农村集体经济发展计划范文

导语：如何才能写好一篇农村集体经济发展计划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村集体经济；产权制度改革；市场化发展

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0037-04

引言

从宏观经济发展层面看，出口、投资、消费成为中国经济增长的三驾马车，但2008年金融危机揭示了一个道理：出口是一种有效的经济增长方式，但一国经济增长不能对出口形成依赖、受制于外国市场，并且产生国际收支不平衡的问题；从投入产出的角度论看，投资是经济增长的一种手段，并不是目的，只是一种“中间需求”，而不是最终需求，如果过分把投资当作经济发展的需求来拉动经济增长，势必导致投资需求过多、信贷扩张，生产资料价格上涨，进而助推通货膨胀。消费创造的需求是最终需求，是经济内生性的良性循环，是中国经济增长的长久之路。因此，经济增长需求的顺序应由出口、投资、消费调整为消费、投资和出口，注重提高经济增长的质量。

把消费当作提高经济增长的第一需求，有两个基本渠道：一是扩大内需，特别是中低收入者消费需求，二是提高农民收入，到2009年末全国农民占总人口比重53.4%，而且恩格尔系数较高，需求潜力巨大，农村发展落后，城乡二元结构矛盾突出。

因此，提高农民收入，完善和发展农村市场经济，深化农村经济的市场化改革，成为中国经济增长的必然选择。

一、深化农村经济市场化改革的结构性分析

近年来，各级党委政府认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，调动了广大农民的积极性，农村经济取得了新的发展。但农村经济现状仍是值得关注的问题，农民增收仍然是农村经济面临的最大难题，农民收入较低，离开土地涌入城市，成为限制农村经济发展的因素。如果在广大的农村能够提供一个发挥农民人力资本的环境，农民是不需要大规模离开土地的。影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未消除，城乡二元结构的矛盾仍然突出，全国城乡经济指标分析（见下页表1、表2）（资料至2009年末）。

从下页表1、表2资料分析可以看出，（1）第一产业和农村就业人口比重较大，乡镇企业和农村个私企业的就业比重相对不足，还有较大空间；（2）农村居民纯收入较低，农村居民消费与人口比重相比形成极大反差，62%的人口分享24%的消费，消费需求潜力极大。增加农民收入，扩大农村消费需求，仅靠转移农村劳动力一条腿是不够的，农民越来越多地进入城市，这种现象在欧洲国家发展过程中也都出现类似问题。农村经济发展必须基本保证一定数量的劳动力要素，才能持续健康发展。如果从农业中抽取劳动力过快，而二、三产业还未强大到足以吸收这些劳动力，并且是较低的工资水平，农业和农村经济就可能要出问题。所以，不能简单地鼓励和刺激农民离开土地迁往城市，来解决农民收入低的问题，而是让农民自愿地留在土地上，留在农村，发展农村经济。

二、加快农村集体经济的市场化发展

随着中国市场经济的确立和不断深化，发展农村集体经济是农村经济发展的重要组成部分，是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，是现阶段生产力和生产关系共同作用的结果，也是城乡一体化发展的动力和基础。

（一）农村集体经济的市场化发展，是现阶段农村社会生产力发展水平、生产社会化程度和市场化程度不断深入决定的

农村集体经济是以农村资产、土地、技术、资本、劳动力等生产要素为纽带，以产权为核心，按照现代企业制度的要求而建立，具有组织农民、增加收入、配置资源、发展农村经济的重要作用。农村集体经济必须依附于一个载体即组织形式，其发展变化和处于的市场环境直接关系到农村集体经济的发展。越来越多的农民认识到集体合作经营的重要性和有效性，认识到传统小农经济已不适应农业和农村经济市场化发展这一现实，单靠家庭和个人根本无法适应市场、解决生产技术更新、集中人力物力扩大生产经营和销售等问题，农民开始寻求更大的发展空间。现阶段农村社会生产力发展水平、生产社会化程度和市场化程度不断深入，决定了农村集体经济必须在社会主义市场经济条件下不断发展和完善。

因此，农村集体经济组织是现代农业经营的主体，是整个农村经济、政治、文化、社会形态深刻变革的重要载体，是农村经济发展、政治进步、社会稳定、文化繁荣的重要支撑力量。城乡一体化发展，不管是城市到农村、农村到城市的单项发展，还是城市和农村之间的双向互动发展，发展农村集体经济都是一个根本的动力。

（二）生产要素的产权制度改革，是加快农村集体经济市场化发展的关键

土地、劳动力、资本、技术、农村公共产品以及其他资源要素是农村经济发展的基本要素，土地、资源、劳动力、流畅的资本投入、先进的技术推动农村经济的发展。但是，这些要素在不同的社会经济发展环境和制度设计条件下，生产效率和资源利用会产生不同的影响：一方面，农村劳动力、科学技术和基层组织推动了农村经济发展。另一方面，农村土地、资源等产权制度的不稳定制约了农民对土地的态度、长期投资和资源利用效率。

明晰的产权内容包括所有权、使用权、收益权和处置权，具有三个基本特点：一是财产分配面向明确的所有者，所有权具有充分的排他性；二是财产所有者获得资产增值和剩余收益；三是所有者拥有和控制资产使用、结构调整、处分、销售和出租的权利。这三个特征中的任何一个条件不能满足，就可以判定产权是模糊的。

现价段农村集体资产的产权界定不清晰，导致农村集体经济的资产利益矛盾重重，阻碍了农村经济生产要素的顺畅流动和市场配置资源的能力，制约着农村集体经济的市场化发展。

（三）制度创新是农村集体经济发展的最有效的手段

现价段制度创新和市场化进程从市场规模构建转为市场秩序的完善和深化。在市场经济条件下，明晰的产权是一切市场主体的内在要求，马克思在资本论中这样描述：当商品和市场统一在一起时，就必须建立在产权私有的基础之上。只有产权明晰的市场参与者才有可能形成有效的激励和约束机制，内部治理结构才能建立并有效发挥作用，所有权和经营管理关系才能真正理顺。生产力决定生产关系并不是生产力已经准备好才形成相对应的生产关系，制度创新就是强调生产关系对生产力的促进作用，通过制度创新激活生产力的发展。

针对生产要素产权归属制约农村经济市场化发展的瓶颈问题，进行农村产权制度改革和推进，用生产关系的调整和变革来刺激、调动和释放农村经济的生产力发展，逐渐强大农村经济的经济总量和质量，从结构上达到城乡经济的协调发展。

三、农村集体经济的市场化发展必须建立在产权制度改革的基础上

从市场主体和市场参与者的角度看，商品、市场和交换关系，要求重建农村集体经济的个人所有制，探讨、寻找使生产要素效率最大化的产权制度。土地等主要生产要素的产权改革是解放农村生产力、发展农村经济、深化集体经济市场化程度的当务之举。从目前土地等生产要素的现状看，存在着分散、闲置、非流动性、效率低的特点，其根本原因是土地等资源的产权制度决定的。因此对土地等资源的产权制度改革主要是土地产权和资源配置方式的改变和调整。

（一）土地产权制度改革和发展农村集体经济具有相互促进的内在联系

从规模经济的角度看，一方面，土地作为农村经济主要生产要素的流动是农村集体经济发展的基础和前提；另一方面，发展农村集体经济是农村土地流动的保障。相对集中的土地等资源经营，是农村集体经济筹集资金的基础。马克思在资本论中这样分析：小块土地所有制发展局限条件主要来自税收的压力、生产资料的昂贵及信用制度的缺失。当前农村经济发展资金投入严重不足，成为制约农村经济发展的瓶颈。其原因就是经营规模小，抗风险能力弱，融资难。通过农村土地流动形成适度规模经营和走集体经济发展道路，可以增加生产经营融资。农村土地流动受制于农民土地权益和国家土地产权制度，农民的土地权益受到损害，必然影响土地流动规模；国家的农村土地产权制度指向使土地相对集中，实现规模经营，推动农业和农村经济发展。发展农村集体经济是促进土地流动、土地产权制度改革和实现国家政策意愿的保障。

因此，农村土地等资源产权制度改革和加快农村集体经济市场化发展，相辅相成、相得益彰。

（二）农村土地利益与发展农村集体经济的内在联系

生产的社会性和市场化的社会分工，决定了发展农村集体经济的必然性。

农民的土地等资源收益是在个人产权保障基础上，农民拥有生产性投资获利的机会，是农民自发创新最重要的动力，取决于制度允许的经济自由度以及努力和报酬的相关度。稳定的收益将激励农民一方面投资于农业基础建设；另一方面走合作共赢的集体经济发展道路，提高土地等资源的利用效率，减少生产经营在市场中的利益损失和抗风险能力。

农村集体经济在发展农村、增加农民收入的过程中，要特别注意股份制和依靠外来公司的问题。关于股份制，马克思这样描述：一个获得了拿别人的财产去冒险的权利，而又不负责任。农村经济在市场经济程度还不是较完善和深化的条件下搞股份制，是一个值得研究的问题，因此发展集体经济组织是一个不错的选择。关于外来公司，从利益关系看，他们与农民的利益关系是一个头疼的问题，外来公司往往希望得到土地和相关资源后，不用雇用那么多人，甚至降低工资，不顾及环境保护，掠夺式开发。农村集体经济从利益机制上解决这些问题，保障农民的权益。

（三）在个人产权制度保障下的农村集体经济向市场化发展

农民自觉追逐经济利益的行动是农村集体经济的原动力，从制度经济学的角度看，政府制度创新能力影响着制度变迁的路径和进程。目前农村集体经济较为弱小，盈利能力较低，政府加大对农村公共基础服务的支持，降低经营风险，扩大农民的经济自由权和生产的赢利空间。因地制宜、分类指导，合适定位农村集体经济。合理确定税收减免政策，切实减轻农村集体经济组织的税赋负担。明确划分各层级政府之间以及政府和村民自治组织之间公共产品供给责任和乡村自主治理；加强公共财政建设，有效增加农村公共产品供给。深化体制改革，规范政府行为，建立有效的农民需求表达机制。

农村的土地、山林、房屋、设施、其他自然性资源和历史经营积累起来的经营性资产，在产权制度改革后重建个人所有，以经济利益为纽带，以市场化配置资源为核心，以法律法规为基础，保障农民利益为原则，发展农村经济和构建和谐社会为目标，形成集约化的集体经济进行市场化经营。这种方式的形成和持续，政府起着关键作用。

参考文献：

[1] 中国统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2010.

[2] 中国人口和就业统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2010.

