土地征收补偿分配政策范文

导语：如何才能写好一篇土地征收补偿分配政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘 要 在征地补偿实践中，遇到一些现实问题，给征地补偿工作带来一些实际困难。现对征地补偿制度存在的问题及解决措施提出粗浅的认识。

关键词 征地 征地补偿

一、征地补偿制度中存在的问题

（一）征地补偿依据单一

征收耕地的补偿费用包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均亩产值的六到十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均亩产值的四到六倍。但是每公顷被征收的耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均亩产值的十五倍。”这种补偿费的依据显然不能真实地、全面地、客观地反映出耕地价格。由于耕地的类型、质量、等级、区位等因素，征地补偿的费用应该有差别。同样是旱田，按照产值计算出的补偿标准是一样的，若综合考虑耕地质量、等级、区位等因素，计算出的补偿标准差别是很大的。

（二）地上附着物和青苗补偿不规范

由于农业产业结构的调整和市场的导向作用，农民的经营理念发生了很大转变，以市场为导向，什么赚钱种什么，新品种、新技术被广泛采用。在征地补偿中，地上青苗补偿没有可依据、可参考的国家标准和省级的地方标准，在补偿过程中极易引发矛盾和纠纷。

（三）征地补偿随意性较大

《土地法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在实际征地过程中，并非都是基于“公益性”，政府对“非公益性”用地按照补偿标准征用，然后以市场价招拍挂出让，即使完全按照法定标准补偿被征地农民，也存在着很大的收益差额。由于“非公益性”用地存在，土地补偿价格出现了同区域、同类型土地而不同的补偿价格。

（四）征地执法难度大

按照征地相关制度和程序，在征地依法报批前，国土资源管理部门将根据征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。然而在实际执行中，对农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时不予补偿农民不同意，要求给与补偿，否则拒不交出土地。在执行过程中由于没有具体的法律政策依据，依法强制执行又易引起矛盾，造成社会不稳定，只好给与补偿。在社会上造成了谁抢栽、抢种、抢建谁得便宜的导向，增加了土地成本，形成了不好的社会风气。

二、解决征地补偿存在问题的具体措施和建议

征地补偿制度关系到农民的切身利益和社会的稳定，按照构建和谐社会的要求，切实保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障，保障经济和社会建设所必需的土地资源及时得到使用，有必要进一步规范和完善征地补偿制度。

（一）科学制定征地补偿标准

1．制定统一的年产值标准

制定统一的年产值标准，应考虑到征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，补偿的依据将前三年主要农产品的平均亩产值或产量的单一因素向综合因素转变，使耕地产值标准更加科学、合理。

2．确定统一产值倍数

土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定规定的范围内加以确定。按法定的统一产值倍数计算征地补偿安置费用，尚不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致的失地农民社会保障费用的，应及时报请省级人民政府批准土地补偿费、安置补助费合计按三十倍计算，即使按最高补偿标准予以补偿，还不足以使被征农民保持原有生活水平的，应当制定具体的，具有可操作性的补偿法规政策，便于执行。

（二）统一制定地上附着物和青苗补偿标准

青苗补偿费是指征用土地时，农作物正处在成长阶段而未能收获，征地部门应给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。由于农业产业结构的调整和市场的导向，地上种植物种类繁多，实际价值差别较大。为科学合理的进行补偿，省级人民政府应制定出统一的补偿标准或可供参考的“地方标准”，便于参考执行。地上附着物补偿是指为农业生产而建造看护房、大棚等设施，在征地时由征地部门予以补偿。地上附着物因功能不同，简易复杂也不相同，因此补偿价格应规范，应尽可能减少随意性。

（三）建立地上附着物评估机构

地上附着物和青苗作为征地补偿一部分，随着农作物新品种增多、种植成本增大和生产技术提高，地上附着物补偿标准争议增多。按照一般原则，青苗补偿按季产值的三分之一补偿工本费；对于处在成长期的农作物，最高按季产值补偿；对于能够获得的收获不予补偿，无青苗者则无该项补偿。对于多年生经济林、果木、能移栽的尽量移栽，由用地单位支付移植费，无法移植的，就按实际价格补偿。这里遇到一个实际问题，地上附着物和青苗的补偿价值由谁决定，是征地部门还是被征地农民。显然，谁都无权决定，通常情况下，只能协商解决，然而协商补偿很难达成一致意见。这就需要有资质的评估部门提出补偿评估报告，以评估补偿标准为补偿依据，化解地上附着物补偿的随意性和矛盾。

（四）完善征地补偿费使用制度

按照土地法律政策的规定，土地补偿费属于集体经济组织的农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理，其如何使用应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定，土地补偿费主要用于发展集体经济和改善农村生产和生活条件，提高生活水平。由于法律政策对被征土地或失去土地农民的补偿分配政策不够具体和操作过于笼统，在安置补助费分配方面不够灵活和可具操作性。省级政府应根据被征地农民和集体经济组织的实际情况，制定出不同的、灵活的、具有可操作性的补偿分配政策。

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为加快推进城市现代化建设，进一步增强城市承载能力和综合服务功能，提升城市形象和品位，打造人文、生态、宜居泰城，推进富民强市、建设幸福，现就加快实施城市片区开发建设提出如下意见：

一、充分认识实施城市片区开发建设的重要意义

城市片区是指金融、商业、办公、居住、教育和旅游服务、历史文化展示等功能相对集中的城市分区，是城市的基本单元和有机组成部分。城市片区一般应以主次干道或河流为界划定，具有一定规模、功能相对集中、区域特色突出，居住类片区一般要形成2万人以上规模的社区，其他类片区的面积一般不少于2－3平方公里。实施片区规划、片区开发建设战略，是加快进行旧城区改造、新城区开发，实现城市跨越发展的重要举措，有利于快速改善提升城市整体形象，对进一步完善城市基础设施和公共服务设施，改善城市群众生活环境，优化投资和旅游发展环境，拉动经济社会发展等都具有十分重要的作用。各级各部门要统一思想认识，转变城市建设理念，把城市片区开发建设作为提高城市化建设水平、打造人文生态宜居城市，推进富民强市、建设幸福的重要抓手，加强组织领导，积极宣传发动，强力推进城市片区开发建设。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

深入贯彻落实科学发展观，以推进富民强市、建设幸福为目标，坚持“统筹规划、成片开发，突出特色、优化功能”，统筹兼顾政府、集体和群众利益，最大限度惠及人民群众，最大限度发挥土地等资源综合效益，最大限度提升城市功能、环境和形象，努力把泰城建设成为古代文明与现代文明交相辉映的历史文化名城，建设成为天蓝、水碧、山青的现代化山水园林城市。

（二）基本原则。

1.政府主导、市场运作。城市片区开发建设是一项复杂的系统工程，必须坚持政府统一领导、统一组织，坚持统一政策引导，有计划、有组织地推进片区改造开发。要加强政策引导，聚集优势资源，充分利用市场手段吸引社会各方广泛参与，加大招商引资力度，鼓励、支持有条件的企业和财团参与片区开发建设。

