区财政和市财政关系范文

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由于美国次贷危机引发的金融危机，对全球经济体系发起了致命冲击，同时对我国的经济体提出了严峻挑战，此过程中，逐渐暴露出结构患。税收是政府收入的主要来源，由政府进行直接调控，所以，需要结合国际国内形势，明确税收政策的原则和目标，理清税制建设和改革的基本思路，确保国内经济的健康发展。鄂尔多斯地区近年来盲目建设房屋，导致供大于求，滋生次贷危机，有效协调财政与税收的关系，有助于鄂尔多斯地区财政的健康发展。

一、财政收入涵义及来源

1.财政收入涵义

财政收入即国家财政收入，是以法律法规为保障的，利用一定渠道得到的资金收入，比如个人和组织征收的税收、公债、货币所得收入等。

2.财政收入来源

目前，国内财政来源繁多，主要包括税收收入、债务收入、利润收入以及其他收入等，利润收入是指国家投股获得的分红以及国企税后上缴的利润收入，国家以债务人的身份发行国家债券和国库券，向国外金融组织和银行提供借贷得到的收入，税收收入是经济收入组织、纳税人以及其他经济收入征税，财政所得收入将会为我国大众服务和基本设施建设提供依据。

二、财政和税收的关系

我国财政收入的最根本保障即税收，更是社会主义发展的物质保障。2015年上半年国内财政收入7.96万亿，增长6.6%，同比增长4.7%，税收收入6.6507亿元，同比增长3.5%，约占财政总收入的4/5，税收收入的在财政收入中的比例可见一斑。

就我国现状而言，财政收入取决于民，用之于民，那么财政和税收之间的关系将会影响到人民享有国家财政税收提供的各项公共服务质量，使得个人利益和国家利益的关系紧密相连。

税收和财政的关系十分密切，税收为财政收入的一部分，利用财政收入的分配，提高人民的生活水平，缩短贫富差距，促进社会保障的公正、公平。税收在国民经济发展中还起到了一定的监督作用，对纳税人起到舒服作用，为有关部门佐以信息。与此同时，税收能够更好的明确国民经济发展状况，为政策方针制定提供依据，税收组成结构有助于对行业结构变化的分析，并为产业结构调整提供依据。

目前，各大金融类企业和银行之间的竞争日趋白热化，在税收政策方面金融业的首要问题便是税负过高。就金融业营业税征收而言，最大的两点矛盾在于：第一，由于商业银行的发展与兴起，国家为了提升综合国力，会规定商家贷款利息也和其他资金共同计算上缴营业税，并以此为税基缴纳相关保护费。研究表明，商业银行综合税负达到5.5%，和同等行业相比遥遥领先。第二，金融行业尽管发展迅速，但是仍有部分传统银行内部资产质量较差，所以不良资产所占比例不均衡。除此之外，营业税对大量未收利息采取垫付办法，则银行实际承担税负要远远高于法定税负。

三、财政和税收之间关系的处理

1.正确认识财政和税收之间的关系

社会主义经济建设的发展离不开财政的支持，利用国家财政支出，实现社会主义建设基本保障依据的构建，提高医疗水平， 进而提高公民生活水平，促进和谐社会的繁荣发展，税收可以对个人收入起到调节作用，降低贫富差距，促进社会公平性，维护社会的安定和谐。

2.强化税收征管和分配调节

强化税收征管与分配调节，有助于国内社会主义和谐社??构建的基础，就税务部门而言，需要依据有关法律法规，依法征税，保证征税过程有序推进、通力合作，为公共服务和社会管理奠定良好基础。GDP总收入来自个人、企业、国家三部分，国家部分增加，企业不变，个人则会不断减少，由于国内行政体制切蛋糕形式，这个趋势将是必然存在的，拉动内需需要以企业和政府为主导，但是受限于经济结构特殊性，所以还有漫长的过程，总的看来，我国的财政和税收体制仍处于不断完善的过程，需要对此进行科学分配调节。

3.优化公民纳税意识

当前，城市居民的纳税意识并不高，并且普遍存在偷税漏税的现象，为我国财政收入造成了负面影响，因此，需要税务部门大力宣传，强化税法执行力度，依法执法。如果发现违法者，则要对其进行严格惩治和处罚，完善和健全征税制度，强化征税力度，个人所得税的改革成功与否，则就在于个人所得税的监控机制是否完善，在自行申报制度和代扣代缴制度完善的基础上，还要实现纳税人编码实名制，和法院、公安、海关、银行部门、工商管理部门定能够部门协调配合，全面监管纳税人的账户，依据相关法律手段，避免税源无故流失。

4.调节个人收入分配

某种意义上来说，税收会对公民贫富差距起到重要的缩小和调节作用，就当前的税务体系而言，还需要进一步完善相关体制，且征管力度并不强，难以有效促进社会主义公平机制的健康发展，例如，中国个人所得税征收项目并不多，且收入规模较小，难以对个人税收起到很好的调节作用，因此，应当逐渐完善税收机构，调节收入分配，降低贫富差距，维护社会和谐氛围。

5.构建和谐征纳税体系

目前，国内国民收入分配中，最规范、最主要的形式便是税收，具备固定性、无偿性、强制性的特点，要求税务部门推进依法治税的进程，对税收管理予以强化，促进纳税的深入改革，确保社会管理的基础坚定可靠。

6.优化税收收入结构

目前，为了适应市场经济要求，贯彻落实科学发展观及促进地方政府职能转变，所以需要对税收收入结构予以优化，着重提高财产所得税相关的直接税和高税收收入所得税的比重，湿度降低流转税税收比重，尤其是要将财产税和地方税相连，优化政府财源建设和本地投资环境，降低税制度对地区政府经济行为的扭曲激励，提高税收公平性，具体办法如下：（1）对流转税结构和税率予以调整，降低流转税在税收收入中的比例，扩大消费税范围，优化税率结构，正确引导消费结构和生产，鉴于经济可持续发展的税基机构调整，有助于缓解收入差距带来的问题，均衡社会各阶级的收入。（2）税制结构优化，对所得税予以完善和改进，积极促进外资企业所得税改革，降低名义税率同时，对企业技术导向、产业以及会计制度优惠税收政策统一协调，并在此基础上，强化征管力度，确保竞争公平。（3）开征不动产税，将其纳入地方政府财政收入主要来源。（4）税收征管制度改革，对税权配置进行逐步完善。

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目前学界很多人将财政信贷化和信贷财政化视为猛虎野兽。他们认为“财政调节与信贷调节是以不同形态的价值运动为基础进行的，调节的主、客体不同，调控的范围、手段方法也都有所区别”。因此，两种方式应严格划清界限，避免交叉运行下产生的一系列经济问题和社会问题。

笔者认为，财政分配与信贷分配的周期性与非周期性区别、有偿性与无偿性的不同，都使得财政和信贷这两类资金可以互补，两种调节可以交替发挥作用。因此，对财政和信贷的交叉运行不应简单的否定，而应该针对我国目前的国情和市场状况，寻找两者交叉的项目和途径。

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2从小额信贷看财政分配和信贷分配交叉运行的效率

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2.1财政分配和信贷分配独立运行的局限性

（1）利率市场化难以推进。一方面，小额信贷面向低收入人群，贷款的额度不大，且没有抵押；另一方面，较高的利率又是低收入贷款者所难以承受的。（2）资金来源的持续性无法得到保证。利率由于没有市场化，明显低于国际上正常的小额信贷利率，使得小额信贷大多收不回贷款或盈利不足以抵消成本。（3）非政府小额信贷机构法律地位不明确。我国的小额信贷从诞生以来就被作为一种扶贫手段而非金融产品，不允许非政府组织以及非正规的金融机构提高任何金融服务。

2.2完善我国小额信贷模式的现实思考

（1）财政分配支持信贷分配，提高财政拨款的利用率。政府关心农民的生存环境，为小额信贷无偿划拨了扶贫基金。但在层层下拨的过程中，难免由于利己主义或机构冗余等问题产生资金漏出，使得政府对农民的贷款不能切实发放到农民手中。为了避免这种情况，可以适当的将“明补”改为“暗补”以提高信贷分配的效率，帮助我国小额信贷走出困境。中央可制定出评价小额信贷业务开展业绩的标准，定期评定各银行和信贷机构的业绩，在弥补小额信贷本身可能带来的亏本的基础上，根据评定结果对各金融机构分层次奖惩，提高金融机构对小额信贷的热情。在这种“暗补”制度下，财政不仅避免了资金层层下拨的困难，也帮助了小额信贷利率逐步市场化，加快了小额信贷由扶贫拨款向金融产品转变的进程，同时还提高了信贷分配的效率。

