农村土地管理法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条指导思想

全面贯彻落实科学发展观，深化城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，解放和发展农村生产力，推进农村土地节约集约利用，统筹城乡经济社会全面协调可持续发展。

第三条基本原则

（一）坚持以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制，稳定和完善农村基本经营制度；

（二）坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高；

（三）坚持最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，逐步建立城乡统一的建设用地市场；

（四）坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正，切实保障农民的占有、使用、收益等合法权益。

第四条交易品种

农村土地交易所交易品种包括实物交易和指标交易：

（一）实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易；

（二）指标交易指建设用地挂钩指标交易。

第五条监管服务机构

（一）组建重庆市农村土地交易所监督管理委员会。委员会下设办公室，负责日常工作，办公室设在市国土房管局。

（二）设立重庆农村土地交易所，在重庆市农村土地交易所监督管理委员会领导下，在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下，建立农村土地（实物和指标）交易信息库，交易信息，提供交易场所，办理交易事务。

第二章实物交易

第六条严格执行土地用途管制制度和规划许可制度

（一）农村土地交易未经依法批准不得擅自改变土地用途；

（二）农用地和未利用地要转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划及环境保护的要求，依法经过批准，并纳入土地利用年度计划；

（三）对违反规定改变交易土地用途的行为，由国土资源、农业、林业等行政主管部门按照国家有关规定严肃查处。

第七条交易内容

（一）耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易。耕地承包经营权交易时，附着于该土地上的构筑物及其附属设施一并交易。林地使用权或承包经营权交易时，生长在该土地上的林木所有权一并交易。

（二）农村集体经营性建设用地使用权交易。农村集体经营性建设用地使用权交易时，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并交易。

（三）荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权交易。

（四）农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。

第八条禁止交易的土地

（一）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；

（二）重点生态防护林、特殊用途林、生态湿地、饮用水源保护地等承担重要生态功能的；

（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；

（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；

（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。

第九条交易方式

（一）农民家庭承包土地的承包经营权交易，可以采取转让、转包、转租、入股、联营等方式；

（二）农村集体未发包的农用地使用权交易，可以采取出让、出租、入股、联营等方式；

（三）农村宅基地及其附属设施用地使用权交易，可以采取出租、转让、转租、入股、联营等方式；

（四）除农村宅基地及其附属设施用地以外的农村集体建设用地使用权交易，可以采取出让、转让、出租、入股、联营等方式；

（五）农村未利用地使用权交易，可以采取出让、出租、联营、股份合作等方式；

（六）农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易，可以采取转让等方式。

第十条申让资格

农村土地实物申让方必须是农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织。

第十一条申让条件

申让方必须提交申让地块土地权利证书或其他权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表、使用年限说明、价款构成及支付要求、交地承诺等有关材料。其中：

（一）凡农村集体经济组织申让，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及拥有该土地的农村集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意交易的书面材料；

（二）凡农户永久性申让，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定居所和稳定生活来源的书面材料；

（三）凡农户或法人申让，均必须提交该土地所在集体经济组织同意交易的书面材料；

（四）凡委托申让，必须提交相应授权的法律文书。

第十二条申购资格

（一）农村土地实物申购方必须是农村集体经济组织、具有完全民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人或其他组织；

（二）农村宅基地及其附属设施用地申购方必须是本农村集体经济组织成员或高山移民。

第十三条严格规范交易秩序

（一）凡农村集体经济组织申报的农村土地交易，应按《重庆农村土地交易所交易流程》的规定，在农村土地交易所内公开交易；

（二）鼓励其他主体申报的土地交易在农村土地交易所内进行，并参照《重庆农村土地交易所交易流程》的规定办理相关手续；

（三）农村集体经营性建设用地使用权交易，必须在农村土地交易所公开规范交易；

（四）有关行政主管部门按照各自职能加强交易资格审查和交易行为监管。

第十四条交易价格指导。

各区县（自治县）人民政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等情况，制定本区域农村土地交易的基准地价。

第十五条交易合同管理

（一）重庆市农村土地交易所监督管理委员会办公室统一制定标准合同文本；

（二）所有交易结果均须依法签订合同，并依法到国土资源、农业、林业行政主管部门登记。

第十六条交易年限管理

（一）农用地承包经营权交易年限，按国家相关法律法规规定的年限执行；

（二）农村集体建设用地使用权交易年限，最长不得超过同用途的国有建设用地出让最高年限；

（三）农村未利用地交易年限，最长不得超过拟用途类型土地的承包年限。

第十七条交易后续管理

（一）严格执行国家有关土地管理的法律法规和政策，连续撂荒两年以上的农村承包地，由拥有其所有权的农村集体经济组织收回；

（二）土地交易后，在合同约定时间内未开发利用的土地（包括未利用地、集体建设用地等），由拥有其所有权的农村集体经济组织收回；

（三）农村宅基地及其附属设施用地交易后，该申让主体不得再申请农村宅基地及其附属设施用地。

第三章指标交易

第十八条建设用地挂钩指标定义

本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

第十九条指标产生程序

指标严格按照以下程序产生：

（一）市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施；

（二）土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织）向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；

（三）在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；

（四）区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。

第二十条农村土地复垦坚持的原则

（一）农村土地复垦必须坚持规划控制、政府指导、农民自愿、统一管理、统一验收；

（二）农村宅基地及其附属设施用地复垦后，该农村家庭不得另行申请农村宅基地及其附属设施用地。

第二十一条农村土地申请复垦的条件

（一）申请农村建设用地复垦，必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表；

（二）凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以及拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；

（三）凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；

（四）凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料。

第二十二条禁止复垦以下土地用于指标交易：

（一）土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以内的；

（二）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；

（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；

（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；

（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的。

第二十三条农村土地复垦主体

（一）农村土地复垦责任主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的自然人；

（二）农村土地复垦申请立项批准后，农村集体经济组织或自然人可以自行申请，也可以委托农村土地专业复垦机构复垦。

第二十四条指标交易规则

（一）凡城乡建设用地挂钩指标交易，必须在农村土地交易所内进行；

（二）申让方持土地指标凭证，向农村土地交易所提出交易申请，也可以委托机构申请；

（三）机构申让指标时，在出具土地指标凭证的同时，必须提交委托书；

（四）农村土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将审查合格的待交易土地指标纳入信息库，并及时向社会公布；

（五）一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。

第二十五条交易价格指导

市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。

第二十六条交易调控管理

市人民政府对城乡建设用地挂钩指标交易总量实行计划调控，每年度交易指标量要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况，合理确定。

第二十七条指标购买用途

（一）增加等量城镇建设用地；

（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

第四章权益保障

第二十八条农村土地确权、登记和颁证

（一）结合第二次全国土地调查和集体林权制度改革，区县（自治县）人民政府组织进行农村集体土地所有权登记，核发集体土地所有证、集体土地使用证、承包经营权证和林权证；

（二）农村集体建设用地复垦后的土地，所有权和使用权属本农村集体经济组织；

（三）区县（自治县）国土资源、农业、林业等行政主管部门按照各自职责负责本行政区域内农村土地登记、颁证的管理。

第二十九条土地权益保障

（一）农村土地承包经营权交易，不得改变农村土地集体所有性质，不得损害农民土地承包权益；

（二）在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，允许农民依法以多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；

（三）通过农村土地交易所以公开规范的方式依法取得土地使用权的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

第三十条交易优先权保障

（一）农村土地交易价格低于基准价格时，土地所有者有优先回购权；

（二）农村土地折资入股后的权益或收益分配权交易，所在农村集体经济组织、农民专业合作社有优先购买权；

（三）城乡建设用地挂钩指标交易之前，优先满足集体建设用地。

第三十一条分配权益保障

（一）耕地、林地等承包经营权交易收益，归农民家庭所有；

（二）农村宅基地使用权交易收益，原则上大部分归农民家庭所有，小部分归农村集体经济组织所有，具体分配比例由农民家庭和农村集体经济组织协商确定；

（三）乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等集体建设用地使用权交易收益，归农村集体经济组织所有；

