农村经济合作社的性质范文

导语：如何才能写好一篇农村经济合作社的性质，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：股权质押；担保方式创新；金融支持

中图分类号：F830.6　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2010)03-0059-04

一、引　言

所谓股权质押，简单而言，是指出质人以其所拥有的股权作为质押标的物而设立的质押。作为一种担保方式，股权质押具有权利性、表征性、便利性和风险性等特征。虽然股权质押的担保功能具有相对不稳定性，但总体而言，在权利证券化和市场信用高度发达的今天，股权质押已与动产质押一起，成为现代质押担保体系中的一个不可或缺的组成部分，越发显示出其融资方面的潜力。在学术界，关于股权质押问题的探讨主要集中在股权质押的法理研究。而政府部门及产权市场等实务界则多从股权质押融资业务办理中存在的问题及障碍进行了分析。

无论是从理论还是实践，对于股权质押融资的探讨均仅限于城市地区公司制企业的股权质押问题，而对农村地区股权质押这一创新担保方式的重要意义、适用基础等问题却没有涉及。当然，这与农村地区以股权为质押取得融资的情况极不多见有关。股权质押源于实践，它并不是与质押同时产生。权利制度体系只能由一定的社会经济需要决定，股权质押只能是商品社会发展到一定程度的产物。只有当农村地区存在一定的股权形式作为质押基础时，农村地区的股权质押融资业务才可能随之兴起。近年来新农村建设的蓬勃开展，新型农村股份合作制经济组织不断涌现，使股权在农村广泛发展、存在，为开展股权质押融资业务提供了基本条件。2009年年初，浙江宁波市开展了村股份合作社股权质押贷款业务，受到了当地农民的欢迎。这说明在中国农村开展股权质押融资业务的必要性与可行性。然而，由于中国农村股权结构的特殊性，在农村推广股权质押融资业务也面临一些困难，需要政策扶持予以推动。

二、股权质押担保对金融支持“三农”的意义

当前，针对农村的担保方式创新正在如火如荼地进行中，各类新型的担保创新方式层出不穷。基于农村股权的存在范围广泛、形式多样的特点，目前在农村开展股权质押融资不仅具备其原本的简便、快捷的优点，还有利于满足农村宽领域、多层次的融资需求，有利于融资机构为“三农”发展提供资金支持。

1.有利于满足宽范围的融资需求。经过股份合作制改革，当前的中国农村涌现了一大批股份合作制或股份制经济组织，主要包括村股份合作经济组织(股份合作社及股份合作公司)、农民专业合作社、股份制或股份合作制乡镇企业、农村合作金融机构。经过股份制或股份合作制改革的农村新型经济组织中都设置了各种各样的股权形式，农村大到村集体、企业，小到农民个人，都持有着各种各样的股权，股权的存在范围十分广泛。如果这些股权能用来质押获得融资，那么将惠及农村各类经济主体，可以在较大范围内满足农村地区的融资需求。

2.有利于满足多层次的融资需求。由于各类农村经济主体持有的股权种类多样，股权质押融资业务将更有利于满足各类农村经济主体的融资需求。以农民为例，一般农户持有的股权为资格股、身份股，多数为股份合作制经济组织最基本的股份，股份面额不大，其融资需求多为金额较小的简单生产需求。农村专业大户除持有资格股、身份股外，还持有投资股，股份面额较大，其融资需求也为金融额较大的扩大生产性需求。股份持有的数量、面额与经济主体的融资需求基本匹配，使股权质押融资业务在农村有较强的适用性。

3.有利于消除农户与融资机构之间的信息不对称。农村股份合作社经济组织的范围都不大，村股份合作经济组织以行政村为单位，农民专业合作社和乡镇企业的范围更小一点，经济组织中的成员大都是相互熟识的，彼此之间的信用状况也都了解。由于农村股份合作制经济组织的股权一般只能在内部转让，融资机构在进行股权质押融资业务时，一般要与股权代表单位签定同意内部转让股份的协议。在这个过程中融资机构可以了解业务办理者的资信状况，最大程度地消除融资者与提供融资者之间的信息不对称。

三、中国农村股权结构与推广股权质押担保的现实基础

目前，在中国农村地区，经过股份制或股份合作制改革的农村新型经济组织中都设置了各种各样的股权形式(表1所示)。入股各类经济组织的农村经济主体即是股权持有人。农村股权分布范围很广，农民、农村各级经济组织、乡镇企业等各类农村经济主体都持有一定量的股份，这些分散在农村的股权正是开展股权质押融资的坚实基础。具体股权持有情况见表2。的股权而言，农村的股权有其独特的性质。

一是分布范围较广。农村的村集体、乡镇企业等传统农村经济主体一般改制成为股份合作制经济组织，而新型的农村经济组织如农民专业合作社一般也采用了股份合作制加以建立。股份合作社经济组织的广泛存在，使农村大到村集体、企业，小到农民个人，都持有着各种各样的股权，股权的存在范围十分广泛。

二是股权形式多样。个人股、集体股、成员股(身份股)、投资股、自然人股、法人股等各类股权形式都可在农村找到身影。农村各类经济主体，农村各类经济组织及农民个人所持有的股份根据其自身经济条件和发展状况而有所不同。一般的农户所持有股权为村股份合作社及农民专业合作社的成员股、身份股等基本股份。农业生产大户或农村个体工商户则可能持有除了基本股份之外的投资股，农村经济组织则会根据自身的经济条件持有其他农村经济组织的成员股或投资股。

三是转让受到一定的限制。尽管合作社的原则之一是“自愿与开放”，但是由于在我国，农村股份合作制经济组织享有了国家诸多优惠政策，为了保持农村股份合作经济组织的“农”姓，国家的相关法律法规里都对农村股份合作经济组织的股权转让进行了限制。如某村股份经济合作社章程规定：“量化到人的股权可以按《章程》依法继承，也可以按股份经济合作社《章程》的规定并经三分之二以上的股东(代表)同意后在股份合作社股东之间转让，但不得退股提现。”某农民专业合作社章程规定：“股份可在经合作社同意的情况下进行转让(一般限于成员内部转让)、买卖、继承。”

四、推广农村股权质押担保面临的主要困难

相对于城市中的股权，农村股权存在范围广、形式种类多，给股权质押融资业开展打下了丰厚的基础。然而农村股份合作制经济组织的自身的特性，使得绝大多数农村股权都不能公开自由转让，这些性质也为农村股权质押融资业务的开展带来了很大的局限。

(一)股权转让受到限制，存在一定法律障碍

股权由于无法完全自由转让是农村开展股权质押融资业务的最大障碍。一种权利要成为质押的标的物，必须满足两个最基本的要件：一是具有财产性，二是具有可转让性。在债权届期不能受到清偿时，按照法律的规定，得处分作为质押物的股权以使债权人优先受偿。对股权的处分，其结果是发生股权转让的效力。根据《物权法》第二百二十三条规定，可以出质的股权为“可以转让的基金份额、股权”。无法自由转让的股权，将对接受质押股权的融资公司或银行产生较大的业务风险。当融资人无法还款时，融资公司或银行处置股权的方式将会受到一定限制，不仅增加业务成本，还可能造成放贷损失，使开展股权质押融资业务的融资公司或银行产生顾虑。

(二)股权存在形式繁多，增加融资机构业务成本

相对于城市而言，农村股权存在形式更为多样。数量多、种类多、结构复杂，不利于农村股权质押融资业务的开展。农村经济主体的股权存在形式与转让方式多由其章程决定，而随着农村经济主体种类及发展阶段的多样化，致使农村不同经济主体中股权的存在形式和流转方式各不相同，甚至同一种经济主体的不同发展阶段中股权的流转方式也会有所区别。股权存在形式多样，一方面使得管理部门难以出台统一的股权出质规范，另一方面也使股权质押融资业务办理机构必须花费更多的精力，针对不同的经济主体制定不同的股权质押融资业务规则，增加了股权质押业务成本。

(三)股权融资意识淡薄，开展业务的积极性不高

尽管早在2008年中国人民银行和中国银监会联合的《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》明确指出要规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款，但在农村，股权质押融资还是新生事物。首先，农村融资机构开展股权融资业务的积极性不高。目前农村融资机构较为热衷于开展动产担保及林权、土地经营权、应收帐款等其他权利担保融资业务。股权担保方式由于转让受限、股权处置难度偏大不受融资机构重视。其次，农民办理股权质押融资业务的积摄性不高。由于宣传不足，农民对股权质押融资知之甚少，大多数农民没有用手中股权作担保融资的意识，就是在宁波市江北区，在开展股权质押融资业务的初期，由于农民对股权质押业务的不熟悉，也曾发生过三个月的时间里只发生两笔股权质押贷款的尴尬局面，后期经过大力宣传推广才有所改善。

五、推动中国农村股权质押担保方式创新的政策建议

目前，全国范围内已有零星的农村股权质押融资业务试点，其中做得比较好的是浙江省宁波市江北区的股份经济合作社股权质押融资业务试点。据统计，截至2009年8月11日，江北区以农村股份经济合作社股权质押贷款的户数为451户，贷款金额1299.98万元。江北区的成功经验说明股权质押融资业务在农村仍有比较大的发展空间。要进一步推动农村股权质押业务的发展，必须在以下几个方面继续努力。

(一)加大宣传力度，树立农村股权质押融资意识

要促进农村股权质押融资业务的顺利开展，树立股权质押融资的意识十分必要。一方面可由政府部门联合人民银行、银监局，通过举办银企见面会、研讨会、宣讲会等多种形式，向融资机构宣传股权质押优势，使融资机构意识到开展农村股权质押业务是丰富自身业务品种、抢占农村市场、服务新农村建设的有效手段。另一方面，要通过办讲座、发传单等方式，加大在农村对农村股份合作制经济组织及农民的宣传力度，让农村经济组织认识到股权质押融资对于促进其进一步发展的巨大作用，了解股权质押融资是激活资本、增强自身实力的重要手段。同时也使农民意识到股权质押融资手续简单，贷款费用低的长处，提高办理股权质押融资业务的积极性。

(二)出台指导意见，规避农村股权转让受限的法律障碍

农村股权质押融资业务要顺利开展，必须克服股权不能自由转让这一障碍。农村股权虽然不能自由转让，但可在农村股份合作社经济组织内部转让，给股权处置创造了一定条件。在宁波实践中，为了规避股权不能自由转让这一障碍，宁波市江北区政府出台了《关于股份经济合作社股权质押贷款相关政策的指导性意见》。《德见》从政府的角度明确了开展出质的股权可以以拍卖的形式在股份经济合作社的内部进行转让。若股权流拍，股份经济合作社可以对股份进行回收，规避了股权无法自由转让的障碍，在最大程度上保证了融资机构的资金安全。