（2）建立起具有可持续性的资金供给机制，引导财政分配为主体向信贷分配为主体转变。我国央行规定小额信贷机构“只贷不存”，这样的制度极大地限制了小额信贷的持续发展及向农民提供金融服务的能力。当务之急是放宽“不存”政策，引导小额信贷机构向吸收存款类机构发展，以扩大持续的资金供给来源。然而这样的放宽政策不是一蹴而就的事情，在小额信贷机构从非吸收存款机构向吸收存款机构转换的过程中，财政分配对这部分信贷分配的空缺的补充显得尤为重要。在这个过渡期，应在明确小额信贷机构的有关法律的基础上，借助农业发展银行、农业银行、国家扶贫开发基金等的力量，建立起持续的资金供给机制。通过这些政策性银行和财政力量为小额信贷未来的可持续发展提供良好的开端，以推进小额信贷不断向市场化的信贷分配靠拢。

（3）建立风险等级制度和风险补偿制度，促进商业银行等盈利性银行的介入，实现财政协助下的信贷分配。国际上许多小额信贷的成功都是以政府支持作为前提的。政府可协助小额信贷机构建立起风险等级制度，并在现在市场不完善的条件下建立风险补偿机制。风险补偿制度有利于缓解当下各机构政策性目的和盈利性目的的冲突，使小额信贷机构在利率还无法实现市场化的条件下实现保本微利的目标。对小额信贷实行差别化的风险等级制度，不仅促使借款人提高自己的信誉，帮助小额信贷健康发展，而且有利于降低小额信贷过程中严重的信息不对称现象，大大减小信用风险，吸引商业银行等盈利性金融机构的加入。而这些机构的加入有利于小额信贷市场的资源配置。

参考文献

［1］程崇明.“理清财政与信贷关系”研讨会观点综述［J］.银行与企业，1990.

［2］张献国.关于财政与信贷分配的双“越位”及其治理［J］.河北经贸大学学报，1997.

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第一，必须明了要以什么样的经济杠杆来推动经济增长，这里主要指财政和金融政策之间的关系。财政和金融都是政府可以应用的调节经济发展的有效方法。不过，在过去的数年里，中国出现了过度依赖金融杠杆的情况，对整体经济产生了负面的影响。从目前提倡的供给侧改革来说，这个趋向仍然存在。如果不能加以纠正，更多的负面效果会出现，恶化经济环境。过度金融化有诸多原因，主要有三：

首先是对2008年过度财政化所导致的负面效果的反应。2008年中国政府出台了人民币4万亿元的刺激经济方案，这个方案对中国经济结构产生了负面影响，以致很多人对新的财政刺激方案到了谈虎色变的地步；其次是中国经济规模已经极其庞大，项目经济的时代已经过去；再次是对西方供给学派经济学的误解。上世纪30年代的经济萧条把凯恩斯主义经济学推向顶峰，其核心是政府采用财政政策刺激和调节经济。但中国则不然，因为中国具有和西方很不相同的财政制度。在中国经济的这个发展阶段，财政供给甚至比货币供给更为重要。

从供给侧改革的角度来说，政府有关部门是有责任的。政府没有在金融互联网和实体经济之间设立一定的边界，制定企业买卖的规则，规范金融业，遏止金融业的无政府状态。政府不作为，导致了制度供给的不足。

第二，明了法治和意识形态之间的矛盾。法治建设是十八届四中全会决议的主题，也是中国市场经济和国家制度建设的核心。但近一段时间以来，民粹主义盛行起来，很多方面的经济生活变得过度意识形态化。尽管民粹主义或者其他意识形态的复兴有其根源，可以理解，例如收入差异加大、社会分化、缺失正义等，但意识形态并不能帮助解决具体问题。作为政府，必须通过经济利益的调整来遏止意识形态化的泛滥化，而不是通过求助于意识形态来解决实际问题，否则问题会持续恶化。

第三，明了全国性市场和区域市场之间的关系。近年来，中央政府注重跨区域的经济整合和市场的培育，例如，京津冀、长江流域和珠三角流域等，这些无疑是正确的，把市场做大也是促进经济发展的有效方法。但这并不是说区域性市场不重要了，如果说全国性市场属于市场扩张范畴，区域性市场则属于改善、改进质量的范畴。中国早已形成了无数个区域性市场平台，但其附加值并不高。这些附加值不能简单通过扩展市场而实现，而要进入到市场平台的细节，通过改善、改进细节来提高附加值。

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[关键词]公共预算;国有资本经营预算;运行区间

[中图分类号] F810.3[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)11-0055-04

基金项目:本文为国家社科基金项目《公共财政框架下的省域国有资本经营预算研究》(08BZZ037)阶段性成果。

随着市场经济体制的确立,为满足国家行使政治权利需要的财政分配行为――公共财政和行使国有资本所有者职能的财政分配行为――国有资本财政并存于国家财政这一统一体内。与此相适应,形成了两大既相互独立又相互依存的预算体系,即公共预算与国有资本经营预算。两种财政依据的权能和职能范围存在差异,因此,两种预算在收支结构上也各不相同,有着自己独特的运行区间。

一、两种预算运行区间的理论分析

所谓财政的运行区间,实际上就是指财政发挥其职能作用的空间范围,主要包括财政运行的活动区间与规模区间。公共财政和国有资本财政有着不同的职能,这也决定了二者的作用范围是存在差异的,相对应的,两种财政预算的收支结构也各有侧重。

公共财政是与市场经济相对应的,在我国公共财政的提出也是在讨论“市场经济”的财政职能范围时提出来的。市场取向的改革使得计划经济时代形成的“大一统”财政模式越来越难以适应实践的需要。随着社会主义市场经济体制的逐步确立,市场成为资源配置的主体。市场上的经济主体依据市场价格信号,自发从事经济活动,社会资源在此过程中能够得到有效配置。但市场经济仍存在诸多市场无法有效配置或正常发挥作用的场合和领域,即市场失灵。这就需要政府及其财政插手加以解决,否则社会经济体系将难以有效运行,因此,公共财政是以“市场失灵”为构建起点。公共财政是为市场提供一视同仁的服务,是弥补市场失灵的非盈利性财政,市场失灵领域是其活动的基本范围。提供公共服务,满足公共需要是公共财政的基本职能,公共财政预算的收支范围应是面向所有企业。

公共财政是国家以政治权力行使者身份而参与的财政活动。不过,在社会主义市场经济条件下,国家还以国有资本所有者的身份参与国有经济的运营,由此形成了国家财政的另一个重要组成部分――国有资本财政。从性质上说,国有资本财政是以国有资本所有者的身份从形态上对全社会的国有经营性资产及国有资源进行宏观经营管理。这种宏观经营性的根本目的是要求通过国有资本财政的资源配置活动来优化国民经济结构,提高国民经济的整体效益,保证国民经济稳定、协调的持续发展。一方面,它以国有资本保值增值的方式,使国有经济适当发展壮大,另一方面国有资本财政作为一种政府分配行为,是政府在市场经济中实施宏观调控的一种主要手段,通过政府的直接投资去调节整个国民经济结构,以提高全社会的资源配置效率。因此,国有资本财政的活动范围是以国有经济为界的,它存在于市场能正常发挥作用的有效领域,是一种内在于市场的分配行为。相应地,国有资本经营预算的收支范围也是面向国有经济的,是以实现宏观盈利性为活动目标的。公共预算和国有资本经营预算各自的活动领域和收支方向如表1所示:

二、公共预算的运行区间分析

在明确公共预算和国有资本经营预算各自的活动范围之后,就可以对二者的运行区间进行相应的分析。

在市场经济条件下,公共财政既为国家行使职能,为满足社会公共需要提供财力保障,又是政府进行宏观调控和管理的主要手段。公共财政的收支规模直接关系到政府配置资源的力度,对社会经济发展具有重要影响,特别在我国社会主义市场经济条件下,公共财政收支规模过大或过小,都会影响社会经济及财政自身的发展。财政规模过小影响政府职能的正常发挥,难以对国民经济实施正常调控,导致国民经济无序运行;财政规模过大会对市场经济中微观主体的活动产生排挤效应,妨碍企业、个人的消费和投资,影响经济效率的提高。因此,适度的公共财政收支规模是市场经济发展的客观要求,也是社会经济健康发展的重要保证。

(一)公共财政规模的衡量及其决定因素

对公共财政规模大小的衡量有两类,即财政收入占国民经济收入(GDP)的比重和财政支出占国民经济收入(GDP)的比重。财政收入占GDP的份量构成了政府最直接的可支配资源,是政府进行活动的财力基础。财政支出占GDP比重,反应了政府介入社会经济生活的程度。二者都可以用来衡量公共财政规模的大小,但从理论上说,财政支出规模更能反应政府活动的实际情况。财政支出反映着财政收入的实际使用和政府对社会资源的支配情况,在很多情况下,政府的干预和调控就是直接通过某方面的财政支出来完成的。财政的资源配置、收入分配、稳定经济等功能,都是更直接地通过财政支出来实现的。财政支出的相对量更准确地显示了政府财政规模的大小。而且,在公共财政的建设中,“以支定收”的理财思路更符合时展的需要。公共财政应立足于市场经济下社会公共需要的满足,以社会公共需要的满足来确定政府职责,由政府职责确定财政支出规模,由财政支出规模确定财政收入规模。因此,我们以财政支出占GDP的相对量来衡量公共财政规模的大小。