2.统一规划、成片开发。要科学合理划分城市片区，统一片区规划编制和审批，统筹处理好片区与片区、片区与城市整体的关系，形成各有侧重、互相补充的城市特色功能区。城中村改造要纳入相应的城市片区进行统一规划，按规划要求集中安置到居住类片区内，不符合统一规划、未进行整合的单个城中村改造项目一般不予批准。在规划确定的城市片区内，不得随意分割开发和零星插建；园林绿化、河流水系、传统街区和古迹等要进行统一规划、整合，实现资源共享、利用效益最大化。

3.以人为本、优化功能。在城市片区开发建设中，要用足用好各项政策法规，最大限度地保障法律和政策规定的群众权益，最大限度地落实各项政策优惠，真正让群众得实惠。在城市片区尤其是居住类片区改造开发中，要优先配套完善道路、水、电、气、暖、绿化、环卫等基础设施，改造提升水系、园林、绿化等景观环境，积极建设医疗卫生、学校、文化馆、社区服务、超市（市场）等公共服务设施，改善居住条件、优化生活环境，形成特色突出、功能完善、环境优美、生活方便的现代化城市功能新区。

三、组织实施

（一）统一指挥体制。

城市片区开发建设实行“统一领导、分片实施”的领导指挥体制，市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部（以下简称城建指挥部）统一领导、指挥城市片区开发建设工作，每年年底前组织市规划等有关部门对下一年度城市片区开发建设计划进行研究，并提出实施主体、大置、大概面积、规划条件和功能定位等初步方案，报市政府研究决定。城市片区开发实施主体可以是市或区政府部门，也可以是政府投融资平台，还可以是企业或财团。实施主体在城市片区开发建设指挥部（以下简称城市片区指挥部）指挥下，负责组织实施片区开发建设工作。

城中村片区或组团改造开发的实施主体是所在的区、区政府（包括管委、高新区管委、旅游经济开发区管委，下同），在市城中村片区开发建设指挥部（以下简称城中村指挥部）的指挥下，负责审批城中村改造方案并组织实施，负责城中村合村并点、房屋拆迁、回迁安置等工作，负责具体组织调查、依法审定各村（居）集体成员、户籍人口、住宅院落数等，负责按规定组织土地出让。

（二）统一规划管理。

1.城市片区的确定。市规划部门负责城市片区的初步策划工作，要会同市国土资源、住房城乡建设等部门和区政府，在既满足和实现城市总体规划，又尊重和支持各区政府意见的基础上，研究提出“十二五”期间开发建设的片区数量、规模和片区功能定位等。

具体城市片区（包括城中村片区）的功能定位、四至范围和面积等，由市规划部门在编制片区控规时提出，也可以由实施主体组织提出，经市规划、国土资源、住房城乡建设、财政等有关部门和所在区政府研究后，按规定报市建设项目管理委员会或市规划委员会决定。其中，城中村片区或组团的确定，由城中村指挥部负责组织研究。

2.城市片区（包括城中村片区）控规的编制。市规划部门要按照“高起点、高定位、高水平”的要求，逐个片区编制控制性详细规划，按规定报市建设项目管理委员会或市规划委员会决定，并向社会公布。具体城市片区的控规也可以由该片区的实施主体组织编制，按规定程序报批。城市片区内的一切新建、改建、扩建项目和土地出让必须符合片区规划要求，对未经批准、擅自进行建设或改造的，一律依法查处。

3.城市片区（包括城中村片区）详规的编制。城市片区指挥部、城中村指挥部要根据片区控规要求，或按照市规划部门核发的规划条件，组织实施主体编制片区修建性详细规划。市规划部门要协助做好指导工作，按规定程序报市建设项目管理委员会研究决定，重要区位的片区详规按规定报市规划委员会研究决定。

（三）统一资源整合。

1.城市片区资源整合。实施主体要认真进行片区的调查摸底，依法组织土地、房屋的征收，按规定给予补偿安置。要按照片区规划要求，组织收储片区内需要整合开发的土地，组织配套建设基础设施和公共服务设施，将片区或组团的土地整理开发成熟后按有关规定进行出让。进行道路改造建设、河流水系整治、公园绿地建设、传统街区和古迹保护时，要同步或超前将周边用于开发建设的土地纳入储备，推动沿路、沿河、沿园的深度开发。不符合片区规划、未整合的零星小块土地，不得擅自组织出让和建设。城中村片区或组团也要统一整合资源，提高改造开发的综合效益。

2.片区用地服务。实施主体要及时将相关资料提供给国土资源部门，国土资源部门及时核定片区或组团内各类用地的使用权人、使用权类型、用途、面积等，确定片区或组团土地总面积。国土资源部门要做好片区用地调查、土地征收报批、土地供应、用地监管等工作，为片区开发建设搞好用地服务。

3.项目开发建设。城市片区内的经营性开发用地要按规定以招标、拍卖或挂牌等方式公开出让，由取得土地使用权的单位负责开发建设。可以采取自行融资、合作、招商引资等多种方式灵活进行，也可以由政府投融资平台、企业、财团先期介入城市片区投资基础设施建设等，具体由实施主体根据实际自主决策。

（四）统一政策。

1.城市片区政策。城市片区开发建设中的集体土地征收补偿、国有土地上房屋征收补偿、项目建设、招商引资等，按国家、省和市政府有关规定执行。城市片区范围内的土地收益、行政事业性收费等的分配，按《市创建国际旅游名城投融资管理暂行办法》和《关于进一步加大土地收储力度完善土地出让金收入分配政策有关问题的通知》等有关规定执行。特殊情况按市政府“一事一议”决定办理。

2.城中村片区政策。在城中村改造中，村（居）民回迁安置用地、开发用地以及保障发展空间用地之和原则上不得大于核定的旧村（居）现状占地总面积。旧村（居）占地除回迁安置用地、保障发展空间用地外，其他剩余土地由区政府纳入储备，开发用地出让方案经市政府批准后由区政府按规定组织实施出让，出让金由区财政部门收取，市、区不分成，收益原则上全部用于村（居）民拆迁安置、集体成员长期生活保障和片区基础设施建设。旧村（居）所占土地不足的，区政府可以在其他村（居）、城中村片区或组团内调剂；仍然不足的，在划定片区范围、面积时，经市建设项目管理委员会研究同意可以将周边适量土地划入片区或组团。城中村片区或组团内的土地收益由区政府优先用于拆迁补偿安置支出、片区内基础设施建设支出等。城中村片区收取土地出让金按国家规定提取的各项基金，由区政府按规定使用。城中村改造中的土地和房屋征收、拆迁补偿安置等费用，计入需要出让的开发用地的收储成本。除上述土地收益外，城中村片区内的城市基础设施综合配套费等收益分配，按发文件等有关规定执行。特殊情况按市政府“一事一议”决定办理。

