改善民生的支出给予奖励，提高县级政府优化财政支出结构的主动性。

4结论

总而言之，地方财政作为我国财政体系的重要组成部分，其在基层政府管理工作中发挥着重要作用，同时也是我国中央政府改革的重点内容。因此，我们应该正确认识到地方财政体制改革中出现的问题，重新界定地方政府的职责范围，明确地方政府间的事权，完善地方政府的财务保障机制，不断提升地方政府的财政能力和水平。

参考文献：

[1]匡小平，卢小祁财政分权、地方财政赤字与土地财政――来自中部欠发达地区J省的经验证据[J].中南财经政法大学学报，2012（1）：61-64，127，143

[2]庞凤喜，潘孝珍财政分权与地方政府社会保障支出――基于省级面板数据的分析[J].财贸经济，2012（2）：29-35

[3]张闫龙财政分权与省以下政府间关系的演变――对20世纪80年代A省财政体制改革中政府间关系变迁的个案研究[J].社会学研究，2013（3）：39-63，243

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（一）公共财政概念

早在十八世纪七十年代，举世闻名的经济学家亚当史密斯在《国富论》中提出了公共财政的概念。公共财政存在的基础是市场经济，市场经济一直有一只“看不见的手”在调配资源，但这只“看不见的手”偶尔会在某些领域出现失灵的情况。因此需要政府使用“看得见的手”来对市场进行调控，通过宏观调控来防止垄断、建立健康的市场体系、实行收入的公平分配等等。由此我们可以得出一个概念：公共财政即是市场经济与宏观调控都无法调解的公共资源的分配、调控等经济活动。

（二）县级预算规范模式

英国是第一个出现政府预算制度的国家，此后便为世界许多国家所仿照与采用，由此而形成的各国政府预算制度尽管在具体的实施上有所不同，但是其内在的基本原理与原则是相同的。所以，规范模式下的县级预算肯定会具备计划性、归一性、公开性和法治性的特点。近年来，随着社会主义民主政治的不断进步和财政预算管理制度的逐步完善，我国政府预算更加规范，特别是县级预算也向规范化、科学化、精细化迈进。

二、当前县级财政预算管理现状与问题

（一）县级财政预算现状

1.县级财政预算缺乏完整性

在我国，县乡一级是财力最薄弱的环节。一方面分税制财政体制的实施，上级集中了较多收入；另一方面县级财政负担了大量的刚性支出和配套支出，导致县级财权与事权不一致。对于县级财政的状况，一个直观的数据是国家审计署最新公布的报告，截至2012年年底，有195个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。如果县级财政没有财力保障，地方许多事务就无法履行，地方为了保障运转就难免另寻出路，会加重地方政府性债务风险。

2.县级财政预算缺乏可靠性

财政预算的可靠性要求财政数字必须准确，过高与过低都不符合可靠性标准，各类不同性质的收入必须分类记录。当前县级政府由于存在大量的非税收入资金（如土地出让金）以及缺乏相应的预算权，从而导致了县政府收支计算十分困难。3.县级财政预算缺乏间断性预算制度不仅仅只有预算部分，还应该包含监督与审核。恰好，县级财政预算工作中最为薄弱的环节就在于审计与监督。根据国家预算体系的要求，县级预算要经过三种审计与监管。第一步是内部审计，之后是外部事后审计，最后是预算评价。预算评价中最重要的绩效与效果评价机制在县级政府几乎不存在。因此对于县级政府而言，预算监督毫无操作性。

（二）县级财政预算改革所面临的问题

1.预算管理缺乏稳定的财政框架支持

地方政府大部分地方税自从税制财政体制改革以来一直处于与中央共享的状态，这种制度严重制约了地方财政的税源涵养，不利于地方财政的长远发展，严重打击了预算管理改革推进的积极性。

2.预算改革定位不明确

多年来，关于预算管理体系的讨论与报道不绝于耳，但是报道内容大部分都带有事后诸葛亮的性质，带有用实践逆推真理的弊病。中国政府对于改革目标采取的逐步探索策略，这种策略比较符合现实社会要求，逐步探索也是中国经济发展改革的基本方向，但是不能将其作为目标选择不坚决的理由。

三、县级预算管理改革策略与建议

（一）深化县级财政预算制度改革路径选择根据国务院办公厅转发了财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》，明确将通过加大奖补资金支持力度、完善省以下财政体制、健全激励约束机制等方式更好为县级财政纾困。完善县级基本财力保障机制，有利于增强基层政府责任意识，同时利于地方经济均衡健康发展。将政府收支全部纳入预算管理，健全政府全口径预算体系。加大地方一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、财政专户管理资金的统筹力度，增强政府财力综合运筹能力。明确一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算以及国有资金经营的关系和定位。规范县级政府债务管理，将债务纳入一般公共预算进行管理。

（二）深化县级财政预算制度改革制度建设要解决财政体制不到位、收入难以统筹管理等问题需要从以下几个方面入手：第一，按照预算实行编制、执行、监督权力分离的财政内部机构，实行“三位一体”的财政体制；其次，通过标准定额的制定，对预算各个阶段做出明确规定；第三，加强内部控制，确保财政资金运作的安全；再次，加强部门之间的合作，利用资源共享达到资金流程效率化的目标；最后，建立相应的奖惩机制，鼓励各个单位的理财积极性。