[3] 薛继亮，李录堂.政府主导型农村集体经济有效实现形式研究——基于社会服务功能视角[J].北京理工大学学报：社会科学版，

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【关键词】城镇化 初中教育 问题 前景

【中图分类号】G63 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2013）10-0027-01

城镇化发展过程中，农村初中教育逐渐凸显出其内在问题与矛盾，如教育教学配置落后、师资力量薄弱、学生流失现象严重等，与城镇化进程不符，为了解决矛盾与问题，提升农村初中教育水平，必须在教育投资、师资改善等方面入手。

一、农村初中教育在城镇化进程中所受的影响

农村初中教育在城镇化进程中所受到的影响是双重的，利与弊兼得。一方面，城镇化的快速发展能够使得农村居民不断的向功能完善的城镇聚集，改变其原有的生活生产、生活方式。城镇化使得农村初中教育能够实现农村剩余劳动力转移，使得农民脱离贫困，逐步与城市接轨，向文明靠拢。农村初中教育具有辐射性的影响，接受教育的农村学生可以向其父母传递文化信息，改变其传统的思想观念，加快农村剩余劳动力向城市转移的进程。城镇化的过程是一个农村人口逐步向城市人口转化的过程，是进一步推动农村剩余劳动力转向第二、三产业，促使乡村工业升级、集聚的过程，能够实现农业现代化的重大战略布局调整。有研究学者指出，对于乡村地区教育水平的提升，每提高百分之十，将会使得近百分之七的农民脱离农业生产性劳动。此外，城镇化也使得农民的生活方式发生了巨大的变化，“农民”与“市民”间的界限越来越模糊，农民更愿意提高其精神生活档次，以文化知识丰富和充实自己的空闲时间。

而另一方面，城镇化的发展又在某种程度上阻碍了农村初中教育的发展与进步，使得农村义务教育的发展面临着在夹缝中求生存的艰难局面。随着我国城镇化进程的加快，大量的农村剩余劳动力被转移，架空了整个农村的内核，填充着农村主体的是妇女、老人和儿童，农村表现出衰败迹象。与此相对照的是农村初中教育规模的缩小，农村学生大量涌入城镇，生源急剧减少。

二、城镇化发展中农村初中教育存在的问题

1.农村初中生源急剧减少

农村初中教育出现学生大量转学、生源流失现象。农村中绝大多数家庭的经济收入水平较低，收入结构单一，并没有太多的剩余资金供学生完成九年义务教育，因而，许多应该接受义务教育的学生不得不辍学，这是导致农村地区初中教育生源减少的一个重要原因。而农村教育思想观念的落后性也是导致初中生源减少的一个重要影响因素。许多农村家庭仍然脱离不开“读书无用论”的影响，并不支持学生继续学业，而是要求他们尽早离开学校，打工赚钱。这些短视行为也是影响农村初中生源减少的重要因素。

2.农村初中师资力量水平下降，师资配备不足

农村初中师资水平有限，工作积极性不高，是当前农村初中教育的一个重要难题。由于农村初中生源减少，学习成绩优异的学生都转入到了县城中学就读，严重影响了教师的执教信心，教学积极性难以有效调动起来；而学生人数的减少，也使得农村教师基本处于饱和兼剩余状态，教师会时刻担心失去工作，生活得不到保障，在这样的压力下，教师很难集中精力从事教育教学活动，久而久之，师资队伍也就难以稳定，出现农村教师向县城中学转移，农村教师数量减少。

3.农村初中教育经费短缺，软硬件配置落后

农村实施免费义务教育之后，农村初中生均可享受“两免一补”的优惠政策。农村中学的教学经费主要是由政府补贴而来的，随着教师工资发放到个人的政策及农村中学办公经费的日益拮据，农村初中教育机构对教师收入的调控能力逐渐减弱，甚至没有调控，这就导致农村初中教育阶段教师工资水平始终处于静止状态，无法调动教师办学的积极性。由于教育经费的短缺，不少农村初中教育教学设备配置落后，有的学校并没有专门的语音室，英语教学资源严重短缺，与县城中学相比存在着巨大差距。农村初中图书馆资源总量少，资源更新速度缓慢，不能够满足学生日常学习需要。而计算机的学习与实际操练，更是受到硬件配置水平的限制，计算机教育基本上处于应付层面，缺乏专业的计算机执教教师，学生的实际操作得不到指导和提升。

三、城镇化发展中农村初中教育的发展前景

我国城镇化进程的推进，一方面使得农民接受知识信息的机会增多，更多的农村子女享受到平等的教育机会，促使农村人口向城镇人口转移，实现农村人口结构比例的优化；另一方面， 城镇化过程中，农村初中教育也面临着更为严峻的考验，生源减少、师资队伍不足、教育经费短缺等问题，这些问题严重阻碍了农村初中教育的发展，因而必须正面应对，提出切实可行的解决方案。

1.加强农村初中教师队伍建设

农村初中教育水平提升的关键在于师资水平，因而，必须加强农村初中教师队伍建设。一是，要重视农村初中学校领导的选拔和任用，为学校的管理阶层提供优秀的组织者和领导者；二是，要为教师创造更多的培训、交流与学习的机会，以提高教师工作的积极性和教学水平。

2.加大对农村初中的财政倾斜力度

农村初中教育所面临的困境中，最大的就是教育经费短缺，因而，必须加强农村初中教育的财政支持力度，积极购置更多的软硬件设施，为教师提供优质的课堂教学工具，才能够保证课堂教学效果；要积极落实教师工资待遇政策，适时调整教师收入，让教师的收入与其付出更加相当。针对农村初中英语教学资源短缺、教学设备落后的问题，要加大对这方面的资金投入，建设专门的语音室，改善英语教学环境；要加强图书馆建设，及时更新图书馆资源，购进新书，丰富馆藏，为学生提供更多优质的学习材料，满足正常的教学需要。

四、结语

总之，农村初中教育存在着诸多的问题和困境，如生源减少、学生整体素质差，师资力量水平达不到既定要求，教育教学经费短缺，软硬件配置差等问题，应对这些问题，要从加强农村初中教师队伍建设、加大对农村初中的财政倾斜力度方面做起，以提高农村初中教育水平，更好的适应我国城镇化发展的总体目标。

参考文献：

[1]虞小强，陈宗兴，霍学喜.城镇化进程中农村教育的困境与选择[J]. 现代教育管理. 2011（06）

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[关键词] 农产品 产业链 问题 途径

[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）02-0036-01

1 引言

目前而言，我国的农业发展正处于过渡阶段。所谓过渡阶段，是指我国的农业发展正处在传统农业向现代农业的转型阶段，主要为市场提供初级的农业产品。从总体上看，我国的农业产业链仍处在较低的发展水平，产业链非常简单，且发展布局非常不平衡，不具备长时间的可持续发展能力。在现代农业的发展过程中，发展农业产业链条是毕竟之路，也是现代化建设的必然要求。农业产品产业链条的优化发展，能够妥善解决农村剩余劳动力的就业问题，提高广大农村群众的经济收入，改善农村的落后面貌，促进农村地区的风气改善。本文建议，应该积极推动农村地区产业链的现展，打破传统农业只能提供初级农产品的尴尬局面，实现农产品产业链条的优化发展。

2 当前农产品产业链发展存在的问题

2.1 农产品产业链各个环节之间连接不紧密

现阶段，我国农业发展仍停留在传统农业的阶段，绝大多数的农村地区依然以种植业和养殖业为主业，很少有农村地区形成农产品加工产业群。种植和养殖是农业生产的的中心环节，但却长期被孤立的留在广大农村地区；而农产品的加工、存储、运输和销售等后续工作却集中在城镇地区。生产环节与后续环节的分离，造成了两方面的提出问题。一是广大农村地区仅仅占有农产品产业链的生产环节，利润十分有限；很多农产品加工企业一次性买断初级农产品，给农民收入的增加造成了阻碍。二是农产品产业链生产――加工――销售三个环节连接不紧密，不利于农业产品新品种和种植新技术的推广，降低了农产品的附加值。

2.2 农产品产业链的发展不平衡

现阶段，我国的农业正处在传统农业向现代农业转型的关键阶段，除了各个产业环节联系不够紧密外，还存在着产业链发展不平衡的突出问题。产业发展不平衡表现在地域上的不平衡。我国幅员辽阔，农业发展表现为区域不平衡。东部地区农业发展较为迅速，现代化水平较高；而西北地区农业发展较为封闭，仍然停留在自给自足的自然农业阶段。初次之外，不平衡性还体现在具体的产业链发展不平衡，受到市场形式和产业差异等因素的影响，形成了不平衡的格局。以华北地区为例，此地区棉花种植十分广泛，崛起的产业链带有着很大的盲目性，具体表现为棉花加工企业数量过多；而在养殖业发展却长期滞后，很难形成规模，防疫工作跟不上，很多农户很难独自承担市场形势变化和动物疫病的双重风险。

3 农产品产业链发展的改进路径

3.1 延长农产品产业链

本文提出的延长农产品产业链，是指提高农产品产业链的迂回程度，具体表现为广大农村地区产业结构的调整，提高农产品的加工程度。从延伸方向来看，可以分为农产品产业链的向前延伸、向后延伸以及增加中间环节等方法。目前而言，农产品产业链的延长多以向后延伸为主，即增加产业链的后续环节，获得更高的经济利益。产业链在向后延伸的过程中，通常会追加劳动力、资本、技术等生产因素，通过加工来获取更高农产品附加值。

3.2 重视科技投入

农产品产业链的延伸过程中，应该注重科学技术的重要作用，加强农科联合，根据市场形势来调整农产品的具体生产，提高农业生产的科技含量。加强科技创新，能够促进我国农业产业结构的优化升级；提高科学技术在农业经济增长中的共享了，提高农业资源的综合利用能力。在产业链条的延伸过程中，应该重视市场开拓的重要作用，开拓本地市场、国内市场甚至是国外市场，根据市场需求来调整农产品的生产规模，重点生产和加工市场需求量大的农产品。使得农产品的生产环节与销售环节紧密相连，不至于出现农产品的滞销现象。

3.3 提升农产品产业链

农产品产业链的提升，主要依靠技术、知识、资本等因素的投入。这是产业链优化的重要方面，对提高农产品产业链的整体竞争力十分重要。从根本上讲，农产品产业链的优化就是提高各个环节知识含量、技术含量、附加值水平。在提升过程中，应该充分的认识到各个环节在技术层面存在的差距，需依靠科技进步和社会生产力的提高，全面提升产业链的科技含量和生产效率。

3.4 整合农产品产业链

应该农产品产业链的各个环节有机的结合起来，根据市场需求和社会资源的变化情况，合理配置资源，协调各个产业链时间的比例关系，实现经济利益的最大化。此外，也应该整合物流、信息、价值等产业链形态要素整合经营主体。本文建议，应该充分重视产业链中各因素之间的合作机制，加强各个生产环节之间的合作与衔接，通过产业链的整合而提高实际效率。

参考文献

[1]谢静，党华美，何腾兵.集成农业资源高效利用技术，促进农业清洁生产[J].生态经济评论，2014，00：159-174.