（四）农村土地交易所按农村土地实物和指标交易额1%的比例收取交易服务费；

（五）农村集体经济组织获得的土地交易收益，纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。具体管理办法，按相关农村集体资产管理规定执行。

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【关键词】农村 土地利用 管理改革 发展分析

【中图分类号】F321 【文献标识码】A 【文章编号】1672-5158（2013）01―0388-01

对于农村土地的利用和管理来说，它是一个需要多方面完善和配合的问题，首先的一点就是农村土地产权制度的明晰以及合理化权益保护等。农村土地的使用和处置的相关规定和要求中，一方面确定了农村土地归农民集体所有，另一方面，农民对于土地拥有处置权。在以往的农村土地管理过程中虽然强调了农民的土地处置权，但是在土地的利用管理过程中，尤其是征地的过程中农民依然是处于弱势的地位的，进而导致了农民对于土地的合法权益缺少保障。与此同时，一些农民对于土地的认识不够清晰，混淆了国家和集体所有的差别，进而也就导致一些农民将土地视为私有财产。

一、对于农村土地利用管理的基本认识

随着当前我国经济的快速发展，在农村土地使用和管理的过程中也出现了一系列的问题，其中一些土地的管理制度没有能够很好的适应经济的发展，其中主要表现在以下几个方面。第一，集体农地流转，与公与私人都在滥用集体土地征收权。随着城镇化建设的开展，土地的经营和管理权也发生了变化，其中对于土地的处置和使用上就要注意经营性和公益性用地的管理问题。第二，政府在征地补偿标准中以被征地农民为代价大获增值。随着城镇土地市场逐步完善。土地资产价格攀升与法定征地补偿标准呈反比，加之政府对国家重点建设项目用地的低补偿和强制性措施。更有安置补偿和补偿费分配既不到位又不规范。使被征地农民生计严重受损与地方政府获取巨额土地增值收益同在。第三，完善被征地农民行使知情权、参与权和申辩权的协商机制。保证公民、法人和其他组织陈述意见、质证和申辩的权利。根据农村土地利用的具体情况，建立和完善相应的内部控制管理制度。对于农村农村土地利用的发展来说，必须有一套科学完整的内部控制和管理制度，在这个过程中，作为内部控制的主要负责人，一定要根据当前发展的需要以及内部控制和管理的需要进行原则的制定，进而有效的去规范。从当前的问题来看，农村土地利用内部控制制度的建设应该重点放在建立一个财和物相分离的内部机制。与此同时，针对于内部的构架以及内部的分工管理等，我们都要按照科学合理的程序和方法进行控制管理，另外，在建立完备的基础上还应该建立对于执行人员的考核评价机制，做得好的给予适当奖励，反之则给予相应的处罚。

二、农村土地管理制度改革与创新发展

通过以上的相关分析，我们对于农村土地的管理问题等也已有了一些基本的认识，随着现代化进程的加快，农村土地的利用以及管理问题等也逐渐的暴露出来，对于这些问题需要我们从多个方面入手，其中重点做好以下的一些问题。

1、深入推进农村土地管理制度改革。针对当前农村土地管理的相关问题，我们要进一步的提高土地规划的科学性、约束性。农村土地的利用和管理要在相应的规章制度下进行，根据当前城乡发展所面临的新问题以及新要求，我们要重点做好相应的规划和管理工作。在这个过程中，通过对土地、人口以及产业布局的相关分析和了解来提高土地规划的科学性，一般来说要提高土地的利用效率需要我们改变以往土地的利用方式。注意从传统的粗放型的经营管理转变为当前更加精细化和集约化的管理发展之路。规划的实施，要法律手段、行政手段和技术手段并用，确保耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地量等约束性指标的落实，防止约束性指标变成概念上的东西。对于农村土地的利用和管理来说，最为重要的一点就是要落实土地权责管理体系，要有科学明确的职责划分，其中包括相关的理事会、监事会、管理层、内部审计部门以及业务部门和分支机构对内部控制建设，同时在执行和失效时应该具体承担的责任范围，这些都是我们在土地利用和管理的过程中需要注意的问题，同时这也是土地内部控制和管理的要点。对此相关的管理部门一定要明确自身的职责，不能出现违规或者是管理混乱的情况。因为这些都给土地的利用和管理带来困难。

2、进一步做好农村土地征用管理制度的改革和完善。在我国出台的相应政策和规定当中多次提到要严格落实耕地保护制度。因为当前经济发展的原因，土地制度的管理上要更加严格，尤其是在土地征用的过程中要控制好征地的规模，同时加快土地制度的改革，进一步的保护好农民的权益，既要做好相关的补偿工作，与此同时还要注意探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。在具体征地的过程中，要界定好公益性和经营性建设用地，同事注意逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。征地的处置和管理一定要依照相应的法律法规进行，并严格落实相应的补偿管理原则，只有按照规定的程序，并完善好相应的法律法规，我们才能够在最大的限度内确保土地管理的科学性和有效性。征地活动的进行必须从实际的土地管理情况出发，避免过分的行政干预，甚至是强制性的土地征用和管理。

3、节约集约利用农村土地资源，提高农村土地的利用效率。进入新的发展阶段，农村的经济建设问题以及土地管理问题也需要我们注意起来，其中农村土地的管理和改革对于完善农村经济发展结构具有重要的意义。具体来说，我们要进一步的通过有效的管理手段来提高土地的利用效率，进而实现经济结构的调整，在这方面，我们做好土地管理工作，要注意把保增长与调结构更好地结合起来。只有形成更加系统和完善的土地利用结构和城乡规划布局，才能够更好的促进产业结构的优化，支持农业现代化进程。与此同时，保持粮食稳定增产是长期而艰巨的任务，所以在这方面需要严格坚持耕地保护制度不动摇，并注意地政策也要向其他民生领域倾斜。为了更好的加强对农村土地的管理，我们还需要进一步的加强土地调查，做好统计和记录，这是打造集约化土地管理的重要基础，同时也为提高土地管理水平提供数据支撑，为制定经济社会发展规划和政策提供科学依据。

4、城乡统筹发展的规划，重点做好城乡建设过程中的用地管理。我们知道，城乡的统筹发展也往往涉及到土地的使用和重新规划问题，按照科学发展观的相关要求，我们要充分的发挥土地整治的综合效益，进而促进城乡统筹发展的有效途径。在全国土地总体规划的过程中，其中也推出了土地复垦以及开发项目，这是推动农村土地管理的重要工作之一。科学、合理配置土地资源，是协调推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的基础。在农村相关经济建设和管理的过程中，只有将土地问题给处理好了，“三化”会同步推动。如果对于这一问题没有够及时有效的处理，那么就很可能顾此失彼。

三、结束语

总之，在当前城乡经济快速发展的过程中，如何做好农村土地的利用和管理成了经济结构调整以及农村经济发展绕不开的一个话题。在这方面我们要进一步的落实相关的土地管理制度，积极做好农村土地的规划，进而提高农村土地的利用效率。

参考文献

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[2]王善强.农村土地产权管理制度的变革和创新分析[J].西部大开发，2008，（08）：77-86

[3]周良文.深化农村土地管理制度改革[J].西部大开发，2010，（11）：177-186

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目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政，落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。

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（一）小产权房的转让以及出售的巨大经济利益，会促使乡镇政府或者是村委会违反农村土地管理规定，甚至在耕地上建设房屋，进而造成耕地面积的不断缩减。

（二）小产权房会影响国家对于房地产市场的宏观调控，对于城市尤其是城乡结合部的规划建设造成不利的影响。

（三）小产权房的购房者难以保护自身的权益，特别是在国家征地拆迁时，会诱发一系列的社会安定问题。

（四）由于小产权房的审批以及建设缺乏完善的监管，因而导致小产权房的质量得不到保障，物业管理也不完善，居民入住后各种问题频发，造成居住环境较差。

小产权房社会问题的法律原因剖析

（一）小产权房的交易缺乏法律保护。由于小产权房是在农村集体土地上建设的，而根据我国《土地管理法》中的相关规定，农村集体土地不得用于出让、转让或者是用于非农业建设，对于农村集体土地以及宅基地也只具有使用权。因此，在法律意义上小产权房是不得用于向非农村集体成员转让、出让以及出售的，这就在法律上决定了小产权房的交易缺乏合法性。