由于农村股份合作制经济组织的形式多样，在促进农村股权转让的政策上要坚持一社一策的方针。根据每个经济组织自身的特点，制定符合其成员利益的股权转让方案，转让方式可由经济组织自身决定，可选择在内部拍卖、经股东大会同意后对外转让等方式。转让对象和数量应该符合国家有关政策法规，应不改变农村股份合作经济组织的性质。在股权转让登记方面也应作出明确规定。也可结合农村股份合作组织的条件，确定是在经济组织内部登记、年末送工商局备案或是直接在工商局进行登记。

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一、农村专业合作组织建立的必要性

我国是一个农业大国，要加快我国农业生产的发展，既要增加对农业的投入，加大对农业的支持力度，但更重要的是要完善我国的农业生产体制，建立一个良好的农业生产经营机制，引导农民自发的组织起来，创新农业生产经营模式，走自主化、高效化、集约化的农业发展道路。从我国目前的农业生产形势来看，农村专业合作组织的建立是非常必要的。

1.农村专业合作组织的建立，有利于提高农民的组织化程度，增加农民收入。

目前，社会化大生产要求专业化程度越来越高，内部分工越来越细，农村专业合作组织的建立，就是要以专业化的生产、服务和销售方式，来组织农业生产经营活动，以适应千变万化的市场需求，实现小生产和大市场之间的有效对接，提高农民进入市场的组织化程度。只有这样，农民才能够按照市场信息，有计划地组织农产品生产、运销、减少市场风险，既有利于农业产业化的稳定发展，又有利于城市农副产品的稳定供给。从而降低了农业生产的成本，提高了农业生产的效益，最终增加了农民收入。

2.农村专业合作组织的建立，有利于提高农业生产的专业化程度，减少资源浪费。

在以为主体的生产经营模式下，农户是最基本的农业生产单位，占有和掌握了大量的农业生产资源，大量的农机具、畜力等农业生产资源在全年的大部分时间里被闲置，甚至报废，这种生产资料的分散和闲置造成了农业资源的极大浪费。农村专业合作组织的建立，就是要组织各种专业技术服务队，服务于农业生产，如水利灌溉队、农田机耕队、病虫害防护队、农作物收割队等，还可以充分利用劳动力资源，结合当地实际，组建种植、养殖、机械、加工、建筑、运输等各类企业，实现专业化协作、产业化经营和优质化服务，减少农业资源的浪费，提高农业资源的利用效率。

3.农村专业合作组织的建立，有利于促进农业科技成果的转化，提高农产品市场竞争力。

在传统的农业生产模式下，广大农户由于受思想意识和认识水平的局限，再加上信息来源渠道不畅，最新的农业科研成果很难运用到农业生产活动中，造成农产品技术含量低，附加值也低，农民增产不增收。农村专业合作组织的建立，就是要以农村专业合作组织的名义，加强与科研单位的合作，引进新品种、新技术，示范带动农民，推进了农业科技成果的转化，大大提高了农产品的知名度和市场竞争力。

4.农村专业合作组织的建立，有利于促进了农业产业结构调整，加快了优势产业规模的形成。

农业生产与工业及其他产业的生产有所不同，受地域性、季节性和农民认识水平的影响较大，产业结构调整的难度最大。农村专业合作组织的建立，就是要求各地专业合作社，要立足于当地特色优势产业，优化配置和组合产业相关的品种、技术、资金，实行产、供、销一体化经营，引导带动周边农村，调整农业生产结构，促进新产业带的形成和产业规模的扩大。通过培训、技术指导、生产资金担保等服务，引导和吸引社员以及周边农户发展特色农业，建立各具特色的核心示范中心，形成具有一定规模的特色农业生产基地，促进了当地特色产业规模优势的形成，创出了自己的品牌，有效地提高了土地产出率，增加了农民收入。

5.农村专业合作组织的建立，有利于壮大农村集体经济，加强农村基础设施建设。

二十多年来，由于国家对农村基础设施建设投入的不足，加上农村基层组织占有和掌握的农村经济资源十分有限，因此，农村公共基础设施的建设，从根本上讲，还是要依靠农业自身的发展，农村集体经济实力的增强。农村专业合作组织的建立，就是要从根本上解决目前农村集体经济空壳的问题，即“建一个组织、兴一个产业、活一方经济、富一个集体”，才能够按照社会主义新农村的建设要求和标准，去加强和改善农村的公共基础设施建设。

6.农村专业合作组织的建立，有利于促进了政府职能转变，强化了农业社会化服务体系建设。

按照社会主义新农村建设的要求，乡、村两级的政府职能还需要进一步加强。农村专业合作组织的建立，就是要充分利用其信息、技术、销售等有机结合的服务功能，区域性、专业性和外联市场、内联农户的特点，充分发挥龙头企业与农产、农产与市场的桥梁纽带作用，形成了合作各方优势互补的服务机制，解决于社区性集体经济组织统不起来，农民单家独户又办不好的事。农村专业合作组织有效地在政府与农户之间架起了桥梁，成为政府落实农业产业政策、实施市场宏观调控的重要载体，为实现市场经济条件下的农业宏观调控与服务发挥了重要的作用。

二、农村专业合作组织建立的基本模式

在全国范围内，各种类型的农村专业合作组织迅速发展起来，从农村专业合作组织的组织形式上讲，主要有三种基本模式：

1.农民专业协会。农民专业协会是农村改革开放以来农民自愿结合的经济组织，通过某一项产品共同开发、生产、经营，或就某一产品的生产技术进行交流、推广和学习，而形成的专业性组织。农民专业协会拥有140多种不同专业，按行业划分可分为粮食作物、经济作物、养殖、瓜菜、林业、农产品加工和其他，共7大行业。拥有专门知识的农民组成的农民专业协会，在生产性投入、生产技能、专业知识等方面都更有优势，其产品的质量、品种、产量都更具有市场竞争力。

2.村级经济合作社。村级经济合作社是由从事同类或者相关农产品的生产经营者，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则进行共同生产、经营、服务活动的“民办、民管、民受益”的互经济合作组织。是在经济发达地区一些原村一级集体经济组织的基础上，社区内的农民进行分工，成立专业化的生产组织。在山东、广东、江苏、福建等省区，原有的集体经济与组织基础较好的村社，实行村内的分工，形成了村级经济合作社，在村内逐步组成了种植、养殖、机械、加工、建筑、运输等各类村办企业，使村内每一成员参与一项专业性生产活动，这种村内的分工与专业化生产，提高了每个农民的专业化生产技能，提高了村集体的经济实力，增加了成员的收入，也有利于改善生产条件，有的村镇还成为某一产业的专业村。

3.贸工农一体化企业。近年来，一些原来从事生产、经营活动的企业为了拉长产业链条、拓展生产经营范围而介入了农业生产，出现了一批贸工农一体化联合经营企业。这类企业利用其资金、技术、科研、管理等方面的优势，一开始就把农业专业化生产提高到较高水平上，对农民进行一定的专业技能培训，或者使其成为企业员工，或者按要求向企业提供初级产品，然后，对农产品再进行专业化程度更高的精加工和深加工，这样，即保证了原材料的来源渠道和产品质量，又提高了农产品的附加值，并使农民特别是纯农户分享到农产品加工、运销过程中所获得的后续收益。

三、对建立和完善农村专业合作组织的建议和思考

近年来，随着我国农业生产的发展，农村专业合作组织在我国广大的农村迅速发展起来了，但它毕竟是在新的农业生产形势下出现的一种新生事物，还存在着法律地位不明确、发展能力不强、管理制度不够规范、政府支持力度不大等一系列问题。因此，为了我国农村专业合作组织的健康有序发展，现提出如下的建议和思考：

1.健全法律法规制度，营造农村专业合作组织健康发展的政策环境

农村专业合作组织是在新形势下出现的一种新型的农民合作互助形式，它必将对我国未来的农业生产产生积极而深远的影响。因此，国家和政府有关部门必须尽快制定和出台至在鼓励和保护农村专业合作组织健康发展的政策法规体系。在法律上要明确界定各级各类农村专业合作组织的性质、任务和地位。具有经营性质的企业和村级经济合作社要在工商部门登记为合伙企业或有限责任公司，成为法人实体，承担法人应承担的责任和义务。不具有经营性质的农民专业协会要在民政部门登记为社团法人，从事非赢利的技术服务、信息咨询、经验交流等活动。政府职能部门要尽快制定相关政策，支持农村专业合作组织的建设和发展。

2.建章立制，加强农村专业合作组织的规范化管理

农村专业合作组织无论以何种形式存在——农民专业协会，或者是村级经济合作社，也无论其规模大小,都毕竟是一个组织体系,没有规矩,不成方圆,都必须建立起必要的规章制度,以确保农村专业合作组织的健康有序发展。政府的有关职能部门在广泛调研的基础上，要制定和出台农村专业合作组织建立的规范和要求，提出建立新型农村合作经济组织体系的原则和目标,构建出适合当地特点的新型农村合作经济组织体系,并就该组织体系中的运行机制、利益分配机制、监督保障机制和政府在发展农村合作经济组织中的职能定位等问题作出相关规定；农村专业合作组织也要根据其自身的特点.制定自己的组织运行章程.以确保农村专业合作组织的正常运行;拓展融资渠道.加大对农村专业合作组织的投入争取各级财政对专业合作组织的扶持;提高专业合作组织的积累能力，逐步建立起专业合作组织自身的积累发展机制。

3.加快农村产业结构调整，为农村专业合作组织发展创造更多的生存空间

我国农村的发展并不只是农业的发展，而是一个以农业为主体，兼有工、商、建筑、邮电通讯、教育、服务等多行业并存的社会体系。因此，农村专业合作组织的发展空间是非常广阔的，为此，应该按照完整的社会体系，来规划和设计农村专业合作组织的发展思路，在条件成熟的情况下，适时地进行农村产业结构的调整，并且，我们也深信，随着城市空间的拉大和小城镇建设步伐的加快，会有很多新兴产业将不断地转移至农村，也必将接纳和吸引越来越多的农民，所以，也必将为农村专业合作组织发展创造更大的生存空间。