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[关键词]集体土地；农村土地；隐形市场；农村土地产权

[作者简介]黄中显，广西民族大学政法学院讲师，法学硕士，广西南宁530003

[中图分类号]13922．3

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728(2006)12－0147－07

我国农村土地产权改革一直以来是各方关注的焦点，农村何去何从，事关建设社会主义新农村的成败。在市场经济条件下，土地作为一种经济要素流转是市场经济固有的符号。但我国农村集体土地问题的症结，恰恰源自集体土地的流转上。农村建设用地流转在很多地方的失范已经是不争的事实。2005年10月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的施行，可以视为我国集体土地使用制度改革中的又一次开创性试验。在国土资源部刚刚定案的52号文件(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)中，首次明确提出推进农村非农建设用地流转的试点工作。在这种新形势下，从多角度探讨集体土地问题具有现实意义。

一、集体土地“隐形”市场的界定

(一)集体土地“隐形”市场的含义

在一个市场中，既有正面的、符合法律规定的交易市场，又有隐性的、规避法律或利用法律制度本身漏洞进行交易而形成的市场。土地“隐形”市场是相对于土地“有形”市场而言的概念。土地“有形”市场是在国家法律制度或国家土地政策的规范下进行的土地交易形成的市场。土地“隐形”市场是指违背国家法律法规、违背土地政策、非国家正式认可的那一类土地产权交易形成的市场。根据我国现行法律的规定，集体土地经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让用于房地产建设。《土地承包法》虽然规定了集体土地承包经营权可以以法定的方式进行流转，但不得在非农领域里流转。而在现实中，存在大量的集体土地向非农领域流转，即集体土地非法转用和集体土地建设用地非法入市(进入房地产领域)的情形，本文所指的集体土地“隐形”市场，就是指集体土地作为建设用地在市场非法流转所形成的市场形态。

(二)集体土地“隐形”市场的形成和基本类型

我国的土地所有权有国家所有和集体所有两种状态。建设用地在城市表现为城市国有建设土地，在广大农村表现为住宅基地、集体经济组织公共设施、公益事业用地、乡镇企业建设用地等几种类型。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和事业建设经依法批准使用集体所有之土地的除外”。这些规定对农民集体所有的土地使用权用于非农业建设的法定情形作出了明确的限制。对于集体土地建设用地使用权作为交易客体在市场上流动，法律上规定了两种情形：其一，集体建设用地使用权以人股、联营方式兴办乡镇企业；其二，乡镇企业在符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的情况下，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的。

而在现实中，由于各种原因，集体土地建设用地使用权规避法律而进行流转的行为很普遍，主要类型表现如下：

1．直接“转让”型土地隐形市场。表现为由集体土地所有者就未经国家征收的集体土地与受让方直接签订转让合同，或者根本不签订任何合同，双方达成默契，由受让方交纳一笔所谓的土地转让费后，取得该集体土地的使用权。大的方面，集体土地所有者可能将土地卖给买者办厂、搞项目；小的方面，可能卖给城镇单位或个人作建设用途或卖给个人建造坟墓等。

2．“出租”型集体土地隐形市场。表现为：一是将集体土地直接租给城市居民或城镇单位，由承租人投资建厂房、仓库、加油站、酒楼等；二是将土地独建或合建房屋或铺位后再出租；三是城镇单位或居民挂靠集体经济组织办企业，以乡镇、村办企业的名义取得集体建设用地。出租的特点是将地价隐含于租金之中，租金较高且一次支付，租期甚至长达几十年。这是目前土地隐形流转最常见的市场形态。

3．“房屋转让”型集体土地隐形市场。我国法律虽然禁止将集体土地进行转让，但是转让集体土地上房屋却是允许的。转让双方达成默契，先由集体土地所有者或使用者按受让方的要求将房屋建好，双方再签订期限较长的转让房屋合同，把房屋交给受让方，并将地价隐含于房价当中。

4．“合营”型集体土地隐形市场。在一定条件下，国家也允许农民集体经济组织或者集体土地使用者以其土地使用权作为投入的条件，与提供资金等其他生产要素的单位、个人共同兴办联营或者其他经营性经济组织，合资、合作从事生产经营活动。如果是真正地举办联营企业当然无可厚非，但实际上，有许多的所谓联营并不是真正的联营，集体土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不参与经营也不承担任何风险，而是拿到一笔相当于土地转让费的利润后，就什么也不管了，这显然实质是以合法形式掩盖非法目的，旨在规避法律禁止的集体土地非法交易行为。

5．“建房”型集体土地隐形市场。合作建房在城乡结合部较为普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而买得此类房产的业主，又不能办理房产证；二是乡镇、村办企业取得建设用地后，非自用或不完全自用，而是进入市场与他方合作建房或搞房地产开发经营；三是村民取得住宅不是自用，而以该幅土地与出资者(城市居民或城镇单位)合作建房，建成后按约定分配。我国对此类房产的土地所有权或使用权能否随房产一起移转缺乏相应立法。但从我国对集体土地的管制来看，这其实也是一种非法转让集体土地的行为，只不过集体土地所有者不是直接拿到土地转让费，而是以取得房屋这种实物来代替土地转让费。

6．“抵押”型集体土地隐形市场。这表现在集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连土地使用权抵押等情形。在民营经济较为发达的地方，由于开办企业经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押，从银行取得贷款。但不管是政府还是银行，都默认了这种做法的合理性，因为反正如果企业还不起贷款，政府可以出面进行强制执行，可以说形成了一套完整的地方性集体土地融资方法。

不管是哪一种的集体土地作为建设用地的隐形流转，实质上，集体土地所有者已经在履行了与城市政府相类似的土地所有者职能，进行着农村土

地使用权的出让行动。在我国目前的法律框架下，集体土地入市交易尚属禁止之列，因此流转两方大多采取“一对一”讨价的协商让地方式，既缺乏公开的竞价机制，又缺乏法律保障和社会监督，流转协议也不规范，这将造成集体土地使用权流转管理失控，集体土地使用权发生权属纠纷时，也难以从法律上进行维护和处理。

二、我国集体土地“隐形”市场形成的原因

我国集体土地“隐形”市场形成不是偶然的，其形成过程折射出我国在社会转型期各种社会因素、各种利益团体的博弈，也折射出旧的集体土地法律制度在新的经济形式下的滞后和无奈。集体土地“隐形”市场的发生和发展，其背后的驱动力是复杂的，主要有以下几个方面的因素：

(一)建设用地的供需结构失衡产生了客观的引力

集体土地建设用地流通在现实受到极大的限制。但随着经济的不断发展和房地产市场的发育，集体土地进人房地产建设市场有其内在的冲动和外在拉力。这是因为：(1)在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着农村向城市索取资金和城市向农村索取土地两大问题，集体土地流入房地产建设市场是市场经济体制下土地资源配置的必然规律。(2)集体土地所有权尽管受到国家严格的土地用途管制，但集体土地所有权毕竟具有相对独立法律人格和排他性，这些特点使得集体土地所有权流入土地交易市场具有广泛性和灵活性。同时，集体土地利益的集团性要求集体土地利益最大化，这也增强了集体土地向外扩张和参与流动的动力。(3)在我国现有的经济和技术条件下，城镇建设大多采用粗放型发展方式不断向外扩张，以土地增量建设为主导，不断向农村索求土地。为了满足城市扩张对土地的需求，以填补需求缺口，集体土地参与了流通。

随着经济的持续快速发展，当前和今后相当长的时间里，对建设用地的需求越来越大，而这种旺盛需求又因地理位置、农田基本保护区制度及相关法律政策的限制而难以得到充分满足。这种状况在经济发达地区和城乡结合部表现更明显，在一些发达地区，经济发展能否再上一个台阶，关键在于能否提供“摆”项目的土地。非农土地的旺盛需求与供给不足的矛盾，使土地供应问题已经成为经济发展的瓶颈。

(二)土地征收制度的缺陷产生了负面推动力

我国的土地征收制度在我国的城市建设工业化进程中发挥了巨大的作用，但在运行的过程中，由于各种原因，其自身的缺陷日益凸显：

1．土地征收中低价补偿问题严重。我国的土地征收补偿制度虽然几经修改，但征收补偿费用不仅低，而且在标准上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益，产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失控等许多不良后果。在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。

2．土地征收补偿利益分配的不平衡。对于征地费，相关部门都可以按一定比例进行提取。政府受益部分中不属于调控土地资源利用的项目日益增加，政府受益项目多而杂，必然会扩大政府及其部门的受益程度，减少农村集体及农民的应得利益，加剧政府部门与农村集体及农民在土地征收补偿费分配上的不公平。在我国，因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得，这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获土地增值收益专款专用于土地开垦、发展生产和安置被征地农民生活，这种扭曲的分配机制使政府成为真正的受益者。

3．土地征收中政府失灵现象严重。政府介入经济生活，对经济的持续健康发展起重要作用，但同时也应看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目标，即使一个良好的无私的统治者也无法绝对避免自己的意志偏离社会利益。政府也会失灵，甚至比市场失灵更可怕。在土地征收过程中，政府失灵主要表现在：其一，政府作为制度的供给者，其自身又是制度的需求者，有潜在的利益要求，在土地征收补偿制度设计中，政府作为补偿者，可能会出于自身利益的考虑，尽量降低补偿标准，而将征得的土地以市场价投入市场，从中营利。其二，土地征收过程中的寻租现象严重。在土地征收法律关系中，建设单位或公共设施的投资者才是真正的用地单位。土地征收是国家对既定产权进行重新安排和再分配的过程，是一次利益的重新洗牌。征与不征，征多征少，征后以何种方式投入使用，对用地单位意义重大。政府往往视不同对象安排含量不等的产权，寻租机制由此发育起来。在土地征收过程中，用地单位往往并不付诸法定的程序获得用地，而是竭力贿赂政府官员或给小集体以利益来获得非法利益，扰乱了正常的地产市场秩序。其三，地方政府对来自上级政府决策的“修改”和“消化”。改革开放以后，随着中央与地方政府日益成为相对独立的经济利益主体，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府为了更多地获得征收权带来的利益，往往“化整为零”，截流上级政府的批准权限，使土地征收行为一度处于混乱状态。某些地方政府企业化现象严重，政府征地并非出于公共利益考虑，而是用于自己投资，政府成了“企业家”，其自身形象扭曲的同时，也使地方经济带有浓厚的政府经济色彩。由于政府部门自身利益的驱动，政府未能严格依法办事，发现有土地的非法交易行为往往不能及时处理，更有甚者采用“私了”的做法，对一些大宗项目或有助于地方政府谋求政绩的项目采取下不为例的态度，一定程度上助长了集体土地非法交易之风的盛行。

我国的集体土地征收制度带有太多的计划经济痕迹。计划经济体制下的征地制度与市场经济发展之间出现了不协调，计划经济体制下的征地制度产生了较高的交易成本。这种交易成本一方面制约了土地市场的正常发展，另一方面促成了土地权属隐形市场的兴起，交易双方为规避交易成本，以变通的方式直接进行着多种形式的集体土地使用权交易。当已有制度不能适应生产力发展需要时，生产者的创造性实践活动将诱导制度变迁。农村非农产业的发展，向农村集体土地利用制度提出了新的需求，在集体土地利用制度未能满足这一需求时，农民以其特有的创新能力创建了抛荒地耕作的股份制运作模式和集体所有制土地向城市房屋建设用地转换的市场化模式。集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。

(三)集体土地产权制度存在的问题为集体土地隐形市场的形成留下制度缺口

产权制度就是制度化了的产权结构和产权关

系，它规定了产权如何安排、如何界定、如何运行、如何保护等。“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”集体土地产权，指关于集体土地资源(地产)的一切权力的总和。我国的集体土地产权特征可以概括为：集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权。“承包经营权”是集体土地产权的最典型特征。

“集体享有所有权”是农村土地制度所有权形态，集体土地所有权有三种形式：乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内两个以上的农民集体经济所有。即集体土地分别由乡镇、村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。但集体所有在民事实体法上只能是一句空话。如在土地征收中，这些规定存在不少受益主体虚置的种种问题。也可以说，目前大部分的农村土地纠纷问题与集体所有权主体虚化有关。

对“家庭享有承包经营权”，我国法律通过《土地承包法》有更为全面的规定和更有力度的保护。《土地承包法》允许承包经营权在农业的范围内以法定的方式进行流转，但集体土地在非农领域方面流转的规定却是空白的。这种状况和我国大量存在的集体土地建设用地的大量交易现象形成鲜明的对比。换句话讲，“承包经营权”在我国目前的法律制度框架内受到严格的限制，其权能是残缺不全的。

