新版土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇新版土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

    现将国家土地管理局《关于启用新版土地证书土地登记卡土地归户卡的通知》（〔1996〕国土〔籍〕字第110号）转发给你们，并将有关事项通知如下：

    根据国家土地管理局的要求，我市决定从1998年1月1日起，正式启用重新修改、设计的土地证书及土地登记卡、土地归户卡。启用新版土地证书、土地登记卡、土地归户卡后，各区、县已经颁发的原版国有土地使用证、集体土地所有证、集体土地建设用地使用证以及土地使用权抵押证明书继续有效，待变更土地登记时逐步更换。各区县土地管理部门现存的上述原版土地证书可继续使用到1997年12月31日。

    新版土地证书由国家土地管理局统一印制。请各单位于1997年12月15日前将所需土地证书的种类及数量上报市局权属处，以便统一向国家土地管理局订购。

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一、目标任务

通过开展年度土地卫片执法检查，全面掌握辖区违法用地情况，严肃查处土地违法行为，严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第号）有关规定，对违法违规问题严重的镇、街道办事处主要责任人实施问责，进一步规范土地管理秩序，促进加强耕地保护和节约集约利用土地工作。

二、检查范围和工作分工

（一）检查范围。

年度土地卫片执法检查范围覆盖辖区的镇、街道办事处行政管辖区域。

（二）工作分工。

两镇，各有关部门要按照政府的安排部署，组织开展本行政区域内的土地卫片执法检查工作。区国土资源执法监察队承担具体卫片查处工作；对辖区内的自查和整改查处工作进行指导；按通知时间要求及时报送工作情况及相关数据。国土、监察、城管、建设交通等相关部门要各司其职、紧密配合，按照各自的职能职责全力配合国土资源局开展工作。

三、工作安排

年（下同）月日前上报土地卫片执法检查工作实施方案，并组织有关部门个月内完成自查。对自查中发现的违法用地行为要及时纠正，坚决拆除违法违章建筑。

月日前，将工作开展情况及相关数据报市土地卫片执法检查工作领导小组办公室。

月日前，将辖区自查工作情况及《新增建设用地统计汇总表》、《实地未变化统计汇总表》、《违法用地分类统计汇总表》汇总报市土地卫片执法检查工作领导小组办公室。

月日前，政府将组织有关部门对两镇、各街道办事处自查工作情况进行督查。两镇、各街道办事处根据反馈的督查意见，经过认真调查核实，正式上报自查工作情况及《新增建设用地统计汇总表》、《实地未变化统计汇总表》、《违法用地分类统计汇总表》等资料。

月日前，区政府将根据卫片执法检查情况，约谈土地违法情况严重的镇、街道办事处主要负责人，挂牌督办一批重大典型土地违法违规案件。

月日前，召开年度土地卫片执法检查工作会议，通报工作情况。

月日前，在辖区开展整改查处工作的基础上，接受市人民政府组织的验收。

月前，将《土地违法案件立案查处及落实情况统计汇总表》报市土地卫片执法检查工作领导小组办公室。同时，区政府根据违法及整改查处情况，依据15号令启动问责。

四、工作要求

（一）加强组织领导。

年度是对辖区所有行政区域实施全覆盖检查的第一年，也是根据检查成果，依据国土资源部第号令对土地违法严重地区政府主要负责人实施问责的第一年，为确保辖区土地卫片执法检查工作如期完成、取得实效，区政府决定成立年度土地卫片执法检查工作领导小组，组成人员如下：

组 长：

副组长：

成 员：

领导小组下设办公室，设在国土资源分局，张德华兼任办公室主任，负责卫片执法检查日常事务。

（二）确保检查质量

在开展内外业核查以及各项统计表格填写工作中，具体工作人员都要签名，对所填内容的真实性负责；上报的各类统计数据报表，电子数据与纸质数据必须一致，纸质报表必须由填表人和审核人签名，单位主要负责人签名并加盖本单位公章后上报。在组织开展督查工作时，采取内部之间交叉互检的方式，相互监督。在监督、验收期间，通过12336举报电话和新闻媒体等多种途径，接受群众举报，同时与年度土地变更调查成果、用地计划指标及巡查台账等进行相互验证，及时发现问题。对督查、验收中发现存在虚报瞒报数据、伪造审批文件或用地现场等弄虚作假行为的，政府将严肃追究相关责任人的责任。