国土资源部门要将村（居）回迁安置用地、保障发展空间用地依法征为国有，以划拨方式供应。片区内的原国有土地使用者，根据回迁安置地点和占地情况等，按原土地使用性质为其办理土地手续。

城中村片区或组团改造确需占用农用地的，按规定程序履行报批手续，所需农用地转建设用地指标原则上由区政府统一调剂解决；大规模合村并点需要占用农用地的，农用地转用指标由区政府利用旧村（居）建设用地调剂解决，也可以有偿使用建设用地挖潜指标，所需资金计入开发用地成本；因城市道路、公园等基础设施、市里安排大项目占用旧村（居）建设用地的，转用指标由市政府调剂解决。

拆除城中村集体土地上的合法住宅房屋，补偿安置按市政府有关规定执行；每户村民住宅的回迁安置房屋建筑面积最多不超过180平方米，安置房为小高层、高层的，电梯及由电梯增加的走廊公摊面积不计入回迁安置面积；村（居）民一户多宅的，按一个合法住宅的补偿安置面积给予房屋安置，其他住宅按综合成本价给予补偿。村（居）民在办理回迁安置住宅房屋确权登记手续时，房屋登记费、房产测绘费、档案查询费等费用减半收取，上市交易时参照职工所购公有住房上市交易规定标准补缴土地出让金。

各区政府在城中村片区组团改造中，要按人均不超过建筑面积15平方米的标准建设经营用房，作为村（居）保障发展空间，由村（居）集体使用运营，不得销售转让、不得为他人担保，收益主要用于村（居）集体成员长期生活保障和集体经济发展。

回迁安置工程、村（居）集体保障发展经营房建设项目，免缴城市基础设施综合配套费、地震动参数确定费、人防工程易地建设费、散装水泥专项资金；其他所有的行政事业性收费、政府基金，按规定标准的50%交纳；规划技术服务费、施工图审查收费、环境影响评价收费、防雷图纸审查收费等所有经营服务性收费，按国家、省规定收费低限标准不高于40%计收；不使用城市自来水、管道天然气、集中供热的储藏室、地下车库、地下设备间、阁楼等部分面积，不缴纳相应的专项配套费。

四、加强组织领导

城市片区开发建设是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的社会系统工程，城建指挥部要切实加强领导，强化行政推动，指挥、调度、推进片区开发和重点项目建设。对重点路段、重要区域的城市片区和城中村片区，由城建指挥部综合考虑、统筹研究并报市政府同意后，作为年度开发重点任务，向相应指挥部下达指令计划，限期完成改造开发建设任务。市发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、规划、环保、房管、公共行政服务等部门要密切配合，各负其责，积极主动提供指导、帮助和服务，从宽、从简、从快办理审批或许可手续，不得以任何不当理由影响城市片区开发工作。城市片区指挥部、城中村指挥部要加强组织、协调、督导工作，将片区改造开发作为区政府、指挥部组成部门专项考核内容，考核结果由指挥部报市政府研究，并通报有关部门作为评先树优和表彰奖励的重要依据。

各区政府要加强城中村片区或组团改造开发的组织领导，成立相应的领导组织和工作协调机构，在城中村指挥部领导协调下，研究制定具体的工作措施，加大宣传力度，充分调动社会各界的积极性，加快推进城中村改造开发工作。

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摘 要 土地出让金是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金作为一种土地收益，在调节当前土地市场需求、建立土地储备资源制度、增加政府财政收入、加强国家对土地市场调控能力等方面起到了积极作用，由于我国土地出让金管理存在诸多财务管理问题，在一定程度上制约了其应用的作用。因此，加强土地出让金财务管理问题，规范土地出让金管理已经刻不容缓，对当前国土资源管理具有重要的现实意义。

关键词 土地管理 预算管理 财务会计 核算

一、概述

由于我国的土地出让金没有一个统一明确的定义，以致在全国各地对“土地出让金”理解和使用规则出现混乱，造成土地出让金财务管理出现各种不同问题。根据对相关土地管理理论与实践的研究，个人认为，土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定年限内批租使用时交纳的包括地租和全部土地成本在内的总价款，现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。或在土地出让时缴纳，或是在以转让、抵押等方式处置原划拨方式获取的土地使用权时必须补交的总价款。这里的土地出让金总价款包括土地所有权收益、土地投资收益、土地管理收益和土地建设与保护补偿，是各类土地价值在社会管理中的体现。

二、土地出让金管理存在的问题和现象

随着土地出让金制度的确立，盘活了全国的土地资源，给我国的经济社会发展带来了深远的影响。与此同时，随着出让金收入规模的日益增大，及其在地方政府预算外收入中所占比重的增加，出让金存在的问题也越发凸现出来。其问题主要有三：第一，由于我国正处于城市化中期阶段，城市建设和重工业化的主要载体就是土地，从某种意义上讲，大量卖地和圈地，一次性收取50－70年的出让金，为地方政府财政收入提供了短期机会，现届地方政府就可能运用各种手段扩大土地批租量，获得短期高额收益，这将使以后换届政府无法实现收益共享。第二，目前我国一般商品市场已完全放开，但资源性产品和要素市场化改革进展相对滞后。土地一级市场还完全控制在地方政府手中，土地成为地方政府唯一可自主配置的要素资源。因此土地成为一把“双刃剑”：一方面由于土地出让金中收益巨大，它成为低成本进行城市建设投资扩张的主要载体和融资抵押物；另一方面，土地存在被滥用现象、一些失地农民的合法权益未获得保障。第三，土地出让金制度不完善，土地要素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，而征收的出让金又缺乏严格的监督管理，导致一些地方政府违法违规出让土地，擅自减免出让金等，使出让金大量流失，这就为个人提供了谋财机会，造成国家财税收入大大降低。

三、加强土地出让金资金管理的措施

随着现代经济快速发展，城市化建设进程日益加快，国有土地出让变得十分频繁。这就要求土地管理和土地储备人员必须紧紧围绕科学发展的主题，严格贯彻执行国有土地政策，认真做好国有土地收支管理工作：

1．加强预算管理和规范土地收入

严格按照《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号），将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。国有土地出让收支纳入地方政府基金预算，按照“以收定支、收支平衡”的原则编制土地出让收支预算。国有土地出让收入全额缴入国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，严格实行“收支两条线”管理。国有土地招标、拍卖、挂牌和协议出让过程中的预收款、定金、保证金等资金一律通过“土地保证金代收代缴专户”收缴、划拨和退付，每宗地出让收入及时足额缴入国库。补缴的土地价款、划拨土地收入和其他土地出让金收入等直接缴入国库，做到不截留、不滞压、不挪用。

