权益金制度改革方案范文

导语：如何才能写好一篇权益金制度改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、住房公积金制度基本运作过程与功能简述

住房公积金制度的设计是依据公平、互助原则，实现资金积累，以帮助缴存住房公积金的职工购买自住住房。缴存住房公积金，是指职工按工资收入的一定比例，汇缴资金到其在住房公积金管理机构开设的个人账户中，同时单位也汇缴同等金额的资金到该职工的个人账户。

由此可见，缴存职工汇缴的资金权益（包含资金收益权），归于缴存职工本人。通过这种汇缴的形式，住房公积金管理机构实现了资金的积累，便可以向有购买自住住房要求的缴存职工提供资金帮助。住房公积金管理机构向缴存职工提供资金帮助是有成本的，是需要缴存职工支付一定贷款利息的。通常情况下，缴存住房公积金的职工到退休时，就可将自己个人账户的汇缴资金以及历年的收益一并提走。这就形成了一个完整的住房公积金使用周期。

二、在住房制度改革期间住房公积金制度发挥的作用

截止到上个世纪九十年代，我国职工的住房都是由单位或国家，以实体住房的形式分配的。这种分配形式的弊端是显而易见的，其公平性、合理性受到普遍质疑，在当时已经到了不得不改革的地步。于是国家推出了住房分配货币化的改革方案，这项改革方案的实施过程是非常艰巨的，难点主要表现在两个方面：一是要将原来已经分配的实体住房，实现货币化转换；二是要拿出资金给应分配住房的职工，让他们自主购房。当时的设想是：改革完成之后，今后的住房问题就基本通过市场化解决。单位向职工支付工作报酬，职工利用薪酬提供一定的资金积累，再向银行贷款，便可通过在房地产市场购房，解决住房问题。

但在当时那个状况下，人们还没有自主积累资金购买住房的习惯意识。于是强制性规定缴存住房公积金有了必要性和可存在性，这样既可以帮助职工存储一定的薪资收入作为购房储备资金，又为缴存职工贷款的资金蓄水池中注入了活水。

以南京住房公积金管理中心为例，截至2000年末，累计为缴存职工发放1.2万笔共计7.27亿元贷款，用于帮助购买自住房；截至2013年末，累计为缴存职工发放34.62万笔共计759.46亿元贷款，用于帮助购买自住房。十余年来，仅从南京一个地区，就可以看出住房公积金制度为缴存职工购买自住房，提供资金支持力度的增长是非常惊人的。

如果没有住房公积金制度做保障，住房分配制度货币化改革，就不能够顺利实现。当然有人会说，商业银行也是可以提供贷款资金支持的。可是，一则商业银行的贷款利率相对较高，会加重职工购房负担；二则商业银行的住房贷款是挑选客户的，不可能做到凡是符合购买自住住房条件的职工都必定可以贷到款。所以说，在住房分配制度货币化改革的过程中，住房公积金制度功不可没。

三、目前对住房公积金制度存在的争议和原因解析

（一）认为造成收入分配不公平

实际案例：内蒙某旗地属贫困县，缴存公积金最低的职工为50元，而缴存高者（某石油系职工）竟达到万元以上。这样住房公积金高额缴存者既逃避了个人收入调节税，又增加了隐性收入。

其实，这种现象的出现，应该是当地住房公积金管理者或是相关管理部门的违规操作造成的。因为对超额缴纳住房公积金的部分，国家税务总局是有明文规定必须要交税的。住建部对住房公积金缴存也是有上限规定的。

（二）认为住房公积金制度造成了房价过快上涨

有一种观点认为，是住房公积金制度为购房者提供了大量的低息资金支持，所以造成炒房者不断增多，引起房价过快上涨。

其实，住房公积金制度保障的是缴存职工购买自住住房的基本需求。对于购买什么样的住房，第几次购房都有严格的规定，只有符合这些规定的缴存职工才能享受到这样大额的低息贷款。虽然，现实中全国各地房价都出现了过快上涨，但将原因归结为住房公积金制度，未免太过牵强。

（三）认为造成了“劫贫济富”的收入分配局面

大部分收入偏低的小额住房公积金缴存者自身没有能力买房，其资金都支持了富人购房。

这个问题的原因，显而易见不是住房公积金制度造成的：一是整个社会财富分配偏离度不断加大，从基尼系数早已显现端倪；二是当前房价绝对值的确高得吓人。

（四）认为住房公积金运作收益应全部分配给缴存者

既然住房公积金资金权益属于缴存者，为什么资金收益不可以完全分配给缴存者呢？

其实，住房公积金资金是一项政策性基金，不会像个人投资购买了某种收益性的基金。这种政策性资金的投放，是不做收益与风险比测算的，凡是符合政策规定的使用者就有权申请和使用。所以，即便住房公积金资金运作有了收益，也必须计提一定的风险准备。而且住房公积金资金运作后的收益也都上缴财政，由政府用于另一项住房保障制度――廉租房建设。

四、住房公积金制度实际问题的剖析

从对以上争议的解析，可能会认为笔者是在为住房公积金制度歌功颂德和对其弊端做辩解。其实不然。

一种制度的优劣，不能简单地从眼前的效果来评判，制度设计是有其功能体现和价值追求的，这是一种长远的诉求。当然，为这个长远的目标实现，中途必须依据实际情况的变化不断修订方案、调整方法，但始终不能改变的是其最终的诉求。

就当前的情况来看，住房公积金制度仍然是住房刚性需求资金支持的主体。虽然商业银行也是可以提供购房资金支持的，但商业银行是市场化的盈利机构，不可能成为住房保障政策的主体。如果取消住房公积金制度，就必须再有一个不以盈利为目的的政策性住房银行来执行这个住房保障专项融资功能。而住房银行对于单位与个人的强制性汇缴，是否有足够的管理力度呢？如果将汇缴工作交给社保统一征收，是不是可能会节约资金归集的成本呢？

如果设立专项住房银行，然后由社保机构代为征收住房公积金这个方案从业务操作角度看是可行的，但因为管理机构隶属关系不同，所以这个思路还有待于进一步探讨。

以我国目前的政治经济和社会发展状况来看，住房公积金制度在住房保障体系中的作用是重要的，有着不可替代的地位。不能因为在住房公积金制度发展的过程中，被一些人利用成为创造隐性收入的工具等，就“因噎废食”取消住房公积金制度。其实，即便在发达国家（美国、新加坡等）也是必须设置一个住房政策性金融制度，来确保其住房保障体系正常运转的。

我们要实事求是看到住房公积金制度所提供的作用，同时也要看到住房公积金制度在实际运作中出现的问题。作为住房公积金资金的管理者决不能认为，只要问题不是出在住房公积金制度上，就与自己没有关系。如果住房公积金制度提供了“助纣为虐”的可能和机会，依然是管理者应该思考如何应对的问题，这样才是有价值和负责任的管理者。

从上文可以看出，住房公积金制度的设计至今还是一个相对简单的运作体系，其管理体系始终没有真正理顺。住房公积金管理机构归属于住建部管理和业务指导，其政策性存贷款利率由人民银行制定标准，资金运作管理体系接受财政部的规范约束。完全实现属地化管理的住房公积金管理机构在很多城市都没有做到。所以，理顺管理关系和层级也是住房公积金制度改革的一个要点。

住房公积金制度的设计者和管理者，应该以住房公积金制度的自身价值为出发点，思考制度改革和管理方式改革。任何时候都要明白住房公积金制度是为住房保障体系提供金融服务的，只有这样，住房公积金制度改革的方向才不会错。

比如有些人假想通过调控住房公积金汇缴的政策，来实现社会资源的公平分配，这是不可能做到的，因为住房公积金制度没有资金统筹分配的功能，只是资金统筹运作。但住房公积金制度可以通过调控汇缴政策，防范被利用成为扩大收入分配不公的工具，在这一方面住房公积金管理机构是有能力做到的。

再比如由于目前房价仍然居高不下，一些低收入者（达不到可以分配廉租房的标准或购经适房标准的），虽然符合政策可以使用住房公积金贷款，但仍然无法买得起自住住房。还有一些曾经使用过住房公积金贷款买过住房，但由于家庭人口变化等原因，确需重新购房的。这些情况，都应是住房公积金制度可以帮助的范畴，但目前还不能保障到位。

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关键词：事业单位；养老保险；问题；对策

我国事业单位退休制度始建于1955年，60多年来，对保障退休人员生活、稳定职工队伍，发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和我国人口老龄化的加速，这种制度也逐步暴露出诸多矛盾和问题。比如，给国家财政带来了沉重负担，与企业在养老体制和养老待遇上形成了“双轨制”等。党的十明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革，建立更加公平、可持续的养老保险制度。事业单位养老保险制度改革牵涉面广，牵一发而动全身，正确处理好改革中遇到的各类问题，关系到人民利益、社会稳定和国家发展。

一、浙江省事业单位养老保险制度改革概述

2008年10月，国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发[2008]10号），确定在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市先期开展试点工作，探索事业单位工作人员养老保险制度的设计。浙江省作为先期试点省份，做了一些积极和有意义的尝试。省内部分市县进行了养老保险费的缴纳，如宁波市，个人缴纳基本养老保险费4%，其中单位补贴2%，随着工资收入增加缴费比例随之调整，最高不超过8%，市本级范围内单位缴费率为21%，各县（市）市在低于21%的幅度内进行具体测算；金华市职工个人每月按照本人缴费工资的7%缴纳，最终达到8%，用人单位每月按照职工缴纳工资的22%缴纳基本养老保险费；杭州市职工个人按本人缴费基数的7%缴纳养老保险费，参保单位按单位缴费基数的23%缴纳养老保险费，等等。2015年以前，浙江省内各市在缴费范围、个人及单位缴费比例、缴费基数等方面没有统一规定，没有统一比例，且费用仍主要由财政与单位共同负担，而与缴费多少没有很大关联。省内在改革试点推进中十分谨慎，速度缓慢，事业单位养老保险制度改革基本处于停滞状态。2015年1月，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)，规定了机关事业单位养老保险的改革方向和内容，标志着我国机关事业单位养老保险制度改革有了关键性进展,意味着我国事业单位养老保险制度改革将进入全面实施阶段。2015年8月，浙江省人民政府出台了《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的实施意见》，明确了浙江省养老保险制度改革的目标和原则，对改革的范围、基本养老保险基金的筹集、基本养老保险个人账户、基本养老金计发办法、养老保险关系转移接续、职业年金制度等作了明确规定，在养老保险缴费上，浙江省规定基本养老保险费由单位和个人共同承担，单位缴费基数是个人缴费工资基数之和，个人缴费基数按本人缴费工资来算，单位和个人缴费比例分别占缴费工资基数的20%、8%；建立职业年金制度，职业年金由单位、个人分别按缴费基数的8%、4%来缴纳，该基数与基本养老保险的缴费基数一致。实现了机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。根据《机关事业单位养老保险业务经办进展情况的通报》（浙人社发[2016]29号），截至2016年全省已有6871家机关事业单位办理参保登记手续，参保人数32.63万，其中在职缴费20.91万人，领取养老待遇的退休（职）人员11.71万人。从省本级来看，参保单位323家，在职缴费3.15万人，领取养老待遇人员1.04万人；从各市县来看，参保单位6548家，在职缴费人员17.81万人，领取养老待遇人员10.61万人。30多个统筹区，成立了专门经办机构或在经办机构内部增设业务科室，200多名工作人员专职从事业务经办工作。多个统筹区开设了基金支出户开户银行、开通了业务经办管理信息系统、启动了业务经办工作并支付养老金，为顺利完成机关事业单位退休人员基本养老金调整工作打下了良好基础。

二、浙江省事业单位养老保险制度改革存在的问题和难点

自2015年8月浙江省全面启动机关事业单位养老保险制度改革工作以来，基于试点时期积累的经验及改革前的精心设计，浙江省事业单位养老保险制度改革推进比较顺利，但改革毕竟触及到浙江省3万多个事业单位百万工作人员的切身利益，面临的问题与困难依然严峻。

1.专门法规缺失

当前，我国20多个省份公布了地方养老金实施方案，但养老保险制度改革仍然没有统一的法律政策，更没有针对事业单位养老保险制度改革的法规细则，事业单位养老保险制度改革主要是由各地方制定不同的实施办法实施意见来推进的。浙江省2015年出台了关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见，2016年又针对《意见》实施过程中出现的相关问题，出台了《关于机关事业单位养老保险制度改革若干问题的处理意见》。由于立法滞后，缺乏法律依据，导致实施意见、办法等缺乏根基，在没有完善设计的情况之下，导致了出现问题再解决问题的现状。事业单位对实施多年的传统养老制度进行改革，仅仅依靠行政部门的一些政策来推进，缺乏约束力和强制性，阻力大且不规范。