（三）强化培训指导

要切实加强培训指导，确保土地卫片执法检查工作有序开展。要以学习有关规定和掌握新版《土地卫片执法检查信息系统》操作为主要内容，采取座谈研讨、专题讲解、交流学习、现场观摩等形式开展培训，重点培训参观土地卫片执法检查的基层一线工作人员，使其准确把握相关政策要求，掌握填报方法。要建立土地卫片执法检查工作进展月报制度，掌握工作进展情况，帮助基层解决工作的问题，确保按时完成土地卫片执法检查任务。

（四）严肃查处问题

篇3

上海房地产登记条例最新版第一章　总则

第一条　为了加强本市房地产权属管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。

第二条　本条例适用于本市行政区域内的房地产登记。

第三条　本条例所称房地产登记，是指土地使用权和房屋所有权以及由上述权利产生的抵押、设典、租赁等房地产其他权利的登记。

本条例所称房地产权利人，是指依法享有土地使用权、房屋所有权、房地产其他权利的自然人、法人和其他组织。

第四条　本市实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。

房地产权证书是房地产权利人依法拥有土地使用权和房产的占有、使用、经营、处置权的凭证。

依法登记的房地产权利受法律保护。

第五条　上海市房屋土地管理局(以下简称市房地局)是本市房地产行政主管部门，负责房地产登记管理工作，依法核实和确认房地产权属，制作和颁发统一的房地产权证书。

区、县房地产管理部门依照本条例，对规定范围内的房地产登记工作实施监督管理。

上海市房地产登记处和区、县房地产登记机构受市房地局委托，办理规定范围内的房地产登记工作。区、县房地产登记机构业务上受市房地产登记处领导(上海市房地产登记处和区、县房地产登记机构以下简称登记机构)。

第二章　一般规定

第六条　有下列情形之一的，应当申请土地使用权、房屋所有权登记，经核实准予登记的，由市房地局颁发房地产权证书：

(一)以出让、征用划拨方式取得国有土地使用权;

(二)依法取得的国有土地使用权地块上原有房屋或者新建房屋的;

(三)依法使用集体所有的非农业建设用地上原有房屋或者新建房屋的。

土地使用权和房屋所有权未经核准登记的，房地产其他权利不予登记。

第七条　依照本条例规定申请土地使用权、房屋所有权、房地产其他权利登记的，应当提交规定的登记文件;提交的文件应当为正本或者副本。

第八条　因下列情形之一进行房地产登记的，当事人双方应当共同申请：

(一)买卖;

(二)交换;

(三)赠与，但遗赠的除外;

(四)抵押;

(五)设典;

(六)法律、法规规定的其他情形。

第九条　因下列情形之一进行房地产登记的，当事人可以一方申请：

(一)以出让、征用划拨方式取得土地使用权的登记;

(二)新建房屋所有权;

(三)继承、遗赠;

(四)人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解;

(五)仲裁机构已经发生法律效力的裁决、调解;

(六)本条例第二十五条所列情形;

(七)法律、法规规定的其他情形。

第十条　两人以上共有的房地产权利，当事人应当同时申请登记。

第十一条　当事人可以委托人申请房地产权利登记。人应当向登记机构提交当事人的委托书。

第十二条　有下列情形之一的，市房地局应当自受理之日起三十日内作出不予登记的决定，并且书面通知申请人：

(一)房地产权属争议尚未解决的;

(二)不能提供有效的房地产权属证明的;

(三)非法占用土地的;

(四)所建房屋属违法建筑或者临时建筑的;