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资本主义国家在经济发展方面取得了令人瞩目的成就，农业经济发展就是其中一个方面。下面将主要介绍欧盟、美国、日本以及印度在农业经济发展方面的政策、措施以及成就。

1、欧盟农业经济发展情况

欧盟作为当今世界最重要区域经济组织之一，其经济发展情况对于世界经济发展有着重要的影响。欧盟在农业经济发展方面有着丰富的经验和完善的体制。欧盟国家有着得天独厚的农业经济发展资源：良好的气候条件、充沛的水资源以及广阔的平原都为欧盟农业经济的发展奠定了坚实的基础。但是农业经济发展因素不仅仅只有自然条件，它还需要充分的社会条件，即农业经济发展政策。欧盟各国为了发展农业，都制定了完善的农业保护和激励政策。这些政策通过财政资助的方式激励从事农业经济发展的农民，使得他们从事农业生产的经济收入达到从事其他行业人员收入的平均水平。例如，德国在保护农业和农民利益的政策中明确规定，从事农业的人员应与从事其他行业人员的收入保持平衡，不得让从事农业的人贫穷。其次，欧盟各国还在全国范围内建立了各级农业经济发展服务组织，即农业协会。农业协会作为非官方的组织，能够在农业生产、市场以及政府三个层面架构沟通和协调的桥梁，以促进农业经济的发展。第三，欧盟农业经济高效发展得益于农业机械化程度高。工业革命首先出现在欧洲，工业发展的历史使得欧盟非常重视农业经济发展中的机械化运作。机械化运作不仅提高了农业生产的效率，而且还一定程度上解放了依附在土地上的农民。最后，欧盟在发展农业经济中注重农业产业化发展。提高农业经济效益的最主要方法就是进行加工、运输和营销，实现农产品的附加值，这就是农业产业化道路。

2、美国农业经济发展情况

美国是世界最大农业出国口，其农业生产效率以及农业经济发展水平是惊人的。作为世界经济第一大国，美国始终非常重视农业的发展。美国发展农业经济主要是从三个方面来进行的。首先是宏观层面的立法，通过法律的形式确立农业发展地位以及保障从事农业生产人员的利益。农业经济发展涉及到土地、税收、信贷以及市场等各方面因素，农业法律能够保证农业生产的有序发展，从而实现更大经济效益。其次，美国高度重视农业生产的环境保护工作，确保农业生产资源的可持续发展。进入20世纪后，国会和政府开始制定了一系列的措施，把水土、环境保护与农产品价格支持政策结合起来，鼓励农场主把停耕的土地用于土壤保护。最后也是最重要的措施就是农业教育，提高农业生产技术以及农业生产者的文化素质是促进农业经济发展的根本措施。自从1862年美国国会颁布《莫雷尔法案》起，农业教育就成为美国农业经济发展重要的动力。

3、日本农业经济发展的情况

日本国土面积小，土地资源极度有限，农业经济发展受制于自然条件。由于农业发展资源有限，日本更多的是通过制定政策和规划来发展本国农业经济。日本在1999年制定并颁布了关于农业经济发展的法律，即《粮食、农业与农村基本法》。法律规定和保证了日本农业生产中的粮食供给稳定性，努力提高粮食的自给性。除了立法保障农业发展外，日本在WTO框架下还实行贸易保护主义。通过贸易保护主义来保护本国缺乏竞争力的农业生产，以促进本国农产品的销售进而保障从事农业生产的农民收入。政府财政支持也是日本发展农业经济的重要举措。日本各级财政用于农业的直接投资，主要是对农业基础设施建设、农业技术开发，农业生产结构调整和扩大经营规模等发放各种补助金。政府财政支持之余还通过金融措施加强对农业经济发展的信贷支持，保障农业经济发展对于资金的需求。除了以上各个举措之外，日本还鼓励和支持农民开展多样性的农业合作经济，建立各级农业合作经济组织，促进农业经济的效益化发展。对于日本来说，日本农业经济发展只能依靠科学合理的政策和先进的技术作为支撑，而他们正是按照这样的方式进行发展。

4、印度农业经济发展的情况

印度作为最大发展中国家之一，同我国一样面临着农业农村发展问题。印度发展农业经济首先也是立足顶层设计，在国家发展计划中确立农业经济发展地位。印度在第十个五年计划中就着重强调了农村发展与农业改革的目标。农业经济发展取决于农产品是否能够被市场“实现”。印度政府重视农产品的销售，采取多种政策促进农产品的出口，其中就包括增加财政支出，取消农产品和海产品出口税，促进出口。促进出口就能够增加农民的收入，从而激发农民从事农业生产的积极性。此外，印度也非常重视农业经济发展对于科技的需求性。印度通过广泛推广复种技术、使用化肥、开发高产品种、提高和普及灌溉技术，使得印度的粮食生产有了大大增长，1978年粮食产量达到1.319亿吨，基本停止了粮食进口，实现了梦寐以求的粮食自给。

二、资本主义国家农业经济发展评价

以欧盟、美国和日本作为发达资本主义国家案例具有较强的代表性，以印度作为发展中国家代表也具有现实比较意义。前文重点介绍了这些国家在农业经济发展方面的政策和措施，可以看出它们具有较大的共性特征。作为主要资本主义国家，它们的农业经济发展政策和措施都不通过程度地促进了本国农业经济的发展。各国政府普遍重视农业经济发展，在国家顶层设计层面制定和完善有利于农业经济发展的法律法规，使得农业经济发展有法可依，充分保障了农业经济发展相关利益主体的基本利益，从而有利于激励农业经济发展的相关主体。其次，政府主导、社会积极参与尤其是农业经济发展主体积极参与的农业经济发展服务组织是资本主义国家发展农业经济的一个特色。这种服务组织可以是官方组织，也可以是半官方或非官方组织。农业发展服务组织的作用是在社会、政府、市场以及农业生产主体之间架构桥梁，以促进社会科学技术用于农业；促进教育资源流向农村以及农业从业者；促进政府政策或资金倾向农业；促进农产品深加工并顺利走向各级市场，从而实现农业经济的全面发展。这种农业发展服务组织具有一定自组织性质，灵活方便，能够充分利用和整合各种资源促进农业经济发展。第三，资本主义国家吸取了工业革命带来巨大物质财富同时产生恶劣自然环境的教训，普遍重视农业生产的可持续性。保护农业生产环境，促进农业生产资源的可持续发展成为当前资本主义国家农业发展的重要方面。最后在WTO既定框架和规则下，资本主义国家都想方设法规避WTO规则以最大程度补贴本国农业生产，以提高农业产量和农产品竞争力。

三、资本主义国家农业经济发展对于我国的启示

我国农业经济发展的制约因素众多，农业经济发展起步较晚，整体发展优势不明显。它山之石可以攻玉，借鉴和学习主要资本主义国家的经验有利于我国农业经济的发展。

1、加强政府宏观调整，制定符合我国农业发展实际的政策和措施

我国政府一向高度重视农业经济发展，农业经济发展是建设社会主义新农村的内在要求。政府要将重视转化为实际行动，突出政府宏观调控职能，加强对农业经济发展的引导和支持。政府要制定有利于农业发展的政策，鼓励社会资本投向农业生产。特别是在中国加入世贸组织之后，中国农业经济遭遇到了前所未有的挑战。在世贸组织规则下，政府要努力实现对农业生产的补贴，以提高农民的收入，激励农民从事农业生产。

2、建立农业服务组织，促进农业经济高效、规范、可持续发展

农业服务组织包括农业经济合作社、农业科研服务组织以及农业教育等。资本主义国家农业经济发展都采取农业经济合作社的方式，这种方式能够有效整合农业经济发展的各种资源。农业经济合作社是农业产业化经营的重要载体。而农业产业化经营是农业经济高效发展的重要路径。我国要完善农村合作社制度，不断提高农村合作社在促进农业经济发展中的作用。政府和社会要鼓励和支持农业科研服务组织的建立，建立“高校—企业—农业”三位一体的“产学研”发展模式，提高科学技术对于农业经济发展的贡献。此外，加强农业教育也是农业经济可持续化发展的重要基础。通过农业教育不仅能够提高农业从业者的技术素质，还能促进农村地区文化水平的提高，从而为农业经济的发展营造良好的氛围和环境。

3、积极倡导和发展生态农业，促进农业资源的可持续发展

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自2007年5月份以来，国内市场的猪肉价格出现了持续上扬的趋势。商务部官员指出，引起此次猪肉价格上涨，最根本的原因是猪肉供不应求，拉动价格上涨。农业政策的改革，使农业更深地卷入了市场大潮中。传统的小农生产方式明显已经很难适应，分散的农户也很难在市场中有立足之地。他们就成了市场风险的最大承担者同时也是市场利益的最小得利者。所以，在这样的形式下。不得不逼迫我们去思考这样的问题，即在我们目前的国情下如何走出传统农业，实现农业现代化的问题。农业现代化不仅仅是一个技术问题，也不简简单单就是农业机械化问题，更深层的是生产方式的变革和组织形式的创新。

问题的根源还是在我国农业生产方式上。时至今日我国在农业发展上已经历了、农业社会主义改造、、，农村的劳动生产率得到了一定程度的提高。但在广大农村仍以传统的生产力和生产方式为主，传统农业向现代农业转变的问题还是没有得到根本解决。现代农业的发展有一个共同点就是规模经营，在此基础上才有生产手段和管理方法的科学化。如若一家一户的分散经营是谈不上传统农业向现代农业转变的。尤其是在市场经济条件下，这样的生产经营方式无疑加重了农民在市场博弈中的弱势地位，给他们带来了巨大的市场交易风险。

现阶段在中国农村如何实现规模经营和农业的现代化?有学者曾从自由主义的角度提出，通过土地私有化和完全的自由交易和市场竞争来实现规模化发展。实践上，这样的道路在我国是很难行得通。不但不能给农民带来利益，相反，可能的结果是把大多数农民推向毫无保障的境地。无论从理论上还是实践上看，合作化和发展合作经济组织在我国农村才是一条真正切实可行的道路。

合作经济组织在农业和农村发展中可以发挥以下功能：农民通过自身的联合，创造发展条件，发展壮大为成员共有的合作经济；另一个方面，通过联合，推动土地、劳动、资本、技术等生产要素的整合和配置，能更好地调节家庭经营结构，使每个家庭经营都能寻找到一条最能使自己发家致富的路子；第三个方面是，这类组织对成员内部是服务，非营利的，而对外要追求利润最大化，合作组织能创造更多为成员所有的财富。