2.信任问题

浙江省事业单位已经实施了绩效工资，除改革性津贴、特岗津贴保留外，其余均纳入绩效工资范畴，单位绩效工资水平及总量受到较为严格的规范限制，不得突破。浙江省事业单位养老保险缴费基数由绩效工资和基本工资构成，与绩效工资改革前比较，事业单位工作人员的缴费基数比较低，未来养老待遇或会受其影响。此次养老保险制度改革方案，对“中人”特别设计了10年的过渡期，以保证“中人”退休后10年内待遇水平不降低，但10年是不是一个合适的期限，能否保证全体“中人”的养老水平不低于改革前，10年过渡期后会不会由于没有政策依据而面临待遇断崖式下跌的风险。“中人”目前退休要返回至2014年10月1日这个时间点，暂时按老办法计发退休费，至今未按新办法进行养老金清算。鉴于此，大部分事业单位人员对未来的生活充满了不确定性，对社会化养老缺乏足够的信心和信任，不利于事业单位养老保险制度的改革。

3.关系接续障碍

养老保险制度改革，目的是改变养老”双轨制”现状，重要意义之一是可以促进人才合理流动，形成能进能出的用人机制。从目前实施情况看，浙江省机关事业单位基本养老保险基金实行县级统筹，统筹层次比较低，而且机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。根据浙江省规定，参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动，只转移养老保险关系，不转移基金。参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金。由于事业单位人员养老制度与企业职工养老制度仍有较大差距，事业单位退休职工养老金仍高于企业退休职工养老金，加之省内各地区养老待遇的差异，导致事业单位工作人员向企业及基层地区流动，必定会使其养老保障权益受到损失，即便是在省内各市区事业单位之间流动，权益也将受到一定影响，从而影响了人才地顺利流动。

4.违规风险

事业单位的经费主要来源于财政拨款。浙江省事业单位养老保险基金和职业年金实行实账积累管理方式，此次养老保险制度改革，养老保险基金和职业年金，由单位缴费的部分为个人缴费工资总和的28%，并且先涨工资后缴费，以调整在职人员的基本工资来对冲养老保险的缴费成本，以保证职工个人收入水平基本不下降。调资及单位部分养老保险缴费额除财政补贴的部分经费外，其余大约3/4缴费资金需要单位自筹，对从事社会服务活动的事业单位来说，经费压力非常大，尤其是清算2014年10月至2016年的养老保险和职业年金时，由于当年的经费预算支付不足，社保清算不容置缓，导致一些参保单位只能全力以赴各方筹集资金，难免会出现挤占和挪用资金现象。事业单位资金来源相对有限，每年要支付大额的养老保险费，如果不解决筹资问题，资金违规使用的风险将一直存在。

三、浙江省事业单位养老保险制度改革的对策及建议

1.加强宣传工作

改革事业单位工作人员养老保险制度，直接关系到事业单位工作人员的切身利益，个人由不缴费到缴费，在心理上需要有一个接受的过程。破旧立新，必须要持续深入加强宣传和思想政治工作，逐渐克服人们心理惯性的影响。同时，要尊重事业单位退休人员多年来形成的对工作单位的热爱之心和归属之感，要针对群众关切的问题准确解读政策，让大家认识到养老保险制度改革，不是要剥夺退休人员的养老权利，而是要破除原来单一地依靠国家和单位保障、社会养老不公平及自我保障意识不强的传统制度，建立与企业养老保险制度相衔接、体现公平原则、适合事业单位行业特点的养老保险制度。通过宣传，使事业单位工作人员认识到参加养老保险是老有所养的重要保障，是抵御各种不可抗拒风险的安全网，相信政府以人民福祉为己任的宗旨是最可靠的保障。

2.完善制度供给

有效的制度供给是事业单位养老保险制度改革的根本保障。因此，要尽快制定出有针对性的事业单位社会保险制度法规，或者对《中华人民共和国社会保险法》进行修订，或者制定出相关的机关事业单位社会保险法规，又或者制定专门的事业单位工作人员养老保险管理条例等，从制定单项法规入手，将机关事业养老保险的目的、原则以及权利和义务等进一步明确，破解当前工作中存在的一些困难和问题。只有先行立法，将养老保险制度建立在法制的基础上，才能更好地实现其社会化与制度化，进而实现其强制性，有效遏制改革中的违规问题，从而保障养老保险制度改革健康持续发展。

3.强化资金筹措

事业单位不能等靠财政拨款，要依靠自身管理和改革来实现开源节流。比如高等院校，属于公益二类事业机构，办学资金主要来自财政拨款，自筹资金主要来源于服务性教学收入、科学研究和产业开发收入、社会捐赠等。高校应该不断提高科研能力，从服务社会、服务地方经济中获得资助；充分发挥基金会和校友会的作用，扩大社会捐赠的来源；进一步深化内部管理体制改革，加强编制管理，节约成本；积极开展教育资源的经营等等，千方百计地增加学校收入。政府在事业单位养老保险制度改革中需要承担一定的转制成本，通过发行债券、彩票，变现部分国有资产以及不断探索新的筹资渠道等方式，筹集养老保险基金，加大财政投入力度。同时，政府应该为事业单位合法合规筹集资金提供政策支持和制度保障，以此缓解财政和事业单位的资金压力，杜绝单位违规使用资金情况。

4.提高统筹层次

逐步建立省级养老保险基金调剂制度或实行省级统筹，不断提高统筹层次，解决地区差异。建立企业基本养老金正常调整机制，根据物价变动、职工工资增长、收入水平提高等情况，并兼顾基本养老保险基金承受能力、财政负担能力等因素，加快提高企业退休人员基本养老金水平，加速双轨制并轨的速度，尽快缩小事业单位人员与企业职工在养老保险制度上存在的差异，既更好地体现了社会公平和公正，又有助于实现人才在不同地区、不同性质的单位间合理、顺利流动，使职工的利益得到有效的维护。

5.建立激励机制

逐步建立缴费与待遇相统一的激励机制。实行绩效工资改革，目的是规范收入分配制度，使收入与绩效密切相关，优绩优酬，更好地体现按劳分配原则。绩效工资水平应随着社会经济发展、改革的全面深入进行，实行动态调整，对绩效好的事业单位，确定绩效工资上浮幅度，允许其逐步提高养老保险的缴费基数；允许事业单位在自筹资金能力比较强的前提下，提高职业年金的缴存比例。缴纳的费用和享受的待遇要成正比，多缴多得，体现权利与义务的对等。同时，要做到省内各市区之间、新旧制度之间、新老人员之间的统筹兼顾，妥善解决不同地区间、新老制度下，在待遇水平上的衔接，既要充分考虑到不同地区的平衡，考虑到老制度下退休人员的既得利益，又应该保障缴得多的地区享受更高的养老待遇，尤其是要解决好“中人”的养老待遇平衡问题，增强其对改革的信任度，以更好地维护社会稳定，巩固养老保险制度改革的成果。

参考文献

[1]浙江省人们政府关于贯彻落实《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定的实施意见》（浙政发[2015]25号）.

[2]俞贺楠.深化事业单位改革中养老保险问题研究[J].社会保障，2016（3）.

[3]刘智.浅谈事业单位养老保险制度改革[J].经营管理者，2016（3）.

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1．事业单位养老保险制度改革的关键在于合理界定政府责任。政府介入养老保险制度可以弥补市场失灵、有效协调公平与效率的关系。基本养老保险制度作为一种公共产品，理应由政府为每位社会成员提供，而不论他们的社会状况和身份地位如何。从世界范围来看，各国政府在社会养老保险中的直接责任是无法推卸的。郑功成(2003)结合我国的实际，在总结我国养老保险制度变迁的基础上，认为建设我国新型养老保险制度，关键在于明确界定政府的责任［1］。杨方方(2004)总结了古今中外的社会保险实践经验，指出政府在社会保险中所负责任的合理界定是保持社会保险制度持续、健康发展的核心和基础。转型国家社会保险制度改革的核心内容即是对政府所负责任进行重大调整［2］。不管是20世纪80年代以来城镇职工养老保险制度改革，还是20世纪90年代至今的事业单位养老保险制度改革，其实质都是对社会养老保险制度中政府责任的重新界定和调整。目前我国事业单位养老保险制度正处在试点阶段，我们有必要对事业单位养老保险制度中政府责任进行合理的定位。

2．事业单位养老保险制度改革中政府承担责任的内容。政府在事业单位养老保险制度改革中具体承担政策、组织、财政和监管四个方面的职责。由于养老保险领域中存在市场失灵，诱致性制度变迁的主体资格缺位，对传统退休制度的路径依赖，决定了政府是制度变迁的主导者，担负着制度供给和组织实施的责任。其中，中央政府是制度的主导者和设计者，负责制定制度框架和推进策略，地方政府是制度变迁的主体和具体实施者。改革的具体目标就是要根据社会保障“公平、正义、共享”的理念，建立与企业职工养老保险相衔接、与机关工作人员养老保险制度相协调的事业单位养老保险制度，不断缩小不同制度、群体之间待遇差距，构建多层次的事业单位养老保险体系。改革应坚持三条原则，即坚持改革待遇不降低，新旧制度平稳过渡和政府妥善处理好转制成本的问题［3］。政府还承担着财政责任和监管责任。政府不仅作为筹资方对制度提供财政支持，而且作为责任人需要承担制度转制成本，妥善解决隐性债务和历史遗留问题。政府还担当着推动建立健全组织管理与监督机制，推动立法建设，创造适宜制度建设的社会环境等方方面面的重要职责。

3．政府在事业单位养老保险中的作用边界。政府承担事业单位养老保险责任具有有限性。政府不应该也没有能力承担全部的养老责任，这主要是因为“政府失灵”的存在。郑功成(2002)认为政府承担有限责任是一种“中间道路”式的选择。它既能够避免政府撒手不管所造成的社会公平的缺失，也能防止政府大包大揽所带来的政府负担过重［4］。陈树文(2003)指出，政府责任边界的上限应当定位在保障社会成员的基本生活需要，下限应该是与政府的财政负担能力相适应［5］。在养老保险制度发展的不同阶段中，政府责任的具体定位也有所不同。我国事业单位养老保险制度变迁正在经历从国家保障到社会保险的转变，制度转型的核心目标将与城镇职工养老保险制度并轨，制度转型后，政府在事业单位养老保险制度中的责任也将从“无所不包”朝着“有限”的方向发展，建立费用由政府、单位和个人责任共担机制。

事业单位养老保险制度改革中政府责任的缺失

1．公平性制度设计理念缺失。我国现行事业单位养老保险制度面临的困境主要来自于制度设计缺陷，而这些缺陷又源于设计理念。养老“双轨制”有悖社会公平，我国养老保险制度改革的主要目标就是要打破城乡、地区、身份和行业差别，实施全民共享的基本养老保险制度，充分体现社会保险风险共担、社会互助的理念。根据国外的实践与经验，机关事业单位同属于公职人员，一般而言，养老保险制度也是相对统一的［6］。目前的事业单位养老保险改革，是将机关与事业单位分开的，事业单位要参照企业职工养老保险方案进行改革，而公务员作为政策的制定者和改革的推动者依然是原有的离退休制度，游离于改革之外。虽然在一定程度上缓解了事业单位与企业职工养老保险待遇的差距，但同时又拉大了事业单位和机关人员的待遇差距，造成了新的社会不公。事业单位养老金与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，原本处于利益分配最大化的公务员群体，却在改革中毫发无伤，这显然违背了社会保障制度改革应当充分体现公平公正的价值取向，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题。

2．整体性制度设计的责任缺位。我国养老保险制度一开始就缺乏整体性制度设计，制度设计仍然沿用制度分割的思想。由于缺乏统筹全局的规划，试点方案自身存在诸多缺陷，使试点地区政策不统一和改革不平衡。制度在实施范围、缴费基数、缴费比例、计发办法与标准、管理体制等方面的不统一，增强了制度的“碎片化”，影响了养老保险制度一体化的改革进程。事业单位养老保险制度改革旨在解决企业和事业单位养老保险之间的分立问题，但同时又造成机关与企事业单位之间新的分立。半个多世纪公共政策的制定依然遵循着原有的惯性，即中央政府只是制定一个政策框架，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，省级政府另行拟定具体条款，自下而上经过试点逐步统一的渐进式改革路径，导致了各试点省份制度设计差距甚大，形成了“一地一策”，甚至“一地多策”，统筹层次起点过低进而增加了不同地区、不同人群的养老保险制度衔接的难度。严重阻碍了劳动力的自由流动和人们的不公平感，加大了养老保险制度的整合进程和管理成本。分类改革造成了新的群体分割。试点方案规定“这些城市在进行试点之前，必须先完成事业单位分类改革，确定具体适用的事业单位后才能进行养老保险制度改革”。改革后，承担行政职能的事业单位继续实行退休制度，从事生产经营活动的事业单位和公益类事业单位参加城镇职工养老保险。同时又为了照顾公益类事业单位养老金水平不降低，第一支柱基本养老金调整机制与城镇职工养老保险又有区别。为何要在不同的领域分别建立，最后制度再走向统一，何不一次建立统一的不分单位性质的养老保险制度呢［7］?经过分类改革后一分为三的制度造成了新的群体分割，不利于建立全国统一的基本养老保险制度。