(五)法律、法规规定的其他情形。

第十三条　有下列情形之一的，由市房地局直接代为登记：

(一)依法由市房地局代管的房地产;

(二)经人民法院判决为无主房地产;

(三)法律、法规规定的其他情形。

第十四条　房地产权证书实行定期验证。

房地产权证书不得涂改。

房地产权证书破损，经查验后可以换发。换发房地产权证书后，应当将原房地产权证书注销存档。

房地产权证书灭失的，权利人应当向登记机构报失，并在本市主要报纸或者市房地局指定的境外报纸登报声明;见报后满三个月无异议的，可以申请补发房地产权证书，补发的房地产权证书上应当注明补发字样。

第十五条　登记机构应当设置房地产登记册，对房地产登记的事项作全面、真实、准确的记载，并且永久保存。

房地产登记册的记载与房地产权证书上的记载以及当事人提交的有关申请登记文件的内容应当一致。

当事人对房地产登记册的记载有异议的，登记机构应当核查房地产原始凭证，并且以房地产原始凭证为准。

房地产登记册的记载有更改的，应当加盖登记机构的核对章和房地产登记工作人员的名章。

第十六条　房地产登记资料可以查阅、抄录和复印，具体范围和费用由市人民政府规定。

第十七条　申请房地产登记缴纳费用的具体办法由市人民政府规定。

第三章　土地使用权和房屋所有权登记

第一节　初始登记

第十八条　以出让方式取得土地使用权的，应当在土地使用权出让合同规定的期限内申请土地使用权初始登记，并且提交下列文件：

(一)申请书;

(二)身份证明;

(三)土地使用权出让合同;

(四)已付清土地使用权出让金的证明;

(五)其他有关文件。

出让土地使用权年限届满后，经批准续期使用的，权利人应当重新办理初始登记。

第十九条　以征用划拨方式取得土地使用权的，应当在取得市或者区、县人民政府批准用地的文件后三十日内申请土地使用权初始登记，并且提交下列文件：

(一)申请书;

(二)身份证明;

(三)市或者区、县人民政府批准用地的文件;

(四)建设用地规划许可证;

(五)征地补偿协议或者拆迁补偿协议;

(六)其他有关文件。

第二十条　新建非商品房屋的，应当自房屋竣工交付使用之日起三十日内申请房屋所有权初始登记，并且提交下列文件：

(一)申请书;

(二)土地使用权属证明;

(三)建设项目批准文件;

(四)建设工程规划许可证;

(五)竣工验收证明;

(六)交付使用证明;

(七)总平面图和分层平面图;

(八)具有相应资质的测量机构出具的勘测报告;

(九)其他有关文件。

第二十一条　房地产开发企业应当在新建商品房屋竣工验收后交付给买受人之前，持本条例第二十条所列文件和商品房屋建设项目批准文件办理新建商品房屋初始登记。

第二十二条　土地使用权和房屋所有权初始登记的申请经审查符合规定的，市房地局应当在受理登记申请之日起三十日内作出准予登记的决定，颁发房地产权证书。

第二节　变更登记

第二十三条　经初始登记的房地产有下列转让情形之一的，当事人应当自有关合同或者协议签订之日或者有关法律文件生效之日起三十日内申请变更登记;

(一)买卖;

(二)交换;

(三)赠与;

(四)继承;

(五)人民法院判决转移;

(六)仲裁机构裁决转移;

(七)法律、法规规定的其他情形。

第二十四条　权利人变更时，申请登记应当提交下列文件：

(一)申请书;

(二)身份证明;

(三)房地产权证书;

(四)与房地产转让有关的合同、协议、证明文件、行政决定、勘测报告或者其他法律文件等。

第二十五条　经初始登记的房地产有下列情形之一的，权利人应当自事实发生之日起三十日内申请变更登记：

(一)房地产用途发生变化的;

(二)权利人姓名或者名称发生变化的;

(三)共有房地产分割的;

(四)房地产座落地址或者房地产名称发生变化的;

(五)土地、房屋面积增加或者减少的;