二、农村合作经济组织的结构特征

合作经济组织要有效地发挥上述功能，在组织形式和结构的设计上就必须要考虑如何能够协调好农民的地位及其与组织的关系，将农民的利益切实地整合到组织的目标中去。

从性质上讲，农村合作经济组织应当是属于非政府组织，是成员自愿参与合作，资源共享的互益团体，是一类具有明确目标和规则的正式组织。国外的农业合作经济组织，大多是农民自己联合的自治组织。中国现在有社区成员共同所有的集体合作经济组织，有国家在农村办的为农民服务的合作经济组织，如供销社、信用社等。再就还有各种类型的农民合作经济组织。从领办农民合作经济组织的主体来看，国外农业合作组织大多是由合作成员平等协商、自愿联合、共同创办。我国的情况比较复杂，有领导主体多元化的现象，有农村能人牵头，农民自愿参加；有工农龙头企业牵头，农民自愿参加；有工商资本进入农业牵头领办，农民自愿参加；有国家单位牵头，农民自愿参加；还有集体经济组织牵头，农民自愿参加等等。

那么，农村经济合作组织的形式和结构如何才能既有利于农业经济的发展壮大，又保证广大农户的利益不受侵害，尽可能地实现两者的共同发展?在这一点上日本企业集团的网络组织结构是非常值得借鉴的。企业集团往往围绕一个银行组织建立以金融为核心的网络组织，在他们的企业集团关系网中，公司之间是相互联系的，不十分独立，但也远非集成，在网络内部允许这些分开的组织共享不对网络外企业开放的资本、技术和人力资源。在日本的农业现代化发展史上同样有着类似的组织形式与结构，比如说日本的农协组织。日本的农协网络非常庞大，触角深入到农村各地，几乎所有的农户都加入了当地农协。其主要职能之一就是将分散的农民组织起来，为他们提、供、销一条龙服务。另外，政府也依靠农协推行其农业政策并实现对农业的间接调控。农协积极参与并影响政府农业政策的制定，维护农民的合法权益。当前日本农产品价格居高不下以及大米市场长期不对外开放的情况，都是因为农协发挥了重要作用。

在我国，一些地区对欧美、日韩等国的农村经济合作模式进行了取长补短，探索在资金、技术、流通等一体化的农业经济合作化的道路，例如浙江瑞安农协与瑞安农村合作银行的合作联盟关系。瑞安农村合作协会，是合作银行、供销联社以及近百家农民专业合作社、村经济合作社，在农办、农业局、科技局以及人民银行、银监办等部门的支持下，自愿采取多层次联合组成，这在全国范围内是一次制度上的创新。建立金融为核心的农村经济合作网络不但有利于解决我国农业发展中的最大的资金问题，而且能为农民提前、产中、产后全方位的经济服务，在市场博弈中提高农民的竞争力，使农民真正得到实惠，维护农民的合法权益。

综合上面的分析，我们可以得出关于网络化结构的几个特征：其一，这是一个正式组织的内部结构，也就是说这不是一个松散的随意进出的关系网，组织的目标和成员的权利责任是明确的；其二，组织是由农户自愿参加的，不能随意进出不等于强制参与；其三，农户应该保留对自己的生产资料的所有权，合作组织不能随意剥夺。在这方面，农户在网络式的合作组织中是相对独立的；其四，网络结构中的成员关系是相互平等的，不应该有垂直的等级权威结构。形成一个包含从生产到销售和加工的人流、物流、资金流、信息流的网络。在组织中，农户可以得到资金支持、技术服务、市场信息渠道，甚至销售渠道等。

农村经济合作组织及其网络化的结构可以说是我国解决三农问题的一个条件，但绝不是充分条件。只有真正使得这样的网络组织在农业发展和农产品市场交易中发挥它的功效才能解决问题。这只有在制度与中国农村的社会文化完美结合的条件下才能实现。

三、网络化组织结构的社会发展机制

农业网络化经济合作组织在其运行过程中必须要与中国农民的价值观和文化习惯相协调。文化对经济活动的影响和制约作用，在社会学可以说是不乏见解独到的观点和理论。之后，更是发展了“社会资本”的概念术语。其中，美籍日裔社会学家福山在他的《信任》一书中，指出经济组织的管理方式和发展规模在不同的家庭价值观、社群意识等文化观念的影响下会产生不同的效果。所以，组织行为、管理行为等经济活动必须对文化不断的关注和足够的尊重，否则就

不会有长久的生命力。正如福山所说：“法律、契约和理性经济为后工业社会的稳定和繁荣提供了必要的基础，但还必须用相互关系、道德义务、对群体的责任以及信任来激活它们。”

在合作经济中，信任是最重要的社会资本和文化因素之一。就中国农村中的合作关系而言，我们主要讨论两个方面：一是传统儒家的忠诚思想和血亲信任；二是“私”的毛病。传统文化中诚实守信、尊重知识等对合作经济发展非常有用的社会美德在农村是保存相对完好的。我们应当思考如何将这一思想现代化，适应新的经济生产方式的需要。另一方面，根据先生在《乡土中国》中的分析来看，中国的基层社会在农村，是固定的，不流动的；人和人是孤立和隔膜的，这种孤立和隔膜并不是以个人为单位的，而是以住在一处的集团为单位的。乡土社会中也产生信用，“这时信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”。费先生在文中还讲到了中国人的“私”的毛病，就是俗话说的“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，一说是公家的，大家都可以占点便宜，有权利而没有义务。

建国后，短暂的强制合作化和集体化并没有使农民真正建立起合作的理念，自实行农村联产承包责任制以后，分田单干的农民几乎没有建立起超家庭的信任。在这样的文化背景下，建立和发展农村经济合作组织必须考虑的问题就是，如何能激活信任的文化和防止“私”的毛病，建立适宜的发展机制。

(一)重视乡村文化在合作组织中的根基作用，吸取农村传统的信任文化如家长式的责任义务、儒家的忠诚品德等并将其现代化

正如福山所指出的“美国的许多移民获得成功是因为他们将自己独特的文化传统与民主社会的自由结合在一起，同样，―些国家的工业如此成功是因为它们将旧体制或文化特征与广泛的自由经济构架结合在一起”。因此，在合作组织的制度设计中要注意激活农民的信任品质。实践中，很多自发的农村合作组织都是在传统信任基础上发展起来的，但往往也有因一时的利益矛盾造成遇险则散的事情发生。因而，在合作组织运作和管理活动中应当信任、尊重农户，同时进行必要的教育，使他们在对科技和市场知识了解的基础上强化信任和合作意识。

(二)正确发挥政府在合作组织中的引导作用，同时防止出现过度依赖政府的现象发生

鉴于我国的城乡二元结构的情况，农民的受教育程度、文化素质和合作意识普遍不高，组织能力和应对市场的能力都还很有限。因此，在农村社区中经济合作的初期政府必然要起一个倡导和推动的作用，但是，政府的作用也应当限定在一定的范围之内，重点在于给农村经济合作组织的自治创造良好的环境。政府不能够过度干预农村经济合作组织的发展，否则就会造成非政府组织行政化，过度依赖政府的现象而失去活力。更重要的是，对政府的过度依赖还会影响组织成员之间的横向信任。

(三)合作经济组织要规范化、制度化，一定要本着平等互惠的原则，防止侵害农民利益的事情发生

一旦侵害农户成员利益的事情发生，信任危机往往就会跟着出现，不利于网络化结构的进一步发展。在网络化的组织结构中，成员是平等的，组织虽然也可以有自己的管理者，但主要的职责是整合协调各种资金、信息等资源为组织成员的发展提供最有利的条件。组织因此必须建立起相应的制度来规范管理者和成员的行为，明确其责任义务以及对应的奖惩机制。成员间建立稳定的横向联系是这类组织发展的关键。

(四)发展农村中各种民间团体，产生成员归属的交叉效应。增加信任的社会基础

信任是人们在各类组织和团体中重复交往而产生和强化的。家族以外缺乏信任经常直接涉及利益分配的经济组织。中国传统社会不是以社团为中心的社会，林语堂也曾指出过这种差异，他说日本社会宛如一整块花岗岩，而传统的中国社会则像一盘散沙，每一粒沙就是一个家庭。就是这个特征，使华人社会在西方人眼中表现出高度的个人主义。也就是先生分析的“私”的问题。“私”反映到农业合作经济组织中就是种种搭便车现象。除了建立相应的制度防止这类事情发生之外，使这个问题得到解决的更深层的社会机制就是，在农村中积极地推进各类民间社会团体，包括文化娱乐、兴趣爱好等等群体的发展。实践证明，在民间团体发达的地区，经济合作化的发展也相对顺利。农民们通过在各种团体中交往增加了互动和联系，增进了彼此的了解和感情，并为将信任扩大到亲缘关系之外提供了契机。

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关键词：土地经营权流转；适度规模经营；社会保障体系；农业保险经济

经济

建设现代化农业必须创新农业经营形式，转变农业增长方式，这就需要推进土地适度规模经营。适度规模经营是农村经济发展的必然趋势，有利于农业结构的调整；有利于加快农村劳动力的转移；有利于土地资源的充分利用；有利于克服小规模家庭经营的局限性增加农民收入，提高生产率。可是建设现代化农业又必须坚持，保证农户土地承包经营权，要解决这个矛盾就是要推进土地承包经营权流转。为此，要探寻土地经营权流转与农业规模经营之间的关系，笔者针对东台市的土地流转与规模经营进行了专题调查。

一、研究设计和现状分析

本次调查一共调查了9个镇里的44村。从各村的情况来看，在完善土地流转机制的大的政治背景情况下，各个村在土地流转和农业规模经营方面都取得了相应的进步。

（一）合同规范化

签订合同是指土地流转双方用书面合同来确定流转的权利与义务。在进行土地流转过程中，村委会作为转出方和转入方的中间人，制定相关土地流转合同，然后本着自愿的原则由当地农户自己亲自签下合同。在有效回收的435份问卷中，通过签订合同流转土地的农户有289户，占66.4%，但也有通过口头协议流转土地的农户93户，占21.3%。签订合同的农户占大多数，土地流转中发生的纠纷大大减少。充分领会了党的十六大报告做出的“地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地经营权流转”。