“国家享有管理权”是我国集体土地法律制度的重要组成部分。我国的集体所有土地制度体现出浓厚的国家干预公法色彩，国家对集体土地的用途、流转等进行了严格的土地用途管制。因此从制定的有关土地法律规范来看，现行的集体土地法律规范以管理法为主，很少有私权性质的民事规范，是一种管理法而非权利法，这也与集体土地集体所有的现实不符。因此，目前的集体土地法律制度没有体现出对农民土地产权应有的尊重，集体土地法律制度本身应充分体现的私法上的权利和义务也形同虚设。

国有土地有偿使用制度的实行导致城市地价愈来愈高，一些房地产开发商或需要用地的单位无法通过竞争在城市取得国有土地使用权，此时，经济人的本性使得他们把目光转向农村集体土地，尤其是城市近郊的集体土地。而在目前的集体土地产权制度状况下，通过正常和合法的手续取得这些土地的使用权是比较困难的，于是他们就把期望寄托在非法的土地交易上。集体土地产权――一个没有受到应有正面尊重的权利，只有另寻它径来释放自己的权能了。更何况在目前集体土地产权制度状况下，这种非法交易又很容易上手，成交效率高。

(四)集体土地权利人法律意识的淡漠是集体土地隐形市场形成的重要诱因

农村法制建设一直是我国法治的重中之重。但在广大的农村，农村干部和村民的法制意识非常薄弱，表现在现在很多的村干部和村民对我国现行的土地法律制度一无所知，甚至还不知道有土地管理法，认为买卖、转让土地是天经地义的事情。一份调查报告显示：在一些地方，有78％的农民都认为他们耕种的土地是国家的，法律赋予的集体土地所有权于现实生活中却被法律上的所有权人自我否定掉了。由此产生的必然是对所有权和所有权权能的漠视①。

可以想象，在这种观念的支配下，在短期经济利益这条魔棒的指引下，集体土地产权人在处分自己的权能时必然是任意的、随意的和追求短期效应的。村民把自己承包的集体土地随意转租、出卖或乱挖乱用；农村干部不与其他村委商量亦不征求村民的意见，仅凭自己个人作主，就可以随意出卖、转让、出租集体土地。农民的合同契约意识的法制观念不强，农村集体土地交易的合同多种多样，有书面的、亦有口头的，有的什么也没有。即便有书面合同的，合同也不够规范，有关合同的条款、标的不够明确，当市场价格或其他因素发生变化时，合同买受方任意变更或终止合同，导致实际处理土地纠纷时难度加大和司法资源的严重浪费。

总而言之，在现有的法律体制下，农村集体土地主要还是通过土地征收的形式进入房地产市场的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能满足集体经济组织追求利益最大化的要求。在不能通过合法形式得以满足之时，集体土地不免自发地寻找突破点和平衡点。首先是地方集体土地征收权的扭曲和滥用，其次是集体土地隐形交易市场的形成。这是由于建设用地市场缺乏相应机制所带来的必然结果。

三、我国集体土地“隐形”市场法律规制的途径选择

由此看来，规范集体土地建设用地的流转是很必要的，这既是保护耕地也是稳定农村发展、实施可持续性发展战略的需要。消除集体土地“隐形”市场是一个系统的法治工程，基本的思路是进一步明确集体土地的产权所有，赋予土地承包经营权完整的私法权能，允许集体土地作为一种重要的市场要素进行流转并且以市场为导向形成交易价格；与此同时，改革土地征收制度，弱化国家对集体土地权利的干预，平衡土地收益的利益分配机制；明确国家在土地市场中的角色，完善土地管理制度；加强农村法制宣传教育等等。本文主要从土地征收制度改革和集体土地流转市场的建立两个相辅相成的方面进行阐述。

(一)改革完善我国的土地征收制度

由前面的分析已经得知，土地征收制度的制度缺陷是集体土地隐形市场产生的重要原因。因此改革势在必行。对于我国的土地征收制度的改革，学者们也是仁者见仁、智者见智。

为了规范滥用公益性理由征收土地的行为，大多数学者提出应区分两种不同性质的土地征收行为，分别采用完全补偿和不完全补偿的标准，以维护农村集体经济组织和农民的合法利益，实现实质意义上的公平。这种主张认识到了由于土地征收权的滥用所带来的不公，但在“两种不同性质的土地征收行为”的前提下讨论土地补偿问题，实际上承认了非公益性目的征地的合理性。因为能否进行征地和如何进行土地补偿毕竟是两个不同层次的问题。这种做法无形中将征地的公益性要件虚置了。因而，不应将非公益性目的的用地纳入到土地征收的程序之中；否则，既引起土地征收认识上的误解，又违背了国际上关于土地征收公益性目的要件的惯例。根本无法消除在土地征收过程中的政府失灵的现象。

根据当前征地难和集体土地使用权隐形市场自发形成的问题，有人提出应建立单一的集体土地征购制度以取代征收制度，即使用集体土地进行建设应该全部采用市场化的手段。从某种角度而言，这无疑是一种有益的探索，但对于因公益性目的建设而需用的土地，其征收费用相对较低，不可能和营业性用地一样由市场价格来决定的。而且，土地征收制度在我国还是具有一定的现实意义的，完全采用市场化征购制度对我国来说不现实。

笔者认为，集体土地征收市场的准入，应参照国际上通行的惯例――以“公共目的”为土地征收

市场唯一的准人要件，其他类型的建设用地一律进入集体土地征购市场进行交易。既然集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。这种通道具有符合市场规律的合理性，那么应该通过法律制度的供给来确认和保护这种不可阻挡的社会现实。

有的学者认为，采用经营权分离办法进行集体土地建设用地流转，拥有分离出来的集体土地转换经营权，与市场经济发展相吻合，与法定集体土地所有者身份相一致，与土地公有属性也不冲突。具体运作安排是：保持现有土地所有制形态不变，即城市市区土地的国家所有制和农村包括城市市郊土地的农民集体所有制，缩小征地范围，扩大市场化范围。对关系国家利益的国防建设用地、基础设施建设用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋与场所用地等公益用地保留征地制度。对其他可以市场化的房屋用地全部实施市场化土地用地制度。城市政府退出市场化土地转换交易环节，不再直接参与集体土地使用权买卖，同时授予集体土地所有者、农村集体组织以农村土地使用权的转换经营管理权，农村集体组织作为独立的农村土地所有者主体代表，在土地规划与相关制度约束下行使土地使用权的自主经营与转换权。

(二)构建城乡统一建设用地市场以消除集体土地隐形市场

城乡统一建设用地市场的意义可以从两方面来理解：其一，为集体建设用地的流转找到除征收外的其他流转渠道，消除了集体土地征收制度缺陷所带来的种种隐患，充分实现集体土地的权益。其二，建立集体土地使用权交易市场，允许土地作为一种市场要素进行流通并形成其市场价格，法律权益分配给能以最小的成本换取最大收益的一方。

1．构建城乡统一建设用地市场。城乡统一建设用地市场的目标是构建多元、多层次的城乡统一建设用地市场。“多元”指该建设用地市场由农村建设用地市场、城市建设用地市场和联结两个市场的产权转换市场(主要指集体土地征收或征购市场)三大块组成。“多层次”指前两大市场纵向之间可以分解为不同层次的土地市场体系。农村建设用地市场可以分为农村非农业建设用地市场及农村非农建设用地准入市场。前一市场又可分为租赁市场和转租、人股、抵押市场等等。城市建设用地市场可以分为三级土地市场：一级市场为国有土地的划拨、出让市场；二级市场指取得国有土地使用权的建设单位将土地进行转让的市场；三级市场则是指建设用地使用者之间转让、出租、人股、抵押等处分建设用地使用权的市场。

由以上三个市场我们可以看出，产权转换市场、城市建设用地市场是以农村土地市场为前提和基础的。城市建设用地市场增量土地的供给是由农城用地转换市场决定，从根本上说是由农村用地市场决定。农村地产市场运行得好、配置效率高，就可以有更多的农业用地和农村非农用地进入农城转换市场进而转化为城市建设土地；同时，如果城市建设用地市场运行得好、配置效率高，就可以减少农村用地转化为城市用地的绝对量。

2．城乡统一建设用地市场的法律制度安排。为了避免城乡统一建设用地市场的失控和混乱，对该市场进行有效的法律规制是很有必要的。为此，笔者将从宏观和微观两个角度阐述该市场的法律构建。

(1)宏观视角的法律规制。对城乡统一建设用地市场进行宏观法律规制，笔者认为国家应把好三个关口和完善、实施三项宏观法律制度。

三个关口指农村农业用地转化为农村非农建设用地的关口；农村集体土地转化为城市建设用地的关口，即集体土地征收及征购总量控制；城市每年供应建设用地的总量计划。

对集体土地转化为农村非农建设用地和农村用地转化为城市用地两个关口，国家要建立严格的土地审批许可制度。对未经批准擅自改变土地用途的用地者给予严惩。同时，对集体土地转化后的用途、产业限制、容积率、建筑高度等进行严格审查，使转化后的原集体土地利用达到最佳经济、社会和环境效益。第三个关口则由国家土地管理部门根据土地利用规划和国民经济发展计划以及国家控制指标确定。

宏观规范可从以下几方面着手：

其一，完善土地有偿有期使用制度。建立非农业集体用地有偿有期使用制度，加快集体土地和农村非农建设用地(主要指经营性用地)有偿有期使用制度的立法。应该承认，现在农村出现的土地使用权等以各种形式实现其自身价值是家庭联产承包制度的完善和发展，应从立法上加以确认。对城镇国有经营性用地有偿有期使用制度，主要是扩大该制度的适用范围，扩大到所有经营性用地均实行有偿使用，以用地的性质而不是以用地单位的性质确定法律制度的适用。在转让形式上，由原来以协议为主的转让方式过渡到以挂牌拍卖、招标为主的市场化形式。

其二，强化土地规划与利用制度。土地规划是土地管理工作的重要组成部分，集体土地的利用与开发必须服从城市发展总体规划和土地利用总体规划，集体土地市场法律制度的建设应把土地规划管理作为重要的组成部分，做到土地规划立法超前和土地规划管理到位。同时，改变当前小城镇粗放型的发展方式。

其三，完善和执行土地基准地价及地价公示制度。在城乡统一建设用地市场还没有发育、发展起来的时候，很难形成市场价格。尤其是农村的集体土地使用权交易，很容易导致价格混乱。因此，既要有城市土地的基准地价，又要有农村集体土地的基准地价，并定期调查、调整和公布。对因生产经营性用地需要征购集体土地的，征购的地块应视为城镇土地，并进行科学分等定级评估出合理地价，最大程度维护集体经济组织的土地权益。

(2)微观视角的法律规制。从微观视角对城乡统一建设用地市场进行规制，主要是为确保土地使用权市场交易的安全而设置具体的法律制度：

其一，完善土地产权产籍登记制度。主要是明晰集体土地产权的主体归属。对于农村建设用地进行严格的产权(主要是土地使用权)登记，结束我国长期存在的、乡镇集体企业建设用地及农村农民住宅用地盲目、混乱和无序的局面。在土地产权产籍的登记上，赋予登记相应的物权效力，使得集体土地建设用地的登记制度与现有的土地及房产登记制度相协调。从动态角度而言，农村集体所有土地进入城乡统一建设用地市场，必须依法进行登记领证，涉及原土地有关事项变更时，得办理变更登记手续，并接受政府土地管理部门的监督。