（二）小产权房的产权并不属于国家法律保护的产权。对于商品房的建设，必须经过国有土地使用审批、用地规划许可审批、工程规划许可审批，并且必须具有国家的商品房销售许可证，只有经过这些完善的审批并获得相应的证件，商品房才在法律允许的范围内具备了房地产权证。然而由于小产权法既没有土地使用审批，也没有城市规划许可，甚至缺乏建设管理部门的批复以及施工质量管理，因而难以取得国家法律承认的正式产权。

（三）小产权房纠纷的处理缺乏法律依据。由于小产权房并不具备国家颁布的正式产权证明。购房者购买的小产权房如果遭遇房屋的权属纠纷，没有完善的法律文件保护自身的权益。而且国家如果需要使用土地时，小产权房的房屋所有者也没有足够的依据来获得相应的赔偿。近年来由于小产权房不受法律保护而导致的房屋纠纷案件频发，这对于社会的和谐稳定十分不利。

小产权房的法律保护相关对策

（一）完善我国的土地管理法律体系。小产权房法律问题的关键在于两点，第一是农村集体土地问题，第二是农村集体土地上的建筑。因此，解决当前小产权房存在的法律问题，其根本措施便是革新农村土地管理制度，完善我国的农村集体土地管理法律体系。对于农村集体土地问题，相关管理部门可以进一步的完善《土地管理法》中的相关规定，对于农村集体土地的正常流转给与相应的法律保护，改革现阶段的城乡二元土地制度，尽可能的实现农村集体土地与国有土地使用权上的平等，可以尝试允许农村集体建设用地在一定范围、一定价格内进行市场交易的方式，解决农村小产权房的法律问题。

（二）有区别的对小产权房进行相应的法律保护。对于小产权房而言，如果随意的实现小产权房产权的合法化，势必会对当前的房地产市场造成致命的打击，而且也会导致农村集体土地以各种形式的流失，因此国家管理部门应该区别对待。

（三）完善地方立法，为小产权房的处理提供完善的法律依据。由于不同地方的土地管理以及住房需求等实际情况也不同，因此，为了进一步完善小产权房的处理，可以结合使用地方立法的形式，规范小产权房的管理。地方立法应该重点集中在规范土地登记工作、强化农村建设用地使用权流转、细化新农村规划建设管理等措施，为地方的农村建设用地以及农村建设规划提供合理的依据。

（四）利用法律手段对房地产市场进行监管。导致小产权房持续增多的主要问题是由于当前的房地产市场价格过高，部分购房者在经济利益的趋势下选择购买小产权房。因此，国家房地产管理部门应该积极地采用法律手段、市场经济手段以及行政管理手段等多种方式，对房地产市场进行监管，并通过立法保障人民群众的基本住房需求，通过公租房以及保障房建设，缓解当前住房紧张的问题，在根本上解决小产权房的法律问题。

结语

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第一，“城中村”土地管理涉及多部法律。“城中村”土地的管理依据除《宪法》外，最少涉及五部法律法规――《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。特别是《土地管理法》和《城乡规划法》。这两部法律在土地管理上既有紧密联系又有很大区别，具体体现在编制和实施土地利用总体规划和城市总体规划。

“城中村”土地的空间位置在城市规划区，从土地规划的角度看“城中村”土地均是预留的建设用地，原则上不违背《土地管理法》。其开发建设必须在符合城市规划的前提下，按照城市建设用地批准权限和程序报经政府批准。因此，利用“城中村”土地违规建房固然是有违土地法规，其实首先是违反了《城乡规划法》，在这种情形下，土地部门单独调查处理这类问题自然显得力不从心。更主要的是在城市区(包括城中村)的土地开发利用上，规划是在前的，土地的审批和供应是从属和被动的。

第二，“城中村”土地的性质具有双重性。从《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”规定看，《宪法》从地域空间上已明确地界定了国有土地和集体所有土地的界限，“城中村”土地的空间分布理所当然是“城市”的组成部分，应该是国有土地，可是现实中，这些土地无论从权属管理还是实际控制上仍然是集体所有。“城中村”土地性质的双重性，给管理带来了两难。

第三，“城中村”土地上房屋产权复杂。在2008年7月1日建设部《房屋登记办法》实施前，我国仅对使用国有土地的单位或个人建造的房屋等发放房产所有权证，而对集体土地上的房屋不予发放产权证，这类建筑物的产权认证没有法律依据。《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物制定的。这就造成涉及征收土地时，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆迁标准还是集体土地地面附着物的拆迁标准补偿的争议。

第四，“城中村”的管理体制问题。“城中村”地处城市，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理体制不是办事处、社区的城市管理模式，而是按乡管村、村管民的农村行政管理体制；村民的经济来源既要依赖农业，又不完全依赖农业，村民的生活方式既有城市的一面，又有农村的一面，也即历史上形成的“城乡二元”体制。这种“二元分割”体制使得国土部门对其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按农村土地管理。

解决“城中村”土地问题，要站在统筹城乡发展和加快城镇化进程的高度，充分发挥“城中村”土地的资产效益，综合运用经济、法律、行政等手段和政策，依法依规管理。

第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互衔接、符合实际。以《宪法》为根本依据，结合《物权法》的实施，修改调整《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房地产管理法》等，法律法规之间与“城中村”土地有关的条款规定要相互衔接，特别要注重解决现实中已经普遍存在的如前述诸类问题。

篇6

【关键词】农村集体土地；征收；公共利益；征地补偿

中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-068-01

一、我国现行农村集体土地征收制度立法缺陷

（一）我国农村集体土地征收条件不明确

我国《宪法》》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》》第四十二条第一款、《农村土地承包法》等法律法规规定，农村集体土地征收的前提是为了公共利益的需要，即只有是为了达成某项公共利益，政府才能要求集体土地权利人做出牺牲服从征收，但是并没有对“公共利益”做出明确的界定。并且，我国《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这意味着行政机关拥有对公共利益的认定的完全自由裁量权。这造成在现实操作中，很多地方政府以公共利益为名，泛用征地权，严重损害了农村集体组织和农民的合法权益。

（二）我国农村集体土地征收程序不完善

第一，农村集体土地权利人的知情权、参与权和表达权受限。《土地管理法实施条例》规定土地征收必须公告，但是先拟定方案再征求意见的公告形式只作为已经拟定的征地补偿、安置方案的附属程序，目的是用于权利登记，被征地人根本不能表达自己的意见。这种被动的、滞后的、有限的参与对征地方案并不能产生实质性影响；第二，土地征收纠纷解决机制不完善。按照《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，农村集体土地权利人对征收决定只能提起行政复议。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收的补偿、安置方案都要由行政部门拟订、批准、实施，即使集体土地权利人对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，不能向人民法院，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这意味着在征收程序中，从批准、实施到救济都由行政机关主导，这就隐藏着排除司法机关的介入与救济的危机。豍

（三）我国农村集体土地征收补偿制度不合理

第一，补偿原则不明。法国在《人权宣言》中确立了“公正补偿”的原则，美国在宪法第五条修正案中明确了“公平补偿”的原则，日本在《日本国宪法》中确立了“正当补偿”的原则，而我国《土地管理法》第二条第四款规定国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿，这里的给予补偿究竟是应该理解为“公平”、“合理”还是“充分”并不明确，事实上在我国这种补偿不仅谈不上公平，甚至不能保障农村集体土地权利人的生存与发展权豎；第二，补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”，这种补偿标准完全不考虑土地的预期收益和增值空间；第三，补偿范围过窄。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、劳动力安置补助费以及地上附着物以及青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定必须安排被征地农民的社会保障费用。但现行法律没有考虑残留地、对相邻土地造成的损害等特殊情况的赔偿。

二、我国农村土地征收制度的重构

（一）严格界定公共利益，防止土地征收权滥用

公共利益本身是一个抽象的概念，但是立法中完全可以采取列举式规定规避该缺陷，将公共利益限制在某些特殊领域，例如交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业，涉及国家安全的国防事业以及其他由政府或者社会组织兴办的以公益为目的的事业。除此之外，还要赋予农村集体土地被征收人对征收决定异议的诉讼权以及一定期限内被征收集体土地未用于公共利益的撤销权或买回权，即如果被征收集体土地没有在规定期限内按照原定公共利益使用，原农村集体土地权利人可以主张买回该土地。

（二）尊重农村集体土地权利人意愿，确立公平补偿原则

所谓公平补偿包括几下几点原则：第一，就行政机关而言，要充分尊重市场，以被征收的集体所有农地所在地的市场价为基准，并充分到失地农民的社会保障与再就业问题；第二，就农村集体组织内部而言，要平衡好集体组织和成员的内部利益；第三，扩大农村集体土地征收补偿的范围，例如必须考虑被征收土地因为开发方案被批准而增值的收益情况，保障被征收权利人能够从中获取合理的预期增值收益；第四，创新农村集体土地征收补偿大的方式，除了现金补偿外，还应该更加重视土地承包经营权入股、土地权利换换社会保障等长远的补偿机制，强化失地农民的生存与发展能力。

注释：

陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012（1） .