3．第二层次职业年金建立过程中政府责任缺失。职业年金制度建立滞后。帕累托改进是指在不减少一方的福利，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。社会保障水平的一个基本特点就是具有“能上不能下”的福利刚性。事业单位养老保险改革也应该符合帕累托改进，在不降低待遇水平的基础上，促进我国养老保险制度调整。事业单位养老保险与企业并轨，第一层次的基本养老保险制度在缴费设计、待遇计发办法等方面与企业别无二致，改革之后，养老金水平待遇明显降低是不可避免的。第二层次职业年金制度又没有配套及时跟进，这引起了人们的不良预期和抵触情绪，造成改革进展缓慢的原因。《事业单位职业年金试行办法》的颁布滞后于《事业单位养老保险制度改革方案》三年，严重制约了事业单位养老保险改革的步伐。政府在职业年金制度建立过程中财政责任缺失。职业年金的资金来源是第二层次养老金建立的关键，而办法中规定所需费用由单位和工作人员个人共同负担。两个层次的养老金，单位最高缴费率达到了本单位上年度缴费工资基数的28%，个人最高缴费达到了上年度本人缴费工资基数的12%。单位缴费从何而来，通过财政拨款，还是由单位自行筹资?经过事业单位分类改革后，保留下来的事业单位都属于公益部门，如果由单位自行筹资势必影响其公益性。即使由财政拨款，事业单位养老保险待遇跟改革之前相比，还是略有下降的，事业单位养老金替代率达不到现在的80%以上，只有70%左右［8］。2008年的试点方案没有对“中人”(新制度实行前参加工作，尚未达到退休年龄的人员)的转制前工龄的职业年金补偿问题作出规定，那么，改革之后事业单位“中人”的退休待遇明显降低就在所难免。

4．解决转制成本责任缺位。事业单位养老保险选择与企业一致的统账结合模式，隐性债务很难避免。制度转轨成本源于向“老人”(新制度实行前已经退休人员)和“中人”兑现他们在退休制度下积累的全部养老金权益，这就增加了政府在养老金上的支出。对于“老人”和“中人”来说，在改革前并无养老金缴费的积累，需要由政府偿还由于制度转轨而产生的隐性债务。城镇职工养老保险改革所产生的巨大转制成本而引起的个人账户空账已是前车之鉴。由于政府背离当初对个人账户的承诺，“拆东墙补西墙”，逃避历史责任造成个人账户空账规模愈滚愈大，使企业职工养老保险制度面临严重的信誉危机。事业单位养老保险制度改革同样存在弥补制度转轨成本的问题，在新制度建设中政府财政没有形成稳定的投入机制，不确定的财政补贴是造成制度可持续发展的重大风险。

合理定位事业单位养老保险制度改革中政府责任的路径选择

1．以公平性价值理念推进事业单位养老制度改革。目前，世界各国公共部门养老金具有三化的共同特征，即均等化、个性化、社会化，其中，均等化是指公共部门与居民同享国民基本养老金［9］。进入21世纪以来，在席卷全球的养老金改革浪潮中，统一全国基本养老保险制度、强调个人责任、减轻政府财政负担已经成为大势所趋。就公务员而言，国外公务员养老保险制度改革呈现出将其纳入全国统一的基本养老保险制度，逐步由分立制度向统一制度转变［10］。众所周知，目前我国普遍而平等的国民养老保险制度(基本养老保险制度)尚未建立，处于城乡分割、群体分割、地区分割的状态。“公平、正义和共享”作为我国养老保险制度改革的基本理念，建立覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是我们改革的方向。机关事业单位应整体联动进行养老保险制度改革，如果将机关单位与事业单位分离，不仅有违历史公正，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题［11］。在全国统一的基本养老保险制度目标模式下，公务员与事业单位养老保险制度同步进行改革，实行机关、事业、企业、农民四种养老保险制度的联动。同时，事业单位的三种类别同步实行养老保险制度改革，避免分立模式下不同制度间的相互攀比。

2．以帕累托改进为原则优化制度的结构。一项制度能否顺利推行，不仅取决于制度本身是否合理，而且更取决于制度接受者的态度。实现事业单位养老保险与企业并轨，最大的阻力是人们普遍担心改革后养老金待遇的大幅“缩水”。事业单位养老保险制度改革应坚持帕累托改进原则，即在不降低事业单位养老金水平的基础上，促进养老金结构调整，建立强制性两层次的养老保险制度。第一层次为基本养老保险制度设计与企业保持基本一致，目标替代率与企业职工养老保险替代率保持一致;第二层次为强制性补充性养老保险制度，即职业年金制度，相当于企业年金制度，通过市场化投资运作机制来弥补改革后替代率下降的问题。第一层次养老金一步到位实现全国统筹，避免重蹈企业职工养老保险制度改革的“覆辙”。考虑到事业单位工作人员工资收入和工作关系比较稳定，并在全国范围内实行了统一的基本工资制度，按照统一的基本工资缴纳基本养老保险费并实行全国范围内统筹，不但具有可行性也具有必要性［3］。为了确保事业单位退休人员的待遇水平不降低，对不同时期退休人员区别对待，调整养老金的计发办法。既要照顾到“老人”的既得利益，又要解决好“中人”的养老金平衡问题，还要合理确定“新人”(新制度实行后参加工作的人员)的待遇水平。“老人”仍按原来的标准和办法支付基本养老金;为了避免“中人”养老金替代率下降，其养老金由基本养老金、职业年金和过渡性养老金构成，过渡性养老金与视同缴费年限挂钩，考虑到“中人”参加职业年金时间短，建立过渡性调节金进行补偿。

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论文摘要：劳动力市场就业模式与年龄结构的变化是日本上世纪80年代以来养老金制度改革的基本动因，改革思路走顺应劳动力市场变革状况与趋势。有鉴于此，中国应基于劳动力市场多重分割，劳动者收入多重差距的现实，顺应劳劝力市场一体化趋势，构建公平分配代际劳动产品的多层次多元社会养老保障制度。

如何在人口规模极其庞大且老龄化加速，经济发展水平仍然较低，城乡及地区间收入差距明显的中国，构建社会养老保障制度，是一个前所未有的大挑战。放眼国际，除文化、传统习俗比较接近之外，日本构建社会养老保障制度过程中的一些客观条件与中国也颇为相似:在经济高速发展的上世纪五六十年代，日本农业人口比重保持着相当高的水平，城镇化水平明显低于欧美工业化国家，人口出生率急剧下降和预期寿命延长导致老龄化程度迅速提高，成为世界上老龄化速度最快的国家之一。研究日本社会养老保障制度的发展过程，对构建我国社会保障制度具有特殊借鉴意义。本文在研究日本劳动力市场特征及其变革与社会养老保障制度改革多阶段互动关系的基础上，明确提出基于劳动力市场结构与雇佣模式等特征来设计中国社会养老保障制度，构建基于劳动力市场多重分割，劳动者收入多重差距的现实，顺应劳动力市场一体化趋势的多层次社会养老保障制度。

一、日本养老金制度改革与劳动力市场变动密切相关

二战之前日本就存在针对军人、官僚的“恩给”制度(即抚恤养老金制度)，和针对在职公务员的“官业共济组合制度”，还有少数大企业为了奖励连续工龄长的员工，建立的一次性退职金制度。但这些福利覆盖面小、社会化程度低，无法顺应经济社会发展的需要。现代日本社会保障制度的创立是在工业化和城镇化过程中，经济结构、就业结构和雇佣形态变动等多种因素协同作用的结果。

日本于1985. 1994. 2000和2004年对养老金制度进行了较大程度的改革与调整，主要涉及到制度设计、缴费标准、待遇水平以及养老金国家责任等几个方面。在制度调整方面，1985年把全体国民各种养老金(厚生年金、共济组合、农民年金等)的基础部分统一起来，取代国民年金成为第一层次基础公共年金，将职域年金(与收人关联养老金)改造成第二层次公共年金，同时确立专职家庭主妇年金权;1989年建立以自营业者为对象的国民年金制度，2000年实行学生国民年金保险费缴纳特别制度。在缴费方面，1985年调整各职域年金负担比例，1989年强制要求20岁以上学生加入国民年金，1994年提高保险费率，征收特别保险费(奖金的1%)，2000年引人总报酬(奖金等收人也纳人缴费基础)制度，2004年提出从当年开始厚生年金保险率每年提高0.345%，2017年达到18.3%后保持固定不变，国民年金缴费从2005起每年增加280日元，2011年达到16900日元。在资格条件和待遇方面，1985年规定加人保险时间满25年才能领取养老金，采用国民年金定额制和值域年金定率制，实行与物价相关联的浮动制度;1994年分阶段将值域年金支付开始年龄提高到65岁，把60~65岁退休年金分为定额部分和报酬比例部分，同时提高物价联动指数，根据生活水平调整基础年金、厚生年金;2000年把厚生年金支付水平降低5%。2004年实行65岁以后在职老龄年金制度，并计划将厚生年金支付水准从59.4%逐渐向50.8%靠拢。在国家责任方面，1985年由国家财政集中负担基础年金， 1994国会做出国家财政负担国民年金的比例从1/3向1/2努力，2004年则明确规定基础年金的国库负担比例由1/3提高到1/2。

本文认为，日本社会养老保障制度不仅明显存在基于劳动力市场特征的设计思路，且其养老金制度改革原因、目标及效果也在极大程度上取决于劳动力市场因素。

(一)适应劳动力市场变革是日本养老金改革的重要原因和目标

20世纪70年代开始，日本劳动力市场出现了快速变革。劳动力市场变革过程中，日本就业结构发生变化，进人夕阳产业的劳动者数量明显下降，但这些部门退休人员的数量非常大，养老金严重人不敷出，出现了大量赤字，唯有依靠政府大量财政补贴。同时，日本工业化过程中，二元经济结构迅速变化，大量农村青年劳动力到城镇非农部门工作，流人城镇的农村劳动力对社会养老保障的需求日益增加，成为养老金制度改革的动力。

同时，养老金制度改革的重要目标则是使年金制度适应劳动力市场发展与变迁，进而保持养老金制度的可持续性。考虑到人口老龄化越来越严重，日本于1994年通过养老金改革方案，以推迟领取退休金的年龄来鼓励60-65岁的老年人继续在劳动力市场工作。同样，2000年改革的目标之一就是改变养老金的调整机制，根据社会整体的工资总额增长率(就业人员人均工资X劳动人口)调整。用这种指数调整，即使平均工资增长，但如果在职职工减少，养老金就将下调。

(二)劳动力市场是解决老龄化社会养老保障的钥匙和关健

社会养老金可以实行现收现付制、完全基金制，或者两者的结合，但无论哪种制度，最终取决于社会中劳动者创造的财富(物质和非物质财富)，即在职劳动者的劳动生产率。基金制计划虽然可能拥有足够的财力来支付对其所有的货币索偿，但现在的基金制计划参与者(未来的退休者)能否获得足够的商品和服务，最终取决于他退休时整个社会的商品和服务的数量，即养老金领取者总要依赖于其随后的两三代人生产出老人所要消费的物品，除非基金制能够增加未来的产出水平，否则现收现付制与基金制具有完全相同的结果:现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的方法。也就是说，虽然基金积累制一定程度上可以为将来的社会生产提供比较充足的资金，并使得未来的老人有能力通过货币换商品或者货币换服务的方式养老，从而有利于未来社会产品的生产量和缓解代际矛盾，但商品和服务的生产最终还是取决于劳动者，因而在职劳动者的数量和质量、工作积极性及其对社会保险的缴费态度决定了社会保障的未来。

日本养老金改革便主要试图通过推迟退休年龄、提高劳动者社会保险缴费率，以及根据劳动者报酬调整养老金水平等措施来解决养老金财政问题。就国民年金而言，1994年改革规定缴费每年增加500日元，到1998年共增加160。日元，达到13300日元;关于厚生年金，1985年改革规定保险费的增加率为每5年提高2.2%，1994年改为每5年提高2.5%，2000年则规定在5年内维持保险费不变，之后每5年提高2.5%，2004年又计划到2025年将保险费率提高到27.8%。同时，考虑到人口老龄化使得未来领取养老金数量将急剧增长，日本政府将养老金给付年龄提高到65岁，以便将社会保险费率控制在30%以内，减轻被保险者的负担。

(三)社会养老保障与劳动市场是多阶段互动关系 社会养老金制度构建与改革对劳动力市场也产生巨大影响。1954年厚生年金保险制度规定将支付开始年龄由55岁提高到60岁，但由于当时很多民营企业实行55岁退休制度，从而导致55～59岁退休者生活困难，大量工人要求工作到60岁才退休。顺应这一要求，许多企业的退休年龄便逐渐推迟到60岁。1985年政府将养老金领取年龄提高到65岁的改革也使得企业界将退休年龄逐渐提高到65岁。