（二）实行目标考核

东台市土地流转规模经营工作列为新农村建设的重要内容对乡镇进行考核，对工作成效突出的单位及个人给以表彰和奖励，完不成年度目标任务的不能评为先进单位和个人。在农经工作会议上，各镇都递交了目标责任状，农办每季度对全市土地流转规模经营情况进行考核。使得各镇都全力推进土地流转，促进规模进程。且为保证土地合法流转，坚持对土地流转过程进行逐一审核，定期检查，凡发现违反农村土地承包法规的，一律予以制止，责令恢复原承包经营关系。并且制定了扶持政策，东台市制定并下发了《关于推进农村土地流转发展适度规模经营的意见》，安排了转型资金用于扶持合法有效的土地流转。对流转土地实行土地股份合作制经营的组织者都有奖励。鼓励农村种养大户建立农产品生产基地、创办农业园区。

（三）土地规模经营形式多样化

有土地股份合作社、蔬菜经济合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及农产品、花木园区、蚕桑核心方、农产品深加工等，都有利于发展农业规模种植，其中土地股份合作社有利于使土地经营权流转和农业规模化经营过程更加合法更加有序，带来了“农民成‘股民’，土地变资本”的可喜变化，同时这些成为股民的农户还可以到种植园进行务工获得两次收益。以东台市梁垛镇梁垛村为例，共吸收688个农户入股，设计七个村民小组，入股土地653.797亩，占总承包面积38.6%，折成股份653.797股，且每股分红保底1000元，另视经营效益追加分红。同时，这部分土地的农户中又将有285个劳动力转移到务工经商等第二、三产业中去，到时从事第二、三产业劳动力比例将达到86%。并且无公害蔬菜生产基地的建设，实现了农业生产的规模化、标准化、专业化，农业经营实现了由传统的粗放型向高效益、集约化发展。

二、土地经营权流转与农业规模经营过程中出现的问题

（一）信息流通不畅

在有效回收的调查问卷435份中，有43户，占9.88%不知道土地流转这一政策，只是在电视上看到，并不知道这一政策已经落实到本乡镇，信息流通不畅，延缓了土地流转的进程。并且对于有意向想把自己的土地流转出去的农户，造成了一定的阻碍。所以笔者要加强土地流转政策的宣传，争取让每家每户都对土地流转有所了解。对于本村土地较少的乡镇，政府应提供外面土地承包的信息，鼓励本乡镇的农民到外地进行流转，促进劳动力的转移。

（二）农业保险不完善

在走访过程中，笔者了解到有些农户进行土地规模经营后，大面积的土地却没有上保，原因是即使上了保险，遭遇旱灾或是水灾，给予的赔偿不是很多，而且还有诸多限制。因此在调查访问的农户中有149户没有给农业买保险，占38.0%。农户说与其买保险交了那么多的钱，不如不买保险，自己来承担损失。可是结果可想而知，一旦遭遇严重一点的天灾，农户的能力跟本不足以抵挡。所以政府在农业保险方面可以给予农民优惠，减少限制。真正做到为人民服务，为农民谋利益。

（三）少部分耕地在土地使用权流转后变为非农用地

这些耕地大部分被道路的修建、城镇、工厂、搬迁占用。这种情况主要发生在城镇郊区和偏远乡镇。政府对土地用途监管不严，执行耕地保护政策力度不大，使得部分农村土地存在着土地流转后用于第二、三产业开发的现象。有121户将土地流转为工业用地，占30.9%。由于第二、三产业的经济效益比农业的高，且承包土地的价格是按照农业用途为标准的，而当土地用途发生变化时，土地的承包价格要高得多，因此农户对这部分差价得不到合理的分配，从而产生纠纷。即使部分耕地不转为非农用地，这些耕地也会被用来种经济作物。然而粮食安全对经济的影响是全世界举目共赌的。从2007年年初世界食品涨价指出，这场经济影响就波及全球。且对国家来说，粮食是最重要的战略物资。如果流转的土地都用来修建道路，建造工厂，种植经济作物，那么粮食安全问题必将令人担忧。2011年中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。也就是说，流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途。

（四）在进行土地流转和农业规模经营中，60岁-70岁的农民值得关注

在走访调研的435户中有93.9%的农户家中有60-70岁的农民，因为这些农民将自己的土地流转出去以后，由于年龄上的限制，即使出去打工，也几乎不会有工厂会顾用他们。所以他们几乎不会想把自己的土地流转出去，这样就成了土地流转过程中的阻碍。笔者建议政府可以把这些劳动力引到周围土地规模经营上去，可以提供给他们短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有时可以打农药，每天有固定的工资，按天计算，月底结算。这样就很好地解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。这不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。（五）农村基础设施薄弱，阻碍了农业规模经营的发展

基础设施的完善，可以吸引更多的种植能手、养殖大户、龙头企业来当地进行农业规模经营。可是据笔者所了解，国家在农业基础设施上没有给予相应的拨款。如果农村要建设基础设施，这部分资金就要由村委会或者镇政府承担，可是村委会一般不可能拿出大部分资金来进行基础设施建设，这就给基础设施建设带来了一定的困难。因此，建议国家在基础设施方面的建设给予相关的补贴，为农村进行农业规模经营提供强有力的后盾。

（六）农村土地流转存在假流转现象

有些村为了达到上级政府规定的土地流转的任务，进行了假流转。一个农户的土地流转给另一个农户，而这个农户又将流转过的土地再流转给原来流转给他的农户，这样就造成了一个假象，土地流转的面积在增加。但是事实上是土地之间不是在进行流转而是在进行交换，且交换的是同一块土地。这严重地阻碍了土地流转的进程，而且会掩盖土地流转的弊端，因此，必须要进行整改。需要上级政府加强监管，确保土地流转合理有序地进行；需要各级乡镇自觉自发地进行土地流转，规范土地流转行为；需要加大对农户宣传土地流转的优势，让农户能自发地进行流转，并切身地感受到进行土地流转和农业规模经营的好处。

          三、针对以上问题提出的相应对策

（一）进一步探索创新土地流转模式，积极稳妥推进土地股份合作经营

土地股份合作社的成立进一步规范了干部的行为，形成了管理程序化，增加了透明度，加强了农民的知情权。鼓励农村中大户等经营主体通过流转土地建立农产品的生产基地，开发适度规模经营。鼓励龙头加工企业围绕本地优势特色产品，牵头组织农民开展合股、合作、协作，建立原料基地。支持专业市场、合作组织、农民经济人、种养大户等市场主体领办土地股份合作社，统一生产经营，按股保底分红。积极推进土地流转体制规模试点，探索合作的新形式，鼓励农民在自愿的基础上，将土地承包经营权入股组建土地股份合作社。支持和鼓励合作组织参与土地流转。

（二）进一步加大财政扶持、奖励力度，引导土地向优势产业、重点项目、农业园区集中

在三仓镇新五村，笔者了解到当地的农户即使在外地承包大面积的土地，也没有得到奖励。并且在农户贷款上，部分农户在寻找担保人方面仍存在困难，且每年都会有农民因还不起贷款而自杀的现象。所以各个当地政府应根据政策从财政对“三农”投入中安排专项资金，鼓励和引导农村土地经营权的流转，壮大规模经营主体、培育优势产业、龙头企业和农业园区。强化金融信贷支持，不断创新农村信用担保方式，重点扶持龙头企业、合作组织等，连片发展高效规模设施农业。进一步加大对土地流转的奖励，提高农民的积极性。鼓励政策作为推动土地流转的催化剂，应将之落实到位。通过给农民补贴的方式，进一步提高农民进行土地流转的积极性，推动农村土地规模经营。

（三）解决从土地上解放出来的剩余劳动力

当农户将自己的土地流转出去之后，他们自己的就业问题一时难以得到解决。但是可以让解放出来的劳动重新回到土地，为那些进行土地规模经营的农户打工，这样不仅解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。并且还应加快农村劳动力向非农转移。要依托当地资源优势，大力发展农村第二、三产业的发展，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。

参考文献：

1、邓宗兵,罗倩文.农业信息化推进农业产业化的对策[J].现代化农业,2004(1).

2、盛利,关欣,蒋婧.中国粮食安全与土地使用权流转关系研究[J].现代农业科技,2009(9).

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〈一〉支农服务意识淡薄，支农服务功能较差。南召县扶贫经济合作社是信贷扶贫机制创新的产物，是一个资本金极其有限的非正规金融组织，它网点少、贷款额度低、利率高，还贷手续也比较繁琐，但却能够在信用社网点遍布城乡的农村金融领域占有一席之地，不断发展壮大，就反映了农村信用社在满足多样化的农村金融服务需求方面还存在着较大的差距。

〈二〉农村信用社金融服务水平落后，利息率较高。目前，不少农村信用社仍坚持“春放秋收冬不贷”的传统信贷管理模式，除对一万元以下的小额农户贷款执行上浮20%的优惠利率外，其他形式贷款，利率的上浮幅度大部分都在70%到90%之间，有的甚至“一浮到顶”，以高息发放给农户，增加农户的利息负担，大大挫伤了农户申请贷款的积极性。

〈三〉农村信用社不良贷款数额大，比例高。对农村信用社融资、担保和借贷，政府经常施加行政影响，与之同时，农村信用社对客户又缺乏信用监控，逃废债务现象严重。

〈四〉农村信用社的信贷资金严重流失，“惜贷”现象突出。据测算，1979—2000年，通过农村信用社净流出农村资金8722亿元，农村信用社成了地地道道的“抽水机”。严厉的贷款责任追究制度和缺乏有效的激励机制，使基层信贷人员在对效益低、风险高的农业贷款发放上慎之又慎，导致大量信贷资金未贷放出去，出现所谓的“惜贷”现象。

二、建设农村金融市场的思考

〈一〉国有商业银行要调整和优化市场定位，支持农村经济发展。县及县以下的广大农村，是中小企业的聚居地，也是资金需求最旺盛的“市场”。国有商业银行应在县域以下中小企业和农村信贷市场中主动寻找“商机”，特别是农业银行不能把发展的眼光过多的投向“城市”和大的企业集团，而应继续在农村金融和信贷扶贫工作中发挥应有作用。

〈二〉农村信用社要增强支农服务意识，完善服务功能，更好的发挥金融支农的“主力军”作用。

1、牢牢把握服务“三农”宗旨，把农村信用社真正办成农民自己的银行。当前，要引导农村信用社进一步强化其“定位三农、服务三农”的意识，鼓励信用社开展多种形式的信贷品种创新，严格规范其经营范围和资金投向，防止信贷资金“农转非”或过多地投向债券、基金等金融市场，更好的为农业、农村和农民服务。