其二，建立城乡统一建设用地市场交易管理制度。主要指市场准入、准出、市场交易方式及交易手段、市场交易的国家适度干预。市场准入指进入市场的土地及其权利必须无瑕疵，具备有关部门的书面证明。在土地交易时，采用统一的交易地点。为此，可建立集体土地产权交易中心，规定供地、用地单位必须统一在中心进行产权移转，并确认在中心外的土地交易行为一律为非法交易行为。国家的适度干预，主要指土地交易税收法律制度和必要时的国家行使土地优先购买权。国家可以开征集体土地转让增值税、耕地占用税等，既可以调节土地使用权交易市场，又可以使国家或地方政府的投入得到相应补偿。而政府的土地优先购买制度，旨在对农村集体组织即将进入集体土地使用权交易市场的土地，有关政府部门对其产业选择、地价等方面进行引导和劝导，在引导、劝导无效的情况下，政府可以利用土地优先购买权，强制交易以调节土地市场。

政府的土地优先购买制度，和国家的土地储备制度的建立相联系。政府可以通过土地优先购买权收购未经整治的农村集体所有土地，进行前期开发，经过一段时间储备后，在适当的时机投放房地产市场，以此来增加政府对土地市场的宏观调控能力。

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[论文摘要]当前，我国农村社会养老保障制度问题日益尖锐和突出。在充分认识国情的前提下，探索与农村经济发展水平相适应的社会保障发展道路，找出比较完善的农村社会养老保障制度是亟待解决的重大战略问题。本文分析了目前我国农村养老保障制度存在的问题，为我国农村社会养老保障制度提出新的、可实施的、有建设性意见的思路和对策建议。

[论文关键词]农村；家庭养老保障；社会养老保障；对策

我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，9亿人口在农村，随着人口老龄化的迅速发展，探讨我国农村社会保障制度建设的必要性、分析其存在的问题并找到相应的对策，这对于促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。

一、当前农村社会养老保障制度存在的问题

1．人口老龄化进程加快，农村养老形势不容乐观

从人口老龄化的客观要求和未来发展趋势来说，农村养老必然发生由以家庭为主向以社会为主的转变。为了适应人口老龄化的需要，我国自1991年就开始了农村社会养老保障制度建设的试点工作。十几年来，我国农村社会养老保障工作已经取得了不少成绩，但无论与人口老龄化的速度发展相比，还是与发展社会主义市场经济的要求相比，都还存在较大距离，还有很多问题急需解决。尤其是随着城市化进程的加快，大量剩余的农村劳动力向城市转移，随着越来越多的青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现了“两头大，中间小”的格局，这意味着农村的养老赡养系数明显提高。因此，单纯依靠家庭养老，将使年轻人的负担沉重，从而导致整个社会的不稳定，这迫切需要政府采取措施来解决农村居民老年生活问题。

2．传统家庭养老模式功能逐步弱化

家庭养老是我国传统的基本养老方式，家庭在老年人口经济供养中承担了重要的责任，但是随着农村经济体制改革，农业经济结构调整，生产社会化和商品经济的发展，计划生育工作的深入以及现代观念的冲击，使得农村家庭规模不断缩小，家庭结构出现了变化。随着计划生育的实行，家庭小型化，即“421”家庭结构成为了农村家庭的发展趋势，家庭小型化也就意味着家庭成员所面临的风险不易分散，在养老系数上表现为赡养系数的大大提高，再加上农村劳动力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

3．农村经济基础薄弱

在农村，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。而土地保障功能日益弱化，首先，我国人多地少。同时耕地的可比产值越来越低，农产品投人大、产值较低。其次，随着城市化和非农产业的发展，有大量的土地被征用，原有的依靠土地进行养老的农民变得举步维艰，难以维继。

4．法制不健全

我国农村社会养老保障的相关法规源于民政部出台的法规，缺乏立法的权威性。同时由于法制的不健全，农民的社会养老的权利存在被侵害的风险。农村社会养老保障工作至今尚没有一部完整规范的、由人大通过的法律，导致实际工作中体制关系难以理顺，法律责任不明确，政策尺度难把握。

二、建立我国农村社会养老保障制度的对策

1．大力推行农村社会养老保险制度

由于农村养老保险是一项功在当今、利在千秋的长线工作，很难在短期内体现领导的政绩，因此一些地区的领导对开展这项工作重视程度明显不够。这项工作只靠提高基层工作人员的努力是远远不够的，各级政府必须要从农村经济与社会发展的全局出发，认真贯彻落实国务院的决策，把加强农村社会保险工作提上重要议事日程，才有可能获得较为理想的效果。现行的以农民个人缴费为主的农村社会养老保险一直没能推广，已开展的一些地区目前也陷入停顿状态。在这种情况下，有必要对现行的农村养老保险制度重新进行调整，以充分体现其社会性特征。具体办法应是适当降低个人缴费比例，相应提高集体资助比例，而且国家应给予一定的财政支持。同时，考虑到农民自身的养老保险意识较差，为此必须扩大宣传，积极鼓励子女为父母缴纳养老保险金。只要社会养老保险制度能真正适合农村实际，并体现公平合理原则，就能得到全面推广，从而成为农村老年人最稳定可靠的生活保障。

2．加强以社会养老和家庭养老相结合的农村养老模式建设

要建构农村社会养老保障制度，倡导农村社会养老生活保障的文化心理，通过每个月锁定的社会养老金的支持，减缓农村家庭生活负担和养老压力，使农村老年人也能享受到与城里人一样的社会养老服务。建设有中国特色的农村社会养老模式，应以社会保障为农村老年人提供生活保障，以家庭养老为农村老年人提供精神依托，将两者优点有机结合起来，创新出我国特色农村养老文化，以利于加强农村社会政治文明建设，加速实现农村现代化和全面建设小康社会的宏伟目标。

3．多渠道筹措农村社会养老保障资金

实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。这不仅难在农民收入多数偏低，更难在农民收入多以实物或自然生产所得为主，市场化、货币化程度低，现金收入少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对农民的这一特点，资金问题是农村社会养老保障的核心问题。由社会保障的性质所决定，建立农村社会养老保障制度，单一依靠国家财政来开展社会养老保障工作，显然是不现实的。这就要求我们广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。一是要通过依靠有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入。二是要采取政府引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。三是要建立个人账户，将集体补助额连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感。从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；

4．加强农村社会养老保障的法制建设

首先应确立农村社会养老保障的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保障制度是国家为保证农村社会的稳定，根据社会经济发展需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。

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【关键词】 产权 交易成本 财富效应

引言

起源于控制污染和环境保护的外部性问题，庇古提出，应该通过政府的直接控制或者财政激励来引导厂商矫正。但是，科斯提出了一种私人解决方式，那就是只要产权明晰，交易成本较低，经过相关当事人的志愿协商和谈判，就能够导致一种有效率的结果。根据竞争市场理论，我们知道如果产权能够完全的明确，那么空气、土地、水都可以成为市场中进行交易的的商品。如果交易成本很低的条件下，那么拥有者就可以很容易的保证资源被用于最好的用途，从而实现帕累托最优。

在实践中，科斯定理被用于"发展权的交易"。在环境保护方面，用于污染许可证的交易。美国最早出现的土地发展权转移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市场的一个典型利用。它是将一块土地的非农用开发的权利即土地发展权通过市场转化到另一块土地。这就是说，如果我们对一个地区（比如偏远山区的）的非农业用地开发权，通过市场卖给另一块地（中心城市郊区）。在美国土地发展权交易从1970左右开始实施，这种策略能够达到既保护了农地、自然保护区，又开发了城市的目的。

自2003年成都是把城乡统筹作为施政纲领以来，有关土地发展权转移和交易的实践这个城乡统筹试验区展开。成都市将土地经营权明晰化，并从中抽取出土地发展权，通过建立一个土地发展权交易流转的市场，让农民在一定程度上分享土地增值的财富效应。土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。

1. 成都土地发展权流转的制度环境和缘起

1.1土地发展权流转的制度环境

土地发展权流转面临最基本的制度环境是以《中华人民共和国土地管理法》为主干，以国家土地政策为辅助的制度体系。我国政府土地管理是通过对土地利用实现总体规划和年度土地利用计划来实现的。土地规划一般指在土地利用的过程中，为达到一定的目标（推进城市化、保护耕地等），对各类用地的结构和空间布局进行调整或配置的长期规划（规划期限一般为15年）。而土地年度计划是政府根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用总体规划的原则上讲一个地区在规划期间的实际新增建设占用耕地数量不能超过规划指标，并且也必须符合土地规划的空间布局。同时，每年有个一年度土地计划指标。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。因此，土地规划必须同时拥有规划指标和计划指标，农用地尤其是耕地才能够转化成建设用地。为了保护耕地，维护国家粮食安全，我国对耕地进行了严格的保护。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

1.2成都开展土地发展权流转的缘起

自2003年中央提出科学发展、城乡统筹的新方针，成都市把城乡统筹作为施政纲领。但是到2007年却发现如下事实：2003年起，成都为推动城乡一体化改革，投入“三农”财政资金成倍增加，2003年为10亿元，到2007年已达到117亿，但是城乡居民的收入差距却只由2003年的2.66：1降到2.61：1。当然，这里面有他内在的逻辑理由，那就是生产要素自然向收入报酬高的城市地区流动而带来的收入差距快于财政补贴的速度。一个地区要发展经济必须要通过城市来带动。只要城市化，产业化才能带来经济的快速增长，才能够给政府带来更高的经济激励。也只有城市化之后，一个地区或者国家才有能力和激励来解决农村发展问题。要推动城市化的进程，土地是城市扩张一切的基础。要发展城市必须占用大量现有的耕地面积，这和耕地保护指标和基本农田保护政策相矛盾。

同时，城市化需要征地，征地意味着低价从农民手中获得土地，然后利用市场拍卖高价卖出。这既推进了城市化的发展，又提高了地方财政的收入，但却间接损害了农民的财产权利和收入。所以征地往往带来了因此既要推进城市化又要统筹城乡提高农民收入对地方政府而言是一个两难的境地。

2. 土地发展权流转的基石和财富效应

如何破解上文提出的难题，成都市在现行的土地管理制度下启动变革，即维系和推进城市化不动摇，让农村和农民通过土地发展权的流转和集中，享受城市化带来的资本利得。

2.1流转发展权的基础：权利结构清晰

根据科斯定理第一种表述，产权的界定是市场交易的必要前提。因此要实现土地发展权的流转，必须对农民与农民之间、农民与政府之间，对土地的权利边界进行界定。要明确权利，首先要知道农民拥有什么样的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。那么农民作为个体没有土地所有权，但是拥有经营承包权。因此农民拥有转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利。同时，农民对宅基地拥有用益物权。其次，是将每个农民之间的权利界定清晰。由于，自上个世纪50年代以来，国家和政府已经有半个多世纪没有提供普遍的、联系的产权确认。这就意味着，人口的死亡、生育、出嫁、外出等种种原因带来土地原来明确的权利变得不那么明确。因此，需要政府通过实际的入户动员、实地测量、农村集体评议和公示、法定公示、最后明确产权到每一个农户。

