土地利用规划法范文

导语：如何才能写好一篇土地利用规划法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：城市规划土地利用发展建议

中图分类号：Tu文献标识码：A

随着城市化进程的不断发展与推进，我国城市土地规划也根据《城市规划法》等相关内容做出了极大的调整，在进行城市土地利用规划时，更加贴近城市发展的实际情况，但我国城市土地规划发展还不够完善，尚处于初步发展阶段，受传统发展理念以及规划思想的影响，我国城市规划在土里利用与发展当中还存在很多不合理的地方，需要不断地加以调整和改进。为此本文针对如何有效促进我国城市土地利用与发展的相关问题进行分析。

1发达国家城市土地规划发展的基本情况

通过对发达国家的城市规划与土地利用的与发展的继承来看，发达国家城市化的发展进程先后经历了两个不同的发展阶段，第一个阶段为“单向型城镇化”，在城市规划发展过程中农业与畜牧业做出了极大的牺牲。在这一发展阶段，土地利用主要以集聚为主。当城市规划发展到一定的程度，发达国家的城市规划进入了新的发展阶段，即逆城市化阶段，城市化发展逐步向农村进行扩散与推移。此时城市土地发展规划主要倾向于扩散政策，在这一发展阶段城市土地城市更进一步的促进了城市与农村的和谐发展，实现了城市土地规划利用的科学化与合理化发展。

从国外发达国家的城市化发展进程来看，城市化发展与工业化发展时同步进行的，在城市工业化发展的过程中，加大的推进了城市化发展的进程。在城市化发展进程当中，通过科学合理的城市土地利用规划，城乡发展的二元结构逐渐被打破，城市的工业文明也极大地带动了乡村的发展，城乡发展间的差距被进一步缩小，最终促进了发达过程经济发展总体水平的全面提高。

我外发达国家已经伴随着工业化与信息化的发展进程，实现了国家的城市化，而城市化发展水平高的国家，其农业发展水平也非常高，由此可见发达国家在进行城市化发展过程中充分的体现了城市与农村的协调发展，城市土地的利用与发展充分的考虑了对农业发展的影响，发达国家的城市化道路逐步实现了农村、城市之间的复合型发展，土地的利用与发展也实现了集聚与扩散的协调发展。

2西方发达国家土地规划对我国城市土地利用与发展的启示

西方发达国家城市化发展过程中的成功经验冲的体现了城市化进程对国民经济发展的巨大的促进作用，通过城市化进程的合理发展预计城市规划中对土地资源的合理利用极大地促进了城乡的和谐统一发展，我国城市规划土地利用与发展过程中要不断地吸收国外的成功经验，并充分的结合我国城市规划发展的实际情况，促进我国城市规划土地利用的合理化发展。

2.1城市规划土地利用与发展要强调区域观念

城市土地利用与发展要具有长远眼光，并立足于我国城市发展的整体考虑，在城市规划发展过程中城市土地利用与发展不能仅从促进城市这一单一的主体进行考虑，需要从促进城市区域间的协调发展以及城乡不同区域之间的相互协调发展的角度进行考虑，促进城市土地资源的可持续发展利用。在城市发展过程中需要编制城市发展规划，通常情况下城市发展规划包括以下几方面的基本内容：立足于城市区域发展特点，结合国家城市土地利用发展的相关政策，确定土地利用开发的规模、发展方向以及城市区域发展各种建设用地布局情况；对城市各个区域发展建设所具有的相对发展优势以及个各种制约性因素进行分析，对城市内部各个区域之间的优势条件进行组合，提高城市发展的整体实力；根据城市发展的实际情况与未来发展的具体目标提出相应的土地利用空间结构重整策略。

2.2土地利用与发展要与社会、政治、经济的紧密结合

城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。我国城市发展建设要紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。

2.3生态优先的发展策略

针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。

2.4城市规划中的土地利用要重视实施策略的研究

土地利用规划的编制应对其实施策略进行研究。针对城市的发展和区域大型基础设施的调整，根据现行的一系列城市土地利用的空间发展、相关组织机构、资金筹措等的政策，将以往孤立的部门计划，整合为一个相互配套互为前提的战略组合，分别从空间结构、产业发展、交通系统调整等方面提出相应的土地利用政策措施，增加了城市土地利用规划的可操作性。

2.5把握发展机遇

在对我国城市发展情况进行规划时，虽然对城市土地规划利用不进行时间限制，但无论是城市化发展建设还是土地利用与发展都不能忽视各自的时间效率。城市土地资源利用与发展建设仍然需要把握住发展契机，只有抓住发展机会，才能提高城市土地利用与发展建设的速度，提高城市土地利用与规划发展建设的质量，对土地资源的利用作出适合城市土地发展利用的合理化安排。

3结束语

我国城市土地利用与发展要充分的吸收借鉴国外城市土地利用发展的成功经验，同时还要对我国城市发展建设的总体进行进行充分的了解与掌握，在城市土地利用与发展过程中编制出适合我国城市规划发展的正确方案，通过科学合理的发展规划方案，对城市土地利用进行科学的指导，在发展过程中还要把握住我国城市化发展水平不断提高的有利契机，树立长远的发展眼光，提高城市土地资源的可持续利用与发展能力，提高我国城市规划发展建设的全面性、系统性与优越性，使我国城市发展战略的选择更具理性与说服力。

参考文献：

[1] 孙田,陈龙乾.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农村经济与科技,2011,(01).

篇2

【关键词】科学发展观；土地利用；科学化

1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系

1.1科学发展观的概念

科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。

1.2土地规划的概念

所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。

1.3科学发展观与土地利用规划的关系

土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。

2土地利用规划中存在的弊端

2.1规划编制方面

尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。

2.2规划实施方面

（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。

3土地规划利用工作科学化的建议

3.1创新规划编制的方法

（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。

3.2创新规划实施政策制度

（1）科学合理划分土地，确保土地用途管制规则的统一。按照规定，严格控制非农建设用地的数量，允许部分农业土地进行用途转换。土地利用管理的主要方式就是制订统一的土地用途管制规则。但是目前该规则并不完备，在不违背原则的前提下，各地应结合自身实际进行探究创新[4]。（2）加强规划实施的弹性。根据我国实际和综合国情，我们需要制订具有中国特色的土地利用规划。而所谓的中国特色土地利用规划，就是因诸多不确定因素而引入的弹性规划理念。增强规划弹性能够从多方面入手：①弹性的规划管理。比如就独立工矿项目而言，在项目纳入规划的前提下，在一定的合理范围内，用地位置的变化及少量用地面积的增减都应视为正当合理的；②允许规划指标10~20%的变动，提高规划的可操作性；③加强土地用途管理制度规划的弹性；④在有偿的前提下，允许乡镇之间相互调节用地指标。（3）加强政府对土地管理的力度，严格监控规划的实施过程。政府加强执法，长期监督土地利用规划的实施，对执法不严、以权代法、以言代法、有法不依等行为严肃惩处，对严重违规违法者，依法追究其刑事责任。在实施土地利用规划的过程中，应该建立明确的土地规划实施评价制度。（4）对与土地利用规划相关的政策制度建设进行完善。改革和完善土地管理体制，加强中央和省级政府土地管理职能，特别是发挥土地利用规划的调控职能。应当完善与土地利用规划相关的政策制度建设，以确保土地利用规划能够更好的实施。（5）实现土地利用规划目标的一个重要途径是通过对城乡建设用地的整理，挖掘建设用地潜力。整理城乡建设用地对土地生产条件的改善、农村居民点布局的调整和土地利用率的提高有重要意义。应该对将建的新区和将拆的旧区进行合理的规划，对农村居民点进行积极整理，在缩小农村居民点的同时扩大城镇用地规模，逐渐达成土地利用规划的目标。