篇7

关键词：农村土地；以租代征；土地管理法；建设用地；宪法

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一个值得认真研究的土地流转法律问题

目前，很多学者认为，农村土地以“以租代征”的方式流转，严重扰乱了国家的土地管理秩序，逃避了国家对土地利用的监管，危害了国家的土地财政及耕地安全，应该予以严厉打击，而目前 “以租代征”之所以屡禁不止，说明国家对“以租代征”惩处力度还不够，因此，为彻底解决“以租代征”，必须加大打击力度[1]。

然而，初步的调查结果显示，“以租代征”之所以滋生并在全国各地迅速蔓延，并非国家对“以租代征”行为“惩处不严、打击不力”，而是没有从本源上去查找病因，因而未能 “对症下药”。调查结果表明，以租代征”之所以产生并迅速蔓延，根源在于建设用地的国家垄断制度和严格的农地转用审批制度本身存在不合理之处。根据《土地管理法》第43、44、45条之规定，除兴建乡镇企业、村民住宅和兴建乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用集体土地以外，所有的建设用地均需使用国有土地，而农村土地转化为国有用地，首先需要省级政府或国务院进行农地转用审批，然后再办理土地征收手续，只有土地征收手续办完了，法律意义上的合法国有土地使用权才得以产生。由于国家既要力保18亿亩耕地红线不被突破，又要满足日益增长的建设用地需求，中央政府能够提供的国有土地指标不仅有限，而且价格也大大超过农村个体企业、私营企业的实际承受能力。这些有限的国有土地指标被层层分解，等到了乡镇这一级，国有土地指标基本上也就没有了，即便有一些指标，其价格也不是个体企业、私营企业所能支付得起的。为求生存和发展，一些企业只能铤而走险，选择“以租代征”方式使用土地。

当然，根据《土地管理法》和《乡镇企业法》的相关规定，农村个体企业、私营企业可以以乡镇企业的名义使用集体土地，但是，集体农用土地如果转化为建设用地，同样要经过严格的土地转用审批手续，同样要支付高昂的土地占用费。农民个体企业、私营企业既耗不起时间来等待漫长的、繁琐的土地审批，也交不起高昂的土地占用费。如果一切都按照现行《土地管理法》的规定来举办企业，绝大多数农民通过举办企业来发家致富的梦想是根本无法实现的。因此，对所有的“以租代征”行为一概以违法论处，表面上看似严格执法，但实际上却等于直接剥夺了一些农村个体企业、私营企业生存和发展的机会，从而违反宪法平等原则，实际上对这些企业的所有者造成事实歧视[2]。所以，本文认为，要根治“以租代征”问题，应当在宪法平等原则和权利保障原则的指引下，修改《土地管理法》，取消国家建设用地国家垄断制度，在符合国家总体规划的前提下，允许集体土地自由进入土地市场，最终建立起以“市场交易为主、国家强制征收为辅”的建设用地国家管理制度，而不应当对“以租代征”行为一概以违法论处。

二、“以租代征”的成因分析

(一)现行建设用地国家垄断制度和农地转用国家审批制度不合理

1．农村个体企业、私营企业很难以合法方式取得用地指标。现行《土地管理法》第43规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《农村土地承包法》第17条也明确规定“承包方要维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。”从上述法条中可以清晰地看出，我国在土地管理方面实行的是土地用途的严格管制制度和建设用地国家垄断制度。根据上述法律规定，只有为满足兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇（村）公共设施建设等三种用地需要，才能使用本集体经济组织的土地，其他任何形式的将农民集体土地转化为非农业建设用地的行为均为非法行为。

然而，国家为了确保耕地总量不降低和保持粮食产量的稳定和持续提高，一直实行上述严格的土地用途国家管制制度和建设用地国家审批制度，国家建设用地指标一直是由中央政府分配给省级地方政府，省级地方政府再将用地指标逐级分配到市（地）、县级地方政府的，市（地）、县级政府对于有限的国有土地用地指标，往往用在能够体现出本地政府政绩的重点项目和重大项目或交通、医院、教育、绿化等公共建设上，等到了乡（镇）基层政府这一级，几乎没有什么指标了。还有一些省份把指标全部或大部分直接留在省里，这样更加剧了指标紧张和与基层政府的矛盾。

调查资料显示，很多县级城市，通过招商引资，形成了合作意向，但因为拿不到用地指标，很多项目无法落实，极大影响了当地经济和社会的发展。以2011年为例，2011年全国计划供地指标共670万亩，但31个省(区、市)全年用地需求总计就达到1616万亩，31个省(区、市)普遍反映，供地计划只能满足其三分之一的用地需求，其中有8个省份今年的用地缺口超过40万亩，像新疆用地需求预计将达120万亩以上[3]。河南省每年建设用地约45万亩，但国家建设用地指标却只有17.5万亩，合法用地差额为28.5万亩，面对这28.5万亩国家合法用地建设需求，河南省政府只能面临两种选择：一是坚决执行国家的建设用地指标政策，不允许任何企业违法占地；二是默许一些企业违法用地，满足用地需要。由于个体企业、私营企业在目前的土地管理法制体制下，不可能以合法的方式获得国家建设用地指标，要使用集体土地，也在时间上等不起、耗不起，更交不起价格不菲的集体土地占用费。为求生存和发展，农民只能铤而走险，选择“以租代征”这种违法用地方式。

2.国有建设用地审批程序不合理。根据现行《土地管理法》第44条之规定，农用地转化为国有用地，有权审批主体是省政府和国务院，审批程序是用地单位提出用地申请，而在提出用地申请时，需要计划、规划、环保、消防、地灾、环评、文物保护等多个部门的审批手续，而且，主管部门以有限的人手管理全省，乃至全国征地审批，其工作量和效率也可想而知。这样一圈下来，批块地时间需要一年左右，甚至更长。在现代社会中，商机稍纵即逝，如果坐等用地手续办完再开办企业，商机也许早就过去了。一些企业因此只好先和农民签一个租地合同，干起来再说。调查资料显示，某村有100多亩的边角地，不能种，但地类还是耕地，村里派专人办手续，三年没办下来。种不能种，用不能用，地就是动不了[4]。目前，这样的例子在基层很常见，以致形成了这样的用地规则：先占后批，或者说“先上车，后买票”，如果国家发现了就采取罚款等补救措施，如果国家发现不了，就可能一直这样下去。囿于信息和人力限制，中央政府对如此众多的“以租代征”，既不可能随时发现，也不可能随时“打击”，因此，尽管这种国家土地转用的国家审批制度的制定目的是为了保有耕地总量和保障粮食产量的逐步提高，但实践已经证明，这种制度的实践效果不理想。