(六)房屋倒塌、拆除或者因不可抗力灭失的;

(七)法律、法规规定的其他情形。

第二十六条　房地产权内容变更时，申请登记应当提交下列文件：

(一)申请书;

(二)身份证明;

(三)房地产权证书;

(四)具有相应资质的测量机构出具的勘测报告;

(五)与变更事实相关的证明文件或者政府主管部门的批准文件、行政决定等。

第二十七条　居住在境外的当事人申请房地产变更登记的，申请期限为三个月。

第二十八条　房地产变更登记的申请经审核符合规定的，市房地局应当自受理登记申请之日起三十日内作出准予登记的决定，换发房地产权证书。

第三节　注销登记

第二十九条　土地使用权、房屋所有权依法终止的，当事人应当自事实发生之日起十五日内办理注销登记，并缴回房地产权证书。

第三十条　有下列情形之一的，由市房地产局直接代为注销登记：

(一)当事人未按本条例第二十九条规定办理注销登记的;

(二)房地产依法发生强制性转移，原权利人未在规定期限内办理注销登记的;

(三)因房地产登记工作人员的过错，导致核准土地使用权和房屋所有权登记不当的;

(四)依法应当注销登记的其他情形。

按前款应当注销登记的，市房地局应当在十日内书面通知当事人，限期缴回房地产权证书。当事人未在规定期限内缴回房地产权证书的，市房地局可以在本市主要报纸或者境外报纸公告该房地产权证书作废。

第四章　房地产其他权利登记

第三十一条　下列房地产权利的文件，当事人应当申请登记：

(一)房地产抵押权设定、变更的合同;

(二)房地产典权设定、变更的合同;

(三)法律、法规规定应当登记的其他文件。

前款所列文件自核准登记之日起生效。

第三十二条　下列房地产权利的文件，当事人应当登记备案：

(一)商品房预售合同及其变更合同;

(二)房地产租赁合同及其变更合同;

(三)房屋维修、使用公约和物业管理文件;

(四)当事人认为有必要登记备案而登记机构准予登记备案的文件。

当事人未办理前款所列文件登记的，不得对抗第三人。

第三十三条　两人以上对同一房地产其他权利申请登记的，按受理登记申请的先后顺序依法进行审核。

第三十四条　申请房地产其他权利登记，申请人应当提交房地产权证书及有关的申请登记文件。市房地局应当自受理登记申请之日起十日内作出准予登记或者不予登记的决定，准予登记的，出具登记证明;不予登记的，书面通知申请人。

第五章　法律责任

第三十五条　按本条例第八条规定应当由有关当事人共同申请房地产登记的，一方申请，其他方不申请的，登记机构可以受理一方当事人的登记申请，并且责成其他方当事人限期办理登记。其他方当事人逾期仍未办理登记的，可以依法核准一方当事人的登记。

第三十六条　有下列情形之一，但是未获得不正当利益的，由市房地局吊销当事人的房地产证书，并处以一千元以上一万元以下的罚款：

(一)用隐瞒、欺骗等不正当手段骗取房地产权证书的;

(二)用虚报灭失手段骗取补发房地产权证书的;

(三)涂改房地产权证书的。

有前款所列情形之一并且获得不正当利益的，由市房地局吊销当事人的房地产权证书。没收违法所得，并处以一万元以上五万元以下或者违法所得一倍的罚款;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第三十七条　当事人伪造房地产权证书的，由市房地局依法没收伪造的房地产权证书，并将其移送司法机关处理。

第三十八条　单位擅自受理房地产登记或者擅自制作、发放房地产权证书的，由市房地局没收其擅自制作、发放的房地产权证书和违法所得，对直接责任人处以一千元以上一万元以下的罚款。

第三十九条　因申请房地产其他权利登记的当事人提交错误、虚假的申请登记文件而产生的后果，由当事人承担。

第四十条　因房地产登记工作人员的过错，导致核准房地产登记不当或者房地产登记册上的记载有误，给权利人造成经济损失的，由市房地局依法赔偿。

第四十一条　房地产登记工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，应当给予行政处分;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第四十二条　当事人对市房地局作出的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请复议或者向人民法院起诉。