篇3

关键词：城市规划；土地利用；发展；建议

土地利用问题一直都是城市规划的核心问题。城市规划就是对城市内各种元素的一种塑造，创造一种适合人类生活和居住的文明环境，这一过程是通过对土地的配置来实现的。任何一个城市规划、城市建设的过程都是土地利用的具体体现。因此城市规划的本质就是城市土地资源的利用。然而我国的城市土地规划发展机制还不够完善，受到传统理念和思想影响较大，还存在许多问题。这就要求我们通过不断的研究分析，改进调整管理机制，以便更好的贴近城市发展的实际情况，促进城市土地利用与发展。

1 城市规划中土地利用存在问题

1.1 城市规划和土地利用缺乏统一的指导思想和规范

城市规划和土地利用都属于对空间进行规划的范畴，但它们的侧重点不同，城市规划注重城市内各类用地的布局和组合，注重其功能性。土地利用则侧重如何合理安排现有土地资源，并达到有效利用，节约保护土地资源。它们依据的规范也不一样，虽然在编制和实施时在各自的规范中都有明确规定要相互协调，相互衔接。但因编制部门不同，编制目的，编制依据，实施任务也都不相同，因此很难实现两种规划的协调统一。

1.2 城市发展在定位上存在不合理

城市规划的目标是快速发展城市化建设，城市建设必然造成对土地资源的使用，是对土地资源的消耗，而土地利用的目标是对土地资源的保护，这二者存在矛盾和冲突，因此必须处理好二者之间的关系。很多城市过分注重城市建设，而忽略对土地资源的有效利用和保护，忽略城乡流动和人口增长等问题给城市带来的压力。城市规划应该以可持续发展作为指导思想，以人性化规划为理念，以追求和谐作为基本准则，并在此基础上合理定位城市发展。

1.3 城市规划中土地利用率不高

城市规划中土地利用率体现了城市整体配置水平和城市土地使用水平。目前我国土地利用率普遍不高，城市规模的扩大和发展仍表现在加大土地使用面积，扩大城市外延投入来实现，走上“蔓延式”发展误区，大力开发新区、新城、新大学城等，而城市内部却存在许多闲置土地和有较大利用潜力的土地没有开发，因而造成土地资源浪费。

2 加强城市规划中土地利用的建议

2.1 以合理用地作为城市规划的核心，以可持续性发展作为城市规划的指导思想

城市要发展，耕地也要保护。因此要求城市规划要以合理用地作为核心，强调合理用地的重要性，在满足经济发展和人们的生活条件改善需求的同时，对土地资源合理开发、利用、管理、治理，保护，合理引导城市建设和开发，协调人与自然、环境、资源的关系；而土地利用也要以城市规划作为依据，按照布局合理，完善功能，提高效能等要求不断强化城市规划的管制与开发指导作用，二者相互结合，互相影响。

2.2 加大城市用地利用率

土地利用包括地上、地面、地下三个方面。城市用地要做到地上、地下统筹规划，近期和长远规划结合，促进城市的持续、长效、健康发展。根据以往一些发达城市的经验，可以在高密度人群城市开发地下土地，如在地下建设地下商场，地铁等，提高土地利用率，节约城市土地资源。

2.3 注重区域发展观念

城市规划中土地利用要立足于城市的整体发展，首先从城市区域发展特点出发，依据国家城市土地利用发展的政策法规，对城市区域发展用地布局、规模、发展方向等进行分析，然后分析城市区域发展建设中存在的各种优势及影响因素，整合优势资源，提升城市整体实力，最后根据城市区域发展实际情况和未来发展方向，制定土地利用空间结构重整措施和切实可行的发展战略。

2.4 土地利用与发展要与社会、政治、经济紧密结合

社会、经济发展是城市发展的动力，因此城市土地利用和城市规划要发挥其科学性和合理性就必须研究城市社会、经济的发展。我国城市发展建设要结合宏观区域经济竞争要求，对城市发展的历史、现状、未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等方面对城市土地利用进行分析，提出适合未来经济发展的土地利用规划新理念。

2.5 优先发展生态建设

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和前提，城市生态环境的好坏代表着城市居民生活质量的高低，评价一个城市是否适合居民居住，并不是看一个城市规模大小，建筑高低，更多看的是城市的生态环境是否健康。目前我国城市生态环境质量不断下降，因此对城市建设中生态建设的研究已经迫在眉睫。必须优先考虑生态建设的发展，包括城市的合理容量，自然资源、土地资源的保护等都是我们需要考虑的问题。制定一些法律来约束城市建设的同时还应采取一些手段，如：建立建设地区和保护地区的土地要素合理流动机制，控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市；同时还可以将城市土地利用规划区域范围内的土地分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三种，通过对生态环境限制因素的分析，确定各区局的范围。在土地规划编制过程中，一定要分析土地利用结构对环境造成的影响，并提出处理措施，把土地利用对环境的破坏程度降到最低。

2.6 重视实施策略的可行性研究

在编制土地利用规划化时，对实施策略不能只限于理论的研究，还要注重可操作性。针对城市发展情况和大型基础设施的调整，根据目前城市土地利用空间发展，组织机构，资金筹措等一系列措施，将原来单独的部门计划，编制为一个相互联系配套的组合战略，并从空间结构、产业发展、交通系统调整等方面提出相应的措施，使城市土地利用规划的切实可行。

2.7 把握发展机遇

在对城市发展进行规划时，一定要抓住时机，利用城市化发展建设和土地利用与发展的时间效率，加快城市土地利用和发展建设的速度，提高城市土地利用与发展建设的质量，对土地资源的利用做出适合城市发展的合理安排。

2.8 建立土地循环利用调控措施

通过土地收购、土地流动、土地储备等各种途径，增大城市土地存量，加强城市土地流动使用权管理。在城市规划中，将闲置的土地调拨给可以利用的企业，也可将部分土地转换成资金，实现国有土地的保值增值，建立可持续化发展的城市。

3 结束语

我国城市土地利用与发展在结合自己国情的同时也可以吸收借鉴国外一些城市土地利用发展的成功经验，掌握我国城市发展建设的总体情况，调整思路，动态的解决城市规划中土地利用出现的问题，编制出适合我国城市规划发展的正确方案，对城市土地利用进行指导规划，既要实现了城市的可持续发展，又要保护生态环境，实现土地资源的可持续利用，城市建设的可持续发展。

参考文献

[1]李淼.浅析城市规划与土地利用规划的协调发展[J].经济技术协作信息，2010，19.