劳动力市场与社会养老保障并非简单的单向关系，而是复杂、双重、多阶段的互动。从日本经验来看，劳动力市场变革、就业模式转变等因素导致了现代日本社会养老保障制度的诞生，这是劳动力市场与社会养老保障互动的第一阶段;成型的社会养老保障制度和其他经济社会制度协同起来，又会推动劳动力市场演变，如失业率上升与大规模提前退休，这是劳动力市场与社会保障制度互动的第二个阶段;社会养老保障制度导致的劳动力市场演变会进一步引起社会养老保障制度的变化，而劳动力市场制度与结构特征则是一国社会保障制度基本模式与特征形成的重要基础和演化动力，这是劳动力市场与社会养老保障制度互动的第三个阶段。日本养老保险费率上涨对企业的收益造成严重影响，而企业为了减轻年金负担，必将减少雇用。另外，年金制度改革与保险费上涨很可能对经济复苏造成巨大冲击，这种制度影响了劳动者的劳动就业，从而降低了参与社会养老保险的人数，进一步制约了养老金的资金来源，加剧了国民年金的“空洞化”。

二、劳动力市场变革成为中国社会养老保障制度改革的动因

很长时间来，中国劳动与社会保障体系是城乡二元的。户籍制度对城乡劳动力的流动做出严格限制，劳动者被固定在各自区域，城镇劳动者由国有企业雇佣，实行充分就业制度，乡村劳动力在集体经济体内劳动，形成典型城乡二元分割劳动力市场。在社会保障方面，国有企业给城镇劳动者提供终生就业岗位，建立城镇职工基本养老保险制度，企业保障是城镇养老保障的主要形式。农村劳动力养老以家庭和土地保障为主，劳动者在年老之后主要依赖具有劳动能力的子女提供生活资料，并由子女提供老年服务，集体提供低水平补充保障，并为那些无子无女的“五保户”提供老年生活资料和服务。

20世纪70年代末期开始，中国就业结构和雇佣模式随经济体制改革而转变，成为中国养老保障制度改革的主要动因。经济体制改革打破了劳动力要素的城乡配置，农村劳动力大量转移到非农部门，并越来越倾向在城镇工作和生活，农村社会养老保险明显不能满足他们的养老需求。同时，城镇非公有制迅速发展，大量年轻劳动者要么以个体工商户形式就业，要么在非公有制企业就业，但由于他们在收入水平和工作稳定性等方面与国有企业职工差异悬殊，难以被当时城镇职工养老保障模式覆盖。更重要的是，经济体制改革迫切要求国有企业降低劳动成本，打破终身雇佣制，建立适应市场经济的劳动雇佣制度，但企业统筹层次的城镇劳动保险制度导致企业社会保险缴费率高，明显阻碍了国有企业劳动用工制度改革。这三种力量结合起来，从不同方面对社会养老保障制度带来冲击。由此，1991年国务院要求逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，将养老保险费用完全由国家、企业包办改为国家、企业、个人三方共同负担。随后，农民工、城镇个体工商户以及农村社会养老保障制度改革也逐渐提上日程。

三、构建基于劳动力市场特征的中国社会养老保障制度

日本社会养老保障制度对中国具有特殊借鉴意义。不仅因为日本相对成功地度过了20%的人口老龄化阶段，也因为中日社会养老保障制度改革的一些背景条件类似，中国面临着日本曾经遭遇的状况:中日都是世界上老龄化程度最快的国家(中国老龄化落后日本大约20年)，当前中国已经进入老龄化加速发展阶段，当前老龄人口比例已经与日本1990年代相当。在社会养老需求上，与日本一样，在快速工业化、城镇化过程中，中国城乡二元经济社会结构被打破，大量农村劳动力流入城镇非农部门，其社会养老保障问题成为突出问题。另外，早期日本与中国都形成了以终身雇佣和年功制度为基础的企业小社会保障制度为主，家庭承担实际养老照料和服务，以及较少国家社会支出的东方型社会养老保障制度模式，在制度路径依赖上讲，中国参照日本进行社会养老保障制度改革的成本相对较低。

(一)构建基于劳动力市场结构与特征的多层次养老保障制度体系

中国目前农业就业与非农就业之间的收入差距明显，又存在劳动力市场分割现象，非正规就业规模大。从我国实际看来，直接将现行正规就业养老保障制度扩展至非正规就业者和自雇者行不通，而应该建立多层次多元的社会养老保障制度。首先分别在城乡建立针对劳动年龄人口的基础养老金制度，作为最基础的养老金层次;在城镇基础养老金制度之上，还需要针对城镇劳动者的就业类型与特征建立多元的社会保险，如公共部门就业者(公务员与事业单位就业者)养老金制度、企业职工养老金制度以及自雇者、个体工商户养老金制度，分别将不同类型的从业人员纳入养老保险制度。

需要注意的是，我们不能继续以往多元分割的养老金制度，而要形成多元而有效衔接的城乡社会养老保障制度体系。2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的颁布，意味着流动就业人员的养老关系将实现转接接续，这为实现城镇居民统一的基础年金奠定了基础。下一步要考虑农村居民基础年金和城镇居民基础年金的互动问题。目前城乡平均养老金的差距远远大于城乡就业者的收入差距，加剧了社会分配不公。虽然我国城乡就业的收入差距使得农村居民的基础年金要低于城镇居民，但是城乡基础养老金的差距不应该大于城乡就业者劳动收入的差距，且应该随着城乡就业者收人差距的缩小而缩小，并最终实现城乡统一的基础年金。

(二)加快基金制账户的建设

虽然基金制养老保障计划不能直接增加未来社会商品和服务的供给，但它可以从两方面降低未来的养老压力。首先，基金制可以为将来储备资金。如蔡防(2007)所言，基金制可以创造“第二次人口红利”的机会，即在人口结构趋于老龄化的情况下，个人和家庭的未雨绸缪产生一个新的储蓄动机，形成新的储蓄来源，并成为新的经济增长源泉。另外，基金制能够在一定程度上改变代际劳动者之间分配养老资源的关系。在现收现付制下，退休老年人的养老资源来自代际之间相互抚养的承诺，今天的在职劳动者通过抚养退休老年人换取下一代劳动者在其年老退休后提供养老资源的承诺，是一种通过国家法律和政府力量保证实施的合同关系;基金制养老金能在一定程度上将退休老年人和在职劳动者的承诺转变成一种商品关系，退休老年人利用预先积累的养老金购买在职劳动者生产的商品和服务。现收现付制在人口年龄结构和经济发展平稳的经济体中比较有效，但对于中国这样迅速老龄化、经济持续快速发展的国家，完全的现收现付制很有可能导致未来劳动者之间的代际矛盾，基金制则可以有效缓解这种矛盾，加快基金制建设便成为题中之义。

除覆盖率较低外，我国养老金账户还面临着两个主要问题，一是养老金账户的做实率仍然不高，虽然我国1998年开始在东北地区做实个人账户的试点，目前也已经推广到全国，但是由于政府财政补贴等问题，一些地区的个人账户仍然名存实亡;二是社会保险逃费率相当高，据我们初步计算，我国当前城镇职工社会保险的逃费率在20%以上。因此，需要加快社会养老保险基金建设，加大社会保险费的征缴力度和基金统筹部分的政府补贴力度;同时，努力完善信用体系，加强政府监管，促进养老金基金管理机构之间的竞争，以降低养老金私营化带来的各种交易成本，努力寻求在养老金管理机构的管理与投资成本、政府的监管成本以及养老金的收益率之间建立一种平衡。

(三)提高中央财政社会养老保障制度比例，确保养老金有效衔接

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关键词：事业单位 社保制度 问题 策略

一、引言

目前，由于我国还尚未建立完善的、统一的事业单位社保制度，有的地区的社保制度采取的是缴费投保制，有的地方实行的是财政大包大揽制，有的单位实行的是五险一金缴费制，还有的岗位享受的是高额的公费医疗制度。随着我国市场经济的不断深入和社会的不断发展，我国逐渐形成了企业社会保险的社会统筹，这其中包含基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等。就目前我国的社会保险状况来看，全国各地的企业职工、城镇居民已经基本纳入到社会保险体系中。随着社会保险范围的扩大、资金规模的不断扩大，这不仅为我国广大劳动者的合法权益提供了有力保障，更为维护社会稳定奠定了基础。为了适应我国市场经济发展的速度和促进我国和谐社会的建立，我国机关事业单位保险制度的改革势在必行。我国事业单位的保险制度是构成社会保险制度的重要组成部分，研究我国事业单位社保制度不仅对促进社会公平更加公平、公正等社会问题的解决，更对有效缓解我国财政压力有着积极地促进作用。但是，一直处于双轨制中另一条轨道上的机关事业等单位的社会保险制度逐渐受到社会公众的广泛关注，而由此带来的一系列关于收入的公平分配问题的探讨，已经成为社会保险制度改革与完善社会公平的一大焦点问题。面对这样的背景，我国各地方政府机关、事业单位开始了轰轰烈烈、大刀阔斧的改革，涉及到的省市已经超过了20个。有的省市不仅酝酿了全新的改革方案，在经过可行性推敲后已经基本出台了各种举措，有的地方政府针对自己独具特色的问题，对症下药地进行了改革，准确把握主要矛盾。

二、完善我国事业单位社会保险制度的建议

（一）拓宽事业单位社会保险的保障范畴

这就要求我们必须以权力和义务相等的原则作为基础，认清目前我国社会保险制度实施所面临的实际国情，充分考虑到受益人的受益水平均等化因素，考虑到缴费者的自身利益的基本原则，不仅要充分发挥社会保险的普遍适应性，还必须实现社会保险的效率与公平统一的特性，全面推进事业单位社会保险的改革。另外，在充分发挥社会保险应用的社会功能的基础上，努力拓宽社会保险统筹的范围，提高社会保险统筹的层次，在全社会范围内形成安全性更高的社保基金。例如：随着近年来我国事业单位人事制度改革的深入，在事业单位中永不失业的“铁饭碗”也面临着下岗、失业等问题，为了确保我国社会主义市场经济体制下人才资源的优化配置、实现人尽其用，事业单位的失业保险制度也出现了存在的必然性。再例如：我国事业单位的医疗保险改革制度还应该多多汲取国外的成功经验，针对几种重大疾病，例如：心肌梗塞、恶性肿瘤等，都是需要支付高额的医疗费用、消耗很多家庭的人力物力财力。因此，针对事业单位的员工发生高血压、脑溢血等疾病的情况进行有针对性地统筹规划，设立专项的资金进行管理，可以通过由国家、集体、个人按比例分摊的医疗保险制度来实现。

（二）适当调整社会保险基金的筹集方式

我国事业单位中由国家从财政全额拨款的单位以及各级各地公务员应该全部纳入到社会保险体系的范畴中，并按照一定的缴纳比例扣取社会保险费用。例如：养老保险就应该从事业单位员工的工资与所在单位中进行扣除，并将这一部分资金纳入到事业单位的预算编制中，对其实现有效管理，这也是为我国即将面临的较为严重的人口老龄化提前做出准备。

（三）加快关于事业单位社会保险立法工作的发展步伐

事业单位的社会保险是由国家和政府主导的一项强制性的保险，它的实施与执行都带有较强的强制性。因此，针对这一特点，必须以国家的法律法规的形式作为基本保障，并以固定的、统一的法律法规等作为行为准则。只有以完善的法律做保障，才能真正为社保制度的实施扫清道路，才能真正保证社会保险的落实。

（四）努力探寻基金保值增值的可靠途径

目前，由于我国资本市场还不健全、还不完善，社保基金的投资渠道也较为有限，只限于银行储蓄、国债认购这两种方式，这两种方式虽然比较保守，但是投资的风险较低，因此这两种投资方式的收益也较低，基金保值增值在通货膨胀压力下并不容乐观。这也是我国资本市场存在的一种缺陷。我们坚信，随着我国资本市场的不断完善，各种金融工具和金融衍生工具逐渐增加，有的金融投资工具带来的投资收益数量可观，因此，在社会主义市场经济体制下，国家应恰当地减少对社保基金的投资方向的管制，可以通过对不同时间期限、不同类型的金融投资工具进行尝试，并将风险分散到不同的领域中，以此来保证社保基金的保值增值。

总之，我国事业单位的社会保险制度自从建立以来就一直在不断地完善、不断地改革，随着我国人口基数的逐渐增加，我国的财政负担越来越重，在再分配缺乏公允性的大背景下，必须加快对事业单位社会保险制度的进一步深化与改革，尽快缩小与企业、城镇居民社会保险收入之间的差距，不断拓宽资金的筹集渠道，在加强基金保值增值能力的同时，有效缓解国家的财政负担，为促进社会的健康、和谐、有序发展奠定基础。

参考文献：

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目前我国居民收入差距主要体现在四个方面：行业企业间差距、城乡差距、地区差距、高管和普通职工差距。解决目前的收入分配问题，主要包括两个方面的问题，即收入分配差距过大和收入分配不公问题。提高居民收入关系到收入分配制度的方方面面，是一个庞大的系统工程。笔者认为，当前，要从以下几个方面，有针对性地展开理论研究与实践。以积极推动收入分配制度的改革。