当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行行政处罚决定的，市房地局可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。

第六章　附则

第四十三条　本条例施行前依法颁发的土地使用证和房屋所有权证继续有效。

第四十四条　本条例的具体应用问题，由市房地局负责解释。

第四十五条　本条例自1996年3月1日起施行。

房地产登记的种类(一)总登记

总登记也叫静态登记，是在一定行政区域和一定时间内进行的房屋权属登记。

(二)土地使用权初始登记

以出让或划拨方式取得土地使用权的，权利人应申请办理土地使用权初始登记。

(三)房屋所有权初始登记

初始登记是指新建房屋申请人，或原有但未进行过登记的房屋申请人原始取得所有权而进行的登记。

(四)转移登记

转移登记是指房屋因买卖、赠与、交换、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移而进行的登记。

(五)变更登记

变更登记是指房地产权利人因法定名称改变、或是房屋状况发生变化而进行的登记，包括改建、添建，用途变化等。

(六)他项权利登记

他项权利登记是指设定抵押、典权等他项权利而进行的登记。

(七)注销登记

注销登记是指房屋权利因房屋或土地灭失、土地使用年限届满、他项权利终止、权利主体灭失等而进行的登记。下列几种情况均应申请注销登记：

1.房屋灭失，所有权的要素之一客体灭失，房屋所有权不复存在;

篇4

    本文着眼于空间建设用地使用权设立中的一些特殊之处，就其设立主体、客体范围、审批程序、配套措施等相关问题展开研究，以期能够深化对这一问题的认识，有助于完善中国相关制度。

    1　空间建设用地使用权设立主体

    在中国，国家作为土地所有权人，自然可以在土地空间范围内以一定地上地下空间为客体为社会主体设立空间建设用地使用权。对此并无争议。存在争论的是，地表建设用地使用权人能否在自己所能利用的地表上下空间范围内为第三人设定以一定空间范围为客体的空间建设用地使用权。对于这一问题，立法上没有明确规定，学理上存在赞同和反对两种观点[3－4]。

    对此，笔者也持否定态度。第一，国家设立建设用地使用权的目的仅仅是为了满足某社会主体为某种建筑的需求，并使其在该土地上享有这些建筑物的所有权，且仅仅以此为限，任何超出此目的而使用土地的，都应当认为是不正确地行使建设用地使用权。在这一前提下，建设用地使用权人使用国有土地进行建筑，是完全符合建设用地使用权设立目的的，但是，如果其是为其他社会主体创设新的建设用地使用权，即便是在自己享有使用权的地表上下空间范围内，也是违反国家为其设立建设用地使用权初衷的。第二，若持肯定态度，在技术层面上也存在阻碍[5]。建设用地使用权是有期限的。若允许建设用地使用权人为其他社会主体创设新的空间建设用地使用权，那就意味着，空间建设用地使用权的存在是以既存的建设用地使用权的合法存在为前提，若既存建设用地使用权因为期限到期而消灭，相应地，赖之存在的空间建设用地使用权也将会随之消灭。而一般情况下空间建设用地使用权设立时，既存的建设用地使用权通常已经存在了若干时间，因而，在剩余的权利期限到期后，空间建设用地使用权也将会因此随之消灭，空间建设用地使用权人投资建造的建筑物或者工作物也将随之消灭，此必将损害空间建设用地使用权人的利益，也会造成相应的社会资源浪费。第三，考虑空间建设用地使用权制度出现时间不长，慎重起见，并且为了防止法律关系过于复杂，以及避免出现类似地表建设用地使用权的囤积行为，也还是对其适度从紧为好。