2.2流转土地发展权的效用：财富效应

随着城市化、产业化的集聚和集中，当各种资源都向城市寻求报酬机会时，土地的需求越来越大，同时由于土地的固有特性：供给完全无弹性。那么土地价格飞速的增加就成了必然。以成都市为例，在2003年到2007年，成都市中心城区国有土地拍卖价格从每亩55.47万元上升至276.万元，上升达四倍。这也给，政府尤是地方政府带来了巨大的财富和收入，就成都而言单就2007年的土地纯收益就高达421.5亿元，高于同期预算内的财政收入和财政支出。

如何让农民享受也享受土地增值的财富效应呢？流转土地发展权。如上文所述，同样面积的土地，用于农业和用于建设用地的收益存在着巨大的级差。因此，将农业用地转化为建设用地就有极大的经济激励。但是同时存在着，国家的政策体系约束，那就是前面提到的总体规划指标对建设用地是有控制的；和土地空间布局的约束。因此对政府而言就面临在既定的指标和特定的土地空间布局下面，开发更多的建设用地这样一个题目。题目的破解来源于，这样一个政策空间：增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩。挂钩就意味做能够将农村的建设用地即宅基地同城市需要的建设用地指标进行置换。因此，将农民进行集中安置就能有很大的宅基地指标同城市建设用地进行置换。这就是土地发展权的流转。通过土地发展权的流转，农民能够分享到的收益除了现金流入，还包括由此带来的新的农村面貌和房产的长期增值。

3. 发挥金融系统作用，降低流转发展权的交易成本，增加农民财富

3.1基于交易成本的土地发展权流转

在最广泛的意义上，交易成本包括那些不可能存在于一个克鲁梭·鲁滨逊（一个人）经济中的所有成本。在联合生产的情况下，不同类型的交易成本通常只是在边际上才能区分开。它们不仅包括那些签约和谈判成本，而且也包括度量和界定产权的成本、用契约约束权力斗争的成本、监督绩效的成本、进行组织活动的成本、耗费租金的等待成本。

所有这些成本通常只有在边际上是可分离的，比如雇佣一位律师，赋予其权利，这有利于帮助谈判签订一个契约；雇佣一位经理来监督绩效有可能帮助组织经营活动。换言之，如果我们能够识别不同条件下的相关边际成本的变化，有关行为解释源自于交易成本约束的结论就具有经验上的可操作性。那么土地发展权就可以在基于交易成本上进行剥离，然后进行交易，实现流转。由上文知道，土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。因此，同一块土地可以将其发展权分离剥离出来，然后进行交易。

一个很成功的分离就是地票。地票是将农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标作为一种土地发展权从土地中剥离出来，用于市场交易。地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节，即：按照规划和复垦整理规程，在农民自愿和农村集体同意的前提下，将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地，进行专业复垦变为耕地；经土地管理部门会同农业部门严格验收后，对复垦产生的耕地质量和数量进行把关，确认腾出的建设用地指标作为地票的来源；地票通过农村土地交易所面向社会公开交易；购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由区县（自治县）人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按招拍挂有关规定取得国有建设用地使用权。

3.2让金融体系在推动土地发展权流转发挥应有的作用

金融体系是一个经济体中资金流动的基本框架，它是资金流动的工具（金融资产）、市场参与者（中介机构）和交易方式（市场）等各金融要素构成的综合体。如何让金融系统推动土地发展权流转呢？必要好的办法是将土地发展权股份化。让农民持有对土地发展权的股份，从而真正持久的享有土地增值的财富效应，和实现土地的规模化经营。

3.2.1土地发展权股份化让农民持续享有土地增值的财富效应

在前面提到的农民的宅基地换城市建设指标上农民得到的补偿水平差异很大。在早期政策的补偿水平很低（每亩只有几千元、最高1.6万元），后期政策补偿水平高（每亩在2.5万元到10万元的区间）。可以预见到的，随着时间的推移，补偿的标准会越来越高，并且其增长速度高于正常的同期土地要素的报酬。那么先期被征地的农民或者交换的农民将会受到很大的损失，权利遭受很大的侵害。因此如何平衡和调和跨时期的矛盾成了一个问题。同时，政府对农民和农村的返还比例很低。正如前面论述的，返还比例仅有1%，如何让农民更多的享受权利，而对政府的土地财政收入消极影响不大。

两个难题可以通过将土地发展权股份化来解决。让农民享有对土地增值的财富效应。那就是有政府专门组建一个国有控股的土地征收、拍卖公司。农民根据其被征收的土地和享有一定的股权，到期根据股份分享土地增值的红利。这样既能调和不同时期土地征收补偿差异的矛盾，又能一定程度调和政府和农民的矛盾。农民就享受了财产权带来的 财富和收益。

3.2.2土地发展权股份化，推动土地实行规模化经营

当前成都市场土地市场上各类土地的发展权的交易还处于初级阶段，官方市场目前只限于为土地发展权的流转提供有效的信息平台，更多的土地发展权的交易发生在场外市场。那么场外市场面临的信息不对称和市场交易耦合的要求高，必然带来巨大的交易成本，从而限制了土地发展权的流转。

如果将土地发展权股份化，将土地按地理区位、肥沃程度（用土壤有机质和土壤全氮作为指标）、当前用途、期望用途（用途包括农用地、建设用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系数进行规范化，然后进行土地发展权交易。那么市场资本会根据土地的特性和利用价值，选择最优的利用方式，并且通过发展权的集中，更容易实现规模化经营，发挥资本的规模效应。同时，农民能够持久的获得土地发展权带来的财富效应。

3.2.3土地发展权股份化，更有利于国家对土地的整体规划和监控

国家的土地规划要实现下面的目标：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。要实现这个目标很重要的一条，就是要有对土地利用的一个非常完善的信息系统。而土地交易市场是通过资本力量的博弈，对土地信息的了解比一般的调查更透明，跟具有可信力。换言之，土地发展权的交易市场，为国家土地规划和监控提供了另外一个信息渠道。同时国家可以通过对土地发展权交易市场的影响来达到对土地规划的宏观调控或者微观调节。

参考文献：

[1] 黄祖辉,王朋.农村土地流转:现状、问题及对策--兼论土地流转对现代农业发展的影响[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版). 2008(02).

[2] 光.城市化背景下土地产权的实施和保护[J]. 管理世界. 2007(12).

篇7

一、体制制约了*、*的发展

城市化之前，*、*两区已形成雄厚的经济基础，但行政管理体制却相对落后，严重制约了两区乃至全市的社会和经济发展，主要表现在以下几个方面：

（一）管理层级过多

城市是市政建设、经济发展与人口都高度集中的区域，具有面积小、聚集性强的特点。世界各大城市基本上都实行一级政府管理的体制，由职能部门对辖区实行集中、垂直和统一管理。但城市化之前，*却有三级政府：市政府、区政府、*、*两区还下辖镇政府，一级政府可以承担的职责由两级政府共同承担，延长了管理链条，形成了中间层。这种体制一方面容易出现各层级之间职责不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量财力被用于支撑区政府的运作，作为行政成本被消耗了，再加上镇政府的费用，致使行政成本长期居高不下。

区镇两级政府共存的体制，削弱了区域发展的后劲。对比*和东莞两市，这一结论十分明显。就整体而言，无论是综合实力，还是城市的规划、建设和管理水平，乃至对周边地区的辐射能力等各方面，*都明显占优势。然而，具体到镇一级的发展，虽然**、*两区各镇更具有毗邻香港的地理优势，而且，行政级别较高，对人才更具吸引力，但是，除了布吉、龙华等主要借助与*市中心毗邻的地缘优势，取得较大的发展之外，其余许多镇与东莞的镇相比，可谓相形见绌。其中的一个重要原因是*实行市区镇三级政府架构，而东莞实行的是市镇两级政府体制。

（二）镇政府的行政体制不适应城市管理的需要

*和*两区无论在城市建设、产业结构、经济发展水平和人口规模，都呈现出较高的城市化特点，而属于农村行政架构的镇政府体制却远远落后于管理的需要，形成了体制。

虽然镇政府设立了许多与上级政府对应的机构，但不少机构往往只有一名工作人员，干部身兼数职的现象十分普遍，或者是一个机构多个牌子、多种功能。镇级行政体制机构不健全、功能不完备，具有明显的非完整性，其提供公共产品与服务的能力都非常有限。

与此同时，*、*的户籍人口仅占总人口的9.6%，根据户籍人口配备行政编制根本无法承担繁重的管理任务。为了摆脱这种被动局面，各镇政府只好大量雇佣编外人员。由于编外人员存在素质不高、责任感不强、短期行为严重等问题，影响了管理水平的提高。

（三）村委会承担社区社会管理的责任

*、*两区的村民委员会承担着本村范围内的综合管理责任。在以农业为主的时期，这是一种行之有效的体制。然而，在商品经济高度发达，城市化、工业化程度比较高的阶段，这种管理体制逐渐暴露出一些深层次的问题。

村委会成为新的管理层级。经济比较发达的村，为了保平安，供养了一个庞大的治安队，为了保持环境卫生，维持了一个庞大的保洁队伍，为了保证日常工作的开展，有一个庞大的干部和工作人员队伍，有些村的公共管理开支每年高达上千万元。村委会的管辖范围过大，权力过大，等于在管理链条中又增加了一个层次，成为“三级政府，四级管理”，其副作用显而易见。

村委会的管理权责不清，依法无据，容易出现无序管理现象。*、*两区的村级经济都比较发达，许多村已发展成为初具现代化规模的城区。但是，区镇政府对村级管理基本上是持“谁家的孩子谁家抱”的态度，让村委会承担起本村范围内的管理责任。村委会是村民自治组织，其法定职能是负责管理村民内部的事务，在没有法律依据的情况下，被赋予全面管理辖区的职能，加上没有清晰的权责界定，以及村干部的素质良莠不齐，容易出现无序管理等现象。

村委会管理形成隐性的社会成本。村委会在本村范围内拥有全面管理权力的同时，也承担了庞大的管理费用和基础设施建设的费用，只能从农民口袋里掏钱，或者以各种名目乱收费，形成一种隐性成本。社会的综合管理成本并没有因此而减少，反而因为无序和不公开而增加。

村委会行使超经济强制的措施，不利于集体经济的规范发展。村委会实行的是行政管理与企业经营合一的体制，村委会往往通过乡规民约，把社会管理的目标与经济利益目标捆绑在一起。譬如，乡规民约规定，有违反计划生育、违反治安条例或吸毒等行为，多少年不能分红等等，以经济的手段强化社会管理的力度。这种管理模式似乎简单、明了、有效，因而受到广泛的肯定，但其合法性却值得商讨，也不利于农村集体经济组织的规范化管理。

发达的经济基础与落后的上层建筑不断发生矛盾和冲突，成为制约*、*，乃至整个*发展的瓶颈。同时，*的发展与资源短缺的矛盾也越来越尖锐，其中，最突出的是土地资源不足，而*待开发的土地又几乎都是*、*的农村集体所有土地。综合考虑各方面因素后，*市委、市政府决定在*、*全面推进城市化。

二、城市化后的新情况和新问题

经过一年多的努力，*、*两区的城市化工作已初步完成，并取得了一些阶段性的效果：

一是撤销镇政府成立街道办事处，理顺了行政管理体制。街道办事处是区政府的派出机构，理论上，*已成功减少了一级政府，变市区镇三级政府为市区两级政府，从而为提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基础。