影响财政支出规模大小的因素很多,包括经济性、政治性和社会性的诸多方面。这些探讨和分析对于我们研究政府财政规模的合适与否以及如何去确定相对合适的数量界限都有重要意义。虽然影响和制约财政规模的因素是复杂多样的,但这些因素在对财政影响力的大小上应该是不同的,其中,政府的职责范围是决定政府财政规模的最直接的因素,而生产力发展水平是决定政府财政规模的根本因素(程传兴,杜乃涛,1999)。此外,财政支出规模与经济增长之间的关系是各国在确定财政支出水平时十分重视的一个方面,以便保持合适的经济增长速度。

(二)我国适度公共财政规模的界定

相应地,我们也以财政支出规模大小来衡量我国公共财政规模,而我国适度财政支出规模是由政府财政职能范围确定并与我国当前经济发展水平相适应的。从以上的分析我们可以知道,提供社会公共服务,满足社会公共需要是公共财政的基本职能,政权建设、事业发展、公共投资及部分的收入分配是其支出的重点领域。这与发达国家公共财政的基本职能大体相当,因此我们可以以发达国家财政支出规模作为参考数值。目前OECD国家财政支出规模平均在40%左右①,这与我国当前财政支出规模(2007年国家财政支出占国内生产总值比例为20%②)还是存在较大的差距。但是考虑到我国当前的发展水平,不能完全以发达国家数值为准,而且,发达国家财政支出规模较大是由于社会保险和福利支出较多。有研究指出,扣除社会保险和福利支出之后,发达国家财政支出占GDP的比重也只在30%左右③。同时,马拴友(2000)从经济增长与财政规模的关系出发,估计中国政府最优规模大约为GDP的26.7%,这也与Karra(1996)关于亚洲的估计大体一致。在公共财政框架下,从长期看,我国包括教科文卫支出的政府支出可适当提高。因此,综合以上各因素,我们将中国适度的公共财政规模界定在30%左右是较为合理的。

三、国有资本经营预算的运行区间分析

在市场经济条件下,国家以资本所有者身份进行国有经营性资本的投入与产出活动,其目的是国有经济的宏观盈利性。这种特殊性决定了国有资本财政的运行有其客观的适用范围,这个适用范围具体表现为国有经济的规模和产业分布,而这种适用性也为国有资本经营预算的收支范围及规模的确定提供了参考。

(一)国有资本财政的产业选择

在市场经济国家,国有经济是在与民间经济分工、配置中发展的,国有资本财政的特殊性,决定了国有经济不可能也不必要进入所有产业领域,而是应该根据国有经济产业分布规律,结合各国具体国情来调整国有经济结构。

1.国有经济的产业分布规律

国有资本财政的性质特点决定了其具有产业适应性,即国有资本的微观基础――国有企业作为国家所有制的企业制度进行产业选择时,对不同产业具有不同的相容度。不同的产业生产方式的差异、生产要素组合的差异、产业资产的技术特征、产业的关联度、产业的市场结构等产业性质不同,要求有不同的制度与之相适应。而且不同的所有制形式的产权构成、产权主体目标、激励与约束机制以及竞争比较优势等方面都存在着较大差异,使得不同的所有制形式对不同产业的适应程度也有很大差异。

一般来说,竞争性越强的产业部门,越适合非国有制企业,或者说国有程度低的企业。而垄断性越强的部门,就越适合国有企业。从发达市场经济国家的产业分布规律来看,在邮政、电信、电力、航空、石油等垄断行业,几乎每个国家都由国有企业或以国有企业为主来经营,而在其他一般竞争性行业,国有经济的比重则很低。郝书辰(2004)将国有经济制度优势与产业的性质(产业的技术特点和生产要素组合的关系)结合起来,认为产业性质(如外部性、垄断性、关键性)高以及国有经济制度优势明显,又有明确的社会目标的产业,适合于采取国有制度经营。或者说,这些产业天然与国有经济兼容,需要国有经济进入。

2.国有经济的产业结构调整

以上的分析揭示了国有经济产业分布的一般规律,同时还应结合我国具体国情,对国有经济进行战略性调整。要严格遵循市场准则,充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能,通过国有资本财政的投资和退出,正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩,从而达到调节、优化经济结构的目的。通过国有资产的流动重组,优化改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构,提高国有资产的整体质量,并取得了比较大的成效。国有企业的战线适当收缩,并向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前,中央企业80%以上的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械工业等行业和领域④。而且在国有经济布局趋于优化的同时,国有企业运行质量显著提高,核心竞争力明显增强。2003年～2007年,中央企业资产总额超过1,000亿元的从17户增加到44户,营业收入超过1,000亿元的从9户增加到27户,利润总额超过100亿元的从6户增加到19户。在2008年美国《财富》杂志公布的世界500强中,中央企业有19家,比2003年增加13家⑤。

虽然我国国有经济战略调整已取得一定成绩,但从整体上看,国有经济分布仍然过宽,产业布局和企业组织结构不尽合理。从2007年对全国国有及控股企业的从业人员及国有资产总量按产业作用分类的统计情况可以看出,分布在一般生产加工行业和商贸服务业中的国有资产仍占相当比例(如表2所示)。

表2. 2007年国有及控股企业从业人员及资产总量统计

(按产业作用分类)

因此,我国的产业结构还需要进一步调整,《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》以及《中央企业布局和结构调整的指导意见》的出台为我们国有经济战略调整提供了政策上的指导。我们应不断推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,主要包括:涉及国家安全的行业,重大基础设施和重要矿产资源,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。国资委主任李荣融在关于《指导意见》的讲话进一步明确国有资本的投资行业,“待2007年实施国有资产收益收缴管理制度后,中央企业的国有资本将向军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、民航、航运七大行业”。同时,对不属于重要行业和关键领域的亏损企业,短期内难以扭亏的,可以向各类投资主体转让,或与其他国有企业进行重组,优化国有经济结构,做大做强国有经济。

(二)国有资本经营预算收支范围及规模的界定

通过对国有资本财政的职能特征及其产业选择的分析,我们可以大致确定国有资本经营预算收支范围及规模。国有资本经营预算包括收入和支出两个部分,《试行意见》规定了国有资本经营预算的收支内容,但并未明确其收支规模。

1.国有资本经营预算的收入分析

国有资本经营预算的收入主要包括两个部分:一是上缴的国有资本税后利润,包括国有独资企业及国有控股、参股企业;二是变现收入,包括国有股权转让和国有资产清算收入。国有资本税后利润收缴标准的确定直接决定了企业再投资能力的强弱,关系到国有企业是否拥有必不可少的独立自主财力。首先,市场经济体制的确立要求我们以市场经济的要求来确定国有企业的留利水平。在市场经济条件下,政府不仅要赋予国有企业如同其他企业一样的市场竞争能力,而且要求国有企业也获得应有的市场竞争结果,即获得平均利润率,在此基础上参照非国有企业的“留利”水平即可大致确定国有企业税后利润的缴留比例。其次,国有资本财政作为政府的宏观经济调控手段同时又要在优化国有经济结构方面发挥作用。但对国有资本税后利润缴留比例标准的确定不仅要考虑国有资本经营预算收入自身的特点,还要保证国有资本管理相关目标的实现。再次,对于不同行业的国有企业,由于其在市场中面临的竞争环境不同。对于垄断企业,其高额利润是由国家行政权力干预带来的。对于这类企业,在确定税后利润收缴比例标准上,要通过国有资本经营预算收入来征收其企业利润中隐含的、但却没有扣除的成本。因此,我们要在参考非国有企业平均“留利”水平的基础上,充分考虑国家的产业政策、行业规划、地区差别等各种现实情况并结合国有企业的市场化程度来确定国有企业税后利润的缴留比例。

国有资本经营预算的变现收入也是国有资本经营预算收入的重要组成部分。国有资本变现是指以不同形式(如固定资产、产权、债权、股权)表现的国有资产转换为货币现金的过程,它是国有资本退出市场,国家优化经济结构的宏观目标实现的主要手段。以上对国有经济产业选择的分析,为国有资本“进”“退”领域和行业明确了方向,但国有资本的退出并不是一蹴而就的。在明确了国有资本的退出领域和行业之后,更重要的是要确保国有资本的“退而有序”。不仅要量化国有资本“退出”市场的数量规模,还要规划国有资本“退出”的时间列表,从而确定年度国有资本的变现收入。

2.国有资本经营预算的支出分析

国有资本经营预算的支出概括起来包括两个:资本性支出(产生新的国有资本)和消费性支出(没有产生新的国有资本),具体是弥补公共财政预算和社会保障预算缺口。国有资本经营预算支出在规模和方向上要处理好国有资产保值增值与国有资本“不与民争利”的关系。从上述国有经济产业选择的分析中,我们已经明确了国有资本再投资的方向。而对国有资本再投资的规模,一方面国有资本经营预算用于再投资的资本要坚持国有资产的保值增值,另一方面再投资应该尽量避免去“与民争利”,而是要去行市场难为之事、不为之事。因此,在市场经济条件下,国有资本的再投资同私人资本一样,以投资收益最大化为其基本准则。但是,由于国有资本财政的宏观经营性,它又不同于私人资本投资的是,它的合理投资规模不能是其各项投资项目收益的简单加总,而应考虑到各投资组合对新老企业收益的抵消因素后,以所得出的最大收益为基本标准。