制定收入分配改革规划，合理调整收入分配关系。十报告指出，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。这就要求充分发挥国家在调整收入分配结构中的主导作用，摒弃把公平与效率对立起来的观念，在一次分配和二次分配中都要重视公平正义。国家应制定收入分配改革方案，将理顺收入分配关系纳入经济发展战略，有计划有步骤地调整国民收入分配结构，调整的核心就是要促进民富，建设“橄榄型”社会，实施的思路是“限高、保低、扩中”。确保两个提高，即提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在GDP中所占的比重，保持居民收入增长不低于GDP增长速度，劳动报酬增长与劳动生产率同步。实施居民收入倍增计划，较大幅度地提高居民收入水平，为扩大内需提供支持，为经济发展提供动力。

规范分配秩序，提高“两个比重”。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，要从初次分配、再分配两个方面来进行。

初次分配阶段要处理好效率与公平的关系。财政收入和企业利润增速快于城乡居民收入增速，是造成国民收入初次分配中财政收入、企业收入占比持续上升而居民收入占比持续下降的直接原因。因此，政府预算收入增长速度应控制在一个合理的、可持续的水平上。同时，进一步深化财税体制改革，使财政收入增速与GDP增速、居民家庭可支配收入增速相协调，确保居民收入占比不再下降。要在初次分配中适当加大劳动要素的分配份额，各级政府要在坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存分配制度的基础上，进一步完善宏观调控体系，规范收入分配秩序，加大对收入分配差距的调节力度，研究资本、管理、技术等要素参与收入分配应当遵循的基本原则。要严格控制经营管理层不合理的收入增长，使各类生产要素的分配格局更趋合理。需要注意的是，提高劳动者报酬在初次分配中的比重与调整产业结构密切相关。劳动者报酬占初次分配比重并非越高越好，如果地区经济欠发达，其经济中资本有机构成较低，即使劳动者报酬占初次分配比重很高，也缺乏扩大再生产能力。因此，要从经济增长过程中的产业结构、社会资本有机构成、就业结构、劳动者报酬占初次分配的合理比重等角度，以提高居民收入、提高劳动要素收入为核心展开研究与实践。

再分配阶段要更加注重公平。国民总收入要进一步通过转移的形式在国内各个经济主体之间进行再分配。初次分配收入经过再分配后形成政府、企业、居民三个不同主体的最终收入。税收与政府转移支付对收入再分配起着最重要的影响。因此，要侧重于从财政收入与财政支出两个方面，发挥再分配活动对收入分配格局的重大调节作用。各级财政应该加大对社保、教育、医疗等民生领域的投入，完善转移支付制度，进一步调整财政支出结构，促进基本公共服务均等化。通过税收和公共支出双向发力，尽快改善我国财税的再分配功能，同时通过社保、教育、医疗体制等配套改革，真正体现出再分配过程中更加注重公平和更加关注民生的要求。

促进农民持续增收，落实惠农政策。坚持不懈抓好“三农”工作，加大强农惠农富农政策力度，加快农业科技进步，努力促进农业增长、农民增收、农村发展。着力促进农民持续增收需要做的工作很多，包括发展现代农业，提高农民的农业收入；促进转移就业，增加农民的工资性收入；保障和改善民生，提高农民的转移性收入，等等。

针对农民收入实际情况，要深化户籍制度改革，让符合条件的农民工进城落户。在此基础上，要逐步建立城乡统一的劳动就业、义务教育、公共卫生、社会保障等体制和制度，把农民工对就业服务、社会保障、义务教育、住房等方面的需求纳入城市公共服务的范畴，保障农民工的合法权益。要建立健全农民工工资正常增长机制和支付保障机制，对农民工工资增长、工资支付等进行法律规范，保障农民工等低收入群体的工资收入能够随着经济的发展而稳步增长，并按时足额发放。加大对农民工劳动权益的保护力度，将农民工的培训纳入财政的支持范围，根据企业用工需求和农村劳动力培训意愿，大力开展多种门类、多种形式的培训，提高农民工的就业技能、法律意识和文化水平，全面提高农民工素质。

建立健全企业职工工资正常增长机制。目前，在企业和劳动者之间建立一套行之有效的协商机制，尤为迫切。要深入研究市场经济条件下的劳资关系问题，制定相关的调控政策及措施，积极稳妥地推进企业工资分配制度的改革，着力解决一线工人收入增长滞后于经济发展的问题。要以工资集体协商为重点内容，以非公有制企业为重点对象，大力推动区域性、行业性工资集体协商制度建设。还要引导和规范职业福利，避免由于职业福利水平不均带来的实质性收入水平不均。同时，要加快建立健全最低工资标准正常调整机制。提高职工工资不能仅仅依靠市场机制，还要充分发挥政府的主导作用，根据经济社会发展需要，动态调整最低工资水平，形成最低工资标准正常调整机制，促进最低工资水平持续稳定提高。

加快垄断行业收入分配制度改革进程。一是要放宽市场准入，加强行业竞争，进一步放宽垄断行业的市场准入，建立公平、规范、透明的市场准入标准，实行投资主体多元化，在能够引入竞争的环节尽可能地引入竞争。二是要调整垄断行业的利润分配格局，建立合理收益分配机制，对，资源垄断型企业合理征收资源税，在成本、利润公开透明的基础上，严格审定垄断行业各类产品和服务价格，合理压缩垄断行业的利润空间。三是要加强对银行、保险、证券等非实体经济行业工资和薪酬分配的监管和调控。

加快推进社会保障制度改革，实现公共服务均等化。社会保障属于国民收入再分配，以体现公平为主。政府应发挥更大的主导作用。要加强社会保障制度建设，扩大覆盖面，增加财政投入，提高保障水平。将社会保障的重点放在农村，尽快扩大新农保和城镇居民养老保险覆盖面，提高基础养老金水平。在事业单位分类改革的基础上。改革机关事业单位现行退休金制度，建立机关、事业单位与企业相同的基本养老保险制度，将机关、事业单位与企业退休人员养老金调整同步考虑，逐步消除养老金差距过大的矛盾。推行全民医保制度，仍实行公费医疗的地方要尽快实行城镇职工基本医疗保险改革。加强最低生活保障制度建设，提高最低生活保障标准，加大扶贫救助力度，普遍提高低收入者收入水平。完善政府财政转移支付制度，加大财政对社会保障投入力度，提高社会保障支出占GDP的比重，大大增强社会保障实现公平分配的物质基础。

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（一）英格兰银行养老保险制度

1. 英国社会养老保险制度。英国是最早实行养老金制度的国家之一，制度设计没有群体划分，具有普遍性和统一性。据英国政府于2013年1月14日的养老金改革方案显示，新的养老金制度将于2017年4月开始实施，届时将取消国家养老金的分类，合并为一种金额统一的政府养老金。

2. 英格兰银行养老保险制度。英格兰银行是世界上最早的中央银行，公司属性为股份制商业银行，1946年实行国有化后，隶属于英国财政部。员工养老保险执行职业平均养老金计划（career-average pension scheme，属于待遇确定型职业年金），以基金方式委托信托公司运营管理，资金来源全部由英格兰银行承担，若出现赤字，由英格兰银行注资弥补。基金的投资产品组合灵活多样，包括金边债券、股票、海外基金等，收益持续稳定。作为基金的补充，员工根据需要，可以以自愿供款计划（additional voluntary contributions，AVCS）的形式加入养老基金，缴费额每月从员工工资中扣除，自愿缴费部分的投资方式由员工自主选择，缴费收益累积到个人账户，权益归属员工本人。为吸引人才，英格兰银行支付给员工的福利待遇高于社会平均水平，在年度财务预算经财政部审核通过后，就可根据业务需要和人员配备自主安排资金用度，人员经费充足。据英格兰银行2012年度养老基金财务报告数据显示，该年度英格兰银行共投入正常运营类养老金4046.1万英镑，同比增长0.3%，至2012年2月末，养老基金资产总额达30.39亿英镑，投资净收益5.47亿英镑，年化收益率达18%，同比增长172.6%。

（二）美国联邦储备银行养老保险制度

1. 美国社会养老保险制度。美国同属养老保险制度建立较早的国家，养老保险制度同英国相仿，也采用了国际主流标准的“三支柱”模式，即由联邦退休金、私人年金、个人退休金组成。私人年金由企业自愿建立，也分为待遇确定型和缴费确定型两类。

2. 美国联邦储备银行养老保险制度。美联储建立了联储体系退休计划――董事会的养老金计划（the Board’s pension plan），在美联储工作5年以上的员工都有资格参加，资金由美联储和员工共同负担，员工最高出资额达到工资的16%，美联储的出资额最高为员工工资总额的6%，员工在55岁以后就有资格每月享受退休福利政策。若离职，可一次性支取个人养老金账户中累积的现金（Portable Cash Option，PCO）。美联储是以独立性著称的中央银行，因人事和财务预算的独立，美联储对员工的福利待遇核定有很大的自，据美联储2010年年度报告显示，2010年美联储向养老基金拨款5.8亿美元，同比增长16%。

除养老金计划外，美联储还建立了储蓄匹配制度（Federal Reserve’s Thrift Plan），鼓励员工储蓄养老，各联邦储备银行的匹配比例不同，最低比例为7% ，即员工拿出100美元薪水储蓄，联储会另外给付7美元予以奖励，共同构成储蓄养老金。据美联储2011年年度报告数据显示， 2011年储蓄匹配金当年新增9600万美元，其中美联储支付1770万美元，占比18%。

（三）日本银行养老保险制度

1. 日本社会养老保险制度。日本社会养老保险年金体系根据社会群体不同分为3个层次：第一层是全体国民共同参加的国民年金，保险费缴纳标准统一，不与收入挂钩；第二层是与收入相关联的厚生年金（5人以上私营企业职工的年金）和共济年金 （公务员等公职人员参加的年金），雇佣双方各承担50%的保费；第三层是企业年金等其他公共年金，第一层和第二层年金均属强制性公立年金，第三层属于自愿性的补充年金。

2. 日本银行养老保险制度。日本银行是一家政府出资占55%的法人股份制银行，鉴于业务及财产的公共性，虽不属于政府机构，但工作人员参照公务员标准管理，属于“准公务员”，员工养老和其他大型企业一样，加入强制性的共济年金体系， 从工作起每月按工资的比例扣除，退休后领取养老金。若员工离职，共济年金自动转为国民年金，在找到新工作前，年金的缴费由个人承担。

（四）香港金融管理局养老保险制度

1. 中国香港社会养老保险制度。香港地区的养老保险体系是由非缴费型的综合援助计划和公共福利金计划，以及缴费型的强积金计划和自愿职业年金计划组成。作为公务员体制改革的一项措施，自2003年开始香港推行公务员公积金计划，公务员加入公积金计划时，政府按照工作年限提供相应的公积金供款，试用期的公务员加入强积金计划，当转为长期聘用人员时，转为参加公积金计划。当公务员连续任职满10年，或达到退休年龄（以较早者为准），将享受政府供款所带来的全部收益，否则，不享受任何公积金待遇和收益。

2. 香港金融管理局养老保险制度。香港金融管理局是香港特别行政区政府架构的一个组成部门，员工为公职人员，养老待遇参照公务员管理，由金融管理局根据员工级别相对应的供款比例提供公积金、强积金计划供款，员工不需缴费，金融管理局通过聘用基金经理管理计划资产，员工可自主选择投资计划。

通过对英、美、日、中国香港4家央行养老保险制度的研究可以看出，国外央行养老保险模式的选择主要是同国家（或地区）整体养老保险体系的架构以及员工的身份属性有关，并大致分为企业年金养老型（以美联储、英格兰银行为代表）和社会公共强制养老型（以日本银行、香港金融管理局为代表）两类。

二、人民银行养老保险制度概况

经国务院批准，人民银行于1994年正式建立了系统养老保险统筹制度，成为当时众多实行行业统筹的机构之一。经过近20年发展，逐步建立了单位缴费和个人缴费相结合、结余基金在系统内调剂使用的三级养老统筹基金管理体制，目前参加行内系统养老统筹的机构包括各级分支行和总行直属企业，并且部分直属企业在系统统筹的基础上还建立了补充养老保险（即职业年金）。养老统筹制度的建立较好地维护了人民银行分支机构人员队伍的稳定和离退休人员的待遇保障。随着社会养老保险制度的不断改革，其他实行行业统筹的机构逐步将职工养老转移到地方，实行职工养老属地化，扩大了地方社保基金的缴费规模，而人民银行分支行由于人员身份的特殊性，未实现职工养老转移地方，成为目前仅存的保留行业统筹的两家机构之一。

三、对目前人民银行养老保险制度的分析

（一）国内外央行养老保险制度比较

鉴于我国养老保险体系的架构特征和人民银行分支行员工身份的特殊性，人民银行选择建立了行业养老保险统筹模式，该模式在设计理念上同英美两国央行的企业年金养老保险模式相仿，符合国际主流标准。