[2]董铭，杨爽.浅析城市规划中的土地利用与发展[J].黑龙江科技信息，2010（8）.

[3]高明.当前我国城市规划存在的问题及改进思考[J].商业时代，2010（24） .

篇4

【关键词】可持续 环境评价 土地利用 土地规划

土地利用总体规划环境影响评价（Land Use Planning Overall Environmental Assessment， LUOPEA）指在对土地利用总体规划区域生态环境现状认真研究的基础上，对土地利用总体规划实施后可能造成的环境影响进行识别、分析、预测，并在此基础上提出预防和减轻不良环境影响的对策及措施。土地利用总体规划环境影响评价属于战略环境影响评价（Strategical Environmental Assessment， SEA），位于区域环境影响评价（Regional Environmental Assessment， REA）之上。评价重点在于土地总体利用规划目标、方针和土地利用结构和布局的变化可能引起的生态和环境的变化，如石漠化和水土流失的防治等。

由于土地利用总体规划环境影响评价的宏观性、复杂性和广泛性等因素，目前还处于探索阶段，并没有一个普遍适用和成熟的方法，基本没有成功先例可以借鉴，土地利用总体环境影响评价可借鉴规划环境影响评价的各类方法和战略环境影响评价方法以及其他学科的分析评价方法（如统计分析方法等），对评价的不同内容采用不同的方法，或者将其综合运用，以达到科学、准确的评价土地利用总体规划环境影响的目的，为规划的科学决策提供依据。目前土地利用总体规划环境影响评价主要采用加权比较法、对比评价法、可持续发展能力评价法、费用效益分析法等。

除开上述的评价方法外，还可借鉴其他一些相关的评价方法，如系统论、协同学、最优规划法、逼近理想状态法、层次分析法、专家经验法、GIS空间分析法、环境经济学、景观生态学等。

土地是人类生活及各类资源的载体，土地利用总体规划不单是土地资源的规划，它是涉及到社会、经济和生态环境发展的各个方面的战略规划。土地利用总体规划的环境效应将不可避免的影响到区域可持续发展能力的各个方面，因此对于土地利用总体规划方案的评价应从社会、经济和生态环境各个方面出发，评价其可持续能力，从而确定最优方案或某一方案的可行性，以达到人与自然的和谐共存。评价指标体系可根据区域实际情况建立，也可采用中科院建立的可持续能力指标体系。本文以贵州省六盘水地区为例，对规划指标预测优选方案可持续能力进行评价。

篇5

关键词：土地集约利用；城市化；耦合协调模型；多规合一；鄂州市

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）07-1386-06

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.048

Research on Coupling Coordination Development between Urban Intensive Land Use and Urbanization on Multiple Plans Integration：A Case Study on Ezhou City of Hubei Province

JIN Min，ZHU Jiang-hong

（School of Public Administration， China University of Geosciences， Wuhan 430074， China）

Abstract： Urbanization is the inevitable result of industrial development， while urban intensive land use is a necessary requirement for urban development，and they are closely related to each other. Taking multiple plans integration as opportunity， this paper studied the intrinsic relationship between urban intensive land use and urbanization of Ezhou City from 2001 to 2013. Based on their interacted coupling mechanism， we used entropy value method to determine the weights， and constructed coupling coordination development degree model as well as relative development model. In this way， we can quantitatively evaluate coupling coordination development of urban intensive land use and urbanization， and finally divided the harmonious degrees into the antagonism， the compromise and the coordination， comprising of three states and nine kinds of status. Research results show that urban intensive land use and urbanization act and promote each other. The overall situation of coupling coordination development is good， and it had experienced three stages， namely， the antagonism period， the compromise period and the coordination period， showing a spiral upward trend. Finally， for the land use issues in urbanization process， we proposed the coordinated development measures and suggestions.

Key words：intensive land use；urbanization；coupling coordination model；multiple plans integration；Ezhou city

作槿死嗷疃的物质载体，土地是城市社会和经济发展的基础。城市化作为经济发展和社会进步的结果与标志，对区域发展具有强大的促进效应。城市土地的有效供给是城市经济发展的重要保障。近年来，随着经济社会的快速发展，城市化、工业化进程不断推进，大量耕地被占用，土地供求矛盾日益尖锐，许多城市呈“摊大饼”式扩展，城市土地闲置和低效利用现象普遍存在，严重违背了可持续发展思想[1]。因此，探讨城市土地集约利用与城市化的动态关系，正确认识城市化对城市土地集约利用的作用机制，对于科学制定城市土地利用指导方针与政策、加快推进土地利用方式转变、促进社会持续健康发展具有重要的理论和现实意义[2]。

目前专家学者已对城市土地集约利用的影响因素[3，4]、指标体系[5]、时空差异[6-9]、问题与对策[10]等重要问题进行了研究和探讨，相关研究取得了丰富的成果。从系统角度看，城市土地利用系统与城市发展系统相互作用，在相互作用过程中具有内在的协调需求。但国内当前的研究主要以城市土地集约利用为中心展开，从系统角度对城市土地集约利用与城市化水平耦合协调关系的研究较少，且多集中于较宏观尺度，如郭施宏等[11]采用均方差权值法和耦合协调模型对山东省进行了研究；张惠[1]通过数据包络分析方法构建了中国城市土地集约利用效率模型，以及城镇化与城市土地集约利用耦合模型。纵观目前国内已有研究，对城市土地集约利用和城市化的研究较缺乏。

当前形势下，针对中国发展中面临的城乡发展失衡、能源资源粗放利用、生态环境恶化等问题，党的十和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议等提出要推进市县规划体制改革，探索“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，并明确将其列为2014年中央全面深化改革重要任务之一。为落实中央要求，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，鄂州市被确定为“多规合一”试点单位。探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等融合，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成人口、产业、资源和环境协调发展的国土空间格局。本研究在梳理总结已有研究成果的基础之上，尝试在“多规合一”背景下，探寻鄂州市城市土地集约利用与城市化的相关关系，以期为相关研究的深入和政策的制定提供一定的参考借鉴。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