2．严格核算土地成本和加强财政监督

土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分。按宗地建档建账，设立土地出让金收支明细，严格按照标准计提专项资金，规范支出，对土地出让业务中发生的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、支农支出等成本认真核查，防止虚列、错列成本，确保成本的真实、准确。国有土地出让做到事前、事中、事后监督相结合。工作中与土管部门密切联系，认真贯彻执行土地收支管理政策，积极督促土地使用者严格履行土地出让合同及时足额缴纳土地出让金，坚决制止非法低价出让土地、随意减免或变相减免地价、挤占土地出让金等行为，杜绝土地收入不进财政专户、体外循环的现象，有效地防止了国有土地资产的流失。

3．规范土地储备资金财务会计核算制度

切实加强土地储备资金财务管理，建立健全土地储备成本核算制度，严禁挤占、挪用土地储备资金。健全报表核对机制，财会部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表及分季收支统计明细报表体系，统一收支口径，确保统计数据及时、准确；加强土地出让金核算管理。土地储备部分应按出让和收储地地块建立出让金收支台账，分清每宗地块土地出让金、土地开发费用、业务费用和土地净收益。财政部门应根据土地储备部门的台账报表及时审查核对出让土地开发费用和土地出让费；建立国有土地收益基金，实行分账管理，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。

四、结束语

只有合理有效的加强土地出让金管理，才能有效控制合理利用土地，提高土地使用率，减少国土资源浪费，增加国家财政收入。

参考文献：

[1]调整"土地出让金"的收取和分配政策.中国产业.2011(03).

[2]王美涵.土地出让金的财政学分析.财经论丛(浙江财经学院学报).2005(04).

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关键词:财政支农;税收;农村社会保障

公共财政体制下财政支农政策的存在不仅具有必要性更具有重要性,这已被大家所共识。但是,现行的支农政策以及实施的效果却并不尽如人意,存在着“头疼医头,脚疼医脚”的现象,没有形成一个全面化、长期化的支农政策体系。因此,尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫。但是,这一体系的构建并不是“一蹴而就”的,而是一个渐进的、长期的系统工程。当前的主要任务是完善现有的政策体系并积极创建新的政策方式。在此基础上,通过进一步整合这些政策,区分其主次和先后顺序,统筹安排这些政策,使之相互配合、相互协调,最终实现政策框架的整体目标。

一、财政支农政策的完善

(一)稳定农业投入政策,多渠道增加农业投入

1.要确保国家新增财力向农业倾斜

近年来,我国财政收入每年以1500亿元~2000亿元的幅度递增,据初步预测,这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出10%~15%的份额用于农业,这是强化农业投入的一条重要渠道。

2.财政投入要依法进行

各级财政对农业的投入,必须建立在用法律、法规进行制约的基础上,切实做到依法投资,真正落实。同时,各级对农业的投资总额、投资方向、资金匹配额都应制定具体标准和办法,以分清责任,强化对农业的投入。

3.要积极利用政策作用,引导集体、农民和其他有关渠道增加对农业的投入

如投资大的项目,采取比例投入、分级负担和银行贷款、财政贴息的办法;对收益高、收效快的项目,采取利用社会资金按股投资、按股分红的办法;对资金回收期长、见效慢且不易管理的项目,采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等。

(二)改革农业补贴政策

1.建立健全农业补贴的政策法规,使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度

根据我国现阶段农业发展和财政收支状况,可先考虑制定农业基本建设补贴条例、农业科学研究与科技推广补贴规定、农业生态保护与环境建设补贴条例等,然后逐步形成规范

的《农业补贴法》,算是对《农业法》的补充与细化。

2.增加补贴额度,改进补贴方式

要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少、相对数明显下降的状况,逐步增加对农业的补贴额度;在补贴方式上,首先改暗补为明补,减少对间接的、中间环节的补贴,直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设保管费用等方面,补贴国家需要支持与发展的农业生产项目。其次要改补“硬件”为补“软硬件”并重。即由过去补农药、化肥、农膜等物资为主转向对农业科技、社会化服务体系等方面的补贴。

3.突出补贴重点

重点加强对农业基础设施建设、调整种植结构和农产品出口的补贴。同时,还应注意增加对粮食等主要农产品的出口补贴,鼓励粮食出口,以减少粮食积压和过剩。

(三)利用好财政贴息政策

财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式,是财政政策与金融政策相配合的一种形式,它既能弥补财政资金的不足,又能发挥银行信贷资金的优势,它是在市场基础上维持有效率的农业需要。目前,我国的财政贴息主要用于政策性银行的贷款贴息。但因为政策性银行的资金是有限的,远远不能满足全部政策性贷款的需要,故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息。财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上,以解决当前农业投资整体资金不够的问题。但应注意的是,按照WTO规则,财政贴息是属于应予减让的政策,这一数额不宜过大。

(四)整合农业税收政策

WTO规则下,财政补贴和财政贴息都是受到限制的政策,因此利用税收杠杆发展农业就成为了当务之急。当前,我国农业税收政策的改革主要应从以下三个方面着手:

1.进一步推进农业税费改革,建立新的农业税制

2000年以来,我国农村税费改革试点工作由安徽起步迅速推进到全国。改革取得了巨大的成就,称得上是农村地区的一次重大制度创新。不过到目前为止,这次改革还没有从根本上解决原来农业税制的内在缺陷,也没触及城乡分治的问题。今后,应在此基础上进一步进行制度再创新,通过引入新的农业税制,将改革推向新阶段。从长期来看新的农业税制应体现轻税、发展和城乡统一的原则。其基本方案是:在近期彻底取消农业“两税”,给予农民休养生息的机会;中期基本实行城乡统一税制,直接对农业生产者征收土地资源税和农产品增值税;从长期看,要逐步有选择地对农业征收收益所得税。

2.做好新农业税制试点的配套改革

一是进一步改革县乡财政体制,实行上下齐动。“上动”是指中央和省要尽快规范对县乡财政的转移支付制度;“下动”是要求县级财政切实进行相关的财政收支管理改革,通过财政改革来促进机构改革。二是进一步放开搞活农业土地流转。结合农业土地资源税的开征试点,建议在县乡两级成立由政府进行规范管理的土地流转服务中心,积极探索各种土地流转模式,一方面促进土地资源的合理利用,另一方面为无地少地农民提供更大的选择空间。

(五)加强财政扶贫开发的力度

1.突出资金投入的四个重点

第一,以促进贫困地区劳动力转移为目标,加强对贫困农民的教育和培训,提高就业能力。第二,支持贫困地区基础设施建设,加大扶贫移民开发力度。第三,支持贫困地区农产品加工、运销和农业产业化的发展壮大。第四,支持贫困人口教育和医疗卫生。