2、创新信贷管理方式，简化信贷手续。一是在业务相对集中的村庄设立信贷网点，赋予信贷人员一定的信贷自，方便农户的贷款办理。二是加快计算机和网络技术运用，创建严密的农户小额信用贷款管理系统，确保农户小额信贷贷款发放的效益性、安全性和流动性。三是对农户小额信用贷款实行动态管理，实行“一年一定，随到随贷，定期检查，年终考评”的办法，对信用情况进行动态管理。四是打破“零风险”管理模式，调动信贷人员积极性。在对信贷人员业绩考核上，要在制度原则指导下，更加人性化。如对新增不良贷款要区分人为责任和市场因素，解放信贷人员的思想，调动其贷款积极性。五是发挥社员优势，在每个村庄成立由股民组成的信贷参谋组织，为信贷人员的贷款提供决策参考，扩大信贷信息来源，降低资金风险。

3、创新农户小额信用贷款的发放方式，满足“三农”资金需求。一是在贷款额度上，要以贷款对象和用途来划分额度标准。二是在贷款期限上，应根据不同的贷款对象与用途，科学地确定相应的贷款期限，打破“春放秋收冬不贷”的常规，按照农户需求的时间发放贷款，允许贷款跨年度使用。三是在贷款利率上，既要考虑资金的风险程度，也要充分照顾现阶段农户的利益及其经济承受能力，体现利率机制的奖惩作用。克服目前由于资金实力不足造成的一浮到顶的做法带来的负面影响。

4、扩大贷款对象和贷款范围。在贷款对象的界定上，要把凡是在农村信用社营业辖区内的所有农户，只要符合贷款条件，从事国家产业政策的生产经营活动，有生产生活资金需求者，都作为发放农村小额信用贷款的对象。贷款的范围不仅仅局限于“三农”生产生活需要，更要在一些新兴行业和高科技、基础性产业增加贷款支持，发挥信贷资金的乘数作用，加大对“三农”支持力度。同时，在做好小额农户贷款的基础上，可以有针对性的选择一些农村产业化龙头企业作为重点支持对象，以点带面，进一步促进农村经济的腾飞。

5、健全农户小额信用贷款的信用体系，更好的利用信贷资源。一是要进一步建立健全农户的信用和经济档案。二是要进一步完善信用村、信用乡（镇）的评级标准和操作程序，并严格按照“公平、公正、公开”的原则与要求，做好信用户、信用村的评定工作。对已经评级的信用村、信用乡（镇），要定期进行检查验收，不合标准的要坚决取消。三是在信用评定上，不仅要照顾资金往来频繁的农户，更要注重资金往来较少或没有发生过资金往来的农户，在信用评定上一视同仁。四是要加大对失信行为的惩罚力度。对那些有钱不还、恶意逃债、赖债的失信农户，要在本人的信用档案中如实记录，并在信贷支持等方面给予必要的制裁。同时，还要通过法律手段等，加大对不良贷款的催收力度，切实维护农户小额信用贷款的安全。

〈三〉完善农业发展银行的职能，拓展业务范围

政策性金融是当今各国普遍运用的符合WTO协议要求的重要支持和保护手段，其本质是准财政，是财政与金融的有效结合。各级财政部门应列出一部分预算，向有政策性金融的业务机构提供贴息资金和弥补呆帐损失，用少量的财政资金引导社会资金流向农业和农村经济，满足农业、农村经济结构调整和基础设施、农村生态环境建设的资金需求。结合我国当前农村经济发展的实际情况，建议按照经济区域和行政区域两种方式，对农业发展银行各层次机构进行优化调整，合理布局分支机构，以提高政策性金融运行效率和金融服务质量。鉴于目前农村发展银行资金来源渠道单一，过于依赖中央银行借款的现状，可以考虑通过发行农业金融债券、利用邮政储蓄存款和社会保障基金、建立农业发展基金面向农民筹资、争取从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款、在国外发行债券和筹措国际商业性贷款等多种渠道筹集资金。同时，拓展农业发展银行业务范围。一是把目前由农业银行经营的农业开发贷款、扶贫贴息贷款等政策性金融业务，以及国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务划归中国农业发展银行管理；二是负责经办国外政府、国际组织对我国的涉农政策性贷款，统一管理国家支农资金，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项基金一律存入中国农业发展银行，并拨付、结算和监督；三是进一步拓宽支农领域，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业生产领域。在继续做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时，加大对农业基础设施建设、农业科学技术推广和市场信息等服务体系建设，以及以农村能源、生态农业示范工程和生态资源保护工程为主体的农村生态环境建设的支持力度等。

〈四〉加快发展“多元化”的农村金融服务体系，形成良性的农村金融竞争机制。

1、国家应鼓励和引导民营资本进入县及县以下农村金融市场，加快发展多种所有制形式的民间小额信贷机构。对资本金达到一定额度，有符合金融机构高级管理人员任职资格的管理人员，有健全的管理体系和规章制度的企业、个人，允许建立“民间信贷社”或“民营银行”。“民间信贷社”可以是独资企业，也可以是合伙企业，但不得对公众办理储蓄；“民营银行”同样可以是独资企业，也可以是合伙企业，对公众办理储蓄业务应在资本金的一定比例之内。对于民间金融组织，国家一方面要加强民间金融立法工作，赋予民间金融组织的法律地位，尽快将企业纳入规范管理的轨道；另一方面在加强资本约束、有效防范风险的前提下，鼓励、支持和引导民间金融组织开辟多元化等筹措补充资本金的渠道，壮大资金实力。对兼有社会公益性质的民间小额贷款机构，国家可适当给予政策和资金上的扶持，如协助其争取更多的国内外捐赠款，允许其向银行、信用社融资或其部分业务，国家扶贫资金的发放等等，支持其功能的提升和服务能力的增强。

2、加强对县域资金引导。针对农村储蓄资金外流现象，规定商业银行将其吸收存款的一定比例以贷款方式支持农业生产结构的调整。

3、加快邮政储蓄体制改革。当前应尽快成立邮政储蓄银行，明确其业务经营方向和范围，进一步完善农村金融体系。

〈五〉建立金融支农财政补偿机制，完善农业和农村经济风险补偿机制

1、建立金融支农财政补偿机制。为鼓励银行向农业产业化项目贷款，可以考虑对其取得的利息收入实行营业税和所得税的减免政策，把中小型农产品加工企业列入中小企业信用担保体系的优先扶持对象，实行优惠贷款，银行的利息差额由国家财政负责补贴，对因各种原因收不回来的贷款，政府承担损失。

2、完善农业和农村经济风险补偿机制。首先，要大力发展农业保险。鉴于当前我国农业农村经济发展实际情况，建议尽快制定《农业保险法》等法律法规和出台有关政策文件，明确政府在开展农业保险中应发挥的职能和作用，包括通过财政、税收、再保险等经济手段，并辅以必要的行政手段和其他技术及金融支持，促进农业保险的健康发展。同时，可以考虑组建由国家出资或控股的中国农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，为涉农金融机构提供风险保障，充当最后保险人的角色。为了减少可能发生的道德风险和逆向选择行为，在农业保险投保方式上应采取强制保险和自愿保险相结合的方式，对关系到国计民生的农作物实施强制保险，其他农产品则实施自愿保险，有条件的地方可以对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。其次，要尽快发展完善农产品期货市场，积极稳妥地扩大农产品期货市场交易品种，努力培育农产品期货市场交易主体，同时抓紧制定《期货交易法》及其实施细则，为保护投资者利益、规范市场参与主体、规范期货交易秩序提供基本法律依据。

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关键词：湖南；土地流转；制约因素；化解路径

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291x(2009)12-0038-02

当前农村在实践中出现了一些矛盾，主要表现在：小规模生产同规模经营的矛盾；小农生产与社会化大生产的矛盾。解决这些矛盾的关键，在于实行农村土地使用权的流转，即所有权归集体，承包经营权归农户，使用权归转入户，只有这样才能明确各产权主体关系，清晰界定权利和义务，从而促进农用地使用权的顺利流转。农村土地产权流转的放开，是政策法规条件日趋成熟的结果；是农村经济社会结构嬗变的必然要求，也是建设中国特色社会主义现代农业的必由之路。十七届三中全会决议中将这一政策确定下来，将彻底打开农业生产多元化之路。

一、当前湖南农地流转的现状与特征

近几年来，随着农村土地承包三十年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。呈现流转速度加快、规模扩大、形式多样的特点。到2007年底，全省农村土地流转面积953.3万亩，其中耕地流转面积334.8万亩，占家庭承包耕地面积的8％；林地流转面积618.5万亩，占林地总面积的3.24％。从流转的形式看，一般有转包、租赁、转让、互换、人股等几种，其中转包占53％，租赁占24％，转让占11％。互换占7％，入股占1％，其他形式占4％。从流转的期限看，耕地流转以1--3年期为主，占流转面积的70％以上；林地流转期限一般在十年以上，约占69％。

湖南农地流转在现阶段大约呈现如下特征：一是流转形式日益丰富多样。土地流转由转包、租赁、转让、互换等较为简单的形式向土地股份合作制等形式发展。二是流转规模加大、步伐加快。土地流转面积已达到953.3万亩，流转耕地占全省耕地的8％。三是流转范围从主要经济较发达地区的大中城市向欠发达地区全面扩展。四是土地流转由单一的种粮向多种特色高效农业及种养殖业方向发展，而且工商企业也大量参与进来。五是农地流转从无偿流转向有偿流转转变。

二、当前湖南农村土地流转的制约因素

尽管湖南农村土地流转取得了一些成绩，但仍然存在认识上、机制上、操作上和体制上等诸多方面的制约农村流转的因素。

1　农民和基层干部认识和观念的滞后影响着土地流转。由于“恋土”情结及“守田为安”等传统观念根深蒂固，一些农户即使种不了、种不好也不愿转出其农用承包土地；同时因为农业的比较利益低，一些农户即使种不够，无田种也不愿转入土地，不愿长期租赁；此外，基层干部特别是一些村组干部缺乏对土地流转重要性的认识，没把土地流转作为一项重要工作去积极协调和帮助，而是无所作为，任其自然，使土地流转处于自发无序、盲目运作的状态。