鄂州市位于湖北省东部，长江中游南岸，西与武汉接壤，东与黄石毗邻，南与咸宁相接，北与黄冈隔江相望。鄂州市是武汉“1+8”城市圈中距离武汉市最近的城市，也是湖北省统筹发展改革试验区及国土资源部“多规合一”试点区域。优越的区域条件和政策优势推动鄂州市经济社会高速发展。2013年鄂州市户籍人口109.36万人，其中，城镇人口64.79万人。据调查，2000-2013年鄂州市城镇人口增加了19.29万人，人口城市化率从2000年的43.53%提升到2013年的60.48%，增加了16.59%，城镇人口增长对城市化具有较强的推动作用。2013年全市地区生产总值630.5亿元，增长10.8%，发展速度高于湖北省平均水平。鄂州全市现状土地总面积159 645.58 hm2，其中，农用地100 828.26 hm2，占全市土地总面积的63.16%；建设用地26 906.40 hm2，占全市土地总面积的16.58%；其他用地31 910.92 hm2，占全市土地总面积的19.99%。随着城市化水平的提高和城市规模的扩大，土地的需求量日益增加，土地供求矛盾趋于紧张。因此，加强城市发展与土地利用关系研究，对提高鄂州市土地利用效率，促进城市和谐发展具有重要意义。

1.2 数据来源

城市土地集约利用与城市化的相关指标数据主要来源于2000-2013年《鄂州市统计年鉴》、《鄂州市年鉴》，土地利用数据来自于鄂州市国土资源局、鄂州市规划局，同时还参考了国民经济和社会发展统计公报，从而保证了数据的可靠性与权威性。

2 研究方法

2.1 指标选取及权重确定

科学的评价指标体系是进行城市化与城市土地集约利用评价工作的重要基础。在遵循科学性与可操作性结合、系统性与全面性结合、普遍性与特殊性结合、相对独立性等原则基础上[12]，参考相关研究成果并结合鄂州市实际和指标数据可获取性，建立了城市化与土地集约利用综合评价指标体系（表1）。

针对“多规合一”集约用地的要求，建立了城市土地集约利用指标体系，大致遵循三个层次：一是土地投入强度，即单位土地上投入的人力、物力、财力；二是土地利用程度，即单位土地面积的承载情况和利用状况；三是土地产出效益，即土地的经济、社会、生态等综合效益。城市化综合水平一般用一个国家或地区内城镇人口占总人口的比重来测算，但城市化是一个综合的概念，包括了经济发展、人口变迁、空间变换、社会文明进步、生态发展等多方面的内容[11]。结合“多规合一”的“三生”（生产、生活、生态）空间内容及人地和谐、协调发展的原则，从人口、经济、社会生活、生态景观四个方面建立城市化指标体系。

各项指标对系统的影响程度不同，所以需要楦飨钪副耆范ㄏ嘤Φ娜ㄖ匾苑从持副甓韵低秤跋斓闹匾程度。目前，在城市土地集约利用与城市化的耦合协调关系研究中，多数专家学者选用层次分析法来确定各评价指标的权重。层次分析法属于主观赋权法，其评价结果易受人的主观性影响，为了避免主观性影响造成的偏差，首先采取级差法对原始数据进行处理，然后运用熵值法计算指标权重。其计算步骤如下：

1）计算第j项指标熵值ej；

ej=-k■Pijln（Pij） （k=■）

2）计算第j项指标的差异系数gj；

gj=1-ej

3）差异系数归一化处理，计算第j项指标权重wj。

wj=gj/■gj （j=1，2，…，m）

2.2 评价模型的建立

2.2.1 耦合协调度模型 耦合协调度表征的是两个或两个以上彼此独立又相互影响的系统之间的协调程度，其彼此耦合作用和协调程度影响着整个系统的发展，它强调整体性和综合性。由于城市土地集约利用与城市化是彼此独立又相互作用的系统，因此借鉴物理学的容量耦合系数模型构建城市土地集约利用与城市化的耦合协调度模型[13]，即：

C=（U ■■×S ■■）/（αUi+βSi）2k■

式中，C为耦合协调度系数；Ui为土地集约利用综合指数；Si为城市化水平综合指数，0≤C≤1；α和β为待定系数且α+β=1；k为调节系数且2≤k≤8。基于城市可持续发展思想，城市土地集约利用与城市化同等重要，且为计算方便，令二者取值相同即α=β=0.5，选定调节系数k为5。

2.2.2 耦合协调发展度模型 耦合协调度的缺点是仅能够描述系统之间协调发展程度，无法确定系统是在较高水平上相互促进，还是较低水平上紧密联系。因此，进一步引入耦合协调发展度模型，它不仅能够反映系统之间协调程度，还能体现协调发展水平阶段。即：

D=■

式中，D为耦合协调发展度系数；C为耦合协调度系数；同样取α=β=0.5。

2.2.3 相对发展度模型 根据耦合协调发展度模型可以判断出城市土地集约利用和城市化两系统的耦合协调发展水平，但却难以测出二者的相对发展状态，基于此，运用相对发展度评价模型对其进行度量。

E=Ui/Si

式中，E为相对发展度系数。

图1和图2分别为耦合协调发展度系数与相对发展度系数随时间变化散点图，由图1和图2可看出，二者随时间变化方向大体一致，总体呈上升趋势。通过比较分析，二者最佳的拟合曲线均为多项式。耦合协调发展度系数曲线方程为y=0.002 3x2-9.135 2x+9 095.6，R2=0.991，拟合状况良好；相对发展度系数曲线方程为y=0.000 2x2 +0.961 8x-1 014.6，R2=0.878 2，拟合状况较好。

2.2.4 耦合协调发展阶段 耦合协调度评价标准既要充分考虑土地集约利用的可操作性，又要准确判断城市发展所处的阶段。目前，关于城市土地集约利用与城市化发展耦合协调度等级划分仍没有统一标准。依照耦合协调发展度D，参阅区域城市化与生态环境耦合协调类型划分标准[14]，结合实际和研究结果，提出鄂州市城市土地集约利用与城市化的耦合协调度等级划分标准。本研究将耦合协调发展阶段粗略分为3大阶段，即拮抗阶段、磨合阶段与协调阶段。当0≤D

3 结果与分析

3.1 相关性分析

城市化是经济发展和社会进步的结果与标志，对区域发展具有很强的促进效应。合理的城市化既要保证城市化进程的顺利进行，又要保护耕地，节约和集约用地，提高土地集约化利用程度。为证实二者的相关性，将城市土地集约利用度量值与城市化程度量值增长趋势进行对比，得出图4。由图4可知，鄂州市城市土地集约利用水平与城市化程度变动方向一致，呈逐年上升趋势。总体而言，城市化速度一直快于城市土地集约利用，但近几年来随着土地集约利用水平的提高二者逐渐靠拢，水平相当。

3.2 耦合关系分析

依据城市土地集约利用和城市化的耦合协调发展度模型与相对发展度模型，得到耦合协调发展度系数和相对发展度系数，以分析鄂州市城市土地集约利用与城市化耦合协调发展状况，结果如表2和图5所示。

