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篇1

[关键词] 政府采购；县级政府；基础设施建设；集中采购

[中图分类号] F810.4[文献标识码] A[文章编号] 1006-5024(2008)02-0027-03

[作者简介] 李哲，武汉理工大学管理学院在职硕士生，研究方向为公共管理；

侯仁勇，武汉理工大学管理学院副教授，硕士生导师，博士，研究方向为技术经济和公共管理。(湖北 武汉 430070)

一、县级基建项目政府采购的发展概述

1999年6月，政府采购制度开始在我国付诸实施。县级地区开始将基础建设项目列入政府采购的实施范围内，并做出了一系列有益的探索。2003年颁布的《中华人民共和国政府采购法》又明确将基础建设类工程项目纳入了政府采购的体系。经过4年的发展，县级基础设施建设项目的政府采购已取得了一系列显著的社会效益。比如，采购规模不断扩大，采购资金使用率不断提高，财政支出得到有效压缩，腐败和寻租行为得到一定到遏制，等等。县级政府的采购工作从无到有、由点到面，基建项目不断增多，采购规模快速增长，各项制度逐渐健全，运行机制不断完善。

但据财政部公报，2008年县级基础建设的政府采购仍将面临发展与开放的双重压力。由于受地方财力水平、经济发展水平、传统运作体制以及政府采购经验等因素的制约，一些县级政府在采购基础建设项目的过程中仍面临诸多问题。在这种情况下，要求其“因地制宜”地进行政府采购行为创新更是难上加难。

二、当前县级政府在采购基建项目中存在的主要问题

1.县级政府普遍对采购基建项目缺乏专业经验和准确认识

我国县级地区关于基础建设项目政府采购的理论研究和实践积累并不丰厚，既不能完全效仿“美、德、港”等模式，又不能直接套用省、市级采购办的操作流程，只能“摸着石头过河”。实践中，诸多疑问困惑着县级政府，比如什么样的基建项目必须纳入政府采购，有没有工程内容和门槛价的统一标准可以参阅，制定集中采购目录会不会引起基建资费的纠纷，等等。

采购方的被动地位，很大程度上源于对国家推行的政府采购政策缺乏准确认识。比如在部分地区，有的决策者认为政府采购等同于单位采购；有的决策者认为“基建项目纳入政府采购”就是政府招标；有的决策者奢想“政府招标”后还可以“政府投标”。正因为采购方把自己定位了多重角色，给政府采购管理带来混乱。比如，采购管理部门对采购人员的纪律教育长期废弛；政府针对采购人员的业务培训时断时续。在有些地区，采购人员对基建用材的审核、鉴别等全凭经验，甚至出现过一个人操作整个政府采购流程的违法行为。

2.基建工程的采购信息欠规范，透明度不高

当前，部分县级政府采购信息缺乏规范性，直接的后果就是招标之后应标商过少。比如，有的招标机构不招标公告，有的招标机构只在地方性媒体上披露招标信息，不在国家指定媒体(如《中国财经报》)。此外，其披露的信息真实性值得怀疑，信息范围也往往十分有限。

把政府采购信息在国家指定的统一媒体上有利于供应商的竞争。这既是国际上各国政府采购经验，也是国际组织的要求(如WTO制定的《政府采购协议》)。县级招标机构在招标公告时理应遵从有关规定或惯例，把提高采购效率和优化采购效果作为衡量标准。否则，不仅有失公平，也不能发挥“择优择惠”的竞争作用。假若主管部门不能遏制“假借政府采购的名，行寻租之实”的违法行为，将不免诱发“地方保护主义”和集中寻租现象。

3.采购主体不明致使责任划分不清

我国《政府采购法》规定：财政部门是我国政府采购的监管部门，政府的集中采购机构不能隶属于任何行政范畴。但是，地方政府并没有具体化人格代表，这就给一些县级采购单位落下“主体难辨”的借口。数年的采购实践也证明，制度层面的缺陷常常导致采购责任不清。政府采购基础设施建设本应由采购主管部门进行立项申请，由发改委进行统筹计划，由财政部门进行资金管理，由建委进行工程发包，最后由业主单位进行管理。但在实际操作中，部分县级政府机构或者“一套人马多块牌子”，或者分兵把关，各管其事。

4.主管部门的监督、约束职能尚未充分发挥

基建工程的资金管理、现场监督、质量检测、分段验收和竣工验收等制度尚未全部推行。因此，国家对各地预算外采购资金的监督和约束还缺乏有效的手段。这就容易影响到各地方采购主管部门的监督、约束职能。当前，主管部门的监督、约束职能尚未充分发挥主要体现在：一是主管部门对项目的技术性、合理性以及经济性把关不严，迫使基建项目采购行为在合同执行期间多次调整，影响工程效果。二是某些采购主管部门冒然委托采购单位进行基建施工的现场管理。然而，采购单位本身的角色就是一种被监督者，在法律上和实践中都不具备自我监控资格。三是部分主管部门为了贪图方便，违规将综合性验收和质量验收这两个环节合二为一，进而影响到了专业验收程序的独立性。四是当前审计部门的审计工作仍局限于审查政府采购账目的真实性和合法性，却忽略了公共资金运用的效率和效益，或者说对公共资金运用的效率审查缺乏必要的规程。

5.招投标程序欠规范

当前，县级基建用材的政府采购招投标程序的规范性仍然不乐观。在招标过程中，采购管理部门的越位、缺位以及对投标人利益保护不周等等，严重影响了县级基建项目的投资效益和招标结果。比如，有的政府采购单位直到招标会正式开始也不向投标者收取《投标登记表》；有些基建项目的投标单位甚至全是本县的厂商；有些基建项目采购的开标仪式刻意回避公证机关的公证程序，不履行开标程序或者不公开唱票、统票；还有些县级评委会中的所谓“专家”都是当地各职能部门中的官员。此外，县级政府采购的招投标程序中还存在着规避国家强制招标管理，以权干预投标，投标方相互“串标”，中标者变相发包等等扰乱市场秩序的现象。

三、建议与对策

要达成优化县级基建项目政府采购模式的目标(如图所示)，除了需要在严格执行国家现行《政府采购法》的基础上，继续完善法制建设之外，各县级政府还应该因地制宜地推进政府采购制度改革，努力实现程序完善、效率提高、公开透明和公正交易的优化目标。本文认为当前的县级基建项目政府采购工作还需要从以下六个方面进一步作出努力。

1.明确基建项目的政府采购范围，继续扩大采购规模

首先，采购客体的公共性是政府采购最根本的特点之一，纳入县级政府采购范围的基建项目应契合公共部门需要。《政府采购法》规定：“政府采购项目必须在集中采购目录以内，或者达到采购限额。”因此，各地在制定基建项目的集中采购目录时，既要如实反映当地采购状况，又要符合国家宏观政策，最重要的是具有通用性。

其次，要结合财政管理体制的改革扩大采购范围。各县级政府在制定集中采购目录时，应“抓大放小”，这个收放的“度”即应该与工程的性质有关，也应该与工程的规模有关。作为经济欠发达的县级政府，财力有限，获得的大型基建项目有限，因而采购限额标准理应相对降低。但是，地方政府在降低采购限额标准的同时，必须防范和控制“分散采购”现象的出现和扩大。这就需要广大县级政府在明确哪些基建项目需要实施政府采购的基础上，依据地方实情科学制定限额标准。

2.该“分”则“分”，健全县级政府采购的监管体制

县级政府采购的监管体制在整个采购环节中的地位举足轻重，建议将建设环节和使用环节相分离。先由政府主管部门担负“工程在建期间”的业主，工程完工后再交由相关部门进行使用和管理。这种分离方式既是一种集约化措施，又能带动规模效应。此外，各县还可以设立专职的政府采购监督管理机构，令其负责制定政府采购政策和管理办法，编制采购预算，协调采购业务，监督采购过程，并对政府采购数据进行统计、分析和评估等等。

作为管理和监督政府采购的工作的核心部门，县级财政部门应确保“两个监督”。首先，确保采购管理机关对采购活动的跟踪监督；其次，确保政府机构内部监督的有效运行。管理机关不应干涉政府采购中的具体商业活动，而要抓住采购活动的重点环节，掌握项目采购的动态和进展。

3.依法披露采购信息，确保招投标公开进行

公开招投标所维护的原则就是政府采购的所应遵循的基本原则，即公平、公正、公开、效率。同时，公开招投标也是促使县级财政管理“立竿见影”的一项重要战略。然而，保证基建项目政府采购中的招投标环节有效运行，就必须依法披露相关采购信息。建议监管部门利用电子政务平台加强对采购信息的管理，确保信息公开透明。近年来，电子政务平台已经在全国绝大多数县级政府中推广开来，这使得采购信息的电子化成为可能。采购信息的电子化相比传统的信息披露方式有着诸多优势：其一，拓宽基建项目所需品的购入渠道，降低政府采购成本；其二，通过网上招标、投标、开标和采购，供应双方既省时又省力；其三，电子化的专家信息库可以网罗可援用的相应评价专家，从而适应不同评审项目的要求；其四，相应部门可以借助网络平台与其他地区的政府采购单位交流经验，互通政策。

4.合理利用“政府采购信息统计管理系统”

2006年，各级政府的采购年报开始使用财政部新开发的“全国政府采购信息统计管理系统”。但据了解，一些县级政府尚不适应新的报送系统，上报的年报中问题屡出。因此，各县级填报单位必须尽快掌握新的统计途径和报送方式。首先，填报单位需要认真阅读《编制说明》，准确理解和掌握各项统计指标的内涵、填报方法和口径，确保信息统计的完整性、真实性。其次，在报表编报过程中，若遇编报口径等问题，应及时与国库司政府采购管理处联系；若遇统计软件操作问题，可直接向财政部指定的软件公司寻求技术支持。最后需要强调的是，凡是按照政府采购程序进行的采购活动，都应一项不漏地统计汇总，做到应报尽报。

5.改革配套的预算会计制度，建立健全国库集中支付制度

政府采购的资金不再按主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位等级别层层下拨。因此，各县无需在每个会计年度末层层上报资金的使用情况。首先，需要改革配套的预算会计制度，制定相匹配的核算方法。比如，在会计核算中增加“政府采购资金拨付”科目，对国库直接支付的采购资金进行核算，并且增加“政府采购成本”科目进行核算反馈。其次，鉴于预算会计体系的改变必然带来国库管理制度的改变，需要设立政府采购资金专户，既要分离采购资金与人员经费，又要分离预算编制与预算执行。

6.试用“连动模式”优化基建项目采购

基础设施建设项目具有施工规模大、涉足地区多的特点。若在同一衍射区域内进行此类建设，如道路建设、水库建设或绿化长廊等等，则各县的采购项目会有较强的相似性。已有学者提出“连动采购”的设想，即数个县域借助中心城市的市场聚合功能实施联合采购，减轻市场发育不完备对采购规模的限制。这种“联动采购”的实施要点如下：其一，基建项目较少或地区面积有限的地区，可以共用一到两个采购中介机构，或直接挂靠中心城市的采购中心；其二，若中心城市的相应项目已开标，则所属各县不用重复开标而可以直接参与共享；其三，若数个地区需要相同或相似基建材料，可先上报中心地区的《政府集中采购目录》，再择其相同，实施统一购置。

参考文献：

[1]倪启爱.县级政府采购工作亟待规范[J].中国监察，2007，(13).