国有资本的消费性支出主要用于弥补公共财政预算和社会保障预算缺口。在社会主义市场经济条件下,国有资本财政一方面严格遵循市场准则,充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能,通过国有资本财政的投资和退出,正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩,从而达到调节、优化经济结构的目的。另一方面,随着我国经济市场化程度的不断提高,应当按照“公共财政为主,国有资本财政为辅”的原则,在确保国有资产保值增值的前提下,逐渐收缩国有资本财政的市场活动范围,通过国有资本财政与公共财政的预算平衡机制,将国有资本财政的增量投资更多地投入市场失灵领域,以充实我国公共财政日趋扩大的需求缺口。国有资本经营预算与公共财政预算的互补与衔接应以“公共财政”为目标导向,以满足社会公共需要为基本原则来确定国有资本经营预算对公共财政预算支出的方向和规模。

[注 释]

①③廖家勤.我国财政支出规模变化的分析及其合理控制[J].当

代财经, 2004:12.

②中华人民共和国统计局.2008中国统计年鉴[Z].中国统计出

版社, 2008.

④⑤李荣融.走中国特色国有企业改革发展之路[EB/OL].新华

网, 2009-06-03.

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The Comparison on the Operation of Public Budget and State-owned Capital Management Budget

LiLiqin

(Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

篇5

摘要：农业发展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，持续增加农业投入是农业稳定发展的前提条件。由于农户、农业企业和农村经济合作组织等经济主体的自身积累能力较差、底子薄弱，我国农业资金投入长期以来主要依赖财政和信贷等外源型资金“供血”。在资源稀缺条件下，明确财政资金和信贷资金的支农重点，并在此基础上构建适应社会主义新农村发展战略的农村金融体系，更好的发挥财政、金融支农合力，对于提高农业综合生产能力，拓宽农民增收渠道具有重要的现实意义。近期，我们以东营市广饶县为样本，对基层财政金融支农合作情况进行了调查。

一、当前财政部门和金融部门支农合作的主要形式

（一）金融机构直接承担部分财政支农职能。计划经济时期，我国财政、金融职能相互交织，财政支配金融，金融充当“第二财政”，扮演着财政的出纳角色。近年来，随着财政、金融体制改革的不断深入，我国基本构建起了以政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主体的农村金融体系，部分商业银行承担的财政性职能相应移交给了政策性银行，政策性银行演变成沟通财政与金融支农合作的主要桥梁。以广饶县为例，该县1994年设立农业发展银行，农业银行除保留小额农户贷款、扶贫开发贷款等政策性业务，原承担的粮棉油贷款购销等政策性贷款业务均划转至农发行。支农再贷款？

（二）财政部门透过对相关“三农”经济主体的贷款贴息。为促进“三农”经济发展，增强农业龙头企业的幅射带动能力，财政部门对农业产业化龙头企业、小额扶贫贷款等提供了部分利息补贴，以减轻农业企业财务负担，促进了金融部门对农业贷款投放的刺激性。据调查，2000年以来，东营市财政每年安排2000万元专项资金用于农业产业化龙头企业贷款贴息。2003年，广饶县委、县政府制定出台了《关于扶持农业龙头企业发展的意见》，县财政每年拿出300万元专项资金，通过贷款贴息、补助、奖励等方式，用于支持重点龙头企业。

（三）财政部门出台鼓励金融支农有关优惠政策。为吸引金融机构增加对农业的投入，财政部门对农村信用社直接给予财政资助，出台了减免三年营业税、所得税减半征收、承诺分红补贴等优惠政策。据调查，东营市政府为促进县区农村信用社增资扩股工作的顺利开展，对利津、垦利两县农村信用社的股东承诺，如信用社2年内达不到分红比例，市财政将予股东补贴；并在政府权限范围内，尽量减免农村信用社在抵债资产接收和处置过程中形成的各种税费。全市涉农资金和业务全部交由农村信用社办理，所有农口部门在农村信用社开设基本账户，各级预算外资金按一定比例存放农村信用社，乡镇的国库、劳动保险、医疗保险和各种行政收费由农村信用社，县、乡公务员和教师的工资由农村信用社，县级财政集中支付中心设在农村信用社。研究制定了做好农村信用社不良资产清收盘活工作的具体意见。对过去行政干预的贷款和协调农村信用社购买的企业债券、各级各部门在农村信用社的行政性贷款，由县、乡政府负责限期收回；对公职人员的贷款，采取纪律和行政的手段收回；采取以优质资产置换、整体“打包”等多种方式，帮助清收不良贷款。

（四）人民银行助推，政府部门主导，积极优化县域金融生态环境。2005年初，周小川行长多次在重要场合论述金融生态环境问题，引起社会各界的广泛重视和关注。面对金融改革发展的新形势，各级人民银行积极向地方政府汇报金融生态环境建设的重大意义，取得了政府的大力支持。据调查，2005年，广饶县委、县政府把金融生态环境建设列入了重要议事日程，成立了由分管县任组长的优化金融生态环境建设领导小组，把金融生态环境建设纳入县委、县政府的考核，加大了督查力度。开展了“金融生态示范县”创建活动，出台了《创建“金融生态示范县”建设的实施意见》，研究设计了“建设金融生态示范县”的具体指标体系，制定了《“金融生态示范县”评价标准》，形成推动金融生态环境建设的规范化机制。截至2005年底，全县已命名“文明信用乡镇”21个，“文明信用村”684个，“文明信用企业”61个，“文明信用户”9.9户，“文明信用工商户”2333个，2006年力争全市60%以上的村镇、农户达到文明信用标准。

二、当前合作方式中的不足

2003年以来，广饶县向“三农”累计投入财政资金69亿元，投入信贷资金85亿元。财政投入和信贷投入的不断扩大，有力的促进了该县农业结构调整和产业升级，增强了农民收入。目前广饶县已形成以凯银集团、驰中集团、华誉集团为首的一批农业产业化龙头企业，农民收入保持快速增长，收入结构发生明显变化。据统计，2005年全县农民人均纯收入4820元，同比增长14.7%。2001年-2005年，广饶县农民收入年均增长10.1%。收入结构中，纯粹来自农林牧渔的增幅仅为5.93%，非农产业纯收入增幅高达92.45%。

（一）财政金融支持重点“不到位”与“越位”并存。近年来，为发展农村经济，地方财政不断扩大了支农资金投入，市本级财政支农支出以20%的速度递增。据调查，近四年来，我市投向“三农”的资金达50.7亿元，2003年市级财政用于扶持“三农”的资金3.8亿元，2004年达到了4.6亿元，分别占这两个年度市级财政支出的28.4％和29.6％。但是，地方财政支出在制度安排上一直向城市倾斜的格局没有改变，按照公共财政的要求应由财政供给经费的公共产品，财政投入的力度不足。主要表现在对农村的基础设施、供水设施及环境治理等社会公益性的投入相对较少。调查中，我们设计的“当前财政和金融对当地经济的支持哪个更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支农项目管理部门庞杂，投资越位和缺位现象并存。由于各部门职责定位不清，没能有效地建立起责、权、利相匹配的财政支农激励和约束机制。既有争项目、争资金形成的投资越位现象，也存在互相推诿导致的投资额缺位现象。因此，项目和资金多头管理，留下不少弊端:一方面，由于支农项目涉及的部门众多，部分项目交叉，有些地方出现同一类型支农项目存在多个部门重复立项、实施的情况。

（三）财权与事权分离的财政体制改革，使得乡镇、村委成为财务空壳，不能成为有效承贷载体。城乡财税体制改革形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大。但另一方面，资金链条长，管理困难。目前财政支农资金管理采取的是分级配套、层层下达、项目单位具体实施的做法，有些专项资金从上级财政下拨到实际使用，经过多个环节。资金在途时间长，影响了资金的及时到位，又增加了资金管理成本。一个项目，分级配套，每个级次都要考察论证，都要进行检查验收，需要大量的管理费用。县级财政配套能力弱。停收乡村公益事业金，使农民人均每年减少税赋100多元。2004年降低农业税率2个百分点，农民人均减负58元，今年全部取消农业税及附加，由此所减少的乡镇及村级收入全部由市财政转移支付。

四）财政补贴在流通领域消耗太多，轻生产领域。农发行贷款目前还仅局限在粮棉流通领域，虽然对解决农民“卖粮难”、“卖棉难”问题，稳定粮棉价格，保护农民利益方面起到了重要的作用，但由于国家的补贴基本在流通领域消耗，因此农民直接受益有限。