二是在撤销村委会成立社区居委会，有利于社区的规范管理。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，具有明显的“村民特点”，无论是选举人、被选举人还是服务对象都非村民莫属。而社区居委会作为城市居民的自治组织，具有明显的“辖区特点”，其选举人、被选举人和服务对象都是辖区居民。*、*两区的人口以非户籍人口和新移民为主，社区居委会的体制更有利于扩大基层民主，更符合两区的实际。

三是将集体土地转为国家所有，增强了全市经济发展的后劲。在城市化的过程中，通过将村民转为居民，撤销村委会改为居委会，以及经济补偿等办法，*将*、*两区的土地从农村集体所有全面转为国家所有，增强了政府调控经济和管理城市的力度。

实践证明，城市化是完全正确的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一镇一街道”，“一村一社区”的模式进行，所以，牌子换了，管理体制和运行机制还没有发生质的变化。随着时间的推移，一些深层次的矛盾和问题开始出现。

（一）城市管理力度下降

镇政府根据镇人大通过的本级行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，镇政府的体制及其功能具有明显的综合性。

*直接把镇委的牌子改成街道党工委，把镇政府的牌子改为街道办事处，直接用街道办事处的架构承接原来镇政府的管理责任。理论上，这种管理模式可以说是将原来由镇政府一级的管理提升到区政府一级的管理，加强了市政府对*、*两区的管理力度。但实际上，在城市化之初，在镇政府退出历史舞台之后，区政府的管理并没有完全到位，真正承担起管理责任的是街道办事处。

街道办事处是城市政府最基层的组织，是区政府的派出机关，负责直接处理城市的公民事务。根据《城市街道办事处组织法》，设立街道办事处的目的是加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系。街道办事处的任务是：（1）办理市、市辖区人民政府有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员会的工作；（3）反映居民的意见和要求。显然，无论是管理职能、管理手段，还是管理力度，街道办事处都远远不如镇政府，简单地用前者代替后者未免力不从心。因此，城市化之后，*、*两区的综合管理力度不但没有得到相应的加强，反而被削弱了。如果说，原来的镇级政府的行政体制不适应社会经济发展的新形势，是“老马拉新车”的话，那么，简单地以街道办事处代行原来镇政府的管理职责，可以说是“小马拉大车”。

（二）社区居委会难堪重任

*、*两区管理的重点和难点都在社区，但是，与两区的街道办事处一样，城市化后新成立的社区普遍面积大、人口多，部分经济发达的社区，其经济规模和人口规模不亚于内地的一个县城。

社区居委会作为群众性自治组织，既没有执法的职能，又没有行政处罚权，无法对庞大的社区实施有效的管理和服务。

（三）新的社区投入机制尚未形成

在城市化之前，村委会负责对辖区进行综合性管理。在花钱买平安的思想指导下，为了营造一个稳定的社会环境，促进经济的发展，各村的股份公司拿出大量资金用于辖区的管理。城市化之后，关于股份公司如何分摊辖区管理费用问题，相关各方存在较大分歧，绝大多数股份公司不愿再像过去那样承担过重的管理责任和费用。这样，旧的投入机制面临了严峻的挑战，新的投入机制又没有建立起来，长此以往，新成立的社区将会面临无米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲区

*的城市化有三年过渡期。在过渡期内，城市化后新成立的社区居委会仍参照村委会的办法进行选举，选举人和被选举人都由原村民组成，也就是说，新的居委会成员都全部由原村民组成。

过去，考虑到区域总体发展以及因此而可能给所在的村带来的利益，各村的股份公司把大量的资源用于本村范围内的基础设施建设和社会管理。城市化之后，新的居委会只愿意承担原村民聚居地的管理责任和费用，其他居民的居住区将会相对被忽略，从而形成一些无人管理的盲区。

街道和社区是城市管理的最基层的两个环节，上述问题的存在，影响到*、*两区综合管理水平的提高。

三、深化改革，推动城市化向纵深发展

城市化涉及到方方面面，在从农村管理体制向城市管理体制转变过程中，有些问题可能无法回避，我们不能因此而否定城市化的方向，应通过进一步推动城市化的进程，通过深化改革解决改革中出现的新情况和新问题。

（一）调整区政府的工作思路

改革开放以来，*、*都以经济建设为中心，并取得了令人瞩目的成绩。在经济发展已到了相对饱和状态的今天，当很多社会问题，特别是管理方面的问题和矛盾已日益尖锐的时候，两区政府应与时俱进，工作重心应由发展经济向管理社会转变，把工作的着重点转到城市管理和社会管理上来，把主要精力和资源放在治安、环境、卫生、教育、社区建设和社区管理、民生，以及其他与市民利益关系密切的事务上来，以管理促发展。正如广东省委书记张德江在*视察社区建设时指出的那样：“各级党政领导要高度重视社区工作，区委、区政府主要领导要把社区工作当作自己的主要工作之一。”

（二）进一步明确街道办事处的职能

目前，*、*的主要问题已经从人民不断增长的物质需要与落后的生产力之间的矛盾，转化为已经相对富裕的物质生活与相对落后的文化生活、社会管理和公共服务之间的矛盾。如果说，过去镇政府把主要精力放在抓经济建设是恰当的话，那么，在“撤镇设街”之后，街道办事处应彻底退出具体的经济活动，也不再负责城市建设，应把公众事务、社区建设、社区管理和社区服务作为自己的基本要务。只有这样，街道办事处才能真正把有限的资源用在刀刃上，也只有处理好公众事务，管理好社区，把社区建成和谐社区，才能真正做到“固本强基”，党的执政能力和政府的管理水平才能够得到真正的提高。

（三）适当调整街道办事处的规模

为了解决街道办事处的体制与其承担的管理责任不对称问题，有必要适当调整街道办事处的规模。《广东省设立街道办事处标准》对设立街道办事处提出了人口、城区面积和财政收入三个指标，其中，最高的指标分别为常住人口4.5万人、2.5平方公里和250万元财政收入。按照这一标准，*、*两区每一个街道办事处都是超大型的街道办事处。如龙华街道办事处，辖区面积88平方公里，人口88.68万，20*年GDP达246亿元，税收总额21.17亿元，无论是经济总量还是人口规模都相当于内地的大城市。以一个街道办事处的架构管理这样的经济和人口规模的区域，显然不堪重负。可见，适当调整*、*两区的街道办事处的规模已迫在眉睫。可以考虑，以20-30万常住人口作为*、*调整划分街道办事处的标准。

（四）严格控制街道办事处的行政成本

把街道办事处适当划小，有利于细化管理，这是毫无疑问的。但是，如果不转变职能，只是简单划小规模，势必带来行政成本的大幅上涨。划分街道办事处，应以基本不增加行政管理成本为原则。在巨大的管理压力下，*、*各街道经常要开展各种突击性、运动式的清理工作，管理成本很高。以龙华街道为例，虽然编制数只有325人，但干部、职工人数达2611人，20*年仅行政开支和社会管理成本就高达29940万元。如果把龙华街道一分为三，每个街道仍可分得管理费用约1亿元，而特区内街道办事处的年费用约为2000万元。因此，重新划分街道办事处之后，在适当增加行政管理人员编制的同时，如果注意对其他财政供养的机构和人员总量严加控制，并真正做到精打细算，那么，不仅不用增加投入，还可以挤出部分资金投入社区建设和管理。

（五）把股份公司从社区居委会剥离出来

由于历史的原因，*、*两区的社区居委会基本上是与集体股份公司实行一套人马两套牌子，或者是合署办公。两者你中有我，我中有你，可以说是孪生兄弟，是典型的企业办社会和社会办企业，带来了不少弊端：一是居委会领导与股份公司领导交叉任职，在以经济建设为中心的思想指导下，居民自治工作往往被忽视了；二是股份公司在人财物等各方面都与社区居委会交织在一起，企业承担了大量的社会管理事务的开支，无法实行规范化管理；三是在利益的诱惑下，有些不法之徒以各种手段参加居委会选举，通过控制居委会掌控股份公司的资产，给居委会的换届选举和日常的管理带来新的问题。最近，番禺区太石村罢免村委会主任事件的本质，就是个别人为了一己私利把经济问题政治化。如果把股份公司从社区居委会中彻底剥离出来，就能有效地铲除经济利益冲突的土壤，从根本上避免经济利益之争演变成政治性事件的可能性。

（六）彻底解决社区居委会行政化问题

根据《城市居民委员会组织法》，居民委员会是群众性自治组织，其职责包括：办理有关居民的公共福利事项；向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；动员居民响应政府号召并遵守法律；领导群众性的治安保卫工作；调解居民间的纠纷。但实际上，社区居委会承担的社会公共管理事务越来越多。民政部《关于社区建设情况的报告》指出：“据不完全统计，目前，社区承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计划生育等100多项管理和服务工作，社区已成为城市社会建设和管理的重要组成部分。”相对于各级政府给社区居委会委派的任务而言，群众自治工作属于比较软的任务，在各级、各部门的工作纷纷进社区的形势下，社区居委会往往只能牺牲后者而保证前者，社区居委会行政化已严重到足以改变其群众性自治组织性质的程度。可以说，当前社区居委会最大的问题就是行政化问题。把社区居委会变成一个管理的层级，显然不是我们的初衷，因此，应该把庞杂的社会公共管理事务从社区居委会的日常工作中剥离出来，还居委会群众自治组织的本来面目。

（七）成立社区工作站

从社区居委会剥离出来的政务类工作要有一个承接的载体，一个比较可行的办法是成立社区工作站。目前，各地的社区工作站主要有四种模式：一是下属模式，社区工作站是社区居委会的工作机构，两者是领导和被领导的关系；二是专干模式，由基层政府或街道办事处出钱聘用社区专干，并与社区居委会成员一起办公；三是条属模式，社区工作站是各政府职能部门在社区分别设立的办事机构；四是分设模式，社区工作站完全独立于社区居委会，两者是并行的组织，分别担负不同职能。四种模式各有特点，也各有优劣。在决策时，常常没有十全十美的方案，需要我们根据实际情况，在各种有缺陷的方案中进行抉择。如果仅仅从运作成本的角度考虑，四种模式的差别可能不大，但是，前两种模式显然对解决社区居委会行政化问题作用不大，而后两种模式则都致力于承接居委会的政务类事务。比较而言，条属模式容易形成多头进社区之后的分割局面，不利于整合资源。分设模式的概念是由政府在社区设立工作点承办政府在社区的工作任务，权责分明，既能彻底解决社区居委会行政化，增强其自治的功能，又能最大限度地整合社区资源，加强政府在社区的工作力度，可以说是一个较为理想的模式。

（八）合理划分社区

《城市居民委员会组织法》明确规定，居民委员会一般以100-700户居民为范围。据统计，截至20*年底，全国共有社区居委会77884个，其中1000户以下的占29%，1001－3000户的占56%，3001－5000户的占11%，5001－8000户的占3%，8001户以上的占1%。*、*平均每个社区的人口达到2.12万人，龙华街道办事处的民治社区更高达约20万人。考虑到*人口结构的特殊性，可以按3000户（按一家四口算，每个居民委员会的规模约12000人）的标准重新划分社区居委会。