[2]马晖.完善和规范我国工程项目政府采购制度[D].武汉：武汉理工大学，2005.

[3]俗辽海.中国政府采购案例评析第1卷[M].北京：群众出版社，2005.

[4]CALINESCN.Applying and Assessing Two Methods for Measuring Complexity in Manufacturing[J].Journal of the Oper-ational Research Society.1998，(4).

篇2

关键词：通货膨胀；财政政策；货币政策；协调配合

作者简介：王银枝(1963-)，女，河南荥阳人，中国人民银行郑州培训学院教授，主要研究方向为财政金融理论。

中图分类号：17812，0

文献标识码：A

文章编号：1006―1096(2008)05-0132-03

收稿日期：2008-09-02

一、问题的提出

关于财政政策与货币政策协调配合的必要性，学者的研究早已形成共识，即财政政策和货币政策是国家宏观调控的两大重要政策工具，二者既有联系又有区别，必须协调配合。为了实现经济稳定发展的目标，提高宏观调控的有效性，更好地维护我国在开放条件下的经济利益，必须进一步加强财政政策与货币政策之间的协调关系，在发挥货币政策作用的同时，充分发挥财政政策在我国宏观调控中的作用，并且在协调配合的各个领域，提高协调配合的针对性、及时性和有效性，开拓协调配合的广度和深度。

二、财政政策与货币政策的配合：应注意的问题

在财政政策与货币政策的具体配合上，根据我国的实际情况，应注重以下几方面：

(一)根据宏观经济运行态势的变化，确定财政政策和货币政策的主从关系

财政政策和货币政策协调运用不存在固定模式。财政政策与货币政策的选择和组合必须适应经济形势发展需要，根据宏观调控目标、国民经济运行状况和经济管理体制的特征来选择恰当的政策、措施和合理的搭配方式。随着经济形势的变化，两者要在一致的宏观目标下，相互配合与协调。根据我国的实际情况，在启动经济的扩张性政策中，应以财政政策为主，同时应注意与货币政策的配合；但在经济增长偏快和过热时，应以货币政策为主体，同时要重视财政政策的作用，充分利用财政政策调控的特点和优势，并注意财政政策与货币政策相配合。当前，我国实行的稳健的财政政策和从紧的货币政策就是适合当前宏观经济形势的最佳配合。

(二)政策性金融与财政政策、货币政策的协调配合

政策性金融是国家为了实现一定的政策目标而采取的一种宏观经济调控手段，主要是通过建立政府银行，以比市场或商业金融更为优惠的条件，为需要国家支持的特定对象提供信用支持。政策性金融既有较强的财政性，又有明确的金融性，具有财政资金“无偿拨付”和金融资金“有偿借贷”的双重性机制；既有政府的优势，又有银行的优势，既弥补了市场经济的不足，又遵循了市场经济的一般规律，因此，它是财政货币政策的巧妙结合体。除了直接提供资本金以外，政府还可以通过财政借款、财政贴息、财政担保等多种形式支持政策性金融机构的运作和发展。政策性金融机构是贯彻实施国家经济政策的机构，一般要以政府经济职能和政策为依据，按照政府的意图来安排其融资活动和资产负债结构。

大量财政直接投资对经济的调节作用大，但容易对市场机制产生冲击力，对私人投资产生挤出效应，不利于提高资金的使用效率，同时也不利于经济的可持续发展(中国社会科学院金融研究所，2008)。当前，为防止我国宏观经济由偏快转为过热，控制通货膨胀，在实行从紧的货币政策控制总需求的同时，应加大对政策性金融机构的支持力度，让政策性金融机构在更多领域发挥更重要的作用，如加大财政政策对经济结构的调整力度来增加短缺商品的有效供给，如通过财政贴息、财政担保等支持农业生产、生猪生产，以增加农产品等人们生活必需品的供给。

(三)加强财政政策和货币政策调控结合部重点领域的合理协调

财政政策和货币政策在宏观调控过程中虽然覆盖不同领域，使用着不同的政策工具，但是，财政政策和货币政策又在某些领域存在天然的结合点。例如国债和国库存款领域，而在有些特定领域，通过政策制定者的主动设计，也会成为财政政策和货币政策的结合部。可以通过发行特别国债购买超额储备的外汇建立基金。

1、国债政策与公开市场业务的协调配合。作为两大政策协调配合的主要切入点，国债既直接制约着财政发行，同时又是影响货币供应和利率水平的重要工具。如短期国债具有利率低、流动性强的特征，非常适合成为中国人民银行公开操作的对象，为中央银行票据逐渐退出历史舞台奠定基础。因此，应进一步改革和完善国债管理制度，切实推行国债余额管理，增加短期国债的发行，丰富央行公开市场操作的工具，把国债作为我国财政政策与货币政策协调配合的领域。2007年下半年，财政部发行了15 500亿元特别国债用于购买国家外汇储备中的一部分超额储备，中国人民银行通过商业银行买入这些特别国债，增加了中国人民银行持有的国债数额，为其公开市场操作提供了载体。目前，中国人民银行已经开始用这些特别国债作为质押通过正回购业务回收流动性，从而降低了中央银行货币政策操作的成本。这一举措是财政政策和货币政策在国债这个结合点上进行合理协调配合的创新性做法，为货币政策进行紧缩调控提供了新的工具。

2、财政存款领域的配合。财政存款是财政政策和货币政策协调配合方面的另一个重要结合点。财政存款是指各级政府在人民银行账户上的预算收入与支出的余额，体现为央行的负债，起到了收缩基础货币的作用。随着财政存款对基础货币的影响日益增大，对货币政策必然也会产生复杂的影响。

3、外汇储备领域的配合。近年来，随着我国贸易顺差的不断增加，外汇储备规模也在不断扩大，通过外汇占款投放基础货币成为中央银行货币投放的主要方式，并已经超出了经济发展的需要，中央银行要使用大量的政策工具来对冲。这种被动式的货币投放使我国货币政策的制定和操作增大了难度。与此同时，外汇储备资产变动的不可控性与波动性也对我国货币政策调控构成了较大的干扰。

三、当前财政政策与货币政策的协调配合：现实选择

(一)强化财政调控的力度，改变货币政策独木撑天的局面

财政是国家凭借政治权力而进行的社会产品分配，是社会主义国家对市场经济进行宏观调控的主要手段之一，在经济和社会发展中发挥着重要作用。

2007年以来，为了避免经济增长由过快走向过热，中央政府出台了一系列的政策措施，特别是货币政策频繁动用，包括利率、准备金率等工具多次登上舞台，货币政策成为人们关注的问题。但从目前的经济运行现状看，政策效果并没有大家预期的那样好，原因有很多，其中很重要的一条就是在经济增长的同时，结构失衡没有完全得到矫正。比如由于改革不到位的问题使得城乡差距扩大、收入分配差距拉大，间接导致投资率不断攀高、消费率不断下降、贸易顺差和外汇积累持续

走高，流动性过剩趋势不断加剧，且过剩的流动性伴生出资产泡沫化问题。显然，随着经济的持续快速增长，要采取更大调控力度进行总量调控面对目前经济有一定难度，目前很多经济问题对总量调整越来越不敏感，已成为经济趋热难以达到平衡的重要原因。可以说，目前我国经济发展中的问题，结构比总量更棘手。这样，要改善调控效果就必须注重总量调控的同时，更需要注意结构调整问题(国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组，2008)。而在目前结构化调整时期，财政政策可以发挥更大作用，将成为未来可能促进经济转型的重要推动力。

面对我国当前结构性的通货膨胀，财政政策应在反通胀中担当关键角色。具体来说，第一，中央财政集中的资金比例要提高，以增强其宏观调控的资金实力。这从根本上要靠企业生产的发展和经济效益的提高以及社会经济和科技的进步。要继续深化和完善财税体制改革，增加税收收入，充分发挥税收对经济的调节作用，进一步完善增值税征管办法，增大增值税发票交叉稽核的范围，坚决堵住利用增值税发票偷税逃税的漏洞；改进个人所得税的征收方法，严格代扣代缴和法人支付与个人收入双向申报制度。第二，规范政府分配行为，统一财政。现阶段，我国的财权相当分散，各级政府部门都可以凭借职权进行各种各样的摊派和集资等。因此，要创造条件，尽可能把较多的预算外资金纳入预算内管理(童兆坤等，2006)。第三，完善落实支农惠农政策，补贴农业，以增加农产品供应。第四，调整财政支出结构，由“生产建设型财政”向“民生供给型财政”转变。与传统计划经济时期生产建设财政相比，市场经济条件下的公共财政着眼于满足社会公共需要，重点用于解决由于“市场失灵”而出现的资源配置失效、收入分配不公、经济波动等问题，发挥政府这只“看得见的手”的宏观调控作用。第五，加大保障措施，补贴低收入群体，使其生活水平不因通胀而下降等。