（五）政策性与商业性关系模糊。政策性与商业性并存是当前信用社经营中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主经营、自担风险”的商业企业。并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。由于当前信用社存在强烈的政策性，以至于它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业。

（六）财政支农支出结构不合理，供给范围“越位”与“缺位”并存。财政支农管理的领域和事务不能随农村城市化的加快而及时调整，造成很多部门和单位仍在占用财政支农资金，而应由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金保障。主要表现在：第一，随着广饶县农村城市化进程的加快，农村“三产”的比重发生了很大变化，但县级农业服务机构仍然过多，职能没有进行较大调整，是财政资金供给范围过宽的主要原因。如：农口设有畜牧、农业、水产、农机等几个服务中心，各中心仍然是全套配置，各中心资源分散，不能整合，存在浪费现象。如：2002年财政安排几个中心事业发展经费各100万元，从财政检查的情况看，各中心事业发展的效果不明显。

三、政策建议

一方面，贫困地区公共财政未能发挥其应有的作用，健全的农村金融体系无法建立；另一方面，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。分析表明，只有让公共财政发挥应有的作用，才能进一步改革农村金融体系，形成商业可持续的农村金融体制。（谢平，公共财政、金融支农与农村金融改革）

第一，健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系，改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

第二，把财政和金融资源结合起来，实现两者的良性互动，提高融资效率。财政和金融两者相互补充、支持、促进，形成合力，就可以产生明显的放大作用，极大推动经济社会的发展。目前通过财政直拨或其他渠道下拨的支农资金千头万绪，开行要通过市场建设和融资推动的方法加以整合，改变长期以来支农资金使用分散、效率低下的局面，确保资金安全运行。资金一旦整合，就能发挥集合效应，提高支农效果，产生“一个平台、一个信用、一个账户”多种功能的贷款模式。即通过融资平台账户管理、整合各级政府的支农资金、发放贷款、回收本息，形成统一高效的信用支持和管理模式。目前大部分县域，特别是贫困县机动财力很少，自身活力相当脆弱，开行要加强与有关部门的配合，尽快打开工作局面。

篇6

一、奖励对象

奖励对象必须符合以下条件：

（一）年1月1日以后出生，且男年满60周岁、女年满55周岁（年龄计算时间截至申报时上一年度12月31日）；

（二）属我市城镇非农业户口；

（三）只生育一个子女并办理了独生子女证或独生子女父母光荣证；

（四）未享受机关事业单位或县属以上国有、集体企业退休职工计划生育奖励政策。

二、奖励标准

符合条件的对象每人奖励3500元，分5年兑现。

三、办理程序和时间

（一）个人申请。符合奖励条件的居民由本人向户口所在地社区居委会提出书面申请，填写《市城镇居民计划生育奖励申请审批表》（以下简称《申请审批表》），提交户口簿、身份证、结婚证、独生子女证或独生子女父母光荣证（以下简称“四证”）原件及复印件。

（二）社区审查。社区居委会对申请人的资格进行审查，对有疑问的申请人进行3-5人的背靠背调查取证，对符合条件的申请人名单张榜公示5-10天。如无异议，社区负责人在《申请审批表》上签名，加盖公章，将申请人的“四证”复印件以及花名册上报镇街道计生办。

（三）镇街道审核。镇街道计生办对社区上报的申请人花名册进行审核，查看《申请审批表》和“四证”复印件，对符合条件的对象由审核人和单位负责人签名，加盖公章，建立奖励对象个人档案，同时将符合条件的申请人花名册及汇总表报市人口和计划生育局及同级财政所。

（四）申报时间。每年6月份集中进行申报审批。

四、资金发放办法和程序

（一）经费来源。我市城镇居民计划生育奖励所需资金由市财政和镇街道财政各负担一半。

（二）发放方式。由市人口和计划生育局将奖励对象汇总表、花名册送市财政局，市财政局会同各镇街道财政所办理相关经费手续后，将资金直接划拨到金融经办机构，由金融经办机构将奖励金发放到奖励对象个人帐户。

篇7

二、国有住房出售收入是指国有住房产权单位向职工（居民）出售国有住房回收的资金，具体包括：

（一）房产行政管理部门直管国有住房的出售收入。

（二）行政事业单位自管国有住房的出售收入。

（三）企业自管国有住房的出售收入。

（四）其他国有住房的出售收入。

三、国有住房出售收入，按下列比例上缴财政：

（一）房产行政管理部门、行政机关和实行全额预算管理的事业单位，其国有住房出售收入，85％上缴财政。对于安装电梯的高层住宅的出售收入，按80％上缴财政。

（二）实行差额预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，60％上缴财政。

（三）实行自收自支预算管理的事业单位，其自管国有住房出售收入，30％上缴财政。

（四）企业自管国有现住房出售收入，10％上交财政。

对职工平均住房面积低于全市（县）平均水平的企业，其国有住房出售收入，经企业申请，同级财政部门审核同意后，可以适当降低上缴财政的比例或免缴财政。

四、上缴财政的国有住房出售收入，按住房产权单位的隶属关系和财政体制，分别上缴中央财政和地方各级财政，并全额纳入中央和地方各级住房基金，专项用于住房建设和住房制度改革。

五、留归企业（单位）的国有住房出售收入，全额纳入企业（单位）住房基金，用于住房建设和住房制度改革。

六、企业和行政事业单位出售国有住房后的资产处理按财政部有关财务、会计制度执行。

七、上交财政的国有住房出售收入，由财政部门负责征收。具体征收办法由财政部另行制定。

八、各级房改、建设、房产、金融、国有资产等单位应配合财政部门，做好国有住房出售收入的征收工作。

九、对本办法下达前已出售国有住房取得的收入，各地要认真进行清理，并按本办法的规定进行处理。

十、各省、自治区、直辖市、各计划单列市财政部门会同房改领导小组，可依据本办法制定实施细则。

篇8

1998年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度(以下简称城镇职工医保)，2003年开始实行新型农村合作医疗保险制度(以下简称新农合)试点，并于2007年启动城镇居民医疗保险(以下简称城镇居民医保)试点，由此我国建立起覆盖城乡居民的基本医疗保险制度。

近年来，国内学者对城乡医保制度统筹衔接问题进行了广泛研究。综合来看，现有研究集中在以下几个方面:(1)城乡医保制度对比分析。姚蕾(2006)、仇雨临等(2009)从医疗保险资金供给机制、医疗卫生服务的公平性、可及性以及费用负担、管理体制和保障水平等方面对城乡医保制度进行对比分析，认为居民医保体系呈现出明显的城乡二元分立态势;(2)统筹城乡医保制度发展思路研究。仇雨临等(2009)基于城乡医保体系的二元三维态势，认为城乡医疗保障统筹发展的方向是分阶段、有步骤地化异趋同，实现以城乡居民健康受益为导向的国民健康保险制度。米红等(2008)从全国医保体系发展的宏观局势出发，提出了我国社会保障体系从覆盖城乡的社会保障体系、东中西部大区域城乡衔接的社会保障体系到全国范围内衔接的社会保障体系的“三步走”战略思想;(3)国内各地统筹城乡医保体系实践经验总结。葛红林(2009)、梁平(2010)、仇雨临等(2010、2011)对昆山、镇江、成都和重庆等典型地区的城乡医保制度衔接进行了实证分析，顾海等(2009)、李春根(2010)则分别对江苏省和江西省城乡医保制度统筹状况进行了分析，吴君槐(2011)以长江三角地区城乡医保制度衔接必要性以及现状进行了分析;(4)国外统筹城乡医保制度经验借鉴。党敏恺等(2009)以瑞典、英国、芬兰、日本和法国为例分析了发达国家3种典型的城乡医保衔接模式，即形式和内容完全一致的城乡“统一模式”、城乡制度分立但内容有统有分的“有差别的统一模式”和制度形式各异但实质无差别的“专门模式”，并结合我国的现实情况，建议我国采取“有差别的统一模式”。张再生和赵丽华(2009)则对英国、德国、日本等国家统筹城乡医保制度的经验进行总结，得出以下结论:城乡统筹的时间与各国的经济发展水平密切相关，政府在统筹城乡中承担的责任与其制度理念相融合，城乡统筹中的经费来源和支付范围取决于各国的经济发展水平，城乡统筹医保制度建设与法律制度建设密切相关。

以上研究指出不同城市应该根据该地特点和经济水平，选择不同的统筹模式，最终实现城乡医疗保障一体化。根据各地经济发展情况，实行分步走战略是实现城乡医保制度衔接的现实选择。由于目前城镇职工医保、城镇居民医保和新农合在覆盖对象、筹资来源、保障水平、医疗服务的需求与供给以及管理体制上有许多不一致的地方，因此在建立城乡一体化的医保体系过程中，需要坚持循序渐进，逐步推进的原则。具体来看:第一步实现城镇居民医保和新农合的衔接，所有城乡“农业”与“非农业”人口中的非从业人员全部纳入城乡居民医保制度，实现二险合一，将3项制度整合成城乡居民医保与城镇职工医保两项制度并存;第二步则是在逐步缩小城乡居民医保和城镇职工医保缴费水平和待遇水平差距的基础上，建立一体化的城乡居民基本医疗保险制度。分两步走实现城乡3大基本医疗保险制度的衔接是在我国基本医疗保险城乡二元化、我国城乡和地区经济发展水平差距较大等背景下的现实选择。