2.处理好四个方面的关系

第一,区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系。就扶贫开发而言,解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位,其次才是区域经济的发展。第二,开发式扶贫与救助式扶贫关系。当前,扶贫开发要根据贫困的成因、特点,以开发式扶贫为主。随着扶贫开发工作的不断深入,对贫困人口中丧失劳动能力的,应当考虑通过建立农村低保制度,或者通过直接补助资金给予救助。第三,当前和长远的关系。当前,财政扶贫要加大对职业教育和技能培训的支持力度。从长远看,解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业。同时,要把扶贫开发与可持续发展结合起来。第四,政府扶贫与社会扶贫的关系。关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系。

(六)完善农村社会保障制度

1.健全立法,为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证

目前应主要抓好两项工作:一是抓好单项法规的建设,如农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法,等等。二是抓好地方性的法规建设。政府除了建立一套立法体系外,还应建立有效的监督机制,加强对农村社会保障工作的监督。

2.加强政府投入

农村社会保障制度需要政府适当的财政支持,尤其是一些基本性保障项目,如社会救助、养老、医疗等项目。政府财政支持农村社会保障事业,一方面体现政府对农村居民保障的责任;另一方面体现了政府的公平。同时,还应积极引导社会各方力量投入农村社会保障,构筑完整的农村社会保障体系。

二、财政支农政策的整合

以上财政支农政策的实施并不是孤立的,彼此毫无关系的,而是相互协调、相互影响的。这些政策之间有先后之分,主次之分,层次之分。构建新的支农政策框架要求我们整合这些政策,协调其关系,对其作连续动态安排,发挥其整体功能。

(一)协调政策间的关系

第一,就财政贴息政策而言,其内容可以归入到补贴政策中。因为,财政贴息是指政府代企业支付全部或部分银行贷款利息,是财政对企业生产成本的补偿。因此,从本质上讲它是一种间接的补贴政策。另一方面,从财政资金的作用机制来看,财政农业补贴是通过直接的财政投资,吸引社会资金的大量投入,而财政贴息更侧重发挥金融信贷资金的优势。因此,无论从本质上还是资金的作用机制来看,两者都是一种包含的关系。

第二,农业投入政策与农业补贴政策是并列的关系,两者可统一内涵于农业投资政策中,在很多情况下两者的内容也是相通的。但是,两者的作用目标和原理又有些区别。农业投入政策侧重于农业综合生产力的提高,而农业补贴政策更侧重于直接提高农民的收益水平。在当前我国财政资源有限的情况下,农业投入和补贴都应尽快向WTO规则所允许的“绿箱支持”转移,并有效发挥其“四两拨千斤”的作用,带动社会资金投入。

第三,农业投资政策与农村税收政策两者无论是对农业还是农民都是一种“取”与“予”的关系,两者必须协调好,否则就会事半功倍。比如,我国政府历来重视农业投入和农民收入问题,但与此同时我国农村的税费负担也居高不下,结果国家财政支出不少,农民的收益却不见提高,不仅浪费了资源还加剧了矛盾。因此,在解决三农问题的过程中,首先要处理好“取”和“予”的关系。国外的经验表明,要保护农业,实现国民经济健康协调发展,就必须对农业实行多予少取或不取的政策,我国亦应如此。

第四,财政扶贫政策和农村社会保障政策的建立主要是针对农民增收和稳定农村经济而言的。这两个政策的实施对于统筹城乡发展、缩小收入差距具有十分重要的意义。财政扶贫工作要求尽快建立农村社会保障制度与之相配套。而农村社会保障制度的建立包括建立低保制度、开展农村医疗保障和开办农村养老保险等业务,又可以切断农民致贫和返贫的根源,有助于发展和巩固扶贫成果。从某一角度而言,建立扶贫开发新机制也是完善社会保障的一项内容。因此,这两个政策间应相互搭配,有机结合起来。

第五,农业投资政策、税收政策等各项宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。包括增加财政扶贫资金的投入,增加信贷资金的规模和通过优惠财税政策引导各种经济成分到贫困地区开发等措施。

(二)安排政策实施的次序

以上财政支农政策间的关系要求我们在处理好国家与农民取与予的基础上,充分发挥好财政投资政策的作用,并使财政投资的重点向农村扶贫救济和建立社会保障体系方面倾斜。具体而言,财政支农的优先次序应是:农村扶贫救济和建立社会保障体系的投入,农业基础设施建设的投入,农业生态建设的投入,农村社会化服务体系建设的投入和农村产业发展的扶持资金。在需要体现社会公平的事务上,财政无偿投入;在体现经济效率方面(如产业建设),财政侧重是通过间接支持培育和创造环境,减少直接的投入。财政投入要在解决眼前困难的同时,尽可能建立起一种长效机制,最终实现内在造血功能和形成自主发展机制。

参考文献:

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[5]孙茂万,李自俊,徐艳芳.对现行农业税制改革的设想[J].财政与税务,2003(1).

[6]郭琳.公共财政模式下财政支农的理论依据与政策建议[J].四川财政,2002(6).

篇5

【关键词】土地出让金 土地财政 土地金融

早在2003年便有专家学者提出了“土地财政”这一学术概念。土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。狭义来说，中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过卖地的土地出让金来满足财政需求；广义地，“土地财政”由租（土地出让金等类地租）、税（与土地和房产相关的税收）、费（行政事业单位收取与房产有关的费用）三种形式组成。

由于我国《土地管理法规定》：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地、自留山，属于农民集体所有。”所以我国土地所有权与使用权可以实现资本形态与所有权形态分离，这使地方政府可以划拨、出让土地使用权来获得财政收入。1994年分税制改革的实施使得出现了财政收入纵向集中的趋势，占财政支出一半以上的县、乡两级政府提供农村绝大部分公共服务和基础设施，而财政则捉襟见肘。整个数字前后变化对比呈反向剪刀状，由于事权划分不规范，常常出现上级政府集中财力，而下级政府“埋单”的情况，加剧了基层政府的财政困难。

总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。

一、土地出让金现状

1999—2011年，地方政府国有土地使用权出让收入从639.76亿元增加到27010.66亿元，增长率高达36.6%，占地方财政一般预算收入、地方政府财政收入总量的比重分别从11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。以下是土地出让金近十年来数据（根据当年财政决算报告）：

注：数据来源于中国财政部网站。

据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。而上表也可显示土地出让金所占比重之重，已经成为地方政府财政收入的主要来源。

土地财政是一把双刃剑，一方面对于地方经济的发展，地方城市化进程的加快有显著的积极效应，通过土地出让为城市扩张提供了基础和保障，推动了房地产业和建筑业的发展，土地的高价可以为金融资本提供相应的担保，扩大了金融资本的投入规模；另一方面土地财政也导致暴力拆迁、耕地减少和房地产泡沫等各种社会问题、经济问题产生，对于地方经济的可持续发展、社会的安定和谐有负面影响。日益递增的土地出让金缓解了地方政府的财政压力。但与此同时，随着地方财政对土地出让金的依赖和偏好日趋增强，其潜在的风险也日益突出，我们必须直视这些风险，并从制度层面加以规避。