总之，货币政策不是万能的，不能单靠货币政策来实现整体经济的平稳发展，还需要加强财政政策在结构调整、运用价格杠杆配置市场资源等方面的作用。“光靠货币政策，中国经济面临的粗放式发展矛盾无法解决”(吴晓灵，2008)。为了应对当前通货膨胀的压力，政府必须合理搭配财政政策和货币政策，必须在适当的时候以合适的节奏出台政策。

(二)当前财政政策与货币政策在协调配合中的角色要各有侧重

当然，强化财政调控的力度的同时，也千万不能忽视货币政策的作用，不能顾此失彼，走向另一个极端，而是要在协调配合中使其角色各有侧重。

我国二元经济结构和地区差异显著的特点，决定了经济增长过程中结构变动因素特别强烈，问题十分突出，涉及总需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分配结构等诸多领域的矛盾，而且在开放程度日益提高的环境中，这些结构性问题更容易传递总量问题。例如，在总需求结构中，消费需求比例偏低是导致出口压力大的重要原因，而出口快速增长又是诱发流动性过剩以及通货膨胀的重要因素。对此，财政收支可以成为非常重要的操作手段，财政政策可以积极发挥其结构调整功能的优势，以区别对待的方式，通过调整财政收支的流向和流量，达到促进结构优化的效果。另一方面，货币政策调控的特点决定了它不宜实施过多差别性的调控措施。因此，两大政策在我国结构优化调控方面的协调配合，应以财政政策为主、货币政策为辅。近期，财政政策的重点是合理把握财政支出规模，优化支出结构，较大幅度地增加在社会保障、教育、卫生、住房保障、生态保护和科技创新等方面的支出，同时积极探索有关税制改革和推进收入分配格局合理化(贾康等，2008)。

目前，我国的通货膨胀虽然属于结构性的通货膨胀，主要是由于结构问题造成的，但毕竟通货膨胀的表象是总需求大于总供给，表现为经济的一个总量问题。所以，治理通货膨胀必须从结构和总量两个方面人手，结构治理是根本，总量控制是必要手段。所以，由于货币政策对于总量调控的功能更为显著，效果更为直接，尤其长于通货膨胀时期的总量紧缩，所以，货币政策应在当前担任总量调控的主力。而财政政策的总量调控效果具有间接性，并且我国财政政策需要在较长时期内承载优化结构和为改革提供财力保障的历史任务，不到非常时期，不宜实施过分紧缩的财政政策。因此，近期在紧缩总量的调控方面应以货币政策从紧为主导，财政政策发挥适当配合作用。财政政策要在调整需求结构、增加有效供给方面发挥更多作用。

总之，无论是财政政策，还是货币政策，都有一定的局限性，如果单纯运用其中某一项政策，很难全面实现宏观调控的目标。这就要求两者互相协调、密切配合，充分发挥它们的综合调控能力(张晓莹，2006)。

(三)对当前我国财政货币政策具体配合的建议

1、围绕从紧货币政策的实施，进一步发挥货币政策在稳定总需求中的作用。合理制定货币政策目标，完善货币政策、汇率政策和政策工具的组合。适当调低货币供应量增长的预期调控目标，加强“窗口指导”，严格控制货币信贷总量的投放节奏，优化信贷结构。2008年我国加息空间受到国际主要经济体减息的制约，为防范国际热钱流入中国套取利差，货币政策宜更多依靠公开市场操作和存款准备金率调整。考虑到加息又是改变目前我国实际负利率、稳定物价预期的实实在在的措施，因此适时适度地加息也是必要的。在货币政策操作难度加大的情况下，可以考虑让汇率政策发挥更大的作用，适度扩大汇率浮动区间，逐步释放人民币升值压力，更好地调节社会总需求和改善国际收支状况。同时，加强对国际资本流动的监管，严格控制国外短期投机资本的流入，维护金融的稳定和安全。

篇3

首先，物价总水平仍在低位徘徊，通货紧缩趋势尚未消除。据国家统计局公布的数据，从去年11月份以来，全国居民消费价格总水平开始出现负增长。今年1—6月各月，居民消费价格指数同比分别下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累计同比下降0．8％，其中，食品价格下降了0．9％，衣着、家庭用品、医疗保健及个人用品、交通和通信价格下降1．1—2．4％之间。7月份，物价下降的趋势仍在继续，居民消费价格总水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品价格下降0．9％，衣着类价格下降2．4％。生产资料产品出厂价格从去年6月以来就持续走低，至今没有回升的迹象。据统计，今年1—6月各月，生产资料价格与去年同月相比分别下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。这些指标都表明：生产和消费两不旺，通货紧缩压力仍然存在。这种情况不利于消费需求的增长，不利于企业效益和农民收入的提高，也不利于生产经营者的正常投资和经营。我们认为，只要通货紧缩趋势存在，就应该继续实施积极的财政政策，通过发行长期建设国债，带动投资需求和消费需求，促进国民经济持续、快速、健康发展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消费需求增长的后劲不足。特别是今年以来，消费增长势头明显疲软，上半年，我国GDP实现7．8％的增长率，投资和出口分别增长21．5％和14．1％，而占最终消费较大比例的消费品零售额，今年1—7月仅增长了8．6％，增幅分别比2000年和2001年同期降低1．4和1．6个百分点。居民储蓄率仍居高位，有关资料显示，到今年7月末，城乡居民储蓄存款余额已突破8．3万亿元，同比增长18．4％。尽管实施积极财政政策以来，总体上消费需求有所回升，但主要靠的是政策拉动，在目前居民对社会经济预期并未实现根本好转、农民收入增长缓慢、新的消费增长点尚未最终形成的情况下，如果立即取消政策支持，消费需求则很难保持继续增长。应当看到，这几年我们实施的积极财政政策，发行长期建设国债，使投资保持了一定幅度的增长，成为拉动经济增长的主要力量。其中，国债投资一直是社会投资的主体，政府投资对民间投资的带动效应仍有待提高。据统计，2001年，全社会固定资产投资增长12．1％，其中，国有经济的投资增长为12．8％，占全社会固定资产投资总额的71．55％，集体经济和个体经济的投资增长分别为8．1％和12．7％，仅占全社会固定资产投资总额的28．45％。今年上半年，固定资产投资增势仍然强劲，全社会固定资产投资实现1．45万亿元，同比增长21．5％，其中，国有及其他经济类型投资增长24．4％，集体投资增长15．8％，个体投资增长19．4％。国有投资仍是今年投资增速上升的主要力量，而城乡集体、个体投资对经济增长的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我国国有企业改革、投融资体制改革和金融体制改革相对滞后，资本市场发展不力，致使货币传导机制近期内还不能有效发挥作用，不但国有经济没有进一步扩大投资的能力和动力，民营中小企业投资也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引导机制、激励机制和相应体制环境的情况下，投资的自发增长动力明显不足。因此，现在如果停止实施的积极财政政策，社会投资总量可能会变得起伏不定，甚至迅速下滑。在这些涉及体制、结构等深层次的问题得到有效解决之前，难以形成经济发展的自主动力，积极的财政政策也就不能中止。

第三，我国财政状况仍然可以承受。虽然1998年至今，我国累计发行了6600亿元长期建设国债，财政赤字有所增加，但据统计，都在安全线以内。从我国今年1—7月份的情况看，国家财政收入1．03万亿元，增长10．6％，预计全年财政收入将增长10％以上。尽管这一数字与前两年相比有明显回落，但仍高于GDP增长率，只要适当控制财政支出，估计今年财政赤字可能略超过但不会远远超过3％的警戒线。更何况，可以用来衡量一国资金供给能力的国民储蓄率在我国长期保持40％左右的高水平，相当于世界平均水平的2倍，这意味着我国可动员的信贷资金相当充裕，承受赤字和债务的潜力较大，略高于3％的财政赤字率完全可以承受。在具备一定承受力的前提下，为了避免经济出现停滞，政府主动承担适当的结构性赤字，反而有利于避免将来发生更为庞大的周期性赤字，从而维持相对稳定的经济增长。因此，目前国债发行还有一定的政策空间，实施积极财政政策的中长期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我国物价低位运行，内需自主扩张动力不足，经济回升的基础并不稳固，通货紧缩仍是当前和未来一段时间我国经济工作面临的问题。这些问题在得不到有效解决的情况下就退出积极的财政政策，势必影响今后国民经济的健康发展，甚至可能影响社会稳定。特别是目前我国正处于改革开放不断深化的关键时期，保持合理的经济增长速度，是促进各项事业健康发展和改革开放顺利推进的基本前提。我国GDP增长率已从几年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增长循环陷阱”，再恢复快速增长必然要花费更大的成本，我们改革开放所取得的巨大成就也将受到损失。因此，继续实施积极的财政政策、保持一定的政府支出规模成为当前最现实的选择。况且，目前我国经济结构调整、实施科教兴国战略、西部大开发战略、改善农村生产生活条件、继续推进环境保护和生态建设步伐、扩大就业和再就业、完善社会保障制度以及保证国家安全等，还都需要进一步增加财政支持的力度；另外，银行的不良资产，企业的亏损挂账，社保欠账，在现阶段也只能靠财政解决。

目前，我们选择积极的财政政策，不仅是出于启动国内需求的需要，也是为了保证合理经济发展速度、维持宏观经济稳定、促进经济体制改革、维护社会稳定发展等多方面需要，而最终得出的结论。从这个角度上讲，在我国所处的特殊经济发展阶段，只有继续实施积极的财政政策，才能保证政策的连续性及其成效。因此，目前还不是探讨积极的财政政策是否应该淡出这一问题的时候，当务之急，要认真研究如何通过调整其形式和内容，进一步丰富、完善积极财政政策的内涵，使其在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段中，继续发挥积极的作用。为此，要从原来将积极财政政策作为应急的、短期的政策选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主要目标的中长期政策，把着力点放在解决有关经济和社会长远发展的重大问题上，在降低积极财政政策中长期化会引发的负面效应的同时，力求保持我国经济和财政的可持续发展。

1．继续发行一定数目的国债，把握国债投向；强化国债管理，提高国债的使用效率。在国债发行数量上，一方面，为巩固前期政策效果，促进长期稳定发展，必须继续实施以发行国债、扩大内需为主要内容的积极的财政政策；另一方面，又要适度控制国债发行规模和增长速度，2002年维持1500亿元，2003年可以继续发行建设国债，但规模不宜扩大。