（二）人民银行行业养老统筹同国内养老保险制度比较

国务院《社会保障“十二五”规划纲要》提出，国家社会养老保险要逐步提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，稳步推进机关事业单位养老保险制度改革，缩小群体间待遇差距。对比国家的制度改革目标，人民银行的行业养老保险统筹仍然是走在改革的前沿，是具有先进性和代表性的。

因此不论是对比国外央行还是国内改革趋势，均可以得出如下结论：人民银行养老保险制度的整体框架设计既符合国际主流标准，又符合国家改革趋势，应当坚持并继续发展。

（三）人民银行养老保险制度存在的问题

1. 基金支付压力增大。自人民银行实行部门预算管理以来，按照财政部的规定，包括在职员工和离退休员工在内的所有人员的经费均按照定员定额的原则进行核定，在整体经费压缩的情况下，人员经费愈发紧张，尤其是近年随着离退休人员的增加，人民银行系统养老的资金压力逐年加大，多数分支行出现了当期养老统筹基金收不抵支的状况。

2. 养老保险体系结构单一。人民银行部分直属企业在行业基本养老保险统筹基础上探索建立企业年金作为第二层次补充，但分支行养老保险仍只有行业统筹一种模式，养老保险体系结构单一。

3. 个人缴费同养老待遇核定脱节。人民银行养老保险统筹基金由单位缴费和个人缴费共同组成，并相应建立个人账户。但养老待遇计发根据员工退休前工资级别和职务、职称等级核定，与个人账户缴费脱节。在当前统筹基金收不抵支情况下，个人账户缴费被离退休人员养老待遇挤占，个人账户利益体现不充分。

4. 基金增值保值渠道过窄。按照国家有关规定，目前国内养老基金的投资渠道仅限于银行储蓄和购买国债，在国内通货膨胀高企不下的情况下，养老统筹基金的实际收益率微乎其微，不但增值无方，保值也是力所不及，历年的基金结余面临缩水的风险，在财政部不拨补经费的情况下，基金结余最终也将支付殆尽。

四、人民银行养老保险制度的改革思路

通过分析西方发达国家和中国香港地区央行养老体系，可以发现：由于央行在经济体系中的特殊性，央行的养老体系在不违背国家（地区）基本养老保险法律规章的前提下，可以根据自身的财务、运营机制进行相应的调整。即央行的养老保险体系可以具有一定的特殊性，据此，本文提出以下改革思路：

（一）充分落实人民银行财务预算的独立性

虽然财政部的部门预算管理坚持定员定额原则，并将人民银行纳入到部门预算行列，但《中国人民银行法》第六章第38条规定“中国人民银行实行独立的财务预算管理制度”。同时从资金来源看，人民银行的经营业务每年实现大量利润并上缴中央财政，离退休人员经费支出完全可以被有效覆盖，不需中央财政另行拨补。因此在有立法和资金来源前提下，人民银行应当充分落实独立财务预算管理制度，为离退休人员养老待遇预留充足资金，维护人员队伍稳定，提升履职效能。

（二）提高单位缴费费率

目前，人民银行分支机构的单位缴费费率比全国企业平均的养老保险缴费费率低6―7个百分点，应逐步提高人民银行分支机构的单位缴费费率，向国家平均水平靠拢，实现单位缴费的增收，减轻基金支付压力。

（三）提高个人账户的实账率

加大做实个人账户的力度，实现个人账户的完全积累，为建立补充养老金奠定基础。

（四）建立多层次养老保险体系

在人民银行直属企业实践经验的基础上，逐步在分支行建立第二层次的补充养老金，构建行业基本养老保险统筹和补充养老保险相结合的养老保险体系。

（五）改革养老待遇计发标准

将养老待遇计发标准一分为二，养老保险统筹基金保持现行计发标准，根据退休前的工资级别、职务、职称等级核定；补充养老保险与个人账户挂钩，根据个人账户收益来确定养老待遇金额。

篇8

(一)澳大利亚政府财务报告概念框架1999年以前，澳大利亚会计研究基金会(AARF)管辖澳大利亚会计准则委员会(AASB)和公共部门会计准则委员会(PSASB)两个机构。前者主要负责的是制定有关公司通用目的财务报告的会计准则，后者主要职责是制定公共部门财务报告准则。1990年8月，PSASB与澳大利亚会计准则评估委员会(ASRB)联合了三份会计概念公告，即《报告主体的界定》(第1号)、《通用目的财务报告的目标》(第2号)及《财务信息的定性特征》(第3号)，并于1995年3月了第4号会计概念公告《财务报表要素的定义与确认》。

2001年1月1日，根据《公司法经济改革方案条例(1999)》的要求，澳大利亚对会计准则制定机构进行了重新改组，PSASB被正式并入先前的AASB，并接受财务报告委员会(FRC)的管制，负责制定私有部门和公共部门的财务报告准则，为了加强与国际会计准则理事会(IASB)的协调，改组后的AASB于2004年7月又了《财务报表的编制和呈报框架》，在2005年生效后取代以前的第3号和第4号会计概念公告。

根据《公司法经济改革方案条例(1999)》的要求，澳大利亚于2001年对会计准则制定机构进行了重新改组，PSASB被正式并入先前的AASB，并接受财务报告委员会(FRC)的管制，负责制定私有部门和公共部门的财务报告准则。为了加强与国际会计准则理事会(IASB)的协调，改组后的AASB于2004年7月又了《财务报表的编制和呈报框架》，在2005年生效后取代以前的第3号和第4号会计概念公告。

现有的三份会计概念公告构成了澳大利亚政府财务报告概念框架，对政府财务报告的基本理论问题做出了明确回答。从政府财务报告规范体系的层次上看，其效力低于澳大利亚会计准则。但由于它们为评估和制定准则提供指导，而且在不存在相关准则时成为一个解决会计问题的依据，这些会计概念公告能够增进使用者对财务信息的理解和信任，预示着澳大利亚政府财务报告规范的未来发展方向。

(二)我国现行的预算会计制度　我国现行的预算会计制度是在1997年进行重大改革后于1998年1月1日起开始实行的，主要包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则(试行)》和《事业单位会计制度》以及一些分行业的会计制度。侧重于对一级政府或行政事业单位在预算执行过程中出现的交易和事项的会计处理方法做出分门别类的具体规定，与预算会计报告相关的一些基本理论问题只是散见于其中。

当前，我国改革预算会计、建立政府财务报告现已经提上政府部门的工作议程。为保证改革有的放矢、不走或少走弯路，不再沿袭计划经济时代的预算(执行)会计，我国必须依据市场经济和公共财政管理改革的要求，对政府财务报告的使用者及其信息需求、目标、报告主体、质量特征等一系列基本理论问题做出明确回答。一种有效的现实选择是，对比西方成熟市场经济国家的政府财务报告概念框架，并结合我国当前的实际国情及未来发展趋势，借鉴其合理和可行的成份为我所用。因此，本文将对我国预算会计制度和澳大利亚政府财务报告概念框架进行对比，以期为我国建立起新型的政府财务报告提供理论参考。

二、中澳政府财务报告概念框架的对比

(一)政府财务报告使用者及其信息需求澳大利亚第2号会计概念公告识别出三种主要的使用者，即资源提供者、产品或服务的接受者以及履行评估或监督职能的机构。由于报告主体获取和使用稀缺资源提品或服务的活动将对他们的利益产生重要影响，这些使用者需要利用财务信息，评估报告主体是否正在达成过去获取资源时所宣称的目标、运营和使用资源是否经济有效，未来持续提品或服务的能力以及确定资源是否被用于预定目的，从而将稀缺资源配置给能够最有效地提品或服务的主体，增进自身的利益。

我国的预算会计制度只将各级领导机关、上级财政机关和单位领导确定为主要使用者，以满足其进行宏观经济管理、适应预算管理、了解单位财务状况及收支结果和加强内部财务管理的需要。这表明，现行的预算会计制度旨在满足政府内部使用者的信息需求，但即使是政府内部的信息使用者，现行制度规定的范围也过于狭窄，因为包括立法机关和审计部门等重要类别的使用者都没有被明确界定在内。尽管《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则(试行)》提及了“有关方面”的外部使用者，但规定也较为笼统、模糊。

(二)政府财务报告目标政府财务报告的目标是对使用者及其信息需求的直接回应，并决定了财务报告概念框架中的其他一系列重要问题。澳大利亚第2号会计概念公告规定，政府财务报告通过披露报告主体的财务业绩、财务状况、融资和投资以及符合性的有用信息，以有助于使用者做出和评估稀缺资源配置的决策。而且，当政府财务报告满足决策有用性的目标时，它也成为管理者和治理机构解除对使用者的受托资源管理责任和结果的一种方式。由此可见，政府财务报告的受托责任目标被包含在提供有助于做出和评估稀缺资源配置决策的信息这一更广泛的目标内。

我国预算会计制度对预算会计目标的专门表述，只是在一般原则中说到要满足一部分内部使用者进行宏观管理、适应预算管理以及便于内部财务管理等方面的信息需求。从性质上看，我国预算会计目标意在通过提供预算执行信息为内部相关部门和人员的预算资源配置决策服务，体现出一种较为典型的决策有用观思维，但却忽视了披露政府履行提供公共产品或服务的受托责任情况及绩效的信息和外部使用者利用会计信息对政府进行有效监督和评价的需要。

(三)政府财务报告主体　澳大利亚第1号会计概念公告要求以是否存在依赖政府财务报告做出和评估资源配置决策的使用者来界定报告主体，而不管该主体确立怎样的法律或行政结构来管理它能够控制的所有稀缺资源。可见，报告主体概念系于外部使用者的决策需求和财务报告目标。为了确认是否存在依赖性的外部使用者，该项公告还提出了三条主要的判断标准，即管理者和与主体有经济利益的相关者的分离程度；主体的经济或政治的重要性及影响；控制资源的规模等财务特征。

我国现行的预算会计框架由依托组织类别设定的三大会计分支构成，它们遵循不同的会计制度，且各自编制一套自成体系的会计报表，以分别反映有关一级政府、特定行政或事业单位的预算收支执行情况。这说明，我国的预算会计报告事实上以接受预算管理的一级政府或行政事业单位作为报告主体。但是，这种做法实际上过于笼统，不能对不同来源、不同用途以及受不同法规约束的资金分开进行反映、分别管理，容易产生挪用、挤占专项资金等违规违纪问题。而且，由于各套预算会计报表的编制依据不同，导致其缺少客观的合并基础，因而无法通过合并生成政府

整体的财务报告。

(四)政府财务报告的会计基础不同的财务报告目标需要不同的财务信息，进而决定了应当使用何种会计基础。澳大利亚政府财务报告是为使用者做出和评估资源配置决策服务的，它要求报告主体必须提供有关其控制的所有资源以及过去交易和事项影响的信息。为实现这一目标，澳大利亚会计概念公告《财务报表的编制和呈报框架》要求采用应计制会计基础，将交易和事项对资源的影响在它们发生的会计期间内而不是收到或支付现金时进行确认、记录和报告。这种应计制基础的财务报告不仅提供了涉及现金收支的过去交易和事项的信息，而且也反映出未来支付现金的承诺以及代表未来收取现金的资源，对使用者做出经济决策是最有用的。

尽管我国预算会计采用现金制基础，只确认实际收付现金的交易或事项，会计程序比较简单，简化了政府和行政事业单位会计报表的编制工作，但由此生成的预算会计报表除了反映年度预算收支执行情况及结果为预算管理服务外，它并没有提供更多系统完整的关于政府财务状况、财务运营结果、公共服务成本以及资金使用效益等情况的财务信息，反映的受托责任范围比较狭窄，而且核算的财务成果更易于被管理当局操纵，缺乏可靠性和前后期的连贯性。因而既无法分清各级政府及各预算单位的受托责任，不能有效落实政府的经济管理责任，也难以完全满足政府经济决策的需要。

(五)政府财务信息的质量特征为了有助于做出经济决策，政府财务信息必须符合一定的质量标准。澳大利亚会计概念公告《财务报表的编制和呈报框架》定义了政府财务报告所提供的信息必须满足以下定性特征，即可理解性、相关性、可靠性和可比性。由于这些质量特征之间通常存在着矛盾，实现其均衡以满足政府财务报告的目标是必需的，但其在不同境况下的相对重要性是一个职业判断的问题。

我国预算会计制度要求会计信息应当具备的质量特征，主要可以概括为真实性、相关性、可比性、一致性、及时性、明晰性和重要性，而可理解性只是附着于明晰性提出的。无论是评价政府履行受托责任的情况，还是做出资源配置的经济决策，对使用者而言的首要问题是他们是否能够准确理解和解释政府财务报告所要传递的信息。但是，由于我国政府财务信息只是散见于其他政府报告之中，对于那些不具备财务专业知识的使用者来说，很难将这些报告与政府的财务活动相联系起来以形成有关政府财务状况、财务业绩等的完整图像，因而，其距离可理解性的质量特征要求还相差甚远。