由图5和表2可知，鄂州市城市土地集约利用与城市化的耦合协调发展主要经历了拮抗阶段（Ⅰ类）、磨合阶段（Ⅳ、Ⅴ类）与协调阶段（Ⅷ类）。研究期内，2004年及其以前鄂州市经历了长期的土地集约利用滞后于城市化的低水平发展阶段，其后经过几年的发展，土地利用和城市化都有了相应的发展变化，2005-2009年经历了将近五年的磨合期，自2010年以来，鄂州市发展步伐大大加快，城市土地集约利用与城市化的耦合关系进入了协调发展期，且二者一直处于同步发展状态。表明随着时间的推进，耦合协调状况得到持续优化，尽管有时两者交错，总体呈螺旋式优化趋势。

基于城市土地集约利用与城市化的相对发展状态，耦合协调发展类型被划分为滞后发展、同步发展与超前发展状态。研究期内鄂州市多处于同步发展状态和滞后发展状态，没有超前发展。其中，2009年以前以城市土地集约利用滞后于城市化为主，2009年以后转为同步发展。滞后发展一般在城市化初期，容易出F片面追求经济增长和城市化率提高的现象。处于滞后发展状态的城市，城市土地粗放利用，浪费严重，应对城市土地进行内部挖潜，限制城市地域外延平面式无序扩张而重视内涵立体式综合利用。同步发展，即城市土地集约利用同步于城市化，推动城市化发展，城市土地趋向集约利用，系统优化，促进城市发展；2009年至今，鄂州市一直保持此良好的态势，且相对发展度围绕在1值附近，说明城市土地集约利用水平与城市化水平基本持平。处于同步发展状态的城市应合理调控城市土地利用以推动城市化持续、健康、稳定地发展。研究期内鄂州市没有超前发展状态，这表明在鄂州城市化快速发展进程中，城市土地过度利用极为少见。

4 结论与建议

本研究借鉴经济与环境协调发展模型，对鄂州市城市土地集约利用与城市化两大系统的耦合协调状况进行实证研究，客观诠释了二者的耦合互动关系及其发展趋势。由分析可知，城市土地集约利用与城市化发展水平彼此作用，相互促进；耦合协调发展具有动态性，鄂州市总体发展态势良好，呈螺旋上升趋势；两系统的耦合度虽然存在一定的波动，但目前仍处于较高水平，良性互动效应比较明显，总的趋势是向着更高层次、更全面的协调方向发展。

根据结论可知，此次研究的结果与鄂州市实际相符，足以证明构建城市土地集约利用与城市化耦合协调模型是可行的。但是作为中部地区一个小城市，鄂州市在提高城市发展水平和土地集约利用程度上依然存在科技水平有限、社会支撑不足、区域协调不够等限制性问题，因此要实现城市精明增长，仍需长期不懈的努力。依据鄂州市现状和未来发展方向，提出以下具体对策建议。

1）做好“多规合一”规划的编制与协调。目前鄂州市“多规合一”试点工作正如火如荼地进行着，在鄂州市大力推进新城建设的背景下，新区齐发力，各显神通，城市土地集约利用与城市化耦合协调性变化较为频繁。试点中面临的一个最突出问题就是土地紧缺，在1 596 km2的土地面积上，承载着109.36万人口，人地关系紧张。现代城市满足人类生存、发展和享受等基本要求的人均土地面积范围为140～200 m2，鄂州市可从自己的实际情况出发，结合这一指标来确定城市的人均土地面积，并以此来验证城市人口规模预测是否会超过土地资源人口承载力。通过对城市耦合协调性研究可以进一步认识城市土地集约利用与城市化发展的总体特征，为制定城市发展战略提供决策依据。因此，鄂州市的发展必须以“精明增长”理念为指导，合理制定城市土地利用政策和城市化发展战略，推动“多规合一”落地。

2）注重城市内涵发展，推动产业结构战略性调整。2013年湖北省三次产业的结构比为12.6∶49.3∶38.1，而鄂州市三次产业结构为12.4∶59.4∶28.1，与全省相比，鄂州二产比重显然过大。表明，全市存在着一产比重仍然较高、二产有待优化、三产比重偏低的局面。从三次产业结构判断，鄂州市的城市发展阶段仍处于以扩张为主、提升为辅的工业化发展后期阶段。因此，鄂州市的发展需要注重城市内涵发展，进一步转变经济发展方式、推动经济结构战略性调整、优化产业升级布局，不断加强企业集聚，有序推进城市化。

3）适当控制建设用地增长，注重耕地保护。鄂州市城镇发展的粗放型增长与耕地保护间存在着很大矛盾。地方受自身经济发展驱动，外延式土地利用突出，导致耕地数量锐减，人地矛盾逐渐加剧。2005-2013年鄂州市耕地总面积由74 356.8 hm2降低到58 023.67 hm2，人均耕地面积由701.41 m2降低到528.50 m2。因此，鄂州市的发展应对城市化发展的历史阶段进行分析，合理预测各类用地的需求，确定城市建设用地规模，统筹安排各类用地的比例关系，协调好城市建设与区域发展的关系，充分发挥城市功能。既满足当前发展需要，又给城市留有余地，坚持把当前利益与长远利益结合起来；既注重发展特色，又要与区域整体发展相衔接，坚持把局部利益与整体利益结合起来。

参考文献：

[1] 张 惠.我国城镇化与城市土地集约利用耦合发展探析[J].华南师范大学学报（自然科学版），2015，47（3）：127-133.

[2] 郑华伟，丑建立，刘友兆.江苏省城市土地集约利用与城市化关系的计量分析[J].长江流域资源与环境，2013，22（8）：1019-1026.

[3] 王晓艳，良基，郑华伟，等.成都市土地集约利用水平及影响因素[J].国土资源科技管理，2008，25（3）：69-73.

[4] 韦 东，陈常优，屠高平.影响城市土地集约利用的因素研究――以我国30个特大城市为例[J].国土资源科技管理，2007，24（2）：12-16.

[5] 吴壮金，周 兴，左志莉.城市土地集约利用的内涵及其评价体系的构建[J].安徽农业科学，2009，37（13）：6120-6122.

[6] 冯 科，郑娟尔，韦仕川，等.GIS和PSR框架下城市土地集约利用空间差异的实证研究――以浙江省为例[J].经济地理，2007， 27（5）：811-814，818.

[7] 朱一中，曹 裕.基于PSR模型的广东省城市土地集约利用空间差异分析[J].经济地理，2011，31（8）：1375-1380.

[8] 乔 佳，宁小李，卢雅洁.基于改进熵权法的河北省城市土地集约利用时空差异分析[J].国土资源科技管理，2015（4）：9-15.

[9] 周作江，周国华，唐承丽，等.环长株潭城市群土地集约利用时空演变研究[J].水土保持研究，2014（5）：89-93.

[10] 王爱民.城市土地集约利用研究的问题与困境[J].重庆大学学报（社会科学版），2010，16（4）：7-10.