（九）严格控制社区管理成本

社区细分的必要性毋庸置疑，问题在于如何控制管理成本，否则将会造成巨大的资金压力，可以考虑从以下几个方面着手控制管理成本：

1、把社区居委会还原为群众自治组织后，居委会委员的岗位不再作为一个工薪职位，只拿少量的补助，不领取工资，居委会的运作成本自然会大幅下降。

2、一个社区工作站服务若干个社区，以较小的社区居委会规模达到细化管理的目的，以一个社区工作站服务若干个社区居委会的体制，谋求最大限度地整合社区资源，从而达到控制管理成本的目的。

3、在增设社区居委会时，充分利用原有的组织和架构。譬如，在增设社区居委会时，尽量与原有的物业小区相衔接，能重合的尽量重合，并鼓励业主委员会成员通过选举兼任社区居委会成员。由于这些社区拥有一定的资源优势，所以，只要给予其适当的补助就能够维持一个新的社区居委会的运作，从而达到以最小投入实现最大效益的目的。

4、社区建设和社区管理也要厉行节约。*、*两区的社区比特区内的社区要复杂得多，管理的难度大，成本自然也高，这是事实。但是，不可否认，两区的社区在开展工作的过程中，也有不少可节约的空间。据调查，特区内的社区，一年的经费平均是51.7万元，而*区的城市化社区的费用却高达481万元！如果现有的经费一半用于社区居委会，一半用于社区工作站，再将现有的社区一分为二，那么，每个社区每年仍有120万元经费，仍远高于特区内的水平。此外，通过开展社区居民互助和公益性劳动等方式，也能大大减少社区开支。

（十）扩大基层民主

*、*两区的人口结构与全市一样，户籍人口与非户籍人口的比例严重倒挂，达到约1：10左右的水平。在社区居委会的选举中，占人口绝大多数的非户籍人口被剥夺了选举权和被选举权。为进一步推进基层民主建设，同时，也为了提高这个庞大群体对社区的认同，应有计划、有步骤地让他们参与社区选举。衡量的标准应该简单易操作，公平无异议，可以考虑以他们在当地合法居住的时间（以办理暂住证的时间为准）作为重要的参考因素。

（十一）建立稳定的社区经费投入机制

据调查，*区每年投入社区的经费达6.6亿元，其中，区财政投入占5%，街道投入占5%，社区居委会自筹占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年过渡期满后，股份公司是否能够继续承担这一部分费用成为一个很大的问题。因此，应未雨绸缪，尽快建立和健全两区的社区经费投入机制。

1、区政府应将社区建设和社区管理的费用纳入区财政预算，作为社区建设和社区管理资金的主要来源。区政府的投入是社区建设和社区管理最重要、最有保障，也是最合理的经费投入渠道。

2、各街道办事处将其可支配财力的一部分直接拨付到社区，作为社区建设和社区管理资金的重要部分。街道办事处作为区政府的派出机构，代表区政府具体负责组织和开展社区建设与管理。因此，街道办事处应以社区建设为己任，把资源尽量向社区倾斜。

3、各社区的股份公司应在社区的基础设施建设中贡献自己的力量。条件较好的股份公司应一次性划拨足够的物业，条件较差的股份公司也应有一个计划和时间表，提供用于社区管理和服务的物业。

4、各社区应通过广泛开展社区服务，筹集部分资金。随着市场经济的发展，人与社区的关系将越来越密切，对社区服务的要求也会越来越高，社区服务有非常广泛的发展空间。社区居委会可以适当开展一些可收费的项目，作为社区经费的补充来源。

篇8

土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平。随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。

本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。在最后介绍了目前我国闲置土地的认定方法及国家对其处置的方案。

关键词：集体土地国有土地土地使用权

一．中国现行土地制度的内容

（一）我国土地目前的利用现状

土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。再加上长期以来，人们无法使用土地，对科学开发和利用土地问题重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用法律手段调整土地关系，保护土地资源。

为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。

（二）土地的所有权制度

土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体所有，即农民群众集体经济组织（或村民委员会）的土地的所有权。

目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。

（三）土地的使用权制度

土地的使用权，是指土地使用人依照法律的规定，对占有的土地进行合理利用的权利。所有权的内容是由占有、使用、收益和处分的权能组成的。我国土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨土地使用权的除外。”

随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。

二．我国集体土地的征用原则

我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，在征用土地时，土地管理部

门和用地单位必须严格遵守以下原则：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原则

土地是人类赖以生存和生活的基础，我国耕地具有明显的特点：人均占有耕地少、耕地总体质量差、生产水平低、退化严重、后备资源不足。但是，随着城市建设的发展和建立社会主义市场经济的需要以及人民生活水平的不断提高，必然还要占用一部分耕地，因此，在征用地时必须要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持精打细算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，坚决反对征而不用、多征少用、浪费土地的做法。

（二）保证国家建设用地原则

在征用土地时应反对两个极端：一是以节约土地为理由，拒绝国家征用；二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。因此，既要贯彻节约用地的原则，又要保证国家建设项目所必须的土地。

（三）妥善安置被征地单位和农民的原则

由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准很难确定，更不易统一，但补偿、补助要求适度。所谓适度，是既不要因为征用土地而降低被征地生产单位的生产水平和农民个人的生活水平，也不要因征地而过大的提高农民的生活水平或超过当地的生活水平。

（四）有偿使用土地的原则

有偿使用土地，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高经济效益的经济手段。在一个相当长的时期内，土地使用制度将实行双轨制，既土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度长期并存。

（五）依法征地的原则

建设单位征用土地，必须依据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或县级以上人民政府批准的证书和文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理了征用手续后，才能合法用地③。凡无征地手续或无权批准使用土地的单位批准使用的土地或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。

三．国有土地有偿使用的形式

国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人

使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地使用费的行为。目前，国有土地有偿使用的形式如下：

（一）国有土地使用权出让

国有土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

国有土地使用权出让必须符合土地利用规划、城市规划和土地利用年度计划，可以采取招标、拍卖、协议、挂牌交易的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式④。出让的最高年限是由国务院规定，应当签定书面合同，合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签定；使用者要改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府规划主管部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或重新签定土地使用权出让合同，相应调整土地使用权

金。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的年限届满前不得收回。

（二）国有土地使用权出租

国有土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

在我国土地使用者如果未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发土地的，不得出租土地使用权；在土地使用权出租时，出租人与承租人应当签定租赁合同，其内容不得违反国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定，出租人必须履行土地使用权出让合同中规定的义务；土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租时，出租人必须依法办理登记手续。

（三）国有土地使用权作价入股

对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。经国务院改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批；其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。

（四）国有土地使用权划拨

国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿、安置等费用后，国家将该幅土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。

我国下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。⑵城市基础设施用地和公益事业用地。⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地⑤。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。

四．土地取得的程序及有关规定

（一）集体土地征用的程序

严密可行的工作程序，对于提高工作效率、防止失误、保证工作质量有着重要的作用。征用集体土地一般按照下列工作程序办理：先申请用地，建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明。凡土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目在30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查，经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。建设用地批准后直至颁发土地使用证书之前，应进行跟踪和管理。建设项目竣工验收后，用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积，确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。

（二）国有土地使用权出让的形式

为了进一步对国有土地的管理，体现市场经济中的公开、公平、公正原则，在我国除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。

1.以协议方式出让土地使用权主要适用于：高科技项目用地；福利住宅用地；国家机关、部队、文化、教育、卫生、体育、科研和市政公共设施等非营利性用地；政府批准的其他用地。土地使用者需要按协议出让方式获得土地使用权时，可向土地使用权出让方索取地块的有关资料和文件，并于规定的时间内提交包括土地开发建设方案、出让金数额及付款方式等内容的文件。出让方在收到上述有关文件后，应于规定期限内给予答复。如果双方均有意向，就可进一步协商，直至达成协议。土地使用者可与土地管理部门签定合同并支付定金。土地使用者支付出让金后，可向土地管理局或房地产管理部门办理使用登记，领取国有土地使用证。

.以招标方式出让土地使用权是指在规定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面的形式投标，竞投某一地块的使用权，由招标人经过开标、评标，最后择优中标者的出让方式。其程序是依据市、县人民政府土地行政主管机关根据社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划等拟订招标公告，包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间等内容，邀请有意向的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权招标。招标分为公开招标和定向招标。投标人提出申请后，招标人对其资格能力等方面进行审查，然后向符合条件的投标人发出招标文件，投标人在拖表结束前将标书投入标箱，并交纳保证金，标书投入标箱后不可撤回，如果撤回投标书，则投标人丧失保证金，但在投标截止日期前如果需要修改标书可另投修改好的标书，原标书归于无效。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，推选代表检查标箱的密封情况，应当开启标箱，宣布招标人名称、投标价格和投标文件的主要内容（投标人少于三个的应重新招标）最后由评标小组进行评标，中标者保证金可转为定金，亦有地方规定可抵作出让金，未中标者可退还保证金，中标者在拿到中标通知书之后，在一定时间内和招标人签定《国有土地使用权出让合同》并支付规定数额的定金，在签约后60日内支付全部土地使用权出让金，过期不全部支付的，招标人有权解除合同，并请求违约赔偿。

3.以拍卖方式出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。国有土地使用权作为一种财产权利，可以通过拍卖这种竞争易方式得到较为充分的对价。其程序是拍卖出让国有土地使用权是指出让拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价根据出价结果确定土地使用者的行为。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策确定底价，在拍卖前七日，拍卖人应通过报纸和其他新闻媒体拍卖公告。公告内容包括：拍卖时间、地点、出让地点的编号、位置、面积、用途、使用条件、出让年限；竞拍人应当具备条件，并办理相关手续⑥。拍卖当天，由主持人介绍有关拍卖的情况，宣布起叫价，竞买人竞价，最高应价者为竞得人，应当注意竞买人不足三人，或竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖成交后，双方应当签署成交确认书，买方应当持拍卖出具的成交证明和有关材料向土地管理部门办理证照变更手续。

4.国有土地使用权通过协议方式出让给土地使用者。在我国只有除法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或挂牌方式外才可采取。出让金不得低于新

增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当交纳的有关税费之和；有基准地价的土地协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。实行授权经营、作价出资方式取得应按政府收取出让金额计作国家资本金或股金。以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或者重新签定土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

五.我国闲置土地的处置办法

闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

在我国国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准终止开发建设连续满一年的都认定为闲置土地。

目前我国的处置方案有：（1）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；（2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（3）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；（4）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；（5）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；（6）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动

工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。

综上所述，大家都能看出，土地作为重要的生产资料，无论在什么样的社会，无论在什么样的经济结构下，都是一样重要的。为此，我国政府在近年来也出台了一些相关的法律、法规，只有管好国有土地和集体所有土地，进行科学的土地规划，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生态环境，才能促进社会主义市场经济的协调发展。

[注释]：

①参见《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。

②参见1988年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条。

③参见1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第

五章第二十二条。

④参见1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十二条。

⑤参见《房地产基本制度与政策》主编陆克华，中国建筑工业出版社出版，2003年5月第49页。

⑥参见1997年1月1日起施行的《中华人民共和国拍卖法》第四章第二条。

[参考文献]：

1.《土地利用管理文件汇编》地质出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理调研报告汇编》国土资源部土地利用管理司编，2004年11月。

3.《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。

4.《房地产政策与法规》主编孙辛勤李胜利，中国物资出版社出版，1998年11月。

5.《房地产法学》主编程信和，北京大学出版社出版，2001年2月。