从统筹城乡医保体系的改革实践来看，经济发达的沿海地区较早进行了城乡医疗保险制度衔接试点，以东莞、佛山、上海、镇江、太仓等城市为典型，此外西部城市重庆和成都在统筹城乡改革和发展的背景下启动了城乡居民医保制度一体化改革试点。武汉市作为中部经济发展水平较高的大城市，在1998年建立城镇职工医保、2003年建立新农合的基础上，2007年又启动了城镇居民医保试点，标志着武汉市社会基本医疗保险实现了对城乡居民的制度全覆盖。但是随着经济水平的提高和城市化进程的加快，城乡分割的基本医疗保险制度一方面制约了城乡居民流动;另一方面，由于城乡医疗资源分配不均，缴费负担、待遇水平等方面的较大差异，极大地降低了全民医保制度的公平性。

基于以上现实考虑，近年来武汉市不断探索城乡社会基本医疗保险体系的衔接方案。笔者有幸于2011年6月参加武汉市城乡医保制度衔接方案的论证工作。通过与武汉市城镇职工医保、城镇居民医保和新农合经办机构工作人员进行深度访谈，并在武汉市远城区蔡甸区开展实地调研，笔者对武汉市3大医保制度有了详尽的了解。本文正是在方案论证、深度访谈和实地调研基础上形成的。随着城镇化进程的加快，统筹城乡医保体系将是城镇化进程中迫切需要解决的问题，本文着重分析武汉市城镇居民医保和新农合制度，进而探讨两项制度的统筹发展路径，以期对全国其他地区统筹城乡医保体系的改革实践提供思路。

二、中国城乡基本医疗保障二元化现状

我国基本医疗卫生服务仍然存在着明显的城乡二元性，其二元性体现在城乡医疗资源分配、城乡医疗资源使用效率以及城乡居民医疗保健支出等方面。

(一)城乡医疗资源分配不均

医疗资源的分配状况直接影响到医保参加者获得医疗服务的难易程度，反映了参保者的机会公平和条件公平。如表1所示，市、县和农村每千人口卫生技术人员数基本处于不断上升的趋势，但是市、县和村每千人口卫生技术人员数存在着较大的差距:县每千人口卫生技术人员数占市每千人口卫生技术人员数的比值自2004年起不断降低，由44．96%降至2010年的39．90%;每千农业人口乡村卫生技术人员数占市每千人口卫生技术人员的比值更低，2010比值仅为19．16%;每千农业人口卫生技术人员数占县卫生技术人员数的比值也较低，不足50%。这表明，随着经济的发展和城乡居民医疗服务需求的增加，我国每千人城乡卫生技术人员的供给也在增加，但增长并不平衡，每千农业人口卫生技术人员数远远低于市、县每千人口卫生技术人员数。

(二)医疗资源使用效率差距较大

从医疗资源实际利用率来看，社区卫生服务中心和乡镇卫生院的病床使用率一直低于医院病床使用率，且在2007年以前乡镇卫生院病床使用率远远低于社区卫生服务中心和医院病床使用率，城市和农村居民在医疗卫生服务的利用方面仍然存在着明显的差距(表2)。

(三)城乡居民医疗保健支出差距大

从医疗保健支出数据来看(表3)，城镇居民医疗保健支出占城镇居民人均年消费支出比值与农村居民医疗保健支出占农村居民人均年消费支出比值较为相近，约为7%，由此可见城乡居民医疗保健支出相对水平较为接近。但是城乡居民医疗保健支出绝对水平差距较大，从农村居民人均医疗保健支出占城镇居民人均年消费支出的比值来看，1990年该比值为73．93%，1995－2010年期间，该值一直保持在30%左右，表明农村居民人均医疗保健支出约为城镇居民人均医疗保健支出的1/3。这充分表明城乡居民由于收入水平的约束，在医疗保健支出方面也存在着明显的差距。覆盖城乡居民的全民基本医疗保险制度的建立是我国医疗保障发展过程中的一大历史性突破，但是城乡二元化的基本医疗保险制度极大地制约了全民基本医疗保险制度在促进基本医疗保障公平方面的作用。随着城市化进程加快，人口结构以及职业身份变化加快，社会基本医疗保险制度在城乡、职业和地区之间的制度整合和政策衔接显得尤为迫切。

三、武汉市新农合和城镇居民医保比较分析

武汉市新农合和城镇居民医保制度在制度模式、覆盖对象和统筹层次、资金来源和待遇水平等方面都存在着差异，两套制度分立运行。由于武汉市新农合实行区级统筹，各区的新农合实施方案略有差异，因此以武汉市蔡甸区新农合方案为分析案例。

(一)制度模式

武汉市新农合制度实施之初，要求以户为单位参保，且建立了家庭账户，以大病住院补偿为主。家庭账户的设立有助于提高农村居民参保积极性，并且降低逆向选择性。但是由于家庭账户资金不具有互助共济性，造成资金结余沉淀。武汉市决定自2012年起新农合不再设立家庭账户，家庭账户有余额的可冲抵门诊或住院部分的个人自付部分，但必须在2011年12月31日前全部用完。自此逐渐建立起门诊统筹和住院统筹相结合的新农合制度模式。武汉市蔡甸区在此基础上，将新农合基金分为门诊统筹基金、住院统筹基金和住院风险基金3部分。武汉市城镇居民医保实行门诊统筹和住院统筹相结合的模式，其中门诊统筹包括普通门诊和在门诊治疗重症疾病。医保基金用于支付参保居民符合规定的门诊和住院医疗费用，对门诊和住院医疗设置起付标准以及分级报销比例。武汉市新农合由“家庭账户+大病住院统筹”模式向“门诊统筹+住院统筹”模式转变，与城镇居民医保“门诊统筹+住院统筹”的模式基本一致，为两项制度的衔接准备了基础。

(二)制度覆盖对象及统筹层次

武汉市新农合覆盖对象为农村居民，农村居民以户为单位参保。武汉市城镇居民医保参保范围是具有武汉市城镇户籍、不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的城镇居民，具体对象包括:各类中小学阶段的在校学生、少年儿童及其他18周岁以下的居民、18周岁及以上的非从业居民、未按月享受养老金或退休金待遇的60周岁及以上老人。由此可见，两项制度按照户籍制度划分覆盖对象，分别覆盖农村居民和城市居民中未纳入城镇职工医疗保险覆盖对象的部分群体。目前武汉市的城镇居民医保由社会保障行政管理部门主管，新农合则由卫生部门主管。在统筹层次方面，武汉市新农合仍然停留在区级统筹，城镇居民医保实行市级统筹，但是远城区则仍然实行区级统筹。新农合和城镇居民医保分散化的管理体制以及较低的统筹层次，制约了医保关系的转移接续以及制度的衔接。

(三)筹资来源

新农合和城镇居民医保在资金筹集方面具有较大的相似性，新农合实行个人缴费、集体扶持和政府补助的多方筹资模式，城镇居民医保则实行家庭(个人)缴费和政府补助，个人缴费和政府财政补助是新农合和城镇居民医保的两大主要资金来源。但是在财政补助总额、补助标准以及各级财政投入分担状况方面仍然存在着区别，表现在:对于新农合参保群体，按照统一的标准对参保个体进行补助，主要由中央财政和省级财政承担财政支付责任;而对城镇居民医保参保群体则按照人群的不同进行分类补助，如对中小学生、非从业居民、未领取退休金的60周岁及以上老人采取不同的财政补助标准，主要由市级财政和区级财政承担支付责任。从表4数据可知，武汉市蔡甸区新农合参保个人缴费标准为30元/人•年，中央财政、省级财政、市级财政和区级财政的补助标准分别为60元/人•年、45元/人•年、25元/人•年和25元/人•年，各级财政补助总额为155元/人•年，其中67．7%的财政补助资金来源于中央财政和省级财政，市区两级财政补助相对较少。武汉市城镇居民医保缴费标准为420元/人•年，各级财政补助总额和缴费标准之间的差额由参保的城镇居民自己承担，各级财政对城镇居民医保参保对象实行普惠补助和重点补助相结合:对18周岁以上低保对象和丧失劳动能力的重度残疾人实行全额补助，各级财政补助总额为420元/人•年;对低收入家庭60周岁以上的老年人的财政补助总额为370元/人•年;对18岁以下低保对象或重度残疾学生和儿童的财政补助总额为165元/人•年;对其他参保城镇居民的财政补助总额为80元/人•年。由此，新农合和城镇职工医保的财政补助资金都来源于中央财政、省级财政、市级财政和区级财政，但是各级财政负担差别较大，如何协调各级财政对城乡居民医保制度的财政补助是两大制度衔接过程中需要解决的重要问题。