[11] 郭施宏，王富喜.山东省城市化与城市土地集约利用耦合协调关系研究[J].水土保持研究，2012，19（6）：163-167.

[12] 宫少燕.山东省土地利用与经济发展耦合协调度及时空差异研究[J].国土资源科技管理，2013（3）：63-68.

篇6

1、引言

1.1 研究背景

我国是一个人多地少、土地资源十分紧张的国家。易开发的平原、盆地面积少，较难开发的山地、高原面积多。随着经济的发展和城市化进程的加快，城市的扩张以及城市数量的增多，占用了大量的农业用地，导致城市与农业用地矛盾日益突出。改革开放以来，中国城市化进程继续加速，城市化水平已从1980年的19.4%提高到2010年的47.7%[1]。短短的30多年，提高了两倍有余。城市人口和农村人口基本持平。城市市区土地面积占全国面积达到27%，即27%的土地养育着占全国一半的人口。城市正作为现代人的居住生活方式为人们所接受，在21世纪中叶时期，即我国达到中等发达国家水平的时候，我国的城市化水平将进一步提高，城市化水平将达80%。在未来几十年城市还将容纳五六亿的人口。

1.2 研究意义

规划是实现土地优化配置和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，我国人口众多，耕地资源相对稀缺，面临人口、工业化与城市化的挑战。而且在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一，如何协调两个规划关系问题，应得到我们更多的关注。

2、城市规划与土地利用规划的协调

目前，我国各级行政区范围进行的土地利用总体规划，是在1986年实行了城乡地政统一管理的新体制下，依据《土地管理法》等法律法规对城乡土地进行统一的、全面的土地利用总体规划，是根据国民经济和社会发展长远需要对行政辖区的全部土地利用的供给和需求，在结构上进行综合平衡，在布局上进行合理配置[4]。它即是合理安排各类土地利用的依据，也是各级政府对土地利用和经济发展进行宏观调控的重要手段。

2.1 土地利用规划与城市规划失调原因

在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统筹。其不协调的具体表现为：

2.1.1 “两规”脱节严重

土地利用规划分为全国省(自治区、直辖市)、市(地区)、县(市、区)和乡(镇)五级，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发[4]，对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法，实现土地源的总供需平衡和对用地空间布局的调控，当然包括城市用地安排。我国的城市总体规划主要是在上世纪50年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空问布局和各项建设的综合安排。城市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导城市和城镇规划的编制。

2.1.2 规划成熟程度不同

在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开[5]。第一轮和第二轮土地利用总体规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题，规划的理论与方法以及从业人员素质都不太成熟。

2.1.3 两个规划的规划理念不一致

一是城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。二是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，不管是粮田好地还是基本农田，统统纳入城市总体规划区的范围，而土地利用总体规划则强调节约集约用地，在规划建设用地位置时尽量不占粮田好地，特别是基本农田。

3 “两规”协调的思路与途径

3.1重视区域规划和城镇体系规划的作用

城市规划与区域规划之间是点与面有机联系的不可分割的关系。城市总是与相应的区域相联系；与此同时，一定区域内必定有相应的经济中心城市。城市规划必须以区域规划为依据，在区域规划的基础上，一方面立足于大区域合理规划布局城镇体系；另一方面，合理确定城市的规模、性质，城市各部分的组成，各城区的用地，以促进城市与区域的协调及可持续发展。

3.2法律和制度上的创新

从现行法律法规体系看，《城市规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，从实际的效果来看，城市规划实的严肃性、科学性和可施性均优于土地利用规划。相比而言，我国尚无一部“土地规划法”，对土地利用规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，建议制定相应的“土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，建议借鉴城市规划师制度，建立“土地规划师”执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。

总之，制订和实施土地利用规划与城市规划是管好用好城市土地、合理布局城市空间的重要保证。我国还处于社会主义处级阶段，各个方面发展迅猛，对土地的需求越来越大 ，如何将有限的土地发挥出最大的效应，就需要城市规划的辅助协调。相对国外，现阶段我们的规划水平还有待提高，由于体制问题，我们的土地规划和城市规划之间的衔接还有待完善，在当前土地资源紧张的情况下，很有必要认真总结经验，运用地理信息系统、决策辅助模型等先进手段，进一步提高土地利用规划和土地管理工作的水平，促进城乡建设，实现经济与社会的协调发展。

参考文献(References)

[1]王万茂，韩桐魁．土地利用规划学[M]．北京：中国农业出版社，2002．[Wang Wanmao，Hart Tongkui．Land Use Planning[M]．Beijing：China Agriculture Press。2002．]

[2]沈阳市国土区划办公室，沈阳国土资源航空遥感研究，沈阳出版社，1992

[3]冯广京，严金明．土地利用总体规划修编的战略思路[J]．中国土地科学，2002，(2)：4．[Feng Guangjing。Yah Jinming．Strategic Conception on Revising the General Planning of Land Utilization[J]．China[and Science，2OO2,(2):4．]

篇7

关键词：总体规划 城市用地 存在问题 解决办法

一、土地利用规划与城市规划的关系

（一）土地利用规划与城市规划

城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。

改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。

（二）兼容性：互有侧重、互为弥补

从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。

土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。

（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张

现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。

几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。

二、总体规划中的城市用地存在问题

（一）发展定位不当

因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。

（二）布局不合理

城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。

然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。

三、具体解决办法

（一）坚持可持续发展

《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”

把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。

（二）资源保护与发展优先并重

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。

要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。

（三）各类规划管理部门协作

城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。

参考文献：

篇8

《城乡规划法》的出台具有里程碑式的重大意义。原有的城市规划法施行的城乡二元管理模式，回避了城市和乡村在规划中的关系，一定程度上限制了城市和乡村的发展，也导致了当前城郊结合部和乡村建设活动的混乱。在全球经济一体化发展、城镇化进程加快的宏观背景下，国家出台了一系列宏观政策环境，对城市建设和城市规划产生了巨大影响。规划发展正在打破原有的城乡分割规划模式，进入城乡统筹规划的新时代。如何适当调整规划编制体系，更有效地指导城市、乡村建设，成为规划亟待解决的问题。

一、存在问题

目前规划体系包括发改委制定的“社会经济发展规划”、城乡规划行政管理部门制定的“城市规划”、土地行政管理部门制定的“土地利用总体规划”和其他行政部门制定的各类“专项规划”四大类型。其中土地利用总体规划、城市规划以空间规划为主，城市规划分为总体规划与详细规划两个层次。

规划实践中，存在不同类型规划难以衔接协调、规划体系在城乡空间上覆盖不全面等诸多问题。

1.1不同类型规划衔接不足

规划体系与政府管理体制密切相关，不同部门承担不同类型的规划，客观上造成了规划体系协调的复杂性。例如，城市规划和土地利用规划由国土部门和规划部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。《城乡规划法》、《土地管理法》均要求城市规划与土地利用总体规划应协调一致，但实践中两个编制部门缺乏应有的有效沟通。城市规划一般为20年，乡镇土地利用规划一般为10-15年，规划年限不一致，规划内容也难以协调和对比。如果土地利用总体规划没有规定到城市规划年限的建设用地规模，就会导致在一定程度上失去了对城市用地规模的控制。