在国债投向方面，增发的国债首先必须用来保证在建项目如期竣工投产，严格杜绝“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大开发的专项国债，建设好西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等重大基础设施建设项目。第三，为了配合国企改革并更直接地拉动内需，可以适当增加国债对企业技术改造投资的贴息规模、扩大贴息范围，加强对科技发展的支持。特别是要增加对国有企业技术改造和符合国家产业政策、具有市场潜力和国际竞争力的新产品研究开发投人，优化产业结构，提高经济增长的质量。

在国债管理方面，不但要加强对国债资金的监管，保证专款专用，坚决防止重复建设，而且要通过不断完善工程招标监理制度和完工审计程序，切实提高国债资金的效益；对用于技改的项目也必须合理选择、科学论证、谨慎决策。除此之外，国债的使用方式也可根据需要适当做出调整。比如，可以适当加大国债投资资金中转贷给地方使用的比例，使地方独立地对自己的负债行为承担责任。这样不但能够减轻中央的财政负担，而且有利于提高国债资金使用效益，逐步发挥其对社会投资的基础性、带动性和引导性作用。

2．不断完善积极财政政策的运作方式，切实扩大政策实施效果。根据经济学理论和国际治理通缩的经验，积极财政政策的运作方式有两种：扩大支出和减税。要进一步提高积极财政政策的实施效果，也应该从以下两个方面下工夫。

一要调整政府支出范围，优化支出结构。为了提高积极财政政策的效率，增强财政的调控能力，政府财政支出既不能缺位，也不能越位。随着市场经济的建立与发展，为使积极的财政政策与市场化改革和经济结构调整结合起来，必须尽快改变竞争性领域政府行政性配置资源的体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段搞好经济的宏观调控，以便从体制上和制度上解决长期以来困扰我们的重复建设和损失浪费的问题。政府的宏观资源主要用于增加基础设施、社会保障、科学教育、环境保护、国防等方面的支出，为经济持续增长创造良好的外部环境，同时通过支持财政贴息、税费改革以及其他必要的优惠性措施，切实改善企业经营环境，减轻社会负担，为优化经济结构、增强企业活力并调动民间投资的积极性创造条件。在此基础上，还要进一步规范部门预算制度、财政国库集中支付管理制度和政府采购制度，切实提高财政支出的效益。

二要灵活运用税收杠杆，有效启动投资和消费，拉动经济增长。在当前国内需求不振的形势下，运用税收杠杆调节经济发展成为积极财政政策进行战略性调整的必然走向。由于目前我国税负水平并不高，税收占GDP比重这一指标与国际相比是偏低的，而增支的压力却很大，因此，我们不具备全面的减税条件。但是，我们完全可以通过有针对性地调整税收结构和不断完善税收制度，努力培育和扩大税源，在不至于大幅增加财政赤字的同时，切实扩大积极财政政策的实施效果。为此，首先要对目前不合理的税制结构进行调整，或者根据需要，进行局部减税。其中，包括将生产型增值税改为消费型增值税，以增强企业的活力，并调动投资、生产的积极性；统一内外企业所得税，形成公平的税负，激发国内企业的投资热情；完善个人所得税，建立综合汇总征收制度，同时改革税扣标准，加大对高收入阶层的征收力度，促进收入分配趋向公平；按照不同领域税负水平有增有减的原则，对环境污染等存在外部负效应的行为需要加征重税；尽快解决目前企业所得税和个人所得税中对股息红利所得的重复课征问题。其次，要加强税收征管工作，一方面，要严厉打击各种走私活动，严格杜绝偷税、漏税、骗税现象的发生；另一方面，要通过各种渠道提高纳税?

3．调整收入分配制度，增加城乡居民特别是低收入群体的收入，不断缩小收入差距。当前，制约经济增长的主要问题仍然是有效需求不足。据国家经贸委今年上半年对600种商品供求情况的调查，供过于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，没有供不应求的商品。要缓解需求不足，必须在提高居民收入上下工夫。目前，社会低收入阶层在不断扩大，城市贫困线以下的人口在增加，农民收入增长也十分缓慢。在这样的情况下，要想有效启动居民消费，有必要进一步集中财政资金，用于提高居民收入水平，缩小城乡和东西部地区收入差距，以及在完善社会保障制度上，从治本的角度改善居民的预期消费需求，达到拉动消费的目的。为此，第一，继续适当增加机关事业单位职工的工资，为下一步启动消费创造必要的条件。第二，政府应通过落实有关就业优惠政策、结合结构调整广开就业门路、强化职业培训和再就业培训等措施，力争解决好当前就业和再就业问题，从根本上增加居民收入、提高居民的消费能力。第三，继续加大对中西部地区经济发展的支持力度，制定各种优惠政策，促进中西部地区就业和居民收入的增长。第四，增加对农村基础设施建设和农村教育的投入，支持农业结构调整，加快农村税费改革步伐，促进农民增收减负。

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一、前20年财政仅一年出现盈余，积极财政政策考验国家财力

2008年上半年国家预算收入完成34808.19亿元，同比增长33.27%，国家预算支出22882.02亿元，同比增长27.69%，收支相抵盈余11926.17亿元，社会因此热议财政状况大为好转。其实，每年财政收支盈余必须按照决算数来测算，决算一般与预算数存在较大相关性，因而从预算数能够初步衡量当年的财政收支情况。2008年上半年财政支出仅相当于全年预算支出60786亿元的37.64%，可见上半年财政盈余1万多亿主要由于财政支出集中在下半年,上半年支出进度偏慢往往造成财政盈余增加的错觉，按照预算支出一半来计算，上半年盈余仅4千多亿，国家财政2008年不容乐观。

从1986年至2007年，我国财政收支赤字呈现不断扩大趋势，2002年赤字达3150亿元，此后逐步缩小，并在2007年创纪录出现1540亿元盈余。历年财政赤字导致财政增支空间不大，单纯依赖财政自身积累结余资金，难以实现超万亿财政扩张的支出压力，积极财政政策必须借助其他资金来源。

二、国家发债空间较大，积极财政政策资金将参照往年经验

资金从哪里来？这是积极财政政策能否顺利实施的前提和基础。1998年出台的积极财政政策前后持续7年，共发行9100亿国债用于增加固定资产投资，本次积极财政政策中，中央财政将以1.18万亿元拉动全国4万亿投资，规模和力度上远超过1998年，政策内容与1998年最大不同在于增加减税主张，即推行增值税改革。减税意味着财政收入降低，促使赤字增加，必须通过发行国债进行弥补。

由于我国长时间出现赤字，导致现阶段财政自身积累水平较低，为此，财政增支的资金来源就局限于央行透支和发行国债两种。因为财政出现赤字不能向中央银行透支，这使得财政赤字只能靠国债发行来弥补，但国债发行必须依赖于对当前国债存量水平的判断。

2.自2000年起，国债统计口径发生变化，利息支付列入财政预算。判断一个国家发债空间，一般取决于赤字率（赤字/GDP）及债务负担率（债务/GDP）。我国中央财政赤字率2002年曾达到3.01%，高于欧盟《马斯特里赫特条约》规定的3%警戒线水平,而2007年赤字率下降到0.81%,与1997年状况相当；而国债负担率由于2007年政府增发1.5万亿特别国债，从而快速上升到21.64%，但离60%国际警戒线还有较大空间。若按照国际警戒线3%赤字率及60%国债负担率计算，2009年、2010年国债增发空间在5000亿、6000亿元左右,中央财政投资1.18万亿元方案可行。

三、财政国库巨大存量为国债发行提供保障

历年来财政专项资金结余、财政已安排项目但尚未完成项目资金沉淀及财政超收资金共同构成了财政国库现金，伴随着经济发展和分税制等公共财政体制改革稳步推进，国库现金余额由1993年473.4亿元上升到2000年3100.4亿元。2001年我国逐步推行国库集中收付管理制度改革，由传统财政预算收支的分散管理转向集中收付，尚未实现支付的财政预算资金沉淀在国库，国库现金余额急剧上升，2008年6月已上升到27414.37亿元，国库现金呈现继续上升趋势。

财政国库现金流充裕，既凸显我国财政抗风险能力的提高，又为国债发行创造良好空间。目前我国近3万亿元国库现金闲置央行国库，每年造成时间价值成本损失在500亿元以上，财政部门可利用积极财政政策需发行大量国债有利时机，将部分国库现金用于购买国债，既实现国库现金投资收益，又有效降低国债发行筹资成本，由于明年国债发行总量估计在5000亿以下，这仅占目前国库现金余额17%，财政国债发行不愁没有买家，更为积极财政政策实施创造了必要条件。

四、积极财政政策下商业银行发展的机遇及经营策略

1.利用积极财政政策降低商业银行资产质量下行风险。经济下行容易导致企业经营困难，最后集中引起商行不良贷款上升。当前推行积极财政政策，将拉动国内需求，有助于经济平稳发展，减轻经济波动对微观主体影响，从而改善企业资产负债表状况，最终降低商业银行资产质量下行风险。

2.培育优质投资项目，增大商行对实体经济投资范围。基础设施投资将处于投资项目前列，公路、铁路、电站等基础设施投资均由政府主导，投资风险低，未来收入稳定，本次中央投资4万亿元，加上地方政府筹备新项目，预计总投资规模将超过10万亿元，商行投资空间巨大。

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我国在改革开放以来虽然公共消费品也有了长足的发展，政府一直很注重公共消费品的发展，但是居民消费品的发展基本上还是首先从满足私人消费品开始的。从城市居民消费来看，大致上经历了两个大的阶段。第一个阶段是自1978年到1985年，这一阶段主要是以解决温饱问题为中心，即解决吃饭与穿衣的问题。第二个阶段是自1985年到1996年，这一阶段主要是以发展与满足对现代家电与现代家具的需求为特征。由于我国在传统体制下，居民生活水平非常低，甚至连最基本的温饱问题都解决不了，例如粮、棉、油、肉、蛋等最基本生活品都是定量限量供给，因而在改革开放后发展私人消费品的上述两个阶段中，市场表现出了极为强劲的需求，甚至不少年份都表现为所谓的消费需求膨胀。这种强劲的私人消费品的市场需求，是促进我国经济高速发展的最主要推动力。