    2　空间建设用地使用权设立的客体范围

    理论上，国家作为土地所有权人，可以在地上、地下任何一定空间范围内设立空间建设用地使用权。但从社会实践来看，由于中国城市规划的滞后与混乱，往往预备设立空间建设用地使用权的土地地表上已经存在了他人的地表建设用地使用权。在此情况下，国家可以用以设立空间建设用地使用权的空间范围必须受制于此地表建设用地使用权可利用的土地空间范围。该范围内的土地空间使用权已经为地表建设用地使用权人享有，国家不得再行出让；该范围外的土地空间使用权为国家所保留，国家当然可以用以设立新的空间建设用地使用权。由此可见，实践中，确定国家设立空间建设用地使用权客体范围的关键在于确定相应地块既存地表建设用地使用权可利用土地空间的范围，该土地空间范围以外部分即为国家可设立空间建设用地使用权的客体范围。

    2.1　客体范围确定之一：存在《物权法》生效后设立的地表建设用地使用权的地块

    《物权法》第138条规定，在建设用地使用权出让合同中必需明确“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”。新版《国有建设用地使用权出让合同(示范文本2008年)》第4条也规定，出让合同应当明确载明建设用地使用权的“宗地竖向界限”，还要以附件的形式载明“宗地竖向界限图”。但需要指出的是，在实际签订地表建设用地使用权出让合同时，如何确定该“宗地竖向界限”，理论界和实务界没有对此提出可行的操作方法。也正因为此，目前各地实际签订地表建设用地使用权出让合同时，该栏目均作空白处理[6]。

    笔者认为，在设立地表建设用地使用权时，可以根据相应的城市规划确定拟出让的地表建设用地使用权的上下界限。具体而言：第一，可以根据城市规划所确定的相应地块的最高建筑物限高确定该地表建设用地使用权可利用土地空间的上限。《城市规划强制性内容暂行规定》第7条，“对特定地区地段规划允许的建设高度”是城市详细规划的必备的强制性内容。既然地表建设用地使用权人必须遵循城市规划中建筑物限高的约束，因此，土地部门确定地表建设用地使用权的最高高程就应当以规划所确定的该地块的限高为准。第二，可以根据城市规划所确定的相应地块的最高建筑物限高推定相应的地表建设用地使用权可利用土地空间的下限。城市规划中一般对于建筑物可利用地下部分的深度往往不做规定，如建筑物桩基深度可达地下多少米等。但是，由于城市规划必须明确相应地块的用途、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标。因此，结合相应的地块地质情况等，完全可以预先测算可能利用地表以下的最大深度(包括桩基的深度)，并以此作为地表建设用地使用权地下深度的界限。

    上述做法也已经有地方开始了实践，如在深圳，地表建设用地使用权上“建筑物的高度根据规划要点确定，深度根据技术指标确定的建筑物的最深基础平面以上确定。除此以外的地下空间权利仍属于国家。由政府依法出让。”[7]

    2.2　客体范围确定之二：存在《物权法》生效前设立的地表建设用地使用权的地块

    《物权法》生效前的地表建设用地使用权在设立时，无论法律规定，还是合同约定，均未明确可利用土地上下空间的范围[8－9]。

    笔者主张，按照地表建设用地使用权设立时的城市规划所确定的最高限高确定相应地表建设用地使用权可利用空间范围的上限。因为，当时的土地使用权出让合同已经将包括最高高程在内的各项规划控制指标作为“土地使用条件 ”包括在了合同条款之中。如1994年的《国有土地使用权出让合同示范文本》第6条即规定，“本合同附件《土地使用条件》是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力。”而在附件中，该地块的规划控制指标，如土地用途、容积率、建筑密度、建筑限高、绿化指标等，均以“土地使用条件”的形式予以了明确限定。

    在确定地表建设用地使用权人可利用土地空间的上限以后，应可以根据城市规划指标(土地用途、容积率、建筑密度、建筑限高、绿化指标等)及相应地质条件，确定该土地使用权可利用地下空间的最大深度。