（二）土地资源总体规划不合理

目前，土地利用总体规划已成为加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，成为实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在编制土地规划时，没有充分考虑到规划期内工业化、城市化的发展速度，致使农用地与建设用地之间的冲突日益激烈。以河南省为例，2005年全省农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1229.00万公顷，占全省土地总面积的74.25%；建设用地（包括居民点及工矿用地、交通用地和水利设施用地）面积为215.22万公顷，占全省土地总面积的13.00%，其中农村居民点面积为140.43万公顷，占75.76%；未利用地面积211.14万公顷，占全省土地总面积的12.75%，其中荒草地面积81.57万公顷，占未利用地面积的38.63%；滩涂面积31.61万公顷，占14.97%；河流水面24.99万公顷，占11.84%；裸岩石砾地、裸土地等50.77万公顷，占24.05%①。进入21世纪以来，河南省建设用地每年以50万亩的需求持续增长，而未在利用的土地中，由于山地、滩涂、水面等不能作为大规模工业用地或城市住宅用地来开发，而严格的农地用途管制制度及过高的农用地保有指标又严格限制了农用地转为建设用地的数量和规模，这样就必然造成很多土地利用问题，再加上1997年编制规划时，一些地方政府为了盲目追求基本农田保护率，建设用地的预留指标过少，其结果导致土地资源实际的合理配置需要与严格的规划制度差生了强烈的冲突，最终导致建设用地供需严重失衡，为“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基层政府、用地单位及土地权利人的利益驱动

从主体上来看，“以租代征”大致可以分为两类：一是由政府主导的“以租代征”行为；二是用地企业与土地权利人在平等、自愿的基础上形成的所谓的“以租代征” ②。从本质上来看，政府主导的“以租代征”行为是地方政府不经土地权利人同意，强行租赁农村集体经济组织的土地，然后在没有经过土地转用审批的情况下，直接将租用的土地进行“招、拍、挂”的违法行为。这类政府组织的“以租代征”行为，与非法征收并无实质性区别。由于政府组织的“以租代征”行为可以规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外无限扩大建设用地规模，同时也可以逃避本应该向国家缴纳的有关税费，并不履行耕地占补平衡法定义务，因而，这类“以租代征”可以极大地促进地方政府财政，颇受地方政府青睐，从而构成“以租代征”的最主要类型。

对“以租代征”协议主体来讲，尽管 “以租代征”是违法的，但对租地者来讲，不仅租金远远低于国有土地出让金，而且还省去了土地转用审批、征收及招、拍、挂等各种繁琐的手续，既节约投资成本，又可以提高生产和经营效率，投资成本的降低，自然也就意味着企业利润的增加。而对土地租赁者来讲，由于土地出租并不减少土地权利人的实际损失，相反，土地使用者还可以从土地的束缚中解脱出来，可以自由地从事其他职业，从而增加了收入。另外，这种土地流转方式，可以保证土地权属不变，农民永远拥有土地；农民年年有收益，生计有保障，满足了农民“手里有地，心里踏实”的愿望，有利于农民增收，也有利于农村稳定。因此，尽管用地企业与土地权利人在平等、自愿的基础上形成的 “以租代征”，直接冲击了政府的土地财政和政府对土地用途的监管，在理论上是一种地方政府所不能容忍的行为。但是，在现实生活中，由于某些基层乡镇政府官员和企业所有者以及供地农民同处于一个“乡土的熟人社会” 里，即便政府官员明明知道这种事情不合法，但受政绩的驱动、持续博弈以及某些直接可以获得的现实灰色收益的实际影响，基层政府官员在一般情况下也会“睁一只眼、闭一只眼”。

三、解决“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人权为理念，重构建设用地国家管理制度

以上分析可知，“以租代征”现象之所以屡禁不止，根源在于现行土地管理法制体系不合理，而现行土地管理法制体系不合理则源于现行土地管理法制体系中所体现的国家主义思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念。尽管在我国特定的历史条件下，这种以国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念指导下所形成的《土地管理法》在客观上对国家的经济发展和耕地资源的保护，也起到了一定的作用，但是，国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念不仅与现行宪法精神和原则相悖，而且已经在社会上造成很多严重的社会问题。对于国家来讲，经济的发展和耕地资源的保护绝对不可能成为国家管理的最终目的，因为国家不可能为发展而发展、为保护耕地而保护耕地，国家制定土地管理法制体系的最终目的，只能是更加有利于个人顺利地实现个人权利，充分享有个性自由。现代法治国家普遍认可的政治文明强调，政府执政合法性的基础在于政府通过行使公权力来最大限度地保障人民的人格尊严、政治自由和增进人民的物质利益及社会福利，从而最终实现人的全面发展。因此，检验国家法制体系及相关公共政策是否具有合理性，应当看它是否有利于实现个人的人格尊严和公民的个性发展，而不仅仅看它是否有利于国家GDP的发展速度和总量。当然，这并不是说GDP的发展速度并非不重要，而是说GDP的发展质量比速度和总量更重要。目前我国已成为世界第二大经济实体，但贫富差距却在逐渐加大的现实情况下，国家GDP的公平享有远比GDP的发展速度和总量在维系社会和谐方面更重要。因此，从宪法层面上来看，合宪的土地管理法制体系，应当以保障权利，而非管理效率为立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允许集体土地自由进入建设用地市场

尽管很多学者认为，《土地管理法》规定的建设用地国家垄断制度及农地转用的国家审批制度源于《宪法》规定的土地所有制城乡二元化模式[5]。但是，从宪法规范上来看，宪法并未规定集体用地转化为国有用地必须经过国家征收，也并未规定农用地转化为建设用地必须经过国家审批。宪法修正案第20条只是规定，国家为了公共利益的需要，可以实行土地征收并给与补偿，而从上述宪法规范的含义来看，可以当然不等于必须，也就是说，即便是国家为了公共利益的需要，也不一定必须征收土地。宪法规范隐含的意思是，集体土地转化为国家用地，征收并不是唯一的手段，而只是众多手段的一种。

既然宪法规范并没有授权《土地管理法》将征收作为集体土地转化为国有土地的唯一手段，也没有授权将国家审批作为农用地转为建设用地的唯一途径，集体土地不经过征收和转用审批而直接进入土地市场，实际上不仅并不违反宪法，反而恰恰是宪法平等原则所许可和支持的。理由很简单，集体土地是农民最重要的财产，而这种财产的主要价值体现在土地的使用权上，而非所有权上，土地使用权只有自由的流转起来，才能真正为农民带来财富。以河南省为例，如果要让140.43万公顷农村居民点建筑用地流动起来，每亩按照平均10万元价格计算的话，仅此一项农民即可获得收益21060.45亿元，而目前，由于农村建筑用地不能自由进入市场，河南省的农民就损失了这21060.45亿元土地收益。从宪法层面上来看，限制集体土地自由进入市场，是一种对公民财产权的限制，这种限制要获得宪法的许可，正当目的并非衡量其是否具有合宪性的唯一标准，还要看这种限制是否符合比例原则[6]。

当然，国家限制集体土地自由进入市场的主要目的是为了保有耕地总量和国家的粮食安全，但是，国家征收和土地转用国家审批并非保有耕地总量和保证国家粮食安全的唯一的合理选择。在经济全球化、一体化的现代社会，保有18亿亩耕地也并非保证国家粮食安全的唯一途径。另外，将保有耕地总量和保证国家的粮食安全的义务全部交由农民来承担，却不让农民享有相对应的权利，显然是一种对农民的不平等对待。因此，鉴于《土地管理法》规定的相关制度既没有宪法基础，又违背社会公正，应当考虑进行相应的修改，许可集体土地自由进入土地市场，这样更加有利于社会的和谐与国家持续、稳定和健康发展。