(四)待遇水平

目前，武汉市新农合和城镇居民医保都实行门诊统筹和住院统筹相结合，在门诊统筹报销方面较为接近，但是，在住院统筹报销起付线和报销比例方面仍然存在着较大差异。在门诊统筹方面:新农合门诊报销比例约为20%～30%，年封顶线约100元～300元;城镇居民医保居民医保的门诊包括普通门诊和在门诊治疗重症疾病，一个保险年度内，参保居民在定点医疗机构发生的300元及以下的普通门诊医疗费用，居民医保基金支付30%，300元以上的费用，由个人自理。在住院统筹方面，新农合和城镇居民医保规定的各级定点医疗机构起付线和报销比例都存在着较大差异。由表5可知，目前武汉市新农合参保者在区级医院就医，起付线和城镇居民医保参保者一致，但是报销比例要低5%;在市属二级定点医院就医报销的比例比城镇居民医保的报销比例低10%～15%左右，且起付线要高;转诊至市属三级定点医院时，起付线高于城镇居民医保，但是报销比例基本一致。目前对新农合参保者转诊至市属医院就医，进行起付线和报销比例的限制，主要在于引导新农合参保者充分利用基层医疗资源。但是对城镇居民和农村居民实行差别化的起付线和报销比例的规定不利于农村居民同等地利用城市的医疗资源和卫生服务。

四、新农合和城镇居民医保统筹发展方案设计

随着新农合和城镇居民医保制度的逐步发展和完善，建立城乡居民医疗保险体系具有现实意义。具体来看，可以通过以下方面的改革，实现城乡居民医保制度的衔接。

(一)取消“农业户口”和“非农业户口”的界限，建立统一的城乡居民医疗保险制度

随着武汉市新农合家庭账户的取消，城镇居民医保和新农合都实行“门诊统筹+住院统筹”的模式，这为建立城乡居民医保制度奠定了基础。将城镇居民医保和新农合统一为城乡居民医保制度，并在管理机构、统筹层次、信息网络建设等方面实行配套改革。首先，合并城镇居民医保和新农合经办机构为城乡居民医保经办机构，作为社会保障管理部门的下属二级机构。其次，在城乡居民医保制度衔接过程中，应逐步提高城乡医疗保险基金的统筹层次，实行市级统筹，将财政拨付资金以及居民缴费形成的医疗保险基金在全市范围内调剂使用，提高对城乡居民的医疗保障水平。此外，对新农合网络系统与城镇居民医疗保险网络系统进行整合，使家庭持有“新农合证”向每人持有居民医保IC卡过渡，这样便于份信息识别和医疗费用实时结算。在城乡居民全部实现个人医保IC卡管理后，借鉴职工医疗保险全省联网经验，实现凭卡异地就医，异地监管，异地结算，异地代缴，建立起统一的社会医疗保险信息化管理平台。

(二)统一管理各级财政补助资金，建立多档次的个人缴费标准

城镇居民医保和新农合财政补助来源和标准的差异直接制约着城乡居民医保制度的有效运转。在统一城镇居民医保和新农合为城乡居民医保制度时，保持现有财政补助来源不变，即根据目前城镇居民医保和新农合财政补助标准和城镇居民医保和新农合参保人数计算各级财政补助总额，将两部分资金汇总，作为城乡居民医保财政补助资金收入来源，由城乡医疗保险管理机构在城乡居民医保制度参保群体中统一调配使用。而在财政补助支出方面，目前城镇居民医保人均缴费标准为420元/人•年，其中根据参保群体不同进行分类补助，最低补助档次为80元/人•年，则该部分群体需由个人缴费的部分为340元/人•年;新农合则实行统一补助标准，财政补助额为155元/人•年，个人缴费为30元/人•年。在建立统一的城乡居民医保制度时，需逐渐提高对除低保群体、60岁以上人群以及残疾人等对象之外的一般城镇居民的财政补助标准，实现一般城镇居民财政补助标准与新农合人均财政补助标准的统一。此外，逐步提高新农合人均缴费标准，建立统一的、分档次的城乡居民医疗保险缴费档次，实现与一般城镇居民个人缴费档次的对接。通过保持现有财政补助口径不变，将城镇居民医保和新农合各级财政补助资金归总，由城乡居民医保管理机构统一管理，该方式既能保证各级财政补助不减少，同时为进一步统一城镇居民和农村居民财政补助标准准备了条件，是破解目前城镇居民医保和新农合各级财政补助标准不同难题的较好方式。此外，建立分档次的个人缴费标准，逐步实现城乡居民财政补助标准和个人缴费标准的统一。据2011年武汉市深化医药卫生体制改革工作会议上公布的消息，武汉市居民参加城镇居民医保获得的补助将提高到200元/人•年，参加新农合获得的补助将增长到235元/人•年。①由此可见，武汉市城镇居民和农村居民参加基本医疗保险获得的财政补助标准差距将进一步缩小。

(三)提高医疗资源使用效率和医疗保险待遇水平

1．整合城乡医疗服务机构

农村卫生资源的匮乏是当前农村医疗保障水平低下的根源所在。在实现医疗资源共享的过程中，不再按照新农合划分区级、市属以及省属医院的分类，而按照国家《医院分级管理办法》评定的一级、二级以及三级进行分类，统一城乡各级定点医疗机构为街乡镇卫生院、一级医疗机构、二级医疗机构和三级医疗机构四类，其中社区卫生服务中心纳入一级医疗机构。通过城市大医院和农村基层医疗机构之间的协同合作，职责分工，充分发挥城乡医疗机构的优势，调动各级医疗机构的积极性，实现城市和农村医疗资源的共享。

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关键词:基层财政困难;省管县;思考

一、对我国基层财政困难现状的思考

(一)县乡财政困难是由于“市管县”形成的吗

在我国目前有四种不同的市县关系。第一种是强市与强县的关系,强市有支持强县的财政实力,并且可以和强县在经济发展上优势互补;第二种是强市与弱县的关系,强市通常能对弱县经济发展起到带动作用,对弱县提供较多的经济援助和财政补贴。第三种是弱市与强县的关系;弱市不具备带动县域经济发展的条件,反而可能出现使县乡产生“被动财政支出”的问题。第四种是弱市与弱县的关系。弱市无法带动弱县的发展,也可能出现同弱市与强县相同的问题。然而,在我国,尤其是在广大的中西部地区,相对来说都是一个较强的市下辖了很多弱小的县。

而且地方政府省、市、县、乡四级存在已久,为什么近些年来才指出因为是因为政府级次过多而导致县乡基层财政困难呢?这是因为农村税费改革政策的实施,导致基层财政收入的锐减才使得人们突然意识到县乡财政困难这一重大问题。在农村税费改革之前,基层政府的预算内财政缺口虽然也比较明显,但是是可以通过增加农民负担而维持自身的正常运转,所以并未引起人们的关注。由于我国大多数县乡仍是以农业为主的地区,工商业对财政收入的贡献相对较少,农村税费改革后,财政缺口找不到其他途径来弥补,这一问题便暴露出来。

所以,基层财政困难的主要原因不是因为"市管县",市加重了对县乡的剥削,尽管市剥削县在一些地方的确存在,但这不是普遍现象。

(二)“省管县”真的是解决县乡财政困难的“灵丹妙药吗”

近年来,一些试点地区在实行“省管县”之后,县乡财政困难得到了缓解,这使得一部分人把“省管县”视为解决基层财政困难的灵丹妙药;然而我们应该看到近些年,中央和各省级财政针对县乡财政困难采取了很多措施:第一,大幅度增加财力性转移支付规模。1994至2006年,财力性转移支付从189亿元增加到4412亿元,年均增长31.7%;专项转移支付年均增长23.2%;第二,2005年财政部出台了“三奖一补”政策,2005年和2006年财政部共安排“三奖一补”资金385亿元。2007年,财政部继续安排“三奖一补”资金335亿元。在政策的激励作用下,全国791个财政困难县两年累计共增加财力1298亿元,平均每县(市)增加财力16410万元。因此,可以说目前县乡财政困难的缓解是建立在上级财政转移支付大幅增加的基础之上的。

与“省管县”联系非常密切的另一个概念是“强县扩权”,意指通过扩大县级政府的权限,尤其是经济权限,发展县域经济,从而使其摆脱被“输血”的境地,具备造血功能,从根本上解决县乡基层财政困难。

我们认同“强县扩权”对县域经济发展的促进作用,但是综观浙江和其他地方“强权扩县”的具体做法,我们不难看出各省的“强县扩权”试点县都是该省经济实力本身就相对较强的县,财政困难程度也相对较轻,省级政府本意是想通过“扩权”进一步促进这些县的经济发展,财政困难问题也就相应而解。但是,对于那些经济基础本身较弱、财政困难程度很严重的县来说,“强县扩权”是否能够产生相同的效应值得商榷,甚至可能因为追赶、攀比的需要,盲目扩大投资,增加财政支出,导致县乡财政更加困难。