(六)政府财务报表的会计要素会计要素是依据经济特征对会计核算对象进行的再分类。澳大利亚会计概念公告《财务报表的编制和呈报框架》中提出了五种会计要素，即与计量财务状况直接相关的资产、负债和权益，以及与计量业绩直接相关的收益和费用。当某一个项目要进入政府财务报表中进行披露时，除了需要符合会计要素的定义之外，还必须符合其确认的特定标准，即与该项目相关的任何未来经济利益可能流入或流出主体；该项目具备能够可靠计量的成本或价值。澳大利亚政府财务报告概念框架对会计要素的确认标准已经远远超越了可定义性和可计量性两项。

根据新形势的要求，借鉴企业会计改革的经验和国外的通行做法，我国1997年的预算会计制度改革将会计要素划分为资产、负债、净资产、收入和支出五个。但由于采用不同的会计核算基础，预算会计要素的定义和内容与澳大利亚实行的有所不同。如我国预算会计收入是指国家或单位依法取得的非偿还性的当期可支用资金，支出是指一级政府或单位按照批准的预算所发生的资金耗费或损失。澳大利亚政府会计要素中的收入是指会计期间经济利益的增加，并且以“费用”取代了“支出”概念，以核算为生产政府服务产出而消耗或使用的经济资源价值。

(七)政府财务报告的内容体系 澳大利亚会计概念公告《财务报表的编制和呈报框架》要求，政府财务报告由资产负债表、收益表、现金流量表、权益变动表、报表附注以及补充信息组成。资产负债表提供了有助于评价报告主体财务结构、适应能力和偿债能力的财务状况信息；收益表提供了有助于使用者确定报告主体提品或服务的成本、收入对成本的补偿程度等财务业绩信息；现金流量表中的信息有助于使用者评价报告主体对未来现金的需求及其在未来期间创造现金流的能力；权益变动表反映了报告主体所拥有或控制资源的变动情况等；报表附注和补充信息提供了有助于使用者做出经济决策的额外的有用信息。尽管每张政府财务报表提供的信息都不同，但它们是相互关联的，没有一种能够只服务于单一的目的或提供满足使用者需求的所有信息。

截至目前，我国还没有编制过一份真正意义上的全面、完整的政府财务报告，现行的财务报告实际上只是以预算会计报表为核心的反映预算收支执行情况的一种报告体系，它既不受统一的政府财务报告制度的规范，同时也缺乏具有分析性的预算执行报表和系统性的财务报表，以及对表内项目具有注释、解释和分析作用的附注说明。而且，由于我国预算会计制度定位于为一部分内部使用者提供信息服务，所以，我国年度预算会计报告基本上不对外披露，信息披露程度也不够充分。预算收支报表只是简单地罗列现金收支项目和金额，却不能体现收支之间的因果关系，也不能反映一级政府或行政事业单位对国家的贡献及施加给政府的财政负担，缺乏政府活动成本费用的信息，没有全面反映政府资产和负债的增减变动以及价值存量等财务状况，因而不能满足使用者评价政府受托责任的履行情况并做出相关决策的信息要求。

三、澳大利亚政府财务报告概念框架对我国的启示

(一)加强政府财务报告的理论研究工作事实上，澳大利亚政府财务报告概念框架是在契约型的新公共管理条件下发展而来的，目的是为使用者监控政府部门和管理者履行契约的情况及管理绩效提供财务信息支持。体现在内容上，则从对使用者及其信息需求进行分析出发，逐步推衍出政府财务报告目标、报告主体、会计基础、财务信息质量特征、会计要素、报告内容及形式等一系列基本理论问题，从而形成了一套逻辑严密、环环相扣的概念体系，为推动澳大利亚政府财务报告改革、建立政府会计规范提供了相应的理论指导。

目前，我国改进预算会计报表、建立政府财务报告的问题已经提上了议事日程，但在如何建设完善的政府财务报告方面还存在不少分歧。实际上，我国可以借鉴澳大利亚的做法，围绕改进政府管理方式、提高行政效率的要求，对现行预算会计制度做出比较全面具体的研究评估，重新界定政府财务信息的使用者及其需要、报告目标等重大理论问题，并以此为依据建立统一的政府财务报告制度，逐步建立起适应市场经济发展和公共财政管理要求的新型政府财务报告体系，绝对不能盲目追随国际上政府财务报告改革的潮流。

(二)将预算会计报告扩展为政府财务报告　澳大利亚政府财务报告的内容相当全面、详尽，包含了大量有关政府财务状况、

运营业绩和现金流量等方面的信息。这些信息既有财务信息，也有非财务信息，几乎涵盖了政府所有财务和非财务活动的详细情况，能够让使用者据以更好地评价报告主体和管理当局的服务业绩和受托责任履行情况并做出相关决策。

我国提供政府财务信息的对外报告主要是“预算收支执行情况报告”，由于强调为预算管理服务，它除了反映年度预算收支执行情况及其结果外，并没有提供更多的与预算收支无直接关系的其他重要财务信息，因而无法反映政府部门的财务状况、运营业绩、公共服务成本以及受托责任履行情况，更无法满足我国政府改进绩效管理方式、加强公共财政管理的需要。因此，我国应当将现行的预算执行情况报告扩展为政府财务报告，建立包括基本会计报表及其附注、其他附表和必要的补充信息的全面完整的政府财务报告体系，并考虑相应地增加政府财务信息披露的内容，使其能够涵盖所有相关的政府财务收支活动及其结果，同时用特定的议题、图形、图表和表格等形式，对涉及财务、非财务的事项及相关的公共受托业绩加以描述，提高信息对广阔范围内使用者的可理解程度，以更完善地反映政府受托责任的履行情况，帮助使用者做出更有效的决策。

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关键词：人口问题，老龄化，养老保障，体系建构

中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1003-949X（2008）-09-0017-03

一、正确认识：我国人口老龄化的状况

人口老龄化就是指老年人口在总人口中所占比重逐渐增加的动态过程，特别是指在年龄结构类型已属年老型的人口中，老年人口比重持续上升的动态过程。人口老龄化有微观和宏观两层含义。微观层面指的是组成人口的个体人的老化，即我们通常的人由年轻变老；宏观层面是指整个人口群体的老化，即本文要探讨的人口老龄化问题。

迄今为止，为各国普遍接受并广泛使用的老年人社会界定标准有两个，即1956年联合国和1982年世界老龄问题大会所制定的标准：通常是指60岁及以上或65岁及以上人口。从老龄人口结构来看，60岁及以上老年人口比重达到10%以上或65岁及以上老年人口比重达到7%以上的人口属于老年型人口结构。

20世纪70年代起，我国人口出生率开始明显下降，1990年第四次全国人口普查时人口年龄结构已经开始向老年型过渡。我国人口老龄化的发展趋势主要会经历三个阶段：第一阶段为1982-2000年是人口老龄化的过渡阶段；第二阶段为2000-2020年是人口老龄化的迅速发展阶段；第三阶段为2020-2050年是人口老龄化的高峰阶段。目前正处于老年人口和高龄老年人口快速增长期以及人口老龄化的加速期：65岁以上人口比重持续上升。按照国家统计局的人口预测，2010年中国60岁及以上老年人口总数为1.71亿，占总人口的12.6%，65岁及以上老年人口总数为1.13亿，占到总人口的8.3%；到2050年60岁及以上老年人口总数为4.5亿，占到总人口的32.5%，65岁及以上老年人口总数为3.36亿，占到总人口的24.3%。足以说明，我国未来50年老年人口数量稳步增长。

我国人口老龄化的特点明显。一是人口规模大、老年人口规模也大――世界之“最”。按世界银行2002年的统计数据，我国总人口占世界总人口的20.67%，老年人口占世界老年人口总量的21.04%，我国老年人口总数是美国、日本、德国、英国、法国、澳大利亚六国之和。二是老年人增长速度快，人口老龄化发展速度更快。从65岁及以上人口比例由7%增长到14%所用的时间看，我国在发展中国家中也是最快的。三是人口老龄化起步晚，且出现“未富先老”现象。法国比我国早130多年就过渡到了人口老龄化阶段，而且是在经济社会充分发展的情况下自然过渡的，而我国是在政策“人为地”加速老龄化的进程的情况下于上世纪末进入老龄化阶段的，且并非是随着经济和社会的发展自发演进的。四是人口老龄化地区差异较大。上海早在1979年就已进入老年型社会，而第五次人口普查时西部地区老年人口比例均在5%以下。与此同时，还出现了城乡倒置现象：各地区大部分老年人口主要分布于经济发展较落后的农村，农村人口老龄化程度超过全国平均水平和城市人口老龄化水平[1]，这种城乡倒置还将持续到 2040年。要到本世纪后半叶，城镇人口老龄化水平才会超过农村并逐渐拉开差距。五是劳动年龄人口高龄化和劳动力资源丰富并存。国外统计显示，人口老龄化与劳动力短缺相伴而生。而我国自20世纪70年代出生率虽经历了迅速下降，但由于在实行计划生育以前出生的大批人口此时正处于劳动年龄阶段，因此，我国劳动力资源非常丰富，劳动年龄人口比重一直保持在60%以上，这一优势将在本世纪 20-50 年代开始逐渐消失，到时我国也将出现劳动年龄人口短缺问题。六是人口老龄化在时间上呈不规则性和累进性。由于我国人口年龄结构的变化经历了几次大起大落形成了人口金字塔的不规则特点，并由此派生了人口老龄化的不规则性和累进性。

二、客观分析：我国养老保障制度存在的问题

改革开放以后，我国养老保障工作取得了有效进展，但从适应人口老龄化形势来看，养老保障体系仍存在许多问题。一是我国养老金支付资金“缺口”巨大。据统计我国个人账户“空账”的规模：1997年为140亿元，1998年为450亿元，1999年为1000多亿元，2000年已经达到2000多亿元 [2]。二是老年社会保险未能应保尽保，覆盖面太小。三是中国传统的家庭养老功能弱化。四是缺乏完善的养老保险服务体系。五是农村老年社会养老保险问题多。六是养老保险基金的保值增值困难。

养老保障基金的支付问题由许多原因共同作用的结果。除了人口老龄化这一根本原因外，还有其它若干特殊性的因素。一是“转制成本”由谁承担问题没有根本解决。由于养老保障制度建立以来的40多年间没有任何资金积累，改革以后的养老保障实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的制度，于是出现了养老金支付上的资金缺口，形成了一笔数目巨大的“转制成本”，也有专家学者将之称为“历史债务”或“隐性债务”，现行养老保险制度改革方案中对于转制成本由谁承担的问题没有解决，个人账户成为名副其实的“空账”。二是社会养老保险费用收缴还相当困难。主要表现在：企业有意做假账；企业欠费严重；养老保险收缴率持续下降。三是社会养老保险资金投资收益率甚低，养老保障资金难以保值和增值。四是社会养老保障资金管理不善损失大。各地养老保险资金被挪用、挤占、透支现象仍然时有发生，所以管理不善导致损失惨重。五是提前退休对养老保险体制冲击巨大。退休年龄是影响养老金负担水平的一个重要因素，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，平均领取养老金的年限就短，养老金总负担就会降低。但现实中有不少提前退休现象发生，造成提前退休的原因主要有：下岗分流导致提前退休；养老保险金高替代率诱发提前退休。“提前退休”意味着在停止养老金缴纳的同时提前消费社会财富，就是所谓的“寅吃卯粮”，大大损害了下一代人的利益。退休年龄的选择对养老金支付体系所产生的影响是根本性的，所以发达国家在面对人口老龄化严重时一而再地推迟退休年龄。根据社会的健康发展、当今人们的身体健康状况和价值观念等现实，在我国不能采取提前退休这种非理性之举措。

三、理性思考：养老保障体系建设的有效途径

十七大报告明确提出必须“加强老龄工作”，这在党的报告里还是首次出现，足见党对此工作的重视。从应对人口老龄化、促进我国经济健康有序发展的要求出发，我国现阶段养老保障体系建设的总体思路应该是：养老保障事业由城市向农村发展，由国有部门向非国有部门拓展，通过改革和制度创新，破除城乡壁垒和地域壁垒，实现社会保障城乡统筹和区域统筹相结合，逐步形成中国人口老龄化形势和经济社会发展趋势相适应的养老保障体系。在这方面我们既要借鉴发达国家的经验与教训，又要结合我国的国情，构建中国特色的养老保障体系整体框架，主要体现在养老金保障、老年医疗保障和老年福利保障三个领域。笔者认为中国特色的养老保障制度创新的重点及相应的政策措施主要在以下几个方面。