三、风险隐患与争论

土地出让金在国家宏观调控虽然可以调节土地的利用，改进和调整产业结构，为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。但现今，地方政府对土地出让金的强烈偏好却带来了诸多风险，弊大于利。

（一）不可持续性

土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任和未来地方政府角度看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”。

在目前的土地出让金制度下，现任届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化，往往也导致了土地滥用。

（二）政府短期行为带来恶性的区际竞争

改革开放后，我国地方官员政绩考核指标体系主要是以GDP和财政收入等指标为主，这种考核指标体系导致了政府行为的短期化与预期不足。由于GDP的增长依赖于投资与出口，所以“招商引资”成为政府的重要工作。成效的高低与所提供的“优惠条件”相关。地方政府追求GDP的增长转化为优惠条件的“区际竞争”，且这一竞争因政府行为短期化以及对企业进入“快见成效”的渴望进一步“加剧”。

优惠条件竞争的一个重要方面是政府利用其土地一级市场的垄断权与建设用地的管制权竞相提供“低地价”甚至“零地价”以及其他低门槛准入，于是“区际竞争”又转化对土地的侵蚀及其租金收益的“竞赛”，进而导致了资源的浪费与环境的破坏。以上政府短期行为都会引发将来许多问题。

（三）不公平的“分配”扩大贫富差距

据国务院发展研究中心报告显示：征地后土地增值部分价值被开发商拿走40%—50%，被政府拿走20%—30%，被村级组织拿走25%—30%，而受损失最大的农民只在这项财富再分配政策中获得只占5%—10%的补偿款。

根据马太效应所述，这样不公平的分配会剥夺穷人的财富滋养富人。土地出让制度中的分配不公平会使中国已经严峻的贫富差距雪上加霜，极易引发社会动荡，破坏社会和谐。

（四）政府寻租行为引起的无效率和腐败

我国的国有土地可直接进行开发。而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让，而这“一征一出”就产生了土地市场中政府、农村集体、土地需求者之间的利益博弈，进而产生了广阔的寻租空间。而寻租空间的大小又与购房百姓福利牺牲的大小密切相关，寻租空间越大，也就意味着购房百姓牺牲的福利越大。

寻租造成垄断，致使无效率。并且，由于权力监督机制的缺失与权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用，这些必然导致了腐败的产生。

（五）地方债务滚雪球

土地财政滋生了卖地收入暴增与地方债务日益沉重的矛盾。地方政府为建设基础设施等目的建立政府投融资平台，并不断向金融机构举债，债务数额十分庞大并且大部分债务数额以土地出让金作为还款保障。以四川省为例：2013年发行13只城投债，累计金额178亿元。存续的城投债中，大约有23%的资金直接用于偿还银行贷款，当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，但是，一旦土地价格看跌，政府将深陷债务危机。

一旦经济发生波动，房地产泡沫破裂，土地大量贬值，地方政府沉重的债务包袱就“原形毕露”，直接影响到国家的金融稳定和财政安全，这是最让学者和政府官员担心的风险。要先解决“土地依赖症”必须及时清偿地方债务，防止债务雪球越滚越大引发不可收拾的风险。

（六）土地泡沫风险倒逼金融

金融贷款对政府基础设施建设和开发区建设而言都是资金的主要来源。地方政府以储备的土地作为抵押物，向商业银行贷款，为发展地区经济提供持续的资金支持，土地发挥融资工具功能。政府进行土地抵押融资的载体主要有：土地储备中心、政府性投融资平台（公司）和开发区。[7]土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于当地政府的财政收入状况。

新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动的。这就形成了一个资金杠杆、风险杠杆。一旦由于政府寻租行为造成土地泡沫超过了其实际价值就会带到金融机构出现坏账风险，更严重会导致金融机构倒闭已经恐慌，导致经济衰退阶段的开始。

（七）涉嫌重复征税

土地出让金是可以明确地从房价中剥离的货币地租部分，同时土地出让金又成为土地价格和房屋价格组成部分的一部分，转换成计税基础，当土地首次进行交易时，土地出让金将被征收5.5%的营业税及附加和4%营业税及附加和相应的契税。就房地产开发商而言，收取地租是履行代收代缴义务，但却必须在承担义务时为这种义务缴纳营业税和契税。土地使用消费者在向政府支付地租的同时，也同样为缴纳地租的行为承担营业税和契税。这样，土地使用者是实实在在的承担是一而再，再而三的被重复征税后的地租。这使得土地出让金涉嫌重复征税，不公平也不科学。

（八）危害耕地和粮食安全

近年来政府凭借其在土地交易市场中是唯一供给方的垄断地位出让了大量的土地，出让范围从“城市中心”扩展到“城市郊区”，再延伸到“征用农地”，取得了丰厚的土地出让金。与此同时，耕地面积却在不断下降。

在过去的20年里，中国耕地以年均20万公顷的速度递减，相当于每年减少了500万人口粮。一旦18亿亩的底线被突破，国内粮食不能自给自足，我国在粮食问题上将面临受制于人的风险。同时，减少的耕地绝大部分是城镇乡村周边产出能力较高的良田好地，即使通过“占一补一”的方式在耕地数量上保持平衡，整体的产粮能力也在不断弱化。所以，无论从数量上，还是质量上，地方政府对耕地的过度占用将会严重危害到我国的粮食安全。[8]

（九）房地产困境

有许多专家觉得高房价与高地价还是存在高度相关关系，所以地价不断推高不仅增加房地产开发成本使普通百姓对房子望而却步，而且助长房地产泡沫。由于中国特殊的国情及人事任命考核制度，很多地方政府着重关注GDP，而没有把精力放在民生上，使得经济适用房、廉租房的供应远远不够，这都使得中国房地产业陷入了很大的困境。房地产市场受土地出让制度影响过大，使得其风险关联性大，两者其一产生问题另一方都会遭受连带影响。

四、风险因素分析与解决思路

针对上述9点显著风险，作者借鉴Risk Matrix—风险矩阵模型分析土地出让制度潜在风险，制作了土地出让金风险矩阵图。

图1 土地出让金风险矩阵图

按掺杂了周期性因素的风险可能性与一旦发生风险引起社会影响的大小将9个风险进行分析与排序。在红色区域的风险，则应该不惜成本阻止其发生。在橘红色区域的风险，应安排合理的费用来阻止其发生。在黄色区域的风险，应采取一些合理的步骤来阻止发生或尽可能降低其发生后造成的影响。绿色部分可准备应急计划，该部分的问题是反应型，即发生后再采取措施。当前三类问题妥善解决后，大部分绿色问题将随之自然解决。