(三)通过法律完善农民的土地权利

调查结果显示，农民之所以反对政府实行的“以租代征”，而比较喜欢自己与用地单位形成“以租代征”，一个关键的原因是农民的土地权利不完整，从而没有给农民提供必要的土地使用安全感。因此，赋予并尊重农民的土地权利，特别是土地流转的权利，是解决“以租代征”问题的必要措施。目前来看，以下四种权利应当载入土地管理法制体系：一是农民抵押、买卖、交换、租赁等土地流转权。土地的价值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前农民仅享有土地承包经营权、有限的流转权和宅基地的使用权，而不能享有土地的抵押、买卖、交换、租赁等土地流转权。二是农民对土地利用和管理的自由参与权。按照宪法规定，农民应当和城市居民一样，享有平等选择生活方式的权利，享有以从事农业生产为主要内容的劳动权、生存权、发展权，以及通过农业生产而实现自我的人格尊严权。因此，土地利用应当充分尊重被征地农民的意见，至少给他们一个适当的、能够自由表达自己意愿的平台，从而实现政府与农民在土地利用问题上的理性对话，通过“理性对话”形成的土地决策，才可能是比较理性的。三是土地管理、利用的信息知悉权。现行《土地管理法》尽管列举了上述信息应当向社会公开，保证农民知悉，但是，上述仅仅是倡导性的，并没有规定相应的实施制度，因而其实际意义并不是很大。四是私力救济权。现行土地立法保障农民权利的主要方式有三种：行政保障、司法保障和其他保障。从目前的实践来看，这三种权利保障方式的实际效果都不是很理想。因此，应当充分尊重农民的法律地位，培育农民私力救济能力，充分发挥村民自治的制度性作用，为农民私力维权提供制度空间，而不应该事事都由政府来代替农民来进行维权。

（四）鼓励中小企业和土地权利人通过市场交易的方式来完成建设用地的自由流转

在现实生活中，假如我们以尊重和保障公民个人权利为标准来思考当前的国家建设用地管理制度，就会发现除了土地征收或征用之外，现实生活中的确存在很多手段更有利于实现公共利益和个人利益的双赢。比如，在符合政府规划的前提下，政府可以许可、鼓励农村集体经济组织将土地所有权和使用权以入股等方式，直接参与规划项目的建设；也可以通过市场交易的方式直接从农民手中购买土地使用权；同样可以以异地移民安置、土地置换等方式，用宜农土地置换建设用地，等等。事实上，从2001年起，国土资源部先后就在全国12个省（市、区） 的19个城市启动了征地制度改革试点，一些地方试点性也备受关注。如，重庆、成都的“地票”交易制度等。重庆、成都地票制度的核心做法是，进城务工的农民将宅基地交给集体经济组织复耕，集体经济组织发给该农民相应的地票。地票可以在土地交易所公开交易。开发商要想获得土地开发权，必须从土地交易所购买所载面积相等的地票。地票制度的核心是让农民的宅基地能够绕开国家征地制度，直接进入土地市场进行交易。地票所得收益，85%交给农民，15%留给集体经济组织[7]。当然，这种地票制度如果没有其他保障失地农民权利的配套措施，也可能出现损害失地农民权利的现象[8]。

这些试点地区的改革尽管形式有所不同，但基本上都是围绕“以培育土地市场为基础，通过土地市场交易的方式而不是通过土地征收的方式来实现土地用途的转换。”当然，这些土地制度改革的尝试性探索可能与现行的《土地管理法》等法律法规在某些方面存在抵触，但这些抵触可以通过法律解释的方式或以修改法律法规的方式来化解。不过，要在多少年来行政权异常强大、公民权非常薄弱的社会历史背景之下进行这种深层次的改革，该不该这样改，以及今后应该怎么改等问题，还需要在今后的不断尝试和探索中逐步解决，如果因为顾及太多，而不允许探索土地制度改革的话，中国的土地交易市场可能永远都不会成熟。

注释：

①此数据出自《河南省土地利用整体规划（2006年-2020年）》。

②这种土地流转方式其实应该被看做自愿流转比较恰当，但由于这种流转方式违反了《土地管理法》，有关部门在实践中一直将其定性为“以租代征”，因此，本文也将其视为“以租代征”。

参考文献：

[1]石苏艳，曲征.“以租代征”与农民利益的思考[J].上海房产，2008(8):41-42.

[2]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2004：476-477.

[3]翟.国土部公布供地调研报告各地用地需求高涨多省反映供地指标仅满足三成[N].京华时报,2011-04-09.

[4]张福君,田秋生.关于农村土地“以租代征”问题的调查[J].国土资源,2005(12):20-22.

[5]刘维新.土地二元产权体制：“以租代征”、“小产权房”久禁不止的症结[J].北京房地产，2008(4):72-73.

[6]杨世建.目的平等不是宪法平等的全部[N].法制日报，2009-11-24.

[7]程维.黄奇帆谈重庆户改核心：用地票流转农村土地[N].第一财经日报，2010-11-04.

[8]周远征.重庆地票调查：失地农民收益有限[N].中国经营报，2011-07-23.

A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)

篇8

关键词:土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施

1．当前阶段现行土地管理制度的概述

1．1现行土地管理制度的目标

《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。

1．2现行土地管理制度存在的问题

首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。

2．现行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的内容存在冲突

尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。

2．2地方官员过分提升自身利益

地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。

3．中国现行土地管理制度的重构

3．1确定国有和集体土地的产权

通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。

3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率

在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。

参考文献:

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［4］刘子兰．中国农村养老社会保险制度反思与重构［J］．管理世界，2003，08:46－56+80－154．

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一、农村土地承包经营权证的法律地位

根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，对依法保护农民土地承包权益、促进土地依法自愿有偿流转、提高土地价值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我国农村实行集体土地制度，因此，农村土地的所有权归属集体，农民通过承包取得土地的经营权、收益权和一定的处置权。我国家庭联产承包经营制度的重要特点，就是农村土地承包经营关系的长期稳定，按有关规定和各地实践至少达30年。党的十七届三中全会又把这种关系定性为“长久不变”。有关专家学者认为，从这一点来看，长期稳定的承包关系实质上形成了相当意义上的农民对土地的所有权，这种权属关系的确立和凭据就是国家依法颁发的《农村土地承包经营权证》。可见，承包经营权证是农民对土地各项权益的法律依据，根据《物权法》有关规定及精神，证书也是农民以手中的土地进行抵押从而获得信贷支持以及购买土地生长经济保险的基本法律凭证。从金融视角看，农村土地承包经营权证是依法开展农村土地经营权抵押贷款的先决条件，对有效防范道德风险、厘清权利关系有重要作用；同时，对开展农业生产保险也可发挥同样的法律作用。

二、农村土地承包经营权证管理存在的问题

农村土地承包经营权证的管理是一项较为复杂的工作。从流程上看，它包括确权、登记、颁证、换证、销证等环节；从涉及部门来看，政府、农业主管部门、村委会、村民等都直接参与。因此，国家对农村土地承包经营权证的管理极为重视，专门制定了部门规章予以规范，为权证管理提供了法律依据。然而，我国农村幅员辽阔、地区差异大，一些地区的承包经营权证管理仍然存在不少问题。笔者就此对江西省宜丰县作了深入调查，发现当前农村土地承包经营权证管理中存在不少问题。

一是权证的颁发程序不规范。按规定，农村土地承包经营权证的颁发主体是县人民政府，由县农业主管部门负责具体的落实和监督审核。但是，县农业主管部门为了减少工作量，把空白权证交给乡镇，乡镇再交给村委会自行填写，所盖的审核章也不是县级农业主管部门而是乡(镇)农经站的，有些甚至盖的是村委会的印章，程序不规范、审核监督不严格等问题极大地损害了权证应有的权威性和严肃性。

二是权证的颁发到户率不达标。按照法律规定，凡是承包了土地的农民均应持有土地承包经营权证，同时我国实行家庭联产承包制度，权证以家庭为单位颁发。因此，承包了土地的农户应该户户有土地承包经营权证。但是，调查发现有的乡(镇)政府和村委会干部，担心权证发放后失去对土地和农民的控制权，以替农户保管为由扣管权证，使权证没有真正颁发到农户手中。尤其是近几年通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地的经营大户，多数承包的是“四荒地”，但都没有获得证书。据调查，存在相当数量的承包农户没有证书，证书发放到户的实际比率只有60％―70％，没有达到国务院要求“100％落实到户”的目标。

三是证地不相符的现象较普遍。农村土地承包经营权证的本质属性是确权性，即对农民承包土地权利边界的确定和划分，从而有效保障各项经济权利。因此，证地相符是证书合法有效的基本要件。但是，部分乡(镇)政府和村委会填写权证时，都是依据农村税费改革之前的土地承包台账(税改前普遍存在瞒报、少报现象)，存在权证载明的承包面积小于实际面积的问题。同时，仍有个别村(组)实行“3年一小调、5年一大调”的“土政策”，而且调整后未在权证上进行变更登记，加上多数农民对权证的法律意义认识不够，对证地不符可能引发的法律风险认识不足，导致权证上载明的内容往往一成不变，或与实际相脱节。