我国城市居民的私人消费品在经历了上述两个发展阶段后，应该继续朝着私人住宅、私人小轿车、现代私人通讯设施（即电话、电传、电脑三位一体的信息高速路）的所谓新三件的方向发展，但因为除了对现代通讯设施居民的购买力还能承受之外，对于私人住宅与私人小轿车居民的购买力还难以承受，所以我国居民的私人消费品在经历了上述两个阶段之后，其需求急骤下降，出现了严重的消费需求不足，从而导致了企业开工不足，失业人口增加，经济增长速度下降的局面。这种现象的产生是正常的，因为私人住宅与私人小轿车的支付价格比较高，居民现在还难以承受，居民在经历了上述两个私人消费品发展阶段之后，需要有一个消费能力的积累时期，然后才能进入新的消费阶段。

在居民私人消费能力的积累时期，消费需求增长速度会明显下降，其下降必然会导致市场需求不足，从而使生产增长乏力。在这种条件下，如何保证总需求有效增加，从而使经济发展有足够的需求拉动力？从消费方面看，唯一的办法是利用财政政策，加大对公共消费品的投资，弥补私人消费品需求的不足，刺激经济发展，保证经济在缺乏私人消费品需求拉动力的条件下，能够实现稳定而持续的增长。财政政策的这种作用是在需求不足和经济增长速度放慢时通过加大投资而实现的，因而称之为反周期。这种反周期作用对经济增长具有乘数效应，因为它除了增加公共消费品的投资需求之外，还会增加人们的收入，从而增加人们的私人消费品需求，最终会促进经济的较快发展。

从我国目前的居民消费状况来看，公共消费品的发展也确实严重滞后于私人消费品的发展，例如交通拥挤，环境恶化，文化教育设施落后，抗灾救灾能力低下，等等。总之，从居民消费发展的规律来看，我们在大规模发展居民私人消费品之后，也应加大财政对公共消费品的投资。因此，反周期的财政政策是与经济发展趋向相吻合的。反周期财政政策实现了刺激经济与发展经济的内在有机统一。

财政政策的这种反周期作用，往往是通过财政赤字来实现的。因而人们往往担心这种反周期的财政政策会增加财政赤字，从而从另一个方面给经济发展带来负面效应。这种担心是可以理解的，但从我国目前经济生活的各个方面来看，反周期的财政政策还不会对经济发展带来负面效应。因为：第一，我国目前实施的反周期的财政政策所引发起的赤字，从国民生产总值的增长速度等方面来看，还远远没有达到赤字负效应的警戒线，是属于正常性赤字。第二，我国的公共消费品实际上分为两类，一类是消费者无偿性享受的，一类是消费者有偿性享受的，而且后者的比重还不小，因此财政对公共消费品的投资有一部分最终会收回来，从而会减轻赤字的压力。第三，经济的发展是反周期性的，当经济高涨时，政府财政收入肯定会增加，从而会有能力弥补赤字。也就是说，财政在经济低速增长时期为刺激经济而引发的赤字，会在经济高涨时期因财政收入增加而得到弥补。第四，通货膨胀等经济因素的存在，也会为政府利用财政赤字政策创造有利的条件，从而会有利于政府减轻因刺激经济而形成的赤字的压力。

反周期的财政政策的使用，必须讲究科学性，尤其是要注重财政资金在投向公共消费品时的效益性。反周期的财政政策的财政资金投入，在很大程度上，是属于非盈利性的投入，因此其效益性往往不是以利润为指标，而是以社会平均投入成本为指标，即投入成本不能高于社会平均投入成本。反周期的财政政策能否有效，在很大程度上取决于公共消费品投资的效益性。如果投资效益性差，那么反周期的财政政策的效应就比较差。因此，政府不仅要根据宏观经济状况及时选择反周期的财政政策，而且还要保证财政投入资金的高效益使用，财政投入资金的使用必须制度化与法制化，坚决杜绝一切非政策性使用。

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【关键词】金融危机 财政政策 财政政策效应

由美国次贷危机引发的世界金融危机被人们认为是自1929年以来最严重的经济危机，虽然危机的中心是西方发达国家。但在全球经济联系越来越紧密的今天。任何一个国家想避免全球经济波动带来的影响变得十分困难，尽管中国以过去30年成功的改革开放积累的经济实力。具备了一定的应对这场危机的能力。但是，这场危机对中国经济发展所产生的负面影响也将是非常严重的，如何应对这场危机。这成为我国当下经济生活中的头等大事，而目前我们采取的最大的行动就是以积极的财政政策为手段，来缓冲金融危机对我国的冲击。2008年11月12日召开的国务院常务会议上提出了一项旨在扩大内需；促进经济平稳较快增长的；总额达4万亿元；时间到2010年的投资计划，这一财政政策到底能起到多大的作用？如何规划财政政策的取向？具体选择怎样的财政政策手段和对财政政策作出怎样的结构安排？这些问题是我们在实行积极财政政策过程中必须要关注并加以研究的，为此。本文的研究涉及如下几个内容：当下金融危机的特点及对中国影响的程度；财政政策应对金融危机的功能及取向；适应当下金融危机形势的财政政策选择

一、当下金融危机的特点及对中国影响的程度

金融危机是指全部或部分金融指标。包括短期利率、资产（证券、房地产、土地）价格、商业破产数和金融机构倒闭数的急剧、短暂的和超周期超预期的恶化。它的基本特征是。人们基于未来经济的不确定性而出现更悲观的预期；整个区域内货币币值出现较大的贬值；经济总量与经济规模出现较大的损失；经济增长出现较大的下滑，同时还会出现。企业大量倒闭、失业率上升等现象。甚至还会伴随社会动荡或政治危机。然而，这些特征在不同的金融危机下表现得不尽相同，正是由于各次危机不同的具体特征。决定了应对金融危机时总是难以照搬其他的经验。本次金融危机还有一个深层次的特点。金融产品创新的风险转移对我国的影响。这是指我国金融机构购买美国金融创新产品遭受的损失。对此，普遍的观点认为，由于我国的资本市场尚未大规模开放，这形成了一道较好的“防火墙”，一定程度上阻止了金融危机向我国扩散。当然，在这场危机中，我们的一些金融机构也受到了一些影响。其次，金融危机通过对发达国家实体经济的影响间接地影响到我国的实体经济。由于我国经济与发达国家经济联系最密切的一个途径就是对外贸易。

二、财政政策应对金融危机的功能及取向

财政政策是政府调控宏观经济的政策手段之一。财政政策发挥功能表现在两个方面，即财政支出政策和税收政策。当宏观经济出现波动或政府想达到某种宏观经济目标时，就可以采取财政政策，有时是将财政支出政策和税收政策一起加以使用，有时则需要在两种政策中加以选择，或者加以组合。因此，对财政政策的使用不在于要不要采取财政政策，而在于如何正确地使用某种财政政策或科学地组合各种财政政策。

在面临金融危机冲击时，中国政府采取的最有利的举措就是积极的财政政策。一笔总额达4万亿元并将在两年内完成的财政投资计划，让世界看到了一个强大的中国具有的应对金融危机的实力。

在财政政策的两种手段中，财政支出是与消费、投资以及净出口并列构成国内总需求的一个组成部分。财政支出政策就是通过调整政府的支出来达到刺激经济或抑制经济增长的目的。在当下的金融危机中，我们为避免受金融危机冲击而出现经济衰退的关键是想尽办法扩大内需。因为金融危机对我们冲击最大的是对外贸易，特别是出口，对此，设法保持对外贸易的规模和增速自然是我们努力的一个方面。但是，以扩大内需来补充出口的降低更是需要我们考虑的。而中国改革开放以来，长期对外贸的较大依赖严重地抑制了国内需求的增长，特别是消费需求的增长。因此，在新的形势下，如何扩大内需就成为一个巨大的挑战。从一般的逻辑来讲，扩大内需必须要增加居民的消费和企业的投资。就增加居民的消费来说，除了增长居民的收入外，还有一些更重要的工作要做，即缩小居民收入差距和财富差距，以及提高居民的边际消费倾向。这本身是一个需要综合和系统解决的问题，其中一定不能忽视的就是政府的作用，或者政府借助财政政策发挥的作用。具体说来，有两个方面的效果可以通过财政政策来达到，一个是通过减税和扩大转移支付水平来提高居民的可支配收入。

三、适应当下金融危机形势的财政政策选择

财政政策是应对当下金融危机不可替代的政策工具。因为在人们的信心遭受打击而一时难以恢复时，政府站出来施以积极的经济行为不仅是对人们信心不足的弥补，而且也是恢复人们信心的保障。因此，现在的问题已经不是要不要实施积极的财政政策，也不是财政政策是否具有效应，而是如何正确地选择实施财政政策的手段。从财政政策本身来看，财政政策包括财政支出政策和税收政策。对此，进行财政政策的选择就是我们在当前的形势下，到底该实行财政支出政策，还是实行税收政策，或者是二者的某种组合。从财政政策调控的对象来看，财政政策通过调控消费*投资*进出口对经济增长施以影响，还会对就业、通货膨胀、社会保障等产生作用。因此，财政政策的选择需要考虑这些调控对象的特点进行，或单独采取财政支出政策或税收政策，或进行这些政策手段的某种组合。

参考文献：

[1]许成钢.解释金融危机的新框架和中国的应对建议[J].比较，2009，（39）.