2　市场机制不健全妨碍了土地流转。湖南农土流转形式以转包为主，形式比较单一，流转主要在邻里和亲戚之间进行，而且流转的内容简单。由此可见，农村土地承包经营权流转还处于自发阶段，土地流转大多处于自发和无序状态。中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路；鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施；乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位，难以通过有效地流转实现农地资源的优化配置。

3　程序不规范制约了土地流转。土地流转在我国农村虽早已存在，但大多数地区至今尚未建立起一套完整规范的农用地流转程序。如有些农户进行土地流转仅凭口头协议，无任何书面合同，事后矛盾、纠纷时有发生；有些农户未事先向所在乡、村集体经济合作组织提出书面申请，经土地发包方同意就私自进行土地流转交易，且事后也不进行汇报，以致造成农户承包土地经营权证书、土地清册、实际承包面积和所处位置“四不相符”，扰乱了政府对农用地的管理秩序。

4　操作不规范的土地流转严重损害了农民利益。在现有体制下，由于存在分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素，出现了地方及基层政府侵犯农民权益的现象。其主要表现在有的基层政府随意改变土地承包关系，甚至用高压手段和国家机器来强迫流转，严重侵犯了农民的承包经营权；不择手段与民争利，把土地流转作为增加财政收入来源和吃喝玩乐的小金库，严重损害了农民的利益；强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营'严重影响了农民正常的生产和生活；为了大幅度地降低建设成本，并方便快捷地取得占用大量农地之目的，以集体土地流转机制或者入股制取代国家征地制；为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间低价出让土地经营权。

三、湖南农村土地流转的制约因素的化解路径

化解制约湖南农地流转的因素着重从以下几方面入手：

1　宣传引导农民解放思想，与时俱进。各级政府部门应提高认识，加强宣传，转变农户传统经营观念，在稳定农村土地的前提下，增强农民参与农地流转的积极性、主动性，对农村中业已形成的土地自发流转行为进行规范并完善管理机制引导其步入健康合法的市场交易轨道。

2　建立土地使用权转让机制。制定相应的规范操作程序，规定只要发生土地流转，必须签订合同，且必须由村委会或村经济合作社备案，镇乡合同管理委员会鉴证，对涉及时间较长、面积较大的流转合同规定要到相应的公证处进行公证。涉及全村农户利益的土地流转经村民代表以上会议通过才能开展。同时，制定科学的土地流转价格体系，切实保障农民的利益。健全土地流转管理机构，充分发挥农业承包合同管理部门的组织协调作用，加强对土地流转的监督和管理，及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。各镇乡、街道也建立健全土地承包经营权流转服务中心，为农户开展流转前、流转后的各种服务。各地政府应出台鼓励开展土地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品原料基地等一系列政策意见，推进土地流转。建议在各级土地管理部门内部没立土地流转管理机构，并赋予相应的管理职权，对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

3　培育中介组织，服务土地流转。随着农村工业化、城市化进程的加快，进人二级市场交易农地使用权数量将会急剧增加，这种信息不对称的问题势必影响生产要素的合理流动和优化配置。因此，有必要培育自主经营、产权独立的土地流转中介机构，使土地使用权流转从小范围转向大范围，从临时性、季节性转向整体性、常年性。从单向性转向综合性，把土地使用权推向市场，建立土地流转的长效机制。促进农业结构的战略性调整，实现生产要素的优化重组。中介组织的主要功能是建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场需要双方的相互联系，在双方协商一致前提下，中介组织帮助办理流转手续；同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实行“双赢”。基于此，现阶段应建立的中介机构包括：土地交易所，从事农地入市、农地产权流转协议的登记，用途变更登记，审批及信息。

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农村民间金融组织是指农村中的个体、家庭和微小企业等经济实体在所有权、自和经营管理权明晰的前提下，以社区组织的形式，自主开发和运用社会资本进行自愿互利的金融交易的社区行为主体。[1]由于我国的金融管制、农村金融供需矛盾、正规金融在农村信息不充分等种种原因，民间金融组织在农村获得了巨大的发展空间，在其迅速壮大的过程中也为农村经济的发展提供了强有力的资金支持。然而，相对于制度化的正规金融组织而言，农村民间金融组织一直没有合法地位，处于灰色地带。现有监管制度存在哪些缺陷？原因何在？应建立怎样的监管制度以发挥农村民间金融组织对农村社会发展的积极影响？本文拟对这些问题进行探讨。

一、我国农村民间金融组织广泛存在的现实

(一)组织形式众多

我国农村民间金融活动的历史很长。发展至今，组织形式各异，最常见的主要有合会（Rotating Savings and Credit Association，即轮转储蓄与信贷协会）、私人钱庄、基金会、互助会、储金会、互助基金、典当行、小额信贷组织等等。

本文为国家社科基金项目《农村民间金融组织的社会学研究》（05BSH032）的阶段性成果。每一种组织形式又可细分为不同类型。以小额信贷组织为例，其进入中国后的20余年间，根据各地实践已发展出运行模式各异的多种类型，如中国社科院农村发展研究所参照孟加拉乡村银行设立的扶贫经济合作社；中国扶贫基金会借鉴GB模式并结合中国乡村特点加以本土化而建立的“农户自立能力建设支持社”（SSCOP）；在地方政府支持下成立的四川省贫困乡村经济发展促进会；专门以贫困妇女为对象，为其提供小额信贷、技术、法律、卫生等服务的宁夏盐池县妇女发展协会；经济学家茅于轼先生个人设立的赢利性小额贷款组织――龙水头村基金会；还有只贷不存、完全由民间资本构成的小额贷款公司等等。小额信贷引入中国仅20余年，即已衍生出众多运行模式的民间小额信贷组织，在我国已有上千年历史的合会、私人钱庄等民间金融组织更是因地域、民族、时代等的不同而风貌各异，种类繁多。

(二)分布地域广

逾千年的发展历史，农村民间金融因其方便、灵活、易获得等特点，早已覆盖我国大江南北。虽然各地的形式有差别，但全国农村都普遍存在民间金融组织活动，比如江苏、浙江、福建、广东存在各种合会；东北存在“对缝”业务；陕西、山西存在各种“基金”。[2]根据中国人民银行从1999年至2002年对非政府小额信贷机构覆盖地区的调查结果显示，截至2002 年末，全国共计有108个非金融机构性质的小额信贷机构，其所从事的小额信贷业务覆盖了全国554个乡（镇），4635个村，几乎遍及全国所有的省（直辖市、自治区）。[3]

(三)资金规模大

不同的学者、机构采用不同的调查方式和计算方法对我国农村民间金融组织活动涉及的资金规模进行了估算。中央财经大学课题组2004年对全国20个省（市、区），82个市县，206个乡村进行了实地调查，测算出2003年全国地下金融的绝对规模在7405―8164亿元之间，被调查省份的地下金融业务规模占正规金融机构业务规模的比重达28．7%。[4]国际农业发展基金（IFAD，2001）的研究报告指出，中国农民来自非正式金融市场的贷款是来自正式金融市场的4倍以上。中国社会科学院农村金融研究课题组的典型调查显示，在被调查的256人中，有贷款需求并发生借贷的有119人，其中从国有商业银行得到贷款的为4人，仅占贷款人数的3．36%；从农村信用社得到贷款的有12人，占10．08%；从农村民间金融机构贷款的人有103人，占86．55%。四川大学《农村民间金融组织的社会学研究》课题组2006年在四川、贵州、广西、甘肃、宁夏、新疆等西部6省12个贫困县开展调查，测算出我国农村小额信贷未获满足的市场规模约在3200亿元左右。[5]同期课题组在甘肃进行的小额信贷影响评价调查得到的结果显示，被调查的100人中，2005年以来曾向农信社贷款的有27人，向小额信贷机构贷款的有86人；向农信社贷款的总量为85,500元，而向小额信贷机构贷款总量为260,500元，是前者的3倍。

二、现有制度缺乏对农村民间金融组织的监管

无论从组织类型、分布还是资金规模来看，我国农村民间金融组织活动的广泛存在已是不争的事实，然而现有的相关法律法规对其监管却相当滞后。

(一)我国尚无规范农村民间金融组织的专门法律

目前我国金融业几乎为国家所垄断，相关法律主要针对正规金融，如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等，尚无专门以农村民间金融组织为规范对象的法律。对民间金融的监管只是散见于各法律法规之中，如《中华人民共和国刑法》有关擅自设立金融机构罪、非法吸收公众存款罪的规定等。因此，我国农村民间金融组织在法律上不具备合法地位，只能以地下形式存在。尽管近年来有关农村民间金融组织的政策环境不断宽松，2006年国务院的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出要“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷”。 银监会也于2006年底《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，指出要“适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛”，并于2007年初先后制定颁布了《村镇银行管理暂行规定》和《农村资金互助社管理暂行规定》。然而这些都只是部门一级规范文件，法律效力较低。对于早在2005年就开始试点的小额贷款公司，以及长期存在于我国农村的合会、私人钱庄等其他民间金融组织，甚至连部门一级的管理规定都未出台。

(二)农村民间金融组织基本上处于被取缔之列

当前与民间金融相关的规范性法律文件主要是国务院的行政法规和人民银行、银监会颁布的部门规章、办法等。如《关于严禁擅自批设金融机构、非法办理金融业务的紧急通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《取缔非法金融机构和非法金融业务活动有关问题的通知》、《整理乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》、《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》等。这些行政法规、部门规章、办法通知等大多是在20世纪90年代治理金融“三乱”大背景下制定出台的，对非法金融机构和非法金融业务活动的界定是以“中国人民银行批准与否”为界限，凡是“未经中国人民银行批准设立的金融机构，均属非法金融机构，必须坚决予以取缔”。[6]因此，诸如合会、私人钱庄、基金会、各类民间小额信贷组织等均属于非法金融机构或从事的是非法金融业务活动，当在取缔范围之内。

(三)配套制度环境不完善

我国目前不仅缺乏直接对农村民间金融组织进行规范的法律法规、部门规章，而且相关的一些配套制度也很缺乏或不完善。这种制度环境不利于农村民间金融的发展。

1．在市场准入制度上，虽然农村地区银行业金融机构的准入门槛有所降低，但目前也仅有农村资金互助社、村镇银行、小额贷款公司等一些特定的金融机构让民间资本得以合法进入，更多的合会、私人钱庄及其他非银行业金融机构等仍不能合法进入农村金融市场。