    3　空间建设用地使用权出让、审批程序设计

    依照《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律，目前建设用地使用权出让程序大致为：根据控制性详细规划拟定土地使用权出让合同→订立土地使用权出让合同→办理土地使用权权属登记→办理建设用地规划许可证→办理建设工程规划许可证→颁发建设工程施工许可证，建设单位据此组织施工。

    但是，和地表建设用地使用权相比，空间建设用地使用权的设定存在着明显的差异：第一，地表建设用地使用权可利用的土地空间范围根据控制性规划可以确定其界限，而空间建设用地使用权则不能。就地表建设用地使用权而言，水平四至根据规划自然可以确定，上下界限，如前所述，根据规划指标也可以确定。但就空间建设用地使用权而言，特别是地下空间建设用地使用权，其对空间的实际利用受到地质情况的极大制约，而这些地质等实际情况，依照目前的城市规划体系，是无法事先确定的。第二，和地表建设用地使用权相比，各空间建设用地使用权之间的协调配合更加困难。地表建设用地使用权所建造的建筑物位于地表，相关设施的配套完善较为容易设计，即便事先未考虑周全，事后的补救也相对较为方便。但就空间建设用地使用权而言，其相应的建筑物或位于空中，或位于地下，相应的采光、通风、排水、支撑、出入口、防空等设施均非常重要且必须相邻建筑物的配套方才能够保证该空中或地下建筑物的正常使用。而且，若事先未能统筹考虑周全，事后采取措施补救也是十分困难。这就要求规划、土地部门在创设空间建设用地使用权之前全面考虑好相关设计，完善配套设施规划。这一工作在目前的控制性城市规划中往往没有完全考虑好，而是在建设用地使用权创设后办理“建设用地规划许可证”时完成的。

    也正是考虑到空间建设用地使用权设立的不同特点，中国目前有关地方性法规中，已经对于地下空间建设用地使用权设立的程序作出了一些特殊的安排。如根据《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，上海市的地下空间建设用地使用权的出让程序是：申请获得项目批准文件→申请获得建设用地规划许可证→申请获得建设工程规划许可证→签订地下空间建设用地使用权出让合同→办理地下空间建设用地使用权权属登记。如根据《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，深圳市以协议方式设立地下空间建设用地使用权的出让程序是：批准地下空间建设用地使用权申请→规划部门制作建设用地批准书和建设用地方案图→申请获得建设用地规划许可证→签订地下空间建设用地使用权合同→办理地下空间建设用地使用权权属登记→申请获得建设工程规划许可证→申请获得建设工程施工许可证。如根据《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，深圳市以招拍挂方式设立地下空间建设用地使用权的出让程序是：制订地下空间建设用地使用权出让方案→政府审批→组织招标、拍卖、挂牌，并签订地下空间建设用地使用权出让合同→申请办理建设用地规划许可证→办理权属登记→申请办理建设工程规划许可证→申请办理建设工程施工许可证。

    从上海和深圳有关地下空间建设用地使用权出让审批程序方面的改革可以看出，其中一个突出的特点是，改变以往先出让建设用地使用权再办理建设用地规划许可证的做法，先办理建设用地规划许可证，再签订建设用地使用权出让合同①。这一做法，一方面，有利于通过事先的地质勘测明确空间建设用地使用权所拟建造的建筑物所实际需要的空间界限，从而为确定拟出让的空间建设用地使用权的上下界限提供准确依据；另一方面，保证了空间建设用地使用权规划的全面性和周延性，防止因为空间建设用地使用权出让前规划的不完整而导致和相关配套建筑设施的不衔接或利用上的浪费。