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我国目前实行“有管理的浮动汇率制度”，实质上从1994年以来我们实施的却是“内在的固定汇率”政策，将人民币对美元的名义汇率稳定在既定的水平。本文不对这种汇率制度选择多作评价，而面对东南亚金融危机、巴西金融局势动荡我们继续承诺人民币不贬值却得到了国际社会的广泛赞誉。这进一步使我国的汇率政策呈现出固定汇率制的色彩。

面对严峻的出口形势，我们选择了扩大内需，拉动经济增长的宏观经济政策。从理论上讲，既可以选择财政政策也可以选择货币政策，或两者并举。但是，受我国目前汇率目标的制约，仅靠货币政策手段刺激经济几乎难有作为。在浮动汇率制下，为了增加产出，中央银行可以购入国内资产以增加货币供给，而这将改变货币市场与外汇市场的均衡，并使本币贬值。在固定汇率制下，为阻止本币贬值，维持既定汇率目标，中央银行须在外汇市场上出售国外资产换取本币。随着本币供给的下降，资产均衡回到初始位置，产出没有增加。可见这时中央银行的货币政策无力对该国经济的货币供给或产出产生影响。我国近一、二年多次降低利息率，效果不明显，在一定程度上证实了这种判断。

二、积极的财政政策可以抵消对本币贬值的压力，促进产出增加

实行积极的财政政策，扩大支出或减税，可以扩大需求，增加产出。随着产出的增加，对本币需求增加，从而产生对本币的超额需求，进而改变外汇市场的供求关系，或者本币升值，或者本币贬值的压力得以释放。如果要阻止超额货币需求对本国利率上升和本币升值的作用，中央银行可以用本币购入国外资产，增加货币供给，保持汇率不变。这样可以既实现扩大产出，又保持汇率不变的双重功效。

与货币政策不同，目标汇率制下的财政政策可以直接影响产出，而且比在浮动汇率制下更加有效。如果实行浮动汇率制，财政扩张带来本币升值，使得本国产品和劳务更加昂贵，从而部分地抵消了财政政策对扩大需求的直接影响。在目标汇率制下，中央银行被迫购入外汇，增加货币供给。这种非主动的货币供给增加加强了财政政策自身的扩张效应。我国1998年下半年适时作出增发1000亿元国债的决定，当年扩大财政赤字500亿元，并要求银行提供相应配套资金。这使我国在外有金融危机逼近国门，内有长江洪水肆虐的十分困难的情况下，基本实现了年初确定的8％的经济增长目标，为目标汇率制下财政政策的有效性提供了一个经典例证。财政政策与产出Y和汇率E的关系如下图所示。积极的财政政策使产品市场均衡曲线由DD[，1]移至DD[，2]，汇率由E[，1]升值至E[，2]（此处可理解为单位美元的人民币价格），产出由Y[，1]增加到Y[，2].

AA：资产市场均衡曲线

DD：产品市场均衡曲线

三、积极的财政政策可以改善产业结构为货币政策留下运作空间

巴拉萨——萨缪尔森理论认为，在贸易品生产部门，穷国的劳动生产率低于富国；而在非贸易品生产部门，二者的劳动生产率的差别很小，直至可以忽略不计。因此，穷国非贸易品部门的生产成本较低，非贸易品的价格水平也随之降低；富国贸易品生产部门的劳动生产率较高，非贸易品价格从而整个价格水平都比较高。战后几十年日元不断升值与日美两国非贸易品价格变动可以作为该理论的实证。资料显示，以贸易品衡量的非贸易品价格在两个国家均有上升，但日本上升得更快一些。比如，从1973年到1983年，美国非贸易品的相对价格上涨了12.4％，而日本上涨了56.9％。正是由于日本贸易品和非贸易品两部门之间的生产率差异，加上日本的通胀率低于美国导致了日元对美元的不断升值（1950年——1971年：360日元／美元；1995年4月9日：79.75日元／美元）。

与发达国家相比，我国还是一个穷国，我们的出口产品中初级产品还占有一定比重。这几年我们比较注意资本和技术密集型的机电产品和名牌产品的出口。1998年中国机械和电器设备出口增长了12.2％，出口额达665.4亿美元，1999年增长目标为7.5％。以后，我们可以继续用减税、财政担保等积极的财政政策支持和促进附加值和技术含量“双高”产品出口，这方面还有较大活动空间。只要我们在贸易品部门的生产率不断提高或不断扩大贸易品范围，根据巴拉萨——萨缪尔森假说，可以预期人民币会随着我国非贸易品的价格的上升而出现升值，我国的实际利率甚至可以低于国际水平，这为我国实行积极的财政政策的同时运用货币政策给予配合开辟了空间。如果是适度利用外债，购进关键技术设备，正如我们1998年发行的10亿美元全球债券，它不仅有利于国际收支均衡，改善出口结构，而且还可避免内债的“挤出效应”。

四、应注意的其他问题

执行积极的财政政策，同时配合以较为宽松的货币政策可以缓解我国人民币贬值的压力，促进扩大内需，这是以现代经济学对我国目前经济状况进行分析得出的结论。同时也必须指出，当前执行的积极财政政策是作为短期政策措施运用的，即是在近一、二年内主动执行的较为宽松的财政政策体系，目的是自觉运用财政手段在市场经济中的反周期作用。如果长期执行财政扩张政策，通货膨胀预期将部分甚至完全抵消财政政策的作用：从长期均衡出发，永久性的财政政策改变不会影响产出，改变的只有物价，从而不利于汇率稳定。正如美国前总统经济顾问委员会主席赫伯特。斯坦所说：从长远的观点来看，赤字越大，私人的生产性投资的增长就越慢，赤字的规模不影响产出和就业。

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从30年代的凯恩斯经济学以来，财政政策无疑是一直被公认为政府宏观调控经济的最有力的杠杆之一。在西方发达国家，财政政策与货币政策一道，共同成为政府宏观调控经济的最主要的手段。政府通过财政政策与货币政策的综合运用，调节社会的总供给与总需求，以努力烫平经济增长的波动，并保证经济在低通货膨胀和高就业率等基础上的稳定增长。在我国，财政政策不仅担负着供求总量的调节任务，而且还直接承担着技术改造、物价补贴、重点建设、区域发展以及公平分配等等的重要职能。

笔者认为，上述传统的对财政政策的作用认识是十分偏颇的。因为：

一、制定财政政策存在着三大原则，在三大原则——政府与社会的边际资金使用效率相等、财政收支平衡以及公平负税的严格限制下，政府财政政策的自主的合理选择范围十分有限；

二、对财政政策的任何必要的重大变动，我们与其看作是政府对宏观经济的调控，不如看作是政府努力改变自己的政策、以适应客观经济发展的新的需要，即客观情况的变化自然要求政府的财政政策必须作出相应的调整。

三、因此，对财政政策的作用必须有新的认识，即财政政策的制定必须努力遵循客观经济规律，否则将会造成社会资源低效使用的各种后果。

下面我们就对这种新的财政政策的观点作进一步的分析和阐述。

一、制定财政政策的客观依据——三大基本原则分析。

财政政策是指政府有关支出与收入的政策总和。笔者认为，在制定财政政策时，存在着三大必须遵循的客观原则：一是政府与社会的边际资金使用效率相等；二是财政收支平衡；三是公平负税。这三大原则决定了政府支出和收入的基本总量及结构，从而也就决定了政府的基本的财政政策；任何偏离这三大原则的财政政策，都不可避免地会对宏观经济造成不同程度的、机会成本的损害。

下面我们就对财政政策的这三大原则作进一步的分析。

1、政府与社会的边际资金使用效率相等的原则决定了政府支出的合理的结构及总量。

我们先讨论和确定两个概念：

（1）资金使用效率

它包括两方面的内容：一是不仅考虑经济收益，而且考虑政治、社会、国防乃至外交收益等等。例如社会保障，更多的是具有政治和社会的稳定意义。二是不仅考虑短期收益，而且考虑长期收益。例如教育投资，更多的是着眼于未来的发展。以上两方面的综合考虑，就构成了资金使用效率的完整内涵。

例如贫困地区开发，从短期上看，它有助于挖掘现有的潜力以实现产量的增长；从长期上看，它将确立经济自我良性循环的运行机制、并最终实现国力资源的充分开发等。从经济收益上看，它可能争取项目的收支平衡或略有盈余；从政治、国防、社会等收益上看，它有助于促进民族团结并大大增强边防及纵深的军事实力等。

（2）社会边际资金使用效率的数量确定

这是一个方法很多并容易引起争论的问题。我们这里仅通过一个较为复杂的例子分析、以试图阐述其基本的思想。

例如政府通过普遍、等量地降低税率，使一笔资金均匀地留在社会，并为企业和个人所得。

个人得到这笔新增的收入后，一部分将用作消费，另一部分将通过储蓄或购买证券等而转化为社会的投资；企业得到新增的收入后，一部分将用作职工的福利，即转化为消费，另一部分将用作企业的扩大再生产，即同样转化为社会的投资等。这些资金分散使用后的效率总和，例如消费促进了身心健康并提高了知识水平、投资扩大了产量并带来了技术的突破等等，就共同构成了社会的边际资金使用效率。

在明确了资金使用效率以及社会边际资金使用效率的概念后，我们就能够很轻易地推导出政府财政支出的合理结构。即政府对某一部门或行业的资金支出，其边际效率应当等于社会资金使用的边际效率。如果政府的边际效率较高，说明政府没有充分利用集中管理的优势，并造成了权力的不应有的悬空或缺位，此时政府对该部门或行业的投资应当继续增加；如果政府的边际效率较低，说明政府滥用了集中管理的权力或定位，并造成了不应有的社会资源的使用浪费，此时政府对该部门或行业的投资应当相应削减；如果政府的边际效率等于社会的边际效率，说明政府对该部门或行业的投资达到了适度规模，此时国力资源在政府和社会的分配使用中实现了效益的最大化。

由此我们可以推出政府对所有部门或行业投资的适度资金数量，这同时也就确定了政府支出的合理结构。当然财政支出与经济总量之间，存在着紧密的互动关系。

对政府各项合理支出进行加总求和，我们就可进而确定政府支出总量的适度规模。

因此，政府与社会的边际资金使用效率相等的原则、决定了政府支出的合理的结构及总量。

2、财政收支平衡的原则决定了政府的合理收入总量

在财政收支平衡的情况下，政府的收入总量等于政府的支出总量。因此在政府合理的支出总量既定的情况下，政府的合理收入总量随之亦定。即两者必须在数量上相等。

对于保持财政收支平衡的必要性，目前我国经济学界已经有了较普遍一致的认识。因为：

（1）如果财政收支长期保持大量的盈余，这说明政府的收入太高，从而挫伤了人们的工作积极性，给企业的正常经营造成了更大的困难，抑制了消费需求并进而抑制了投资需求等。这将使经济的发展同时受到供给动力削弱以及市场需求萎缩的双重制约。