此外，各部门规划的专项规划在管理上相对独立运作，很少将各自的保护和控制要求，落实到建设规划管理依据的城市详细规划上，使得其规划没有空间上的支撑，城市规划与建设丧失了整体性和统一性，且专项设施建设短期行为多、局部建设多，缺乏统筹配置，不利于城市基础设施整体网络的形成。

1.2规划重城市轻农村

目前规划在区域空间上，重城市轻乡村，没有实现规划管理全覆盖，主要表现为城乡分割。规划编制管理以城市地区的国有土地为主，而广大农村地区，仅有社会经济发展规划和土地利用总体规划，而城市规划尚处在起步阶段，规划对村镇建设的指导作用远远没有发挥，村镇在相当程度上处于自发建设状态，存在着资源的粗放利用，设施雷同，建设水平不高等问题，农村人居环境恶化一直得不到改善。此外，城市总体规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅规划处，乡镇规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅村镇处，各种因素如编制时间的先后不同、审查专家的构成差异等，都会最终造成两个规划编制内容衔接上的差异和矛盾。

随着城镇化的不断推进，城乡关系的日益融合，村镇建设中存在的问题也必然影响到城市建设。城市规划中单纯就城市论城市也制约了城市作为区域经济社会的发展极、辐射带动区域发展的职能，最终也局限了城市的发展。

二、编制体系研究

传统的规划根据在空间上侧重点不同，城市部分主要由城市总体规划控制，土地利用规划等专项规划处于相对辅助的地位，规划的重心是建设；非城市部分则由土地利用总体规划控制，城市总体规划和其他专项规划处于相对辅助的地位。

过去开展的城乡统筹规划大致有以下两种：一种是对于传统的城镇体系规划的完善和补充，其变化在于把区域规划、土地利用规划的内容加以融合，但没有达到真正意义上的统一；另一种是以中心城区为核心开展的城乡统筹规划，其重点在中心城区和各级城镇，对村庄居民点用地，重要的管治内容研究太少，难以起到对村庄规划建设的指导作用。规划编制体系应尝试在法定编制规划层次上找到合理的立足点，形成一个固定的规划编制的标准模式，以实现城乡空间整体性规划的目标。

2.1建立区县域为单元的规划平台

县级城市是我国行政体系中的基本单元，也是城乡空间体系与城乡居民点体系的一个重要层次。党的十七届三中全会明确提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，要求以县级为单元，统筹土地利用和城乡规划，合理安排区县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。

要达到城乡统筹，必须首先在规划空间上实现城乡全面覆盖，市县域空间范围一般只有几千甚至几百km2的范围，可以全面考虑区县域范围内的农村地域。以区县域层面规划作为城乡统筹规划的最佳空间单元，以村镇层面规划作为城乡统筹规划的焦点，设立以城乡总体规划为核心的规划编制体系。规划内容也能够更加深入具体，兼具宏观指导性和实际可操作性，以此来全面综合协调市县域范围内的城市与农村的统筹发展，加强城乡统筹向农村地区的延伸。

2.2建立城乡总体规划为核心的编制体系

城乡总体规划是从各层次区域范围内引导和促进城乡的合理发展和布局，重点是解决城乡的发展方向、目标和结构，是城乡空间全覆盖的规划（包括农业空间、生态空间)。规划编制体系应强调城乡总体规划在城市发展中的宏观调控和综合协调作用，突出政府社会管理和公共服务职能，整合三类规划。

三类规划整合是指国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城乡总体规划三个规划在内容上的协调统一，即统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据。城乡发展的内在动力是社会经济的发展，规划作为空间资源的宏观调控手段，是为城乡社会经济服务的，在城乡总体规划中，加强研究社会经济现代化指标对应着何种城市建设水平、何种城市现代化标准，尤其是与目标相对应的物质空间建设水平及城市居民生活水平；建议城乡总体规划和土地利用总体规划同步编制，城市规划行政主观部门和土地行政主观部门相互协调、相互沟通，将编制期限规范化、制度化，并对需要衔接的内容进行明确的规定，做到同步编制，互相衔接。

除这三个规划外，城乡总体规划还要加强对其他部门规划和专业、专项规划的协调整合，提出专业、专项总体规划编制的原则，将已编制完成的专业、专项规划成果纳入其中，与正在编制的专业、专项规划保持衔接和协调。

编制城乡总体规划要实现的基本目标是解决城、乡规划两张皮的问题和减少各部门各类城乡规划之间的矛盾，加强各类规划之间的相互协调和衔接，实现各类规划在内容上的统一；最终目标应是使城乡总体规划成为规划区范围内所有城乡规划的总体规划，使规划真正成为城乡建设和管理的依据和龙头。

2.3建立规划统筹委员会

城乡总体规划内容涉及的部门较多，部门之间的协调较难，例如市政工程专项规划如电力、电信工程规划，其专业性极强，且规划实施的主体并非城市规划和建设部门，加之它们是垂直管理部门，所以总体规划中耗费大量时间和精力编制的各专项规划，除大型基础设施布局外，往往被各专业部门束之高阁，成为无效劳动。

为加强可实施性，建立规划统筹委员会，其主要功能是统筹各类规划编制，统筹协调各部门的专项规划，城乡总体规划中的各项专项规划应简化，重点在于确定各专项规划的重大原则和技术政策，确定容量和大中型设施的布点和近远期的衔接等，将较为具体的各专项规划放到后续工作中完成。

篇9

两个规划出现矛盾和问题，不仅有规划编制及实施上的原因，也有规划之外的问题。因此在新一轮土地利用总体规划修编期间，两个规划的协调需要各个方面一起努力去解决。

重新认识两个规划的地位和关系

就我国现有的规划体系而言，城市规划和土地利用总体规划均是属于国土规划、区域规划的下一层次的规划，城市规划和土地利用总体规划是具有同等法律地位的部门规划，两者不是局部和整体的关系，而是在某些层面上互为依据、彼此衔接的关系，两者均要以区域规划为依据。

比较理想的状况是编制区域规划，把土地利用总体规划与城市规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，矛盾就比较容易解决。但目前法律对区域规划的编制权没有明确约定。由于历史原因，区域规划的职能留在了以前的国家计委，也就是现在的国家发改委。但发改委的区域规划技术力量与管理基础比较薄弱，各级政府目前也很难下决心组织庞大的队伍，花费较多的时间和费用来编制区域规划。由于两个规划内容相互交叉且部门管理的侧重点有所不同，这种相互渗透之势如果不进行规范和协调，势必会形成新的矛盾和冲突。