（三）推进政府采购改革。政府通过严格执行“管采分离”的管理体制来强化财政部门的监管职能。县直部门与单位需核实资产空间，在科学论证的基础上依法对政府采购预算进行编制。符合县级统一采购标准的应使用批量集中采购方法，降低采购成本。政府采购预算需在一年以内执行并签订，保证政府采购预算执行的效率。

(四)改进年度预算控制方式。支出预算与政策取代收入预算与平衡成为了地方级公共预算审核的重点内容，为此可以通过跨年度预算平衡制度对公共预算进行调控，地方公共预算如出现短收或超收情况，可以利用调节基金对其进行控制，实现收支平衡。同时地方政府可以规划一份为期三年的财政预算政策，当调节基金控制力下降时，通过该政策来保障规划期内重大建设项目的建设与运行。从而提高财政政策的综合前瞻性。

（五）全面推进预算绩效管理。以“分类指导、重点推进”为原则，建立完善的县级预算管理制度，力求达到“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理目标。同时在地方建立起覆盖所有部门预算单位的绩效评价体系，将评价结果与奖惩力度挂钩。并将绩效评价结果进行公开，接受社会的监督。

四、结束语

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一直以来,四川省委党校农村综合体制改革课题组对我省首批“扩权强县”的27个试点县(市)进行调查研究,形成了一份万余字的调研报告,分析了“扩权强县”的主要成效和困难,提出在有条件的地方逐步实现从“财政省管县”到“行政省管县”改革目标的对策建议。本刊编辑部摘其精要部分,供读者参阅。

2007年7月,我省正式启动“扩权强县”试点工作,对27个试点县(市)赋予了8个方面的管理权限,共56个项目经济管理权限,旨在为县域经济发展创造好的政策环境,激发县域经济发展活力,增强全省县域经济综合实力。

社会经济发展取得显著成效

加快发展的条件更加充分,经济发展更加快速。由于扩权县被赋予了市级经济管理权和审批权,实现了省与县的“直通车”,减少了经济管理层级和中间环节,提高了行政工作效能,政策信息了解更加及时,产业发展和项目建设的报批更加便捷,省级部门对县的支持力度进一步加大。

缓解了县财政困难,提高了县财政预算管理质量。实行“省管县”财政体制后,第一,市级财政与县级财政同级,省财政直接结算到县(市),既避免了市级集中县财力的问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难。第二,财政省直管县提高了省对县的调控能力,使信息和资金都得以顺畅直达,提高了资金使用效率。第三,省管县后,省可以掌握县(市)财政基本保障能力及预算编制的第一手资料,进一步提高了各地预算编制的质量。

促进县级政府加强服务型和法治型政府建设。各试点县均以扩权试点为契机,推进了县级行政体制改革。例如自贡市富顺县按照大部制的思路推进政府机构改革,将县委目标督察室与县政府目标督察室、县发改局与县招商局、县旅游局与县文体局进行了整合;严格控制机关事业人员编制,实行“实名制”管理,要求各部门不能新增工作人员等。

工作仍存问题和障碍

磨合期行政运行成本有所增加。由于处于改革的过渡期,县与省、市政府的关系尚未理顺,各试点县的工作经费

和运行成本普遍增加。比如,不少县在成都设联络站或办事机构,相应增大了日常工作经费开支等。

市县关系尚未理顺,并出现新的矛盾。一些市在放权过程中,将应尽的权利和义务也甩出。如某“扩权强县”试点县反映,由于历史上老工业企业较多,县级的再就业资金、失业救助金原由市统筹,每年要支出300多万元,扩权后这一块下放到县后,县上每年的社会保障收入却只有80-90万元的支付能力。

县级政府的管理能力和干部队伍素质亟需提高。在长期的省、市管辖下,县级政府各部门养成了较强的依赖性和被动性,对本辖区的管理缺乏创造性,干部队伍在思想观念、思维方式、政策水平和业务能力等方面存在明显差距,专业人才也十分缺乏。同时,基层干部的老龄化也日益严重。

省级管理工作量和难度增大,尚未建立起直接面对基层的工作机制。实行“扩权强县”后,一方面增大了省级各主管部门的工作量和工作压力,另一方面使得县域经济情况更加复杂,信息不对称问题被进一步放大。要使“扩权强县”收到预期的效果,省级政府管理能力和人才素质的提高、省级政府机构改革和职能转变必将提上日程。

探索完善各项配套改革

分类制定扩权县(市)的发展目标和扶持政策。根据我省的要求,到2010年,试点县主要经济指标的增长幅度要高于全省县级平均增长幅度,并在2006年基础上翻一番。但由于各试点县的基础不同,达到这一指标难易程度也不一样。建议根据不同类别的县出台相应标准和扶持政策,特别是要按照功能分区和定位,确定不同的发展速度、任务目标和考核指标。

完善以“分税制”为核心的县级财税体制。我省27个试点县的“财政省管县”,主要是在财政预算支出方面实现了省县对接。建议调整现行财政体制,增大试点县的税收分享比例,使试点县有更多自主财力用于发展,在“强县”的基础上逐步建立起相对规范的分税制财政体制。

省级政府和相关部门也要转变职能,提高管理能力和水平。“省管县”的改革不仅使县的责权增强,同时通过自下而上,对省的职能转变、管理水平和人才素质提出了更高的要求。因此,扩权后,省级政府和部门必须转变职能,建立专门面对所管市县的办事机构和工作机制,保持对市县的信息畅通,规范办事程序,用制度管资金、管项目、管预算。减少市县的联络点或办事处现象,帮助和监督市县政府节约行政成本。