四是权证只发不管的问题较突出。农村土地承包经营权证的管理是一个完整的工作流程，颁发权证只是管理工作的一个环节，颁证后的管理是一项更重要的工作。有的地方单纯以颁发证书、完成上级下达的指标任务为工作目标，往往“发完了事”。而对于证书所需要的登记、更换、补发、注销、收缴等工作流程则缺乏相应的管理措施，一定程度存在土地流转无登记、地块调整无更改、权证损毁无补发、承包终止无注销等现象，使得权证的作用难以得到有效发挥。

三、隐藏的法律风险

从法律的角度来看，农村土地承包经营权证书有四重性质：一是确权证书，是国家对农民土地承包经营权的确认；二是有价证书，是法律对农民承包土地的经营收益权的保护；三是流转证书，是农民有偿自愿流转土地的法律凭证；四是承诺证书，是以国家权威的形式稳定农民的“定心丸”。因此，证书管理的不规范、不到位必然会带来相应的法律风险和社会隐患。

一是证书的法律效力易遭质疑。证书颁发程序的不规范，所盖印章的级别不符合法律和有关规定的要求，证书内容与实际脱节，削弱了证书的法律效力，甚至可能导致证书不具备法律效力。一旦发生纠纷，证书的效力容易遭受质疑，使其难以发挥保护农民权益、定分止争的物权凭证作用。若拿这样有法律缺陷的证书作为银行贷款的抵押凭证，则蕴含了很大的道德风险。一旦贷款到期无法偿还或是发生恶意拖欠，贷款权利人手中的抵押品将成为“一纸空文”。据了解，这也是农村土地承包经营权抵押贷款迟迟难以付诸实施的重要障碍，银行(农村信用社)因担心抵押物难以管理，信贷风险无法化解，从而贷款意愿大打折扣。

二是增加了依法解决农村土地纠纷的难度。从法律效力看，在处理土地纠纷调查取证时，承包经营权证书的法律效力高于承包合同，更高于承包登记簿和村委会开的证明材料，但是证地不相符与农民没有证书现象的存在，削弱了农民在土地承包经营中的话语权，为乡(村)干部违背法律和农民意愿调整、收缴和流转土地提供了便利，增加了纠纷解决调查取证的难度和复杂性。一旦农民发现因证书管理混乱带来了纠纷的升级，则容易引发农民将不满情绪转向乡(村)干部，激化干群矛盾，从而影响农村社会秩序的和谐稳定。土地纠纷的长期存在，是农村地区的“老大难”问题，若不有效解决，则对农村金融产品创新会产生直接的负作用，有纠纷的权利无法拿来抵押，而且由于农村各种传统势力错综复杂，金融机构作为一种外来资本力量，极易引起农村本土力量的抵制和排挤，而土地纠纷则可能成为矛盾激发的导火索。

三是阻碍了土地流转的规范有序发展。土地有序和充分流转是提高土地经济价值、开展农村土地抵押贷款、将土地资源转化

成市场资本的重要途径，而农村土地承包经营权证恰恰能够发挥规范、引导和促进土地流转的作用。因此，证书管理不规范在一定程度上导致了农村土地信息管理系统不健全，影响了土地流转市场的建立和完善。证书能为入股、合伙经营等新型合作社建立经济关系提供权威的凭证，为银行贷款、购买保险提供重要依据，并理顺各种利益分配关系。但是，证书登记确权等法律作用未能充分发挥，将阻碍农村土地的规范合法流转。

四是增加了创新农村土地金融服务的法律风险。目前，有的地区已经允许用证书作为信贷抵(质)品，以解决土地规模经营融资难的问题，但是证书内容的不真实、登记管理流程的不完善、权威性认可度不高等问题的较普遍存在，提高了银行放贷的风险系数，直接影响信贷投入的发放。笔者就此向有关银行业人员了解，他们对此类改革尝试并不看好，认为在农村固有权利关系与法律规范之间的不匹配为以后金融机构保护金融债权埋下了隐患。

四、加强农村土地承包经营权证管理促进农村金融创新的对策建议

加强农村土地承包经营权证管理，对促进农村金融创新意义重大，笔者就此提出相关对策建议。

第一，开展大规模的宣传教育活动，提高农民对权证法律意义的认识。当前，不少农民对农村土地承包经营权证的法律性质、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我权利保护意识的淡薄是造成证书管理不规范的重要原因。由于农民维权意识弱，导致相关部门工作动力缺乏、不作为或乱作为的行动空间较大，并且工作错误无法得到及时纠正。笔者认为，中央政府或有关部门应充分认识到农村土地承包经营权证管理作为我国农村工作的一项基础工作，对推进农村法制建设、健全农村市场经济体制等具有不可忽视的意义，应围绕证书开展大规模的、深入人心的宣传。可通过电视、广播、报纸、标语、电影和地方戏剧等多种途径，以农民喜闻乐见的方式，把党的农村土地政策和土地承包经营权证书的重要性，向广大农民宣传好、解释好。

第二，建立健全权证管理工作机制，应用信息化管理平台。我国农民数量大、分布广，农村土地承包经营权证管理工作量大、信息量大、管理难度大，这是造成一些职能部门工作滞后的重要原因。而采用现代信息技术、研发信息化管理平台能有效解决这个问题，并且经过近年来的“政府上网”工程等信息化建设，我国基层政府已经具备了实现证书信息化管理的硬件条件。因此，应依据《农村土地承包经营权证管理办法》加强证书的管理，设置专门机构，并赋予其证书登记和换发的权利与责任，简化工作流程，为农民登记、更改、补换和注销证书提供便利。同时，大力推广和应用信息化管理系统，以证书管理为核心，实现权证与承包经营合同、登记簿等信息的统一，并且将其与土地流转市场建设相衔接和配套，与信贷部门等金融机构的信用农户评比、土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款等信息系统的对接和共享，逐步形成统一的农村土地管理信息网络。

第三，开展一轮权证清查整顿活动。目前，全国范围内仅开展了针对证书颁发工作的检查活动，但是证书管理工作尚缺乏必要的监督整顿。而没有自上而下强有力的监督整顿，基层政府的工作动力容易懈怠，政策落实难以持续，一些工作容易虎头蛇尾、流于形式。因此，建议由农业部牵头开展一轮全国性的、彻底的权证清理检查整顿，严格按照“四相符”的要求，即权证登记的内容要与实际承包地块相符、与上级划定的基本农田相符、与签订的承包合同面积相符、与村组调查摸底的底册及汇总台账相符，以巩固颁证工作成果，奠定权证长效管理的基础。

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关键词：宅基地使用权；流转；探析

宅基地流转是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革中的一个“”。在城镇化日益发展的今天，农民外出打工，佼佼者涌入城市购房置业，而农村宅基地空闲，于是现实中大量宅基地隐性流转。笔者就宅基地流转这一话题进行探讨，允许集体建设用地使用权流转，可以盘活集体存量建设用地，显示集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值，实现资源有效配置。

1 目前农村宅基地管理中存在以下问题

1.1 自发转让

农民外出打工，佼佼者进城买房，举家迁入城市，农民的房屋自发转让。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地，不予批准。”因此冒名顶替占用，新农村建设、移民建镇等户头很多，农民买卖土地是私下隐易。

1.2 村庄闲置

“一户一宅”规定，农民建新须交旧，退还村集体组织。“户”的概念模糊，土地法上以“户”为单位作为申请宅基地标准。有的农民钻这一空子，削尖脑袋也要多分几户来，到小区买房子，而旧村庄里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好几套房子。

1.3 矛盾不断

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”用意是保护农民的生存权。农村宅基地是农村村民建房及建造附属设施用地，农民申请宅基地后只可自由建房，没有处分权和收益权。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内（受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人）。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。农村房屋买卖，这里面既有本集体内部，又有外来务工人员，尤其是城乡结合部，地理位置优越，吸引人们买卖房屋。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化。