（2）如果财政收支长期保持大量的赤字，这无疑将给经济的发展造成更为明显的损害。例如刺激通货膨胀、挤占企业资金、加重政府债务负担等等。

因此，财政收支必须保持平衡。如果财政收支出现较大的盈余，政府应当及时降低税率；如果财政收支出现较大的赤字，政府应当及时提高税率。只有在财政收支长期保持平衡的情况下，经济才可能得到稳定、迅速和协调的发展。

值得进一步指出的是，这里我们所讨论的盈余和赤字，是在支出总量合理的情况下，考虑收入总量的调整问题。因此它与通常所说的盈余和赤字的概念并不完全一样。后者是在同时考虑着收入总量和支出总量的差距、存在的问题、以及调整的方式等。两者产生的起因不同，因此在修正的思路上也就存在着一定的差异。

总之，财政收支必须保持平衡，即政府的收入总量必须等于支出总量，这在我国目前已经取得了普遍一致的认识。根据上述政府与社会的边际资金使用效率相等的原则，在政府支出总量合理并既定的情况下，政府收入的合理总量随之确定。

因此，财政收支平衡的原则确定了政府的合理收入总量。

3、公平负税的原则确定了政府的合理收入结构

公平负税的基本含义是：一、个人不论男女、老少、职业、肤色等，企业不论性质、行业、地域、规模等，它们在政府税收面前，原则上一律平等；二、税收将保证个人及企业的最终所得与其对社会所作的实际贡献，成紧密而合理的正相关性。

从税收对经济发展的影响上看，公平负税对创造一个稳定、宽松的经济环境来说无疑是十分必要的。因为：（1）它有助于建立个人及企业之间的平等、和谐的经济关系。（2）它有助于促进资源按照市场的实际需求进行更有效的配置等。而不公平负税，其对经济的益处有限而弊端无穷。因为：（1）对企业经营来说，最重要的是外部环境的稳定、宽松以及内部责权利机制的紧密结合，因此减免税对于企业的生存和发展来说、并不具有不可或缺的关键性作用。（2）对于某些新兴产业，如果只有在减免税下才能生存和发展，那么这可能说明了，它们对于国内经济发展来说是超前的。即它们不仅得不到国内其它产业的有效支持和配合，而且其对经济发展的推动力也是十分有限的。与其这样，我们不如鼓励其在公平负税条件下的正常的发育和成长。只要它们真正符合社会经济的发展需要，那么既使是在公平负税的条件下，它们也仍然会以不可遏制的态势逐步和稳健地发展壮大起来。（3）不公平负税将给经济带来较大的损害。例如：人为地造成了个人与企业之间的不平等的矛盾与冲突；诱使更多的企业想方设法与优惠产业“沾亲带故”，从而给国家财源造成不应有的大量流失；给管理部门中的少数人的以权谋私提供了灰色的温床等。

因此在政府收入中，我们应当努力做到公平负税，以避免不公平负税所给经济带来的不应有的损失。

值得进一步指出的是，对于公平负税，我们应准确把握其精髓的含义。即税收将保证个人与企业的最终收入，与其对社会所作的实际贡献成紧密而又合理的正相关性。为了达到这一目标，一定程度的税率差别可能或往往是十分必要的。我们可以从两个方面来分析这个问题：

（1）从横向上看，必须对特殊类别的个人及企业实行有差别的税率。例如从个人上看，我们或许应当降低甚至取消在国内和国际获得重大成果奖的个人所得税，以鼓励拼搏的精神或科技的创新；从企业上看，我们或许应当较大幅度地提高烟草等行业的税收，以限制人们的消费和增加政府的财政收入等。

（2）从纵向上看，必须对个人及企业实行一定程度的累进税制，因为高收入的个人及企业，无疑都较多地享用了国家的公共支出，如交通通讯及文化教育等。

因此在政府税收中，我们应当合理设置税种及实行累进税制、努力做到公平负税，以保证政府的资金需要，并防止经济受到不公平的损害等。

总之，公平负税是财政政策的第三大原则；在财政收支平衡确定了政府合理税收总量的情况下，公平负税无疑进一步确定了政府的合理的税收结构。

综上所述，财政政策的三大原则决定了政府支出和税收的合理的结构及总量，从而也就决定了政府的基本的和合理的财政政策。

二、对财政政策宏观调控作用的新认识：几点结论。

通过上面的分析，我们可以对财政政策的宏观调控作用产生新的认识，并得出以下几点结论：

1、财政政策的三大原则——政府与社会的边际资金使用效率相等、财政收支平衡、以及公平负税，决定了政府的合理的财政政策

财政政策的制定是有着客观的依据和准则的，我们只有努力按照客观规律办事，才能够在最大程度上、避免给经济和社会的发展造成各种不应有的机会成本的损失。虽然随着客观情况的变化，政府的财政政策也必须作出相应的调整，例如目前实际存在的反周期政策等，但这种调整与其说是政府在主动地调控经济，不如说是政府在主动地调整政策，以适应客观经济发展的新的要求等。

2、在上述三大原则的严格界定下，政府财政政策的选择将受到理论上的限制

因为，这种选择主要起源于：（1）政府与社会的边际资金使用效率以及合理的税率与税率结构很难准确的确定。（2）恢复财政收支短期、少量失衡的措施很多，其利弊得失也很难准确地握等。因此，这就给政府自主地分析、比较和选择政策提供了一定的余地。但是从根本上说，新的财政政策的观点是以三大原则为依据和主线的，因此它与传统的以调控经济为依据和主线的财政政策相比，无疑是有着本质的区别。虽然在实际作法上，可能还不会有太大的表面差别。

3、以整体互动的思想来考察经济形势和政策

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关键词：财政政策；金融危机；经济  

 

全球经济尚未完全走出衰退，许多潜在风险可能尚未显现。2009年末爆发的迪拜主权债务危机和希腊的主权信用危机引发了全球的普遍关注和担忧。如何在后金融危机时期选择合适的财政政策，保持我国经济的稳定发展并借此机遇进行产业结构调整，是当下摆在我们面前的一项重大任务。 

1 财政政策的内涵以及近年我国财政政策的运用 

2004年至2008年考虑到在国民经济已发生经济周期阶段转换和出现局部过热的形势下，如果继续实行积极的财政政策，将不利于控制固定资产投资的过快增长和减轻通货膨胀压力。2005年主要的改革措施是继续在东北进行增值税转型政策试验。2006年在全国范围内全面彻底取消农业税。 

2008年末美国次贷危机爆发，全球性金融风暴由虚拟经济蔓延到实体经济，严重影响了我国出口贸易和国内投资信心。2009年，中央提出要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，实施积极的财政政策。 

2 金融危机对国内外宏观经济形势的影响 

美国的次贷“飓风”，引发了国际性金融危机。这场危机不仅仅损害到美国的经济发展，更严重的是逐步蔓延到世界各国。危机发生后，各国纷纷采取不同程度的应对措施，包括：金融监管、国有化、高管限薪、扶助就业、降息、退税、注入资金、收购股权、提供贷款、政府接管公司等，以拯救本国经济。 

（1）从国际看来，当前的金融危机对全球各国经济都造成了不可低估的冲击。 

对美国来说，主要有三大方面的影响。第一，房地产投资的萎缩严重拖累美国经济。第二，消费的下滑加快美国经济回落的速度。第三，如果美国经济出现持续衰退，美国政府继续采取大量发行美元的政策来刺激经济，那么，就可能会导致美元的大幅贬值。 

对欧盟来说，也遭受到了本次危机的影响。危机发生后，欧盟各国股市纷纷大幅下跌。美国房市的不断跌深引起市场对欧洲房价的担忧，欧洲房贷市场抽紧。 

对新兴国家来说，受美国次贷以及华尔街大公司破产所引起的金融危机影响，新兴国家金融市场遭受重创，股市普遍下跌。越南、南非等国家的信用风险加大，已经难以应对由于对外账户失衡和经济减速带来的不利影响。 

（2）从国内看来，自我国加入世界贸易组织（wto）后逐渐成为一个开放度较高的经济体，经济发展的外贸依存度远高于美国、日本等发达国家，制造业规模巨大但处于国际分工链条的低端等因素，使得我国经济社会发展面临着前所未有的挑战。首先，中国出口业遭受重创。金融危机发生以来，我国进出口出现下滑、部分出口企业出现经营困难，不少沿海外向型企业纷纷倒闭。目前，对我国的实体经济产生了极大的负面影响。 

其次，使得我国经济结构调整的形势更加严峻。我国的经济结构确实存在着不合理之处，也早已采取措施对经济结构进行调整，比如说限制“两高一资”企业的投资和出口，适度降低劳动密集型企业商品出口退税率等。 

再次，威胁到我国外汇资产的安全。我国目前拥有2万亿美元的外汇储备，总量位居世界第一。这2万亿美元的外汇储备中，有7000多亿美元表现为美国的国债。在危机因素的作用之下，美国国债的收益率节节下降，目前已趋近于零。 

最后，影响我国国内投资信心。危机发生后，国内相关的投资受到牵连，国内的就业压力骤然增大，目前已经对我国实体经济的发展造成极大的负面影响。 

3 选择财政政策需要考虑的主要问题 

（1）政策的连续性和适度性。 

我国制定财政政策必须要具有一定的连续性和适度性。 

2010年3月初召开的两会要求继续实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持财政和货币政策的连续性和稳定性。据国家统计局，2010年2月份，2.7%的居民消费价格指数（cpi）涨幅，逼近了今年政府工作报告提出的3%价格调控目标，也使得市场对加息的预期有所增强。 

此外，实施积极的财政政策必须注意这一政策本身的局限性及其可能带来的消极效果，财政政策本身的局限性主要是其内在滞后较长，

存在“挤出效应”（政府支出增加所引起的私人消费或投资降低的效果）。 

（2）适当调整财政投入的重点取向。 

去年我国实施积极的财政政策最具有代表性的措施，是大规模举办政府投资的六大基础设施建设，即农田水利、江河治理、生态环境，铁路、公路、电信设施，城市公用事业，国家储备粮仓，农村电网，经济适用房。这些方面的建设是必要的，对促进经济增长意义十分重大。

（3）地方性的“隐形财政风险”。 

据估算，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，相当于国内生产总值的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。一些地方政府投资的项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里蕴含着城市政府以及财政性的风险。 