    笔者认为，在空间建设用地使用权出让审批程序中，应当做如下一些改革：第一，应当增加“地质勘察”作为空间建设用地使用权审批的前置程序。由于空间建设用地使用权以地上地下空间作为开发对象，对于相应的地质条件要求较高，若事先不进行相应的勘察即予以批准，则完全有可能出现事后空间建设用地使用权人无法利用相应空间的问题。因此，在空间建设用地使用权出让审批之前应当增加“地质勘察”这一个前置程序。第二，编制较为详细的城市建设规划。空间建(构)筑物，特别是地下空间建(构)筑物和地表建(构)筑物相比，一个显著特点在于改扩建将更为困难。因此，城市规划部门应当对于整个城市的空间建(构)筑物进行较为详尽的预先规划，使相应的空间建设用地使用权在设立之时，即明确其使用用途、性质，以免事后的纠纷。第三，应当将“申请建设用地规划许可证”和“签订空间建设用地使用权出让合同”两个程序对调。此点系借鉴上海、深圳有关实践，理由前已述及，不再重复。

    4　空间建设用地使用权设立时与既存不动产权利人利益的协调

    设立空间建设用地使用权，意味着在同一块土地的地下空间、地表、地上空间相互叠加，层叠建设，此必然加剧相邻不动产权利之间的相互影响和干扰。中国目前有关法律法规在设立空间建设用地使用权的同时一般也均强调要保护既存的不动产权利人利益[10]。但总的来讲，有关法律法规还是规定得较为简略，缺少可操作性。笔者认为，此方面问题目前仍然亟须加强，可以重点从下面4个方面进行着手。

    第一，制定科学、合理的城市地上地下空间开发建设规划，统筹兼顾各方当事人利益。在这一规划中，要确保有限的土地资源能够得到充分的立体开发利用，同时也要充分兼顾各方当事人利益，使该规划具有较强的可操作性和实用性。只有 这样，才可以保证地上地下土地空间开发建设的各层次建筑物、构筑物能够顺利实施、和谐并存。值得肯定地是，有些地方在地下空间开发建设中已经重视了城市规划的作用，如深圳地下空间开发建设中，就贯彻了“城市规划的先导统筹作用”。

    第二，设置设立空间建设用地使用权时对于相关不动产权利人的告知和异议程序。(1)可以在创设空间建设用地使用权时对于相关权利人进行事先的规划告知，将拟设立的空间建设用地使用权的性质、范围、用途、对相邻土地权利人可能的影响，以及拟采取的防范措施，一一予以公示，并允许其在一定期限内提出异议。(2)在当事人提出申请的情况下，应当举行听证会，召集各方利害关系人参加，陈述相应的观点和利益需求，以便规划部门在统筹各方利益的情况下做出科学、合理的城市规划。对于相邻不动产权利人异议的处理，应当及时回复相关当事人，并陈述理由。(3)还应当增设相关的复议程序，甚至行政诉讼程序，从而保证相关权利人进一步获得有关救济的权利，以真正维护其合法利益。

    第三，鼓励空间建设用地使用权人与相邻不动产权利人事先约定相邻关系内容。考虑到空间建设用地使用权与地表土地、建筑物重叠，因此产生的不动产相互利用、相互限制情形较之于一般不动产相邻关系更为复杂，在日本和台湾地区出现了一种新的调整方法，即设立空间建设用地使用权时可以和相邻不动产权利人事先就相邻关系的内容予以约定[11]。上述做法，值得中国借鉴。笔者相信，有了这些相邻关系方面约定的保障，有关的空间建设用地使用权一定能够得到相邻不动产权利人的配合和协助，顺利设立、运行。

    第四，依照“在先权利优先于在后权利”规则解决新设空间建设用地使用权人与既存不动产权利人之间的利益冲突。新设立空间建设用地使用权时，应当通过“事先科学规划”、“鼓励当事人事先约定相邻关系内容”等方法来预防其和既存不动产权利之间可能发生的利益冲突。但是，有时，这种冲突还是难以避免，如果现实已经发生了这样的冲突，又该如何解决呢？对此，首先应当由双方协商解决。对于协商不成的，《物权法》第136条后段规定，“新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》在此实质上确立了解决此类冲突的法定的权利先后顺序，即既存不动产权利人利益优先于新设空间建设用地使用权人利益。考虑到物权设立的先后顺序，从维护社会秩序稳定角度出发，这也是完全合理的。

    收稿日期：2011－08－29

    修稿日期：2011－11－25

    注释：