篇6

[关键词]平等；归类；标准；适用

人类最早的平等观念产生于古希腊，公元前6世纪梭伦曾说：“制订法律，无贵无贱，一视同仁，直道而行，人人各得其所。”[1]公元前5世纪雅典政治家伯里克利在《雅典阵亡将士国葬典礼上的演说》中，第一次提出了“解决私人争执的时候，每个人在法律上都是平等的”[2]口号，并论述了雅典民主制与法律的关系：“这种民主制的特点在于政权是在公民手中，每个人在法律上是平等的，在私人生活中是自由而宽恕的，但在公共事务中则遵守法律”[2].与古希腊时期的平等观主要集中于批判奴隶制度，男女不平等及希腊人与外国人之间的不平等相比，近代的平等观发展为要求公民于国家权力前或法律上的一律平等，因为“商品是天生的平等派”[3].1776年美国独立宣言以及1789年法国人权宣言则标志着平等思想已从政治的主张落实为法律，强调公民对国家意思形成的平等参与及特权的禁止。在当代，平等观主要是基于分配正义而主张的事实平等，亦即主张基于基本人权同等之上的存在合理差别的平等。平等的实质是基于政治结构与社会制度之上的权利与义务的分配问题，在公法上则体现为国家权力对社会资源再分配的干预问题。

一、平等的概念与公法内涵

平等，被称为横跨哲学、政治学、伦理学、经济学等多学科领域的“戈尔地雅斯难1.”自柏拉图、亚里士多德之后，许多圣贤先哲留下无数真知灼见。然而确如萨托利一再所说：“平等问题的复杂性——我把它称为迷宫。”[4]以至于时至今日，人类仍一直被这一问题所深深困扰。

不平等的起因，正如卢梭说剖析的，可分为两类：“一种，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因为它是基于自然，由于年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质不同而产生的；另一种可以称为精神上的不平等，因为它是起因于一种协议，由于人们的同意而设定的，或者是它的存在为大家所认可的。第二种不平等包括某一些人由于损害别人而得以享受的各种特权，比如：比别人更富足，更光荣，更有权势，或者叫别人服从他们。并且卢梭还明确阐述了资产阶级的平等要求，他提出了人人生平等，财产应尽可能地平等分配，以及在法律面前人人平等，人人政治权利平等的要求。”[5]同时卢梭指出，以私有财产为基础的国家是社会不平等的根源。

那么平等是什么？

在政治思想中，平等的概念有两种基本的用法：第一是本质上的平等，即人都是平等的动物：第二是指分配上的平等，即人与人之间应在财产分配、社会机会和政治权力的分配上较为平等。本质上的平等常常作为分配上平等的理论基础。[6]“本质上的平等”强调的是人作为“人”的平等，它排斥差别待遇要求绝对的平等：“分配的平等”强调的是人作为“个人”的平等，它要求合理的差别待遇。

亚里士多德把平等分为：“分配的正义”与“矫正的正义”。[7]P91～95前者要求根据每个人的功绩、价值来分配财富、官职、荣誉，如甲的功绩和价值大于乙的三倍，则甲所得到的也应大于乙的三倍；后者则主张对任何人都一样的看待，仅计算双方利益与损害并进行平衡的平等，换言之，要求在结果上谋求绝对的拉平。这类关系既适用于双方自愿的平等交换关系，也适用于法官对民事，刑事案件的审理，如损害与赔偿的平等，罪过与惩罚的平等。

在罗尔斯看来，平等是一组在无知之幕下签订的原始契约，即是在所有个体都无法预知自己在社会中的环境、身份、财产、地位等的无知之幕下达成的一项旨在保护自己不因“社会最大剩余额”的需要而被牺牲的合意。无知之幕下，出于对成为最弱小者的恐惧，每个个体必然都寻求并愿意“第一个正义原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的自由都应有一种平等的权利（平等自由原则）：第二个正义原则：社会的和经济的不平等应该这样安排，使他们：（1）在于正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下的职务和地位向所有人开放（机会的公开平等原则）。”[8]P60

据上原则，平等的正义性要求我们的制度建构应保障：“1、每个人都拥有与他人的自由并存的同样的自由，包括公民的各种政治权利、财产权利；2、对社会和经济的不平等应作如下安排，即人们合理地指望这种不平等对每个人有利，并使以往受益最少者享有较大的利益（差别原则）而且地位与官职对每个人开放。”[8]P83

平等思想有一个从最初的指人类在与政治有关的某些方面向经济领域发展的过程。从这个过程来看，平等的涵义可以概括为三个方面：1、权利平等，即国家承认所有公民在法律面前平等，都享有广泛、相同的权利；2、机会平等，即社会应该为每个成员追求自身利益、自我发展和自我完善平等地提供必要的机会和条件。如罗尔斯表达的职务、地位与价值物对所有人开放；3、结果平等，即主张全社会的产品和价值物对所有人平等地分配。人类对结果平等的追求在历史上体现为劳动者反对剥削和压迫，建立一个理想社会的强烈愿望，具有空想的性质。

我们认为，平等是一个关于人之所以为人及其之所以为他自己的两种价值观的复合性问题，平等概念的明晰必然是一个共性与个性，自然人与社会人的衡量过程。无疑，平等这个概念不可能有放在什么场合都适合的定义，如“善”、“宗教”一样，是老子“不可道、不可名”（凡可因循之道决非永远之道，凡可有限定义之概念决非宏大概念）境界。所以，历史上有着各种见仁见智的定义并不奇异。这些定义虽然各不相同，但都相互联系着，有点象同一个迷宫的不同入口，而这些入口主要作用就是让人可以踏进这座迷宫。

平等是什么？我们认为，不管各种定义如何，归根结蒂都联系着，联系在“同等待遇”与“差别待遇”上，总之，是同等对待与差别对待的正当性问题。这可以看作是本文的一个出发点。我们主张平等是个人要求公权力不得实施不合理的差别待遇的权利。说平等是原则，从一定意义上讲，它不仅意味着平等原则的普遍崇高性，而且表明这种精神的价值不依赖于事先存在的其他任何价值，它是一种最初原则。那么，平等原则上的平等权必然也是一种不依赖于其他任何权利的最初权利，如此，平等原则在政治制度上的要求必然是有限政府，在行政法上的要求必然是国家不得恣意的实施差别待遇。

二、平等的分类

平等的意义如前所述，学者们的说法各不相同。对于平等的分类也是一样，人们按不同的标准，大致作了如下分类。

1、机会平等与结果平等

罗尔斯对“机会平等”主要提供了两种解释[8]P84：一种是“机会的形式平等”（formalequalityofopportunity），亦即“唯才是举”的“前途的平等”（careersareopentotalents）：另一种是“机会的公平平等”（equalityoffairopportunity）。所谓“机会的形式平等”，是指每个人都有达到一个既定目标的可能性：“机会的公平平等”比起“机会的形式平等”来说则更进了一步，它排除了社会偶然因素的影响，使具备相似潜能的人不再因其社会出身而受到妨碍。例如，按这一原则，通过免费的义务教育，使贫民的儿童得到和富人的儿童大致同样的教育，使他们不致因出身而失去凭最初天赋资本可以达到的地位职务。同时，“机会平等”不是指生存，而是指发展，不是指基本权利，而是指理想前景，以政治领域为例，所有人都拥有平等的投票权一般并不意味着这种“机会平等”，而是否人人都能被选举担任某些高级职位却意味着一种“机会平等”。