一是规范与完善基本养老保险制度。通过降低目标替代率并妥善解决历史债务，即“转制成本”，逐步降低缴费率，增强包容性，扩大覆盖面，进一步规范和完善基本养老保险制度。在此基础上，不分城乡、不分区域、不分企业性质及职工身份，将所有企业的全部从业人员、城镇灵活就业人员、城镇个体劳动劳动者纳入基本养老保险的保障范围。统一费基和费率，把保险基金的统筹层次由县提高到市地级、省级肯定是今后发展的必然趋势，甚至全国统筹；逐步做实个人账户，建议从实际出发，分步实施，先把个人账户中的个人缴费部分转为实帐，再创造条件把单位划拨部分由空帐转为实帐；适当降低目标替代率，妥善解决历史债务，逐步降低费率，实现基本养老保险制度“双低”办法与普通办法的并轨，按照“广覆盖、低水平”的原则，规范“双低”即低门槛进入、低标准享受的参保办法，对按照“双低”办法参保的范围、对象、缴费标准、个人账户做进一步明确规定，实现与基本养老保险制度普通参保办法的衔接并轨。

二是改革机关事业单位社会养老保险制度。机关事业单位应当实行与企业大体相同的基本养老保险制度。在推进机关事业单位养老保险制度改革的过程中需要把握以下几点：坚持机关事业单位与企业基本养老保险制度的统一性；体现机关事业单位及其人员的特点；注意与机关事业单位其他改革措施配套；确保新旧制度平稳过渡。考虑到历史的因素，对于改革前在机关事业单位工作的贡献，通过设置权益性养老金，用合理的办法加以计量，列入个人账户；鼓励机关事业单位在一定的限额内办理职业年金，财政按照经费渠道给予一定的支持；鼓励个人购买商业保险和从事各种有利于养老的储蓄及投资。2008年2月，国务院讨论通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山上海等5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。主要内容是：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等，积极稳妥地推进机关事业单位社会养老保险制度改革。

三是农村养老保险制度重新定位与制度创新。无论从统筹城乡发展的思路出发还是从应对人口老龄化形势的需要出发，都应当积极推行农村社会养老保险。当前农村养老保险制度的改革与创新应着重解决以下问题：明确政府责任，既要强调筹资以个人缴费为主，又要落实政府补贴，鼓励集体补助；明确其保障对象是农村居民或尚未被城镇职工基本养老保险覆盖的劳动者，坚持自愿原则，当然也必须强调正确引导甚至强制；制定新的待遇享受标准，确定合理的缴费基数、缴费比率；建立政府财政补助机制，合理确定政府财政投入的比例，充分体现政策扶持，调动农民参保的积极性；拓宽养老保险基金运营渠道，实现基金的保值增值；整合农村社会养老保险资源，例如：计划生育养老保险、义务兵养老保险等；保持政策和业务的稳定性、连续性，妥善处理历史遗留问题，维护农村社会稳定，促进农村健康发展。

四是建立和完善多层次医疗保障体系。扩大基本医疗保险的覆盖面，包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员以及城镇灵活就业人员纳入医疗保障体系。根据实际情况建立大额医疗费用补助制度，以解决超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用。鼓励企业为职工建立补充医疗保险，用于解决职工基本医疗保险待遇以外的医疗费用负担。逐步建立主要由政府投入支持的社会医疗救助制度，为特殊困难群体特别是经济困难的老人提供基本医疗保障。各级财政应当安排医疗救助专款，并根据财政收入的增长情况逐步增加对医疗救助资金的投入，提高医疗救助的力度，制定政策支持民间医疗救助事业的健康发展。

五是建立和完善老年人社会服务体系。各级政府要将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，构筑以居家养老为基础的老年人社会服务体系：以居家养老为基础，居家养老是我国绝大多数老人的选择，家庭在情感寄托、生活照料等方面的养老功能是其他机构难以取代的；构筑“居家养老”的社会支持系统，随着独生子女政策的实施以及经济社会的发展，家庭日益小型化、核心化，“空巢家庭”越来越多，家庭养老资源正在萎缩，有必要通过相关政策构筑“居家养老”的社会支持系统，支持、维护甚至放大家庭养老的功能；实施国家“星光计划”，从中央到地方，民政部门把发行福利彩票筹集的福利金的绝大部分用于资助城市社区老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，认真实施“星光计划”，使老年人不出社区就能享受到需要的服务。

六是构建新型的多层次的养老机构体系。以往的机构养老基本上是救济性的，对象主要是“五保”老人和“三无”老人。为了适应新的形势和满足多元化的养老需求，必须构建中国特色的新型的多层次的养老机构体系。第一层次为“救济型”。具有特殊困难的老人仍然必须由政府举办的养老机构收养，除“五保”老人和“三无”老人外，经济上有困难的老人，入住费用可以参照最低生活保障线予以减免。此类养老机构的经费应列入政府财政预算，同时鼓励慈善机构、社会团体和个人捐助。第二层次为“福利型”。为了满足日益增长的养老需求，政府应整合各种社会资源，通过合作兴办或委托经营等方式发展养老机构，以满足普通百姓的需要。此类养老机构具有一定福利性，老人入住需办理一定手续，并缴纳基本费用。养老机构的基本设施、人员配置、日常管理等应设立一定标准，定期评估，并向社会公开。第三层次为“市场型”。此类养老机构主要是为了满足一部分高收入者的养老需求，可以按市场原则运作，以高标准收费维持高质量的服务。为了鼓励企业界参与兴办养老事业，政府应给予经营者一定的优惠政策，包括减免税收、低价提供土地、降低公用事业性收费标准等，以促进新型的多层次的养老机构体系逐步完善与健康发展。

参考文献：

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关键词：事业单位；内控制度；内审监督；研究

目前，加强事业单位内控制度建设和内审监督工作是事业单位经营管理活动的重中之重，发挥着不可比拟的作用。事业单位要想在激烈的市场竞争中始终立于不败之地，就必须要高度重视内部控制和内审监督工作的开展，保证事业单位信息管理的准确性、真实性，从而为事业单位带来更为广阔的发展空间。

一、事业单位内控制度与内审监督工作开展的相关论述分析

(一)事业单位内控制度建设的作用

1.有利于顺应现代社会发展的必然趋势。市场经济的迅猛发展，企业之间都在经营管理活动中进行深度性的变革。事业单位在管理模式中正在朝着多样化、丰富化的方向发展。事业单位建立健全内部控制建设，符合事业单位内部管理的发展需求。2.有利于为事业单位带来巨大的经济效益。事业单位的发展方向也发生了实质性的变化，已经改变了以往传统的财政拨付模式，自利得到了进一步的提升，经济活动方式也更加全面化、系统化，既涵盖最基本的管理职能，也增设了多种不同的经济活动。

(二)机关事业单位养老保险的可行性因素分析

事业单位养老保险是社会保障制度的重要建设环节，以往事业单位都在普遍使用退休金制度，但是在社会主义市场经济的发展下，国家积极出台了《事业单位养老保险制度改革方案》，大大促进了事业单位的进一步发展与变革，具体意义为：首先，是公平竞争市场环境下的必然发展趋势。公平市场竞争可以有效增强市场竞争者的合法权益，构建公正合理的市场环境是维护社会收入分配的公正性与合理性。加快事业单位养老保险制度，可以推动公平市场竞争机制环境的形成，并且推动人才的合理流动。其次，可以使事业单位改革进一步深入，事业单位制定科学完善的社会养老保险制度，可以推动事业单位人才的合理流动，将收入分配与养老待遇控制在合理的范围中，体现出一定的平衡性，进而成为了事业单位改革的重要建设环节。

二、事业单位内控制度建设和内审监督工作开展中所存在的不足之处

(一)内控制度的不合理性比较明显

目前，我国处于市场经济发展的过渡阶段，政府职能也在发生着相应的变化。公共财政框架的制定，这些被视为事业单位内控标准体系的初始形态。基于此，事业单位在内部控制标准方面严重缺少制度的约束性，使事业单位尚未建立健全更加全面完善的内控准则，从而造成了事业单位在财政预算支出管理很难适应复杂多变的市场环境，内部管理的弊端和问题越来越恶化。

(二)缺乏高度的内控观念

事业单位管理领导者在思想上都普遍缺少对事业单位内部管理机制建设的重视程度，严重忽视了内控机制建设的重要性和必然性。造成这种现象主要是由于事业单位领导者误认为公共事业管理是事业单位的重点管理职能[1]，再加上缺少成本核算建设，对内控制度的建设漠不关心，甚至认为是一种无关紧要的做法。由此可以说明事业单位管理者在内控制度的认知方面还存在着较大的心理误区，仅仅局限于财务管理和审计中，进而使事业单位在管理工作与业务控制方面出现了较大的不平衡性，无法展现出事业单位内部控制监督工作的优势。

(三)内审监督管理体系存在着较多的不足

1.事业单位的内审监督机构设置并不合理。事业单位虽然建立内审监督机制，但是可执行性和可操作性并不强，仍然处于较为封闭式的自我监督模式之中，而且一些单位的管理者认为内审监督机制无关紧要。2.事业单位内审监督机制的独立性严重缺乏，在实际监督管理工作中，呈现出一种表面化、流水化的趋势。我国事业单位大都实行“双重领导”的内审监督机制。在这种机制的影响下，内审监督机构大都需要事业单位多个部门的领导参与，独立性得不到相应的体现，从而导致了内审监督结果很难形成相对统一的思想共识。

三、事业单位内控制度建设和内审监督工作开展的相关建议

(一)建立健全科学完善的内部控制制度

在我国事业单位内控制度的建设中，建立健全内控制度是非常必要和关键的，而且还需要配套可行的法律法规政策。基于我国的基本国情出发，事业单位内控机制建设可以大力借鉴国内外先进的管理经验，也可以按照国际惯例中全面性、重要性以及适应性等内控的五要素原则来贯彻实施，使事业单位内控评价标准都进趋统一和完善。以此同时，事业单位在内部控制制度的建设中，要制定出相应的法律法规政策，为其带来强有力的制度性保障，增强绝大多数事业单位的共通性[2]，有效促进内控责任追究制度的形成，发挥出事业单位各个部门内控监督的作用。

(二)形成高度的内部控制观念

内控制度与内审监督建设要从事业单位的发展现状出发，要求事业单位相关人员要从自身做起。要加快创建事业单位健康良好的内控环境，单位的管理者要严格约束自身的行为，树立起榜样带头作用。不断强化管理者的内控观念，提升事业单位全体员工对于内控制度建设的重视程度与认知程度，从而将内控制度建设的落实力度得以进一步的强化。此外，事业单位在明确负责人经济责任制的基础上，要加强责任风险、内控制度以及内审监督建设的相互关联性，使之成为有机协调地统一整体。深化单位管理者都能够严格履行自身的管理职责，并且使事业全体职工充分发挥出各自的工作潜能，进而实现内控制度建设与内审监督的目标。

(三)加快建设以内审监督水平为重心的审计体制

在事业单位建立内控制度建设水平中，内审监督机制是建设的重点，内审监督可以较为真实准确地反映出事业单位内部会计控制的执行现状，还可以进一步增强事业单位管理领导者的权责意识，不断体现事业单位内部各个方面的监督功能。1.强化内审监督机构的独立性。事业单位全体人员要加强自我监督、自我管理意识，成立相关的内部审计监督的预算委员会，避免内部监督管理机构受其审计单位的限制和约束，要全面发挥出全面审计的功能，增强事业单位内控制度建设的科学性、真实性。2.为内审监督制度注入一定的创新因素。信息化技术的不断更新和完善，一定程度上推动了内部审计技术与方法的变革，使事业单位内部审计处于机遇与挑战并存的发展趋向，事业单位在内部监督制度方面必须要做好积极抓住机遇、并且勇敢地迎接挑战，加快转变以往传统的经验内审监督模式，不断向现代化信息技术内审监督的趋势发展[3]，进而实现事业单位现代化建设的发展目标。

(四)形成以内控制度建设和内审监督的报告机制

事业单位内部报告机制可以利用书面形式充分地反映出事业单位各个项目的发展状况，为单位领导管理者的决策提供准确合理的依据。对于事业单位的财务部门来说，资金的使用情况、运营管理情况等方面都是内部报告机制的重要执行内容，内部报告机制可以使事业单位管理者做出与自身战略目标相契合的重要决策。同时也为事业单位的预算编制工作的顺利开展奠定了坚实有力的根基。此外，以内控制度建设换个内审监督报告机制的建立，对于改善事业单位的信息交流水平具有强大的推动力。

四、结束语

综上所述，事业单位内控制度建设和内审监督工作的开展势在必行，可以为事业单位在其经营管理活动中带来广阔的经济效益和社会效益，并且在激烈的市场竞争中占有一席之地。事业单位内控制度建设和内审监督工作的开展任重而道远，要结合事业单位的实际情况出发，及时解决事业单位在内控制度和内审监督建设中所存在的问题，促进二者的同步、协调运转；同时要不断与时俱进、开拓创新借助外部力量来不断优化事业单位的内控机制建设，进而实现事业单位长远发展的建设目标。

作者:叶玉兰 单位:福建省南平市延平区机关事业单位社会保险管理中心

参考文献：

[1]文科.内部控制审计在电网企业的创新与实践[J].企业改革与管理，2016(05)：152-154.