2 对策

2.1 法律上变“堵”为“疏”

宅基地转让首先是要明确向哪些人群转让，谁来负责宅基地转让？宅基地有其特殊性，是村民的一种福利，并非漫无边际地扩大范围。目前法律上规定的农村宅基地使用权还不能转让给城市居民。但法律规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，对宅基地流转不利。“生命在于运动，资产在于流动”，土地是资源，作为人类赖以生存的生产要素，只有合理配置，才能发挥最大效益。

“堵”政策不变。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。法律和政策做出禁止性规定，是为防止政府自己和房地产开发商利用农村宅基地牟利；防止以建设新农村的名义，在农村宅基地上做文章，这是不能突破的。

“疏”要想办法。“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”立法的目的是保护农民拥有宅基地的权利，但客观上也不利于保护土地。因法律不允许宅基地流转，一方面农村人口到结婚、分户年龄时，要建房，就得占用土地，在土地紧缺的情况下甚至占用的是耕地；而另一方面村庄内空闲的宅基地因没能流动起来，村集体组织也无力来划分一块土地给予农民用以建房。十七届三中全会《决定》在宅基地流转问题上提出“完善宅基地制度，加强宅基地管理”，“保护农户宅基地用益物权”。归纳现行宅基地制度的基本内容就是：所有权归集体，使用权归农民；宅基地由村集体依法设立，一户一宅，使用权可长久行使且受法律保护，但不准出租、抵押、转让或买卖等。法律和政策上“禁止”要变为“放开”与“搞活”。

宅基地流转的思路：一是要明晰产权。土地权利包括所有权、使用权、收益权、处分权。产权明晰，农民拥有处分权，宅基地可抵押、转让。农民得不到宅基地补偿是不愿意退出宅基地的。明晰产权，是农村宅基地突破性的进展，像国有土地可以流动，旧村庄的土地得到合理利用，乱占耕地建设的行为可减少。二是农村宅基地使用市场化。用经济杠杆来约束超占土地行为，对超占的土地，按照《土地管理法》第七十七条规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，从法律上而言对超占土地的惩罚有法可依，但实际工作无法操作。农村房屋前庭后院超占是个司空见惯的现象。国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确指出，“对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的有偿使用”。改革农村宅基地无偿分配的方法，变为有偿使用。农民花钱心痛，超占宅基地须缴纳一定超占费用。同时退出宅基地可得到补偿。村集体组织有了收入可用于旧村庄改造、基础设施配套等。三是开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。当农民个人要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证，处理宅基地问题十分棘手。农民的房屋是农民倾其毕生心血，不仅是安居乐业的场所，更是心血的凝结。目前农村开展宅基地登记发证只显示宅基地的面积、宗地位置等情况，不能显示房屋的建造年代、面积。当农民房屋拆迁时因年限拆旧，补偿无依据。建议开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。

2.2 流转模式

因地制宜，政策引导，整理后的宅基地退宅还耕，村集体收回，按一定年限出租、转让，提供土地承包经营者使用，土地所有者从中获得收益。“他山之石，可以攻玉。”浙江省嘉兴市“两分两换”，其特点就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有者性质和用途，所有权仍属集体，流转产生的大部分收益以股金、租金、农民社会保障等形式由农民获得，部分收益作为城乡一体化建设的建设资金。天津市“宅基地换房”，农民以其宅基地按照规定的标准换取小城镇的住宅，实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司向开发银行贷款进行建设。农民除得到按一定标准换取的城镇住宅外，还能得到一定标准的补偿金和社会保险。

2.3 厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义，并做好产权登记

在农村宅基地使用权取得方面，须厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义。《土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。在农村宅基地登记工作中“户”的概念宽泛，国土部门的“户”与公安户籍的“户”中碰撞。国土部门分户的条件是家庭只有一宗宅基地，其两个以（含两个）农业户口达到法定婚龄领取结婚证书，需在农业户口之间侵害房地产，或宅基地面积未达到标准，析产后另申请宅基地的，可以确认土地使用权。国土部门“一户一宅”，即一户只能有一处宅基地，以节约土地。公安部门往往以房定户。如户主有2个儿子（含2个以上）并且都达到法定婚龄的户，公安部门常常将户主与两个儿子进行分户，形成三户，按国土部门“一户一宅”拥有三处宅基地。在国土部门常规操作中户主可以随任一儿子作为一户，不得单独作为申请主体。《户口登记管理条例》中有关“户”的内涵规定，显然不能适用于宅基地使用权取得。笔者的意见是以婚姻为基础，一对夫妇只能算一户。如果子女已经成年但未结婚，比如考上大学户口未转，有的甚至未分配工作，是“口袋户口”，具有不稳定性；倘若过早确立其可以单独立户，申请宅基地使用权，具有一定不稳定性，也易造成农民以户为由头，卖“户”给城镇居民建房等。因而笔者以为《土地管理法》中以“户”为单位申请宅基地使用权的规定不具有合理性，若以“户”为单位参考依据，再根据每个人所能申请的宅基地使用权的面积，综合起来最终确定每“户”可以申请的宅基地面积。

2.4 政府介入

具体工作中必须做到：

符合规划。农村农民建房要符合所在乡镇土地利用总体规划和所在村庄规划，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地进行建设，决不允许占用基本农田。加强规划编制和管理工作。各地要抓紧编制村庄布局规划和建设规划，并做好与土地利用总体规划的衔接，在新一轮土地利用总体规划修编中调整好新村规划点用地。新村规划点用地要尽量利用荒山、荒坡或低丘缓坡等非耕地，原则上不得占用耕地。严格控制单家独户建房，鼓励建设多层农民公寓。确保整理后农居点人均用地指标明显下降，确保复垦耕地面积大于新农居点建设占用耕地面积。

因地制宜。农村农民建房规划应结合当地实际，突出规划先行，高起点、高标准建设，打破行政区域和地域观念限制，节约集约用地，鼓励和提倡建设多层和小高层。整合项目资金，将国土部门的土地复垦整理、财政部门的农业综合开发、水利部门的水利清淤、农业部门的测土配方等涉农项目叠加，整体规划。

加强建房日常管理。防止以“宅基地登记”、“宅基地流转”名义，非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和批新不交旧等各种违法行为存在，造成了农村宅基地管理混乱的局面。为了遏制乡村肆意占地建设蔚然成风、乱占滥占耕地现象，加强日常土地动态巡查，切实提高监管的有效性，做到“早发现、早报告、早处置”。尤其在农村土地执法上，充分发挥村级执法监察网络体系作用，加强基层执法能力建设，守护好每一寸土地。

2.5 配套服务

建立农村土地流转服务机构。乡镇成立“农村集体土地流转服务中心”，各村成立“农村集体土地经营权流转服务站”，实施对农村土地承包和农村土地流转工作的管理，做到有办公地点、有牌子、有工作人员、有经费。各村要整合资源，建立农村土地承包和农村集体土地流转档案电脑管理，积极推进镇、村二级土地流转信息计算机网络化，实施数据及时传递、实时查询、定时监控。

明确农村土地流转服务中心和村级土地流转服务站的职责。镇级农村土地流转服务中心职责是收集农村土地流转信息，指导签订流转合同，建立土地承包和土地流转台账，监督土地流转合同的履行，组织开展土地流转政策宣传和信守合同的教育，开展对受让方的资信状况、经营能力、环境保护等方面的核实把关。村级农村土地流转服务站要及时收集承包户土地流转信息，建立流转台账，参与监督流转合同的履行，并及时向镇农村土地流转服务中心传递土地流转的各种信息。

加强农村土地流转的纠纷调处工作，维护流转双方的合法权益。

认真做好宣传和引导工作，加快农村土地流转进程。鼓励和引导农民以各种形式流转，退宅还耕的土地向规模经营户集中。

做好农村社会保障工作，出台政策，把16周岁以上，男60周岁、女55周岁以下的被征地农民纳入城镇职工养老保险。

积极引进工商资本参与农村土地整治。

参考文献

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