比较现实的是由政府组织编制各个层次的城镇体系规划。城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间及群体与外部环境之间关系，为达到地域经济、社会、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。这样，城镇体系规划在区域规划的指导下，对土地利用规划和城市规划均起到指导和规范的作用，也为两者的协调提供了操作平台。

改进规划理念与工作路线

城市建设规划部门和土地规划部门均应变革规划理念，要真正树立以人为本的理念、市场经济的理念、理性发展的理念、开放的理念。要用科学的发展观指导新一轮土地利用总体规划的编制，注意两个规划的衔接。正确处理好城市经济发展、土地资源合理开发利用与保护生态环境之间的关系，各地政府要摈弃过去那种只顾局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等资源为代价，片面追求经济增长的政绩观和发展观。城市总体规划尤其应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。在一些有分歧的重大问题上要加强沟通和协调，努力探索有中国特色的土地集约利用的城市持续发展道路。

在工作路线上，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地利用总体规划应由“自上而下”的“集权制”转为“自上而下”与“自下而上”相结合的“契约制”，上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和严格保护耕地的需要。

统一规划审批

为加强两个规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，同一级别的两项规划的审批部门应该一致，统一规划审批制度。同时应该建立同步编制制度，加强政府土地管理部门与城镇建设规划部门的协作，做好两个规划的衔接工作。城市建设规划部门和土地规划部门在规划编制和修编过程中应组成规划编制统一协调小组，实现两种规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致，确保两大规划在编制和实施过程中的一致性和可操作性，形成共同参与的良好环境。

此外，特别要注意加强两个规划实施的监督管理，严格依法办事，严肃查处违法建设和用地案件。土地利用总体规划与城市规划一经批准，就具有法律效力，不得随意变动，必须严格执行。

统一技术规范

根据原来两个规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。

这里需要注意三点：一是城市规划区范围划定要协调。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门实际上是管不过来的，与土地利用总体规划及土地管理部门的矛盾也会比较多些。从城市发展建设的实际需要考虑，城市规划区范围也不宜过大，城市规划不同于区域规划。

二是人均建设用地规模指标的协调。从建设现代化的城市角度考虑，对一些用地条件许可的城市，人均用地可适当突破100平方米，但不允许超过120平方米；重点建制镇的建设用地也可以适当放宽，但一般镇、乡、集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制。

三是两个规划的用地分类指标协调。主要是土地利用总体规划中的城镇村庄工矿用地等要进一步细分。目前来说可以对在城市规划区内仍然采用城市用地分类，当然为了适应国土资源管理工作可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突，也为两个规划的协调提供了有利条件。两个规划的城镇人口指标也要统一，建议统一于城镇建成区的常住人口口径为好。

完善相关法律体系

从现行法律法规体系看，《城市规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，在实际效果上，城市规划的严肃性、科学性和可实施性均优于土地利用总体规划。相比而言，我国尚无一部“土地规划法”，对土地利用总体规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，以确保规划的法律效力，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，应制定相应的“土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，应借鉴城市规划师制度，建立“土地规划师”执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。

完善相关规划体系，加大配套改革力度

我国相关规划体系建设方面，与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划及其他规划。当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。

加大配套改革力度，从体制上、机制上为做好两个规划衔接工作创造良好的环境。一是实行有利于城乡人口迁移的政策，解决“迁得动”的问题。二是实行引导要素集聚的用地政策，解决“流得出”的问题。三是实行有利于小城镇发展的经济政策，解决“稳得住”的问题。四是改革现有的规划管理体制，将两个规划由统一的机构管理，或者建立有效的沟通机制。深圳等城市已将土地和城市规划部门合并，成立国土规划局，减少了不少矛盾，金华市目前也采用这种模式。也可参考国外的做法，地方政府组织有关机构和专家成立规划委员会，负责各项规划的编制和协调，规划委员会的主席由规划师等专家担任，而不是由行政长官担任。

提高公众参与程度

改变目前规划建设中缺少公众参与的状况也很重要。群众监督的缺失，为某些急功近利的经济行为和目光短浅的长官意志提供了条件，给社会经济的可持续发展带来了不可弥补的损失。而在西方国家，规划建设体系中的公众参与是一个不可或缺的重要环节。

篇10

我国涉及国土空间开发利用活动和布局的规划众多，其中，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划引入早，影响大，并形成了相互独立而相互影响的管理体系。然而，我国至今尚未形成统一的空间规划体系，国土空间安排上也缺乏顶层设计，不同规划之间缺乏明确的统属关系，交叉重叠甚至相互冲突的问题突出，严重削弱了国家对国土空间的管控能力。因此，有必要对空间规划体系现状及发展趋势进行系统反思，探索建立科学空间规划体系的路径。

一、国土空间规划体系目前存在的问题

现阶段，国土空间规划体系呈多规分立格局，这种明显的“分而不合”特征，使国土空间规划体系表现出以下问题：不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存，且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如：经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划；城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等，安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致，限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先，规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制，导致国家与省级规划内容高度一致，市、县、乡级规划内容高度一致，而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰，尤其是县，乡级规划的可操作性差。其次，上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱；土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈，规划指标脱离地方实际问题突出。再次，基层规划的精准性和可操作性不足，许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决，难以满足精细化管理需求。

规划执行的效率须提升。首先，规划管理碎片化问题突出：规划编制过程中，主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足；规划审批上，土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长；规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次，规划管理中过分注重政府权威，政府自由裁量权过大，各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批，社会方法、经济方法等运用不足。再次，社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。

二、加强空间规划体系建设的思路

正确定位规划职能，划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象，构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先，应区分政府和一般用地者两类行为人，专门制定国土空间保护管控规划，确定国土空间保护和管控底线，对政府的空间决策权力进行限制；以保护管控规划为基础，制定综合空间规划，对一般用地者行为进行规范，对各类专项规划进行统筹协调；制定专项规划，对各具体公共领域的空间进行安排。

科学构建规划层次，衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性，可将国土规划作为国土空间的顶层设计，统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”，强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施，将各类空间规划整合起来，建立详细规划的管理平台和实施抓手，完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责，梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下，规划编制决策和实施监督的权责，应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。

三、空间规划体系建设框架

构建以保护管控规划为基础、综合规划为引领的空间规划编制体系,形成国家空间治理合力。确立“国土空间综合规划+保护管控规划+专项规划”的规划体系。国土空间综合规划是各级政府提供公共服务的空间统筹安排，涉及行政辖区内城乡开发、资源利用、生态保护、环境治理、基础设施建设等各个方面，是各级政府的国土空间施政纲领。保护控制规划是各级政府落实资源保护底线和生态保护红线的规划，确定国土空间开发边界范围，是国土空间综合规划的基础和本底条件。专项规划是各级政府相关部门牵头编制的各项具体公共服务的空间布局规划，要符合国土空间综合规划的总体安排。通过三类规划的有机统一，实现宏观、微观层面的有效管控，达到对国土资源的统筹安排。