4 财政政策的选择和运用 

由前文的分析看来，世界金融危机最坏的时期已经过去，在波动与回升中，我国的国际发展环境将有所改善。但是我国国内经济尚未从次贷危机的阴影中走出，因此在宏观政策的基本框架上，还有必要保持扩张形态必要的连续性，并注意适当按实际经济走势进行宏观微调。 

（1）积极的财政政策的实施与产业结构升级的结合。 

从目前情况来看，前期为“保增长”出台的一揽子经济刺激政策及时有效，但外需仍显疲弱，总需求仍然不足，产能利用率仍处于低位。未来一段时间内，需要在财政政策实施中，把落实好已出台政策和加快结构调整放在更加突出的位置。在实施积极的财政政策的同时我们必须更加注重产业结构调整。 

（2）运用财政政策扩大我国国内需求。 

调整我国产业结构也需要进一步扩大国内需求，避免对于出口贸易的过度依赖。在积极的财政政策下，扩大国内需求主要从以下个方面出发：一，增加农民收入，扩大内需，促进经济发展。消费不足特别是农村消费不足一直是我国经济面临的突出问题，虽然2007年城镇人均可支配收入和农民人均现金收入的增长均超过gdp增速，但中国社科院的蓝皮书却指出，消费增长对经济增长的贡献率仍然较低。二，建立社会保障扩大内需。二战后，发达资本主义国家普遍实行了所谓“从摇篮到坟墓”的“福利国家”制度，战后各国财政预算用于社会保障的经费稳步上升，逐渐成为政府支出中的最大开支项目。 

（3）大力支持“三农”，促进农村发展和劳动力转移。 

理论界普遍认为，推动农村消费和投资，积极的财政政策比积极的货币政策更有效;新农村运动的倡导者也主张通过加大政府对农村基础设施建设的投资力度来扩大农村的有效消费需求。 

首先，建立健全政府农业投入制度，积极调整财政支出、固定资产投资和政策性信贷投放结构，确保各级财政对农业和农村发展的投入不断增长。 

其次，完善农业补贴政策，增加对农民的粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴，抓紧研究建立与农业生产资料价格波动挂钩的农资综合补贴动态调整机制，并总结经验改造能繁母猪补贴机制。 

（4）规范地方政府融资。 

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关键词：积极财政政策财政风险

一、积极财政政策出台的背景和深层次原因分析

1997年7月爆发的亚洲金融危机，严重打击和损害了亚洲各国经济，对我国的经济也造成了严重的外部冲击。在这种情况下，我国政府采取了对内启动内需、对外扩大出口的宏观政策组合，消除外部冲击可能带来的各种连锁反应，积极财政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。

但是，从当时我国国民经济和社会发展情况看，这些政策的出台还有着更深层次的背景。首先，我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩；由通胀转变为通缩。其次。我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标；由追求以人均GDP增长为主要标志的经济增长转变到追求经济、社会和生态环境的全面协调发展；由强调效率优先的市场化改革转变为同样重视社会保障和公平。再次，我国已经进入建立比较完善的社会主义市场经济体制阶段，重视法治和规则，提升国际竞争力和综合实力，改善经济增长的效益和质量是新阶段提出的新要求。在这种情况下，客观上就要求我国的财政体制和收支结构进行更大范围、更深层次和更有效率的改革，以实现经济体制和增长方式的转变。因此，积极的财政政策不能简单看作是一项扩张性的财政政策，它更是一项结构性的财政政策。

二、积极财政政策的内涵

积极财政政策首先是一项应急措施，是为了化解外部冲击，扩大内需和支持出口，确保经济增长的短期扩张性措施：但是，积极财政政策的实施从一开始，就不仅是一项短期扩张性措施，而是包括了更多和更重要的中长期内容；它不仅是一项总量政策，同时又是一项结构性政策。

(一)积极财政政策是扩张性政策和结构性政策的组合

在规范的经济理论中，有几点是既定的：一是给定了比较完善规范的市场经济体制；二是结构和技术问题只在中长期才发生变化。在这些条件下，以解决总有效需求不足为目标的扩张性财政政策，主要是通过增加财政支出或减税等，来刺激需求并带动整个经济增长。

因此，从中国实际出发来界定积极财政政策的内涵，就不能把它简单看作是规范济理论中相机抉择的财政政策。其作用也不是简单地像西方发达国家那样通过扩张或紧缩性财政政策来刺激有效需求。要真正使财政政策有效，就必须有结构性政策的配合。

(二)积极财政政策包含公共财政的体制改革

在一般意义上，财政职能主要包括以下内容：一是对宏观经济调节的职能。即反周期政策。这种政策只能在短期内使用，而且受财政纪律和政策规则的约束。二是提供公共产品的职能，即提供市场不能提供或提供数量不足的公共品和准公共品。三是社会公平职能。通过财政转移性支付、收入再分配等政策手段来调节地区和个人的收入差距。四是激励和引导职能。通过财政支出和税制激励调节微观主体(企业)的行为，从而引导经济资源配置的方向及效率。

三、积极财政政策的性质和特点

(一)政策的阶段性

积极的财政政策，是在当前我国出现了需求不足，投资、出口和经济增长乏力。亚洲金融危机的影响加剧等特殊情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或暂时性的适度扩张政策。

(二)政策的定向性

从我国的现实情况看，在政府职能转变尚未完全到位，企业机制转换也尚未完成。体制性和结构性矛盾依然十分突出等情况下，不宜也不能实行全面扩张的财政政策，而只能实施既有利于增加投资、开拓市场、扩大内需，又有利于调整和优化结构，促进体制改革深化的财政政策，即应该实行定向性的财政政策。

(三)政策的复合性

扩大内需是多方面、多层次的，因此，积极财政政策的运用，就其自身而言，没有局限于扩大财政对基础设施投资这一个方面，而是以扩大需求为主旨，注重多项政策手段的综合运用，体现了政策复合性。

四、积极财政政策的财政风险

(一)几年来积极财政政策导致赤字率和债务率不断增加。我国几年来连续实施积极财政政策，导致各项反映财政状况指标呈现逐渐恶化的趋势，赤字率(财政赤字占GDP比重)已经由1997年的1.18％上升到2002年的3.03％：债务率(国债余额占GDP比重)由1997年的8.16％上升到2002年的18.2％。

(二)欧盟《马约》确定的赤字率和债务率标准不是公认的国际警戒线。赤字率和债务率并不是判断财政风险的唯一标准，要结合具体国情主要是经济增长和利息支出进行综合考虑。

(三)中国财政短期内风险不大，但长期实行积极财政政策确有财政风险。按照前面的分析，虽然几年来财政支出迅速增长。赤字率和债务率上升较快，但由于同期经济增长和财政收入增长也较快，目前财政风险并不大。但如果从中长期看。中国财政风险有累计增加的可能性。首先，由于大规模增加税收的条件并不具备，未来财政收入基本只能保持在略高于经济增长的水平上。其次。由于中长期内仍需要坚持积极的财政政策，财政结构性职能要求财政支出规模不能减少。支出压力较大。

(四)中长期财政风险的限度。在中长期内实施积极财政政策必须考虑财政风险是否有可持续性的问题，即未来政府能否偿还到期债务。如果随着债务积累。政府既无法利用财政节余偿还债务，也无法通过发行新国债偿还旧国债，政府只剩下两个选择：使国债货币化或宣布废除旧的债务。前者意味着征收了通货膨胀税，后者意味着国家信用破产。无论哪种情况出现。都意味着财政风险转化成为财政危机。

五、积极财政政策下一步调整的方向

无论积极财政政策发挥了什么样的作用，它仅仅是一项阶段性的措施，不可能长期持续下去，当其初始目标完成后，就应当考虑它的淡出、转型和调整的问题。

(一)积极财政政策在总量上的投入应逐步由扩张转为适度调整。从现阶段的实际出发。积极财政政策中以反周期为主要目的的扩张功能应当淡出。

(二)积极财政政策应加快向体制性、结构性政策转型。积极财政政策由扩张性转为体制性、结构性政策后，为保证政策调整力度，仍有必要在一段时间保持一定规模的赤字，来达到加快推动经济结构的战略性调整，继续扩大对外开放，促进攻坚阶段的经济体制改革，建立和完善社会保障体系。提高基础设施的公共保障能力之目的。

(三)积极财政政策在机制上应逐步由应急性决策转向“规则化政策”，建立正常的政府投资机制。自实施积极财政政策以来，人们最关注的是财政风险、国债投资效率以及公共财政的功能性改革等问题。要防范财政风险以及可能引发的金融危机，推进公共财政体制改革，在反周期扩张性财政措施淡出后，积极财政政策的重点一方面为国家重大战略实施提供资源引导力的保障：另一方面。应加强财政政策的规则化管理，制定并遵守国债投资进入、退出的标准。保证财政政策的连续性、规范性和公开性，坚持法治和依法行政，提高财政资源和国债投资的使用效能。

(四)积极财政政策在投资领域应缩短战线，并按照贯彻“五个统筹”要求调整投向。积极财政政策的一项重要使命，是逐步把扩大内需的主角让位于消费和民间投资，公共投资的范围是不与民争利，在建立公共财政的体制框架的同时，扫除消费和民间投资增长的相关障碍。因此，适度规模的国债投资只可能有限解决目前最紧迫、最根本的发展问题，而把其他的发展问题留给市场和民间投资。

(五)积极财政政策要进一步强化社会保障职能。社会保障支出是财政的基本职能之一。从中长期看，我国社会保障压力是由三个因素组成的：一是随着工业化和城镇化的推进。社保覆盖面将大大扩展，不但农村剩余劳动力向非农产业转移之后应该被纳入到社会保障体系中，而且社保范围也应该延伸到农村：二是企业改革进入攻坚阶段，在较长的一段时间内，我国就业情况不容乐观，社保压力也相应增加；三是我国在人均收入较低，养老保险体系建立时间不长，特别是一部分退休较早的职工没有交纳个人保障基金的背景下进入老龄化社会，社保支出呈快速增加的趋势。下一步积极财政政策的重点之一，是创造更多的就业机会，继续提高社会的保障能力。重点完善相应的保障制度。