因此,“强县扩权”可以使“好的更好”,但是对于本身财政比较困难的县来说,作用并不明显,这一措施还会增加省级财政的工作量,更可能引起行政区与经济区的矛盾问题。

二、对解决我国基层财政困难的政策建议

通过以上分析我们可以得出以下结论,相应的产生若干政策建议:

(一)基于对我国各区域发展现状的区分,划定发展等级,各个不同等级区域,抽样具有代表性的省份,在具有代表性的市县,进行共同但具有区别的财政体制实验。制定不同的财政体制改革方向。除了在发展状况较好的省市,继续进一步推广“省管县”以外;同时应该结合土地资源、矿产资源、人力资源等不同财政生态,下放不同的财政源,直接壮大地方财政来源,例如土地资源特别是可耕地资源具有优势的地区,着重试点下放可耕地的“自由流转权利”,加大农业生产的“账对账直接补贴”,增加上级财政对该地区农业深加工的转移支付力度,间接的化解两级财税矛盾于幕后,使传统的农业大县,走上农业强县的良性循环道路,这对于我国广大的农业大省来说,具有非常突出的实践和现实双重意义。对于矿产资源具有优势的市县,要结合资源税改革,在推广资源开采税率的从价征税模式,大幅增加资源税收以外;大胆下放除贵金属和稀土等特殊资源外的各类矿物资源探、掘、采、炼、售权利;使中西部资源优厚而财政及民生困难地区,能够直接在资源中发展,在资源中受益,在资源中提高生产力,进而解决财政困难。

(二)明晰各级政府的财政权利和义务,做到权义对等,大权大义,小权小义。杜绝大权小义的官僚思想和行政管理方式。权利义务对等,有利于消除省市对扩权强县,下权到县,省直管县等一系列改革的阻力,因为权利和义务的对等。下方到县的权利,相应的转移走了省市一级的行政和财政义务,有利于理清五级行政之间的关系,更重要的意义在于,能够建立一套市场经济环境下的,“小中央大地方”的市场经济匹配行政管理模式。

参考文献:

[1]侯荣华,葛建新.中国财政风险研究[M].北京:中国计划出版社,2005.

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2、地点：哈尔滨市南岗区财政局南岗区财政局挂南岗区固有资产管理委员会办公室的牌子。南岗区财政局是南岗区政府主管财政收支、财税政策、固有资本金等基础工作的区域经济调节部门。

3、要求：

1.在教师指导下由学生独立完成毕业实习全过程。

2.严格遵守学校及实习单位的各项规章制度。

3.在毕业实习中，要注重实际能力的培养。

4.准确、真实地填写实习日记，认真撰写实习报告。

二、实习内容及收获

(一)讲座内容：王利群《企业成长机制及管理现代化》秦凤翔《我国财政政策的发展趋势》路平《我国地方税收征管与国税稽杳问题研究》王曙光《我国税制改革的政策取向》

(二)收获在南岗区财政局实习期间认识到财政职能的转变也是适应市场经济体制的客观要求,在推进财政体制改革的过程中,需要对财政职能进行正确的定位,也就是财政过去的一些职能应改变,一些职能需进一步加强,即初步建立公共财政的框架。

1、转变财政职能是适应市场经济体制的客观要求面对21世纪新的挑战和经济全球化发展的大趋势,我国的财政职能还明显存在着一些不相适应的地方:财政职能的界定还不够明确和规范,财政支出的结构和顺序还应进一步调整,有些重点方面还要突出和加强。一些应由企业、个人或社会其他方面承担的职责,财政还未完全放开,还在过多过细参与微观经济活动和某些事务性管理。而本应由财政代表国家、政府参与分配、管理的领域却又未能有效地负起责任。各地和某些行业不同程度的"乱收费",不仅造成财力分散,而且还是贪污浪费、导致腐-败的一个重要原因。这些矛盾集中起来,突出表现为国家财政集中的财力,特别是中央财政集中的财力与国家赋予的职责不相适应:与世界其他国家相比,财政收入占gdp的比重和中央财政占全国财政收入的比重都低得多。这种财力状况,不适应宏观经济稳定以及经济结构调整和优化升级的要求,与一个幅员辽阔、经济发展不平衡的发展中大国的客观需要有着明显的差距。加之,财政支出结构不尽合理,有些该办的事没钱办,不该管的事管多了,致使久已存在的矛盾更加难以解决。因此,建立和完善社会主义市场经济体制,实现经济增长方式的根本转变,振兴国家财政,迫切需要进一步深化财政体制改革,加快财政职能的转变。

2、财政职能的定位--"初步建立公共财政的框架"结合我国的现实情况,公共财政的框架建设及改革应从以下方面着手:(1)财政支出主要用于公共支出,一般说来不再投资国有企业或用于生产性建设。(2)财政对国有企业的管理,应从过去直接的管理向间接管理转变。(3)对国有资产应实行国家统一所有、政府代表分级分类监督、企业自主经营的方法,促使其保值和增值。(4)中央财政对地方财政,应进一步下放权限,减少事务性管理,规范并充分调动地方的理财积极性。

(5)各级财政都应公开办事规则,规范办事程序,克服随意性,增强透明度,完善监督机制,提高办事效率。(6)强化财税政策的政令统一,加强资金的统一管理,科学规范预算内容和管理方法,坚决、有步骤地推行"费改税",实行收支"两条线",下决心堵塞乱收费的源头。加强国家财政对政府内外债务的统一管理,继续有重点、有步骤地调整财政支出结构,切实向公共财政的职能转变。

三、相关建议要转变财政职能,建立公共财政体制基本框架要采取以下措施：

1、转变观念,树立新型的适应社会主义市场经济发展要求的公共财政观,摒弃计划经济体制下生产性财政为主的传统观念由于我国属于发展中国家,生产力水平较低,经济结构不很合理,市场机制不健全,尤其是金融市场发展滞后,资源配置效率低,过去政府干预经济的能力较强,使得财政在国家资金配置方面起着主导作用,突出表现为财政(政府)投资额在社会总投资额中所占的比重远高于发达国家。政府投资主要用于基础设施和国有企业,而发达国家的财政支出中社会保险和社会福利占的比重较大,生产性投资比重很小,其主要用于公共工程和基础设施建设,投资于国有企业的支出比例很低。回顾我国20年所走过的路及改革开放前的情况,由于财政支出的刚性作用和政府干预经济的能力过强,致使在市场经济发育程度低、金融体系很不健全的情况下,反而导致经济发展时常受阻。

2、处理好职能和财源建设的关系,要继续建设财源,努力把"蛋糕"做大"发展才是硬道理",体现到财政上,可以说就是"把蛋糕做大"或进行财源建设。为了使财政收入能满足日益增长的财政支出的需要,最根本、有效的办法是在经济增长的基础上增加财政收入,这样财政才有可供分配的物质基础,财政调控也才有力量。有人认为当前经济困难由生产严重过剩造成,过剩的原因是需求不足,而贫富差距即少数人占据大量财富、大多数人手中财富有限从而行不成有效需求,所以主张调整分配。笔者认为,这种杀富济贫的平均主义思想对中国经济的发展不利。一个国家要进步,首先必须发展生产、发展经济,就是说要想办法把"蛋糕"做大而不是先考虑怎样切的问题,一块小"蛋糕"不管如何切也是很难让人满意的。做"大蛋糕"或财源建设,说到底实际上是一种具有财政效益的经济建设和经济活动。

3、优化支出结构,坚持科学的财政支出顺序按照公共财政的范围要求,在当前聚财有限和用财无限的矛盾非常突出的情况下,重新界定和规范财政支出范围,严格支出顺序,保证重点需要。结合政府机构改革和事业体制改革,对现有财政供给部门进行全面调查,严控人员编制和经费标准,下决心压缩一些不必要的行政事业费,坚持抑制财政供养人员及其经费增长过快的势头。

4、逐步理顺财政和国有企业的关系建立公共财政,矛盾的焦点主要集中在长期以来财政已在竞争性领域进行了大量投资,建立了为数众多的国有企业,这些国有企业仍是我国财政收入的支柱和经济基础。这样,理顺财政和国有企业的关系,调整财政对经营性国有资产的投入,也就成为财政转变职能的关键。

5、建立和完善财政法规,这是转换财政职能、建立公共财政框架的保障建立公共财政需要与之相适应的财政法规体系作保障,使之具有稳定性、普遍性和规范性。公共财政有一个建立、发展和完善的过程,而与之相适应的财政法规体系也有一个建立、发展和完善的过程。因此,必须认真总结历史的经验和教训,勇于探索、创新,围绕公共财政"职能明确,体制完善,调控有力,支出规范,保障可靠"的总体目标,制定一部《公共财政法》,为建立公共财政的框架创造良好条件。

6、实施规范的政府采购制度

政府采购是实现反经济周期调节、合理配置资源、促进产业良性发展的强有力工具。必须健全和完善之,规范其运作行为和程序,逐步把采购范围扩大到财政专项支出领域。