2．在退出机制上，我国缺乏相应的规范市场退出的规定，没有一个事前的完备的援助、退出、清算程序，这非常不利于民间金融市场的稳定。与退出机制密切相关的是，我国缺乏显性的存款保险制度，一直以来都是由国家承担隐性担保，但主要是针对官方的纳入正规金融监管体系的金融组织，而非民间金融。

3．在产权制度上，我国还是一种以公有制为主体的金融产权，其他产权主体对金融的介入缺少基本法律保护，[7]因此个人集资入股的民间金融组织的产权归属是不明确的。

4．民间金融市场的利率弹性远大于官方市场，农村民间金融组织的高利率实际上是资金供求关系的反映和民间金融组织风险管理的需要，但与国家的低利率管制存在着矛盾。

5．长期以来，政府都没有对农村民间金融组织进行应有的监管，而只是在其出现问题后予以清理、整顿或取缔；同时，农村民间金融组织也缺乏诸如“中国民间金融协会”一类的行业自律组织的自我管理。

三、结论与建议

通过对现有的关于农村民间金融组织的法律法规文件的研究可以看到，总体而言，我国目前对农村民间金融组织的监管相当落后。

1．尽快出台《民间金融法》或《合作金融法》规范管理农村民间金融组织。对农村民间金融组织的性质进行明确定义，给予农村民间金融组织合法地位；同时对其设立程序、组织机构、业务范围、监督管理、终止清算等予以明确规定，使其活动公开化、规范化。另外，应为各种不同类型的农村民间金融组织颁布相应的管理办法，如《合会管理办法》、《互助基金会管理办法》、《小额贷款公司管理办法》等，详细说明对各民间金融组织的设立条件、股权设置、治理结构、经营业务、监管措施、变更终止等的管理办法。

2．修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等相关法律法规以适应农村民间金融发展需要。在出台《民间金融法》、承认民间金融组织合法地位的同时，应当适当修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等相关法律法规政策中对非法金融机构的界定，根据当前经济社会发展的状况，重新明确合法与违法金融活动和机构的界限，并制定相应的取缔办法。新的法规政策应当有利于保护实质上适应了市场经济发展需要并推动农村经济发展的民间金融组织，而打击真正扰乱金融秩序、严重影响社会稳定的非法金融活动和组织。

3．建立和完善民间金融准入、存款保险和破产制度。尽管目前农村地区金融机构的准入门槛已经逐步降低，但还仅限于银行业金融机构，应当进一步调整放宽农村各类民间金融组织的市场准入政策，使那些具备一定规模、运作比较规范的农村民间金融组织有序地注册登记，并接受监管。在民间金融组织经营出现严重问题时，应当有农村存款保险机构来保护存款人的利益并为民间金融组织提供资金支持。在竞争中被淘汰的组织则应按照市场原则和法律程序实行破产退出，以避免不必要的金融风险和社会问题，保证农村民间金融组织和市场的健康高效运行。

4．明确建立农村民间金融组织的产权监管制度。从法律上明确和保护农村民间金融组织投资者的财产所有权，及由此派生的支配权和监督权等，使投资者成为真正意义上的股东。这样农村民间金融组织才能按照利润最大化、风险最小化等原则建立起规范的内部控制制度、财务管理制度和风险防范制度等；同时也才能从法律上防范行政部门通过行政指令侵占农村民间金融产权，将其变为官方金融的倾向。

5．加快利率化市场改革，允许农村民间金融组织的利率与经营风险挂钩。以小额信贷为例，由于贷款主要用于农业生产，而农业易受自然、市场等因素影响，因此贷款风险较高，再加上每笔贷款数额虽小，但都需进行贷前审查贷后监管等，相应管理成本较高，这些都需要市场化的利率来弥补。然而，如果农村民间金融组织的合法化意味着将其纳入国家金融监管体系，那么目前的低利率管制和有限的利率浮动空间将无法补偿农村民间金融的高风险和高成本。因此，必须加快利率市场化改革，这是农村民间金融合法化的制度条件之一，也是金融资源按市场规律有效配置的基本标志。[8]

6．鼓励建立农村民间金融的行业性自律组织。政府应积极倡导并鼓励建立民间金融的行业性自律组织，如“中国农村民间金融协会”、“中国小额信贷发展促进协会”等。行业协会的自律管理比政府监管更具成本和信息的优势，并能有效规范行业内部各民间金融组织间的竞争，使之有序和合理，同时还能发挥桥梁作用，加强政府与民间金融组织的沟通与联系。

7．实践科学发展观，转变政府观念。健全和完善农村民间金融组织的管理制度体系的一个重要前提和基础应当是政府观念的转变，国家应充分认识到政府行为的不足，承认民间力量在社会生活中的重要作用，使我国从“大政府，小社会”向“小政府，大社会”的格局转变。政府只有坚持科学发展观，彻底转变旧有观念，才能站在疏通、引导、规范农村民间金融组织发展的立场上构建出合理的监管体系。

主要参考文献：

[1]王 卓．农村民间金融组织的社会特征分析[J]．四川大学学报（哲学社会科学版），2006（6）．

[2]席秀梅,王 羚．浙江草根金融借贷出路求解 完美的出路在哪里[N]．环球财经，2004-11-3．

[3]焦瑾璞，阎伟，杨骏．小额信贷及小额信贷组织探讨（之五）[N]．金融时报,2005-11-17．

[4]中国地下信贷调查[J]．经济导刊,2005(4)．

[5]王 卓．农村小额信贷贷款利率及其需求弹性[J]．中国农村经济，2007(6)．

[6]关于严禁擅自设立金融机构、非法办理金融业务的紧急通知（银发[1997]378号）．参见 省略/ReadNews.asp.NewsID=646

[7]谢静钦．我国民间金融制度透析与构建设想[D]．福建农林大学，2006年．

[8]过文俊．正确引导农村民间金融规范发展刍议[J]．学习与实践,2006(4)．

Innovation in Supervision System of Rural Nongovernmental Financial Institutions

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农村宅基地使用权无期限性之检讨

关于宅基地的无期限使用问题，学者们普遍认为:宅基地的无期限性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存，不利于保障农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限［4］。我们认为，宅基地无期限的规定，对于农民切身利益的保护并无实益。首先，从宅基地使用的效率而言，如果将宅基地使用权紧紧与农村集体组织成员的身份联系在一起，必然会导致农民对已经取得的宅基地使用权无法充分使用使其产生应有的经济利益，更无法将权利通过融资方式支持自己的生产和生活，而仅仅是将获得的宅基地使用权按照现有的框架自己居住，不能通过有效利用产生经济利益。其次，农村宅基地使用权无期限与城市居民住房中的土地使用权有期限性相冲突，不利于城乡土地制度的统筹安排。同样使用国家土地，城镇居民建设用地使用权却设置了期限的限制，如果说对农村宅基地规定了期限，会引起农村社会的不稳定，就城市居民而言，城市居民建设用地70年的期限，城市居民在购房时都知道这个大限，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。因此，本着同地同权原则，建议土地法在修改时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期，至于是否有偿，由所有权人自己决定。最后，从物权法理论来看，土地用益物权的设置是对土地所有权的限制，用益物权人不可能享有所有权人对物的所有权能，只能享有所有权权能中的占有、使用、收益、处分四项权能中的部分，而非全部。同样，作为在所有权基础上产生的用益物权，其取得用益的时间期限亦不能超越所有权人，所有权是无期限物权，因此，用益物权一定是有期限物权，这是物权法的理论使然。而农村宅基地使用权是在农村集体土地所有权的基础上取得的用益物权，其使用权期限理所应当不能超越集体所有权，否则就变成了所有权了。事实上，我国物权法所规定的一系列用益物权，如农村土地承包经营权、地役权、建设用地使用权等都是有期限限制的。

农村宅基地使用权具有身份性、是成员权之检讨

以宅基地使用权是物权法中的用益物权为逻辑起点，我们知道，用益物权的取得是所有权人与用益物权人通过协议的方式约定而得。事实上，非农村村民通过法定程序，一样可以取得宅基地的使用权。如回乡落户人员，即回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复员军人、回乡定居的华侨、港澳台胞和外籍华人以及本村引进的专业技术人员等需要建房而无宅基地的人员。现已有地方性法规作了规定，如《宁波市农村宅基地管理办法》第14条第1款规定:“经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或户籍所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明材料办理有关手续，其宅基地面积标准适用落户地的标准”。《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法(试行)》第9条第5项规定:经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，须以未享受房改政策为限［3］131。而对于虽然具有本村户籍，但却是外来人口的成员，《浙江省农村经济合作社条例(修订草案)》第22条规定:除根据该规定为农村集体经济组织成员的以外，其他人员须经社员(代表)大会2/3以上社员同意，方可成为社员或者保留本社社员资格。《物权法》第59条规定:农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。农民集体可以根据集体的利益，集体决定土地权利的设定。事实上，宅基地的所有权人完全可以通过民主程序，由全体成员集体讨论决定非本集体组织成员在一定条件下也可以取得宅基地的使用权。现今，国家大力支持农村发展，实施农村社会保障制度和户籍制度改革，从而加快城乡一体化进程，农民对土地尤其是宅基地的人身依附逐步减弱，如果仍然严格限制农村宅基地取得的身份性，土地资源将不能合理配置和有效流动，因而不能满足现实需要。

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随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。

从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。

“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？

另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。

二村委会职能实施中的偏离

在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。

2.1村委会的权利偏离

就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。

2.1.1权利的缺失

村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：

第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。

第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。

第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。

2.1.2权利的僭越

村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。

1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。

但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，

这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。

2.村委会僭越集体经济组织的权利

依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。

在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。

村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。

第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。

2.2村委会的义务偏离

村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。

2.2.1村委会过度代行政务

实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。

对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。

2.2.2村委会对村务的忽略

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。

1关于村庄公益事业

关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。

这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。

2关于村民利益表达

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。

三对村委会职能偏离现象的解释

3.1村干部的行动与村委会职能的实施

要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？

3.1.1村委会“法人行动”的实现

本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。

实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。

村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。

3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位

法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。

作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。

3.2村委会职能实施中村干部的策略行为

鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？

3.2.1村干部策略行为的基本原则

村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。

村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。

3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离

总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。

（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。

实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：

第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。

第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。

（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。

这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。

先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。

再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。

村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。

3.3村干部行动的“自由”政治空间

从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。

3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡

平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。

在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。

村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。

3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善

对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。

不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。

最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。

总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。

四结论