“结果平等”或称“平等的结果”，强调每个人作为人的平等，人们应绝对的无差别分配，要求“结果”、“实质性”的平等，把一切都拉平。事实上，“结果”上的平等从来都没有实现过，而且永远也不可能实现。差别可以缩小，但总要存在。而且人们已经看到，“缩小差别”所带来的实际上的“平等”利益（贫穷中的平等），远远要小于“机会平等”之下人们所追求到的利益，特别是，这种平等恰恰又以牺牲个人自由和发展等其他权利为代价。

2、完全平等与比例平等[9]

“完全平等”是指人们在政治、经济、思想等方面的生存和发展的起码的基本权利（即人权）上应该绝对平等，不容许有任何差别。正如天赋人权论者认为人权是每个人之所以为人所具有的并且必不可少的：“人权是所有的人因为他们是人就平等地具有的权利。”

“比例平等”首创于亚里士多德：“既然公正是平等，基于比例的平等就应是公正的。这种比例至少需要四个因素，因为‘正如A对B，所以C对D.’例如，拥有量多的赋税多，拥有量少的赋税少，这就是比例；再有劳作多的所得多，劳作少的所得少，这也是比例”。[7]P93因此，人们根据不同的能力应得到不同的待遇。那么，完全平等与比例平等是否相悖呢？有学者认为并不矛盾：“一方面，人人享有的基本权利应该完全平等；另一方面，人人所享有的非基本权利应比例平等。”[9]换言之完全平等要求国家机关不可恣意地差别对待，比例平等则要求国家机关应积极地进行合理地差别对待，以弥补不平等的情形而实现实质的平等。

3、形式平等与实质平等[10]

式平等与实质平等在所有的平等亚概念中是最难统一、最有歧义的。学界的表述各不相同。如：“不相应于事实上的差异而为待遇上的平等为形式上的平等；依事实上的差异而为比例上的待遇才是实质的平等。”“消极不采取不平等的措施是形式的平等，积极的采取合理的不平等措施是实质的平等。”

对平等从不同的考察角度进行分类的一个好处是比较清晰，不易含混；另一个好处是它们可以互相补充、互相说明，省却许多累赘的解释。

三、平等的认定标准

人类孜孜不倦地花费几百年时间争论平等标准的目的，就是要寻找一个能让人们接受的共同标准。哪知事与愿违，反弄出一大堆个个似乎都有十足理由的标准，谁也说服不了谁，这样就碰到一个问题：谁说了算？

对于平等，我们认为没有也不可能有一个完全一致的标准，否则就将存在“结果平等”将平等异化为平均这样的极端，但这并不能成为我们可以放弃应尽量构建统一、简洁且明确的判断标准的理由。要完成关于平等的判断，我们认为需要一个有序的，等级不同的梯形结构式的标准体系，毕竟关于平等的声音是如此不同，且“天下至大”，“万民至众”，“物之不齐”又是普遍情况。

关于平等的判断标准，大陆的学者鲜有涉及，实务界也缺乏可资借鉴的经验。故此我们只能结合不同的平等思想及其分类，并在推敲其公法内涵的基础上进行归纳。

1、比例标准

亚里士多德的分配正义要求以相关因素（名誉、能力、才干、美德等）的比例分配权利义务。根据经济学的原理，一般来说，收入分配有三种标准[11]：第一个是贡献标准，即按生产要素的价格进行分配。这种分配标准能保证经济效率，有利于鼓励每个社会成员充分发挥自己的能力。但是，由于各社会成员的能力、机遇的差别，又会引起收入分配结果的不平等。第二个是需要标准，即按社会成员对生活必需品的需要分配国民收入。第三个是公平标准，即按公平的准则分配国民收入。后两个标准有利于收入分配的平等化，但不利于经济效率的提高，这就是平等与效率的矛盾。

在市场经济中，分配原则是效率优先兼顾公平。市场经济本身没有自发实现平等的机制，因此，缓解这一矛盾的方法就是按效率优先的市场原则进行分配，再通过政府的收入政策来解决收入不公问题，在一定程度上实现收入分配结果的平等化。主要的收入分配政策有两个：第一，税收政策，主要是通过累进所得税制度来缩小收入差距。这是通过对富人征收重税来实现收入分配平等化。第二，社会保障政策，就是通过给穷人补助来实现收入分配平等化。如各种形式的社会保险，制定最低工资标准的立法，向失去工作能力和失业的人员发放一定标准的补助金，可以改善他们的生活条件。另外，通过向失业者提供就业机会与职业培训等，可以提高他们的素质，创造就业机会。因此，实行社会保障制度有利于收入分配平等化，从而缓解市场经济中公平与效率的矛盾。

总之，分配正义的差别待遇恰恰是为了实现实质的平等，国家应通过再分配的制度化设计实现由个体平等向社会平等飞跃。

2、宪法界限

根据我国宪法第三十三条的规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。那么，什么是真正意义上的平等？人们在对这一问题的认识上往往陷入一个误区，即将其错误地理解为一视同仁。根据传统法理学的界定，平等即区别对待——同等条件同等对待，不同情况则区别对待。其中亟待澄清的关键问题在于，区别不同情况的标准是什么？我们认为，首先，应符合事物的本质。它不能是自然的差别，如民族、种族、性别等（包括血型）；其次，这一基准应当是已经得到社会公众共同认可、符合一般民众情感的。

3、机会开放标准

公正的目标是在一定经济体系中如何适当地分配它的负担和利益，其中最主要的问题是不同家庭的收入应如何平等或如何不平等的问题。过去，我们常常把公正理解为充分的平等，而充分的平等又只能通过收入的完全平等才能实现。每一个人，不管他的能力如何，不管创造了多少财富，也不管干好与干坏、干与不干，在经济分配上都必须绝对平均，否则就认为是不公正。其实，这种充分平等蕴涵着极大的不平等。因为在一个企业，并不是每

个工人的工作时间、努力程度、工作质量都是一样的。如果有两个工人，一个是工作敏捷而又勤劳，另一个则迟到早退并磨洋工，对这两人均支付同样的工资，能算是公正吗？可见，纯粹平等的收入选择是不公正的，我们今天可以选择的公正标准只能是机会平等，政府应当介入市场获致收入的竞争之中，但只保证每一个人有公平竞争的机会，创造公平的竞争环境。

应当指出，绝对的平等是没有的。机会均等也不是绝对平等。因为每一个人在参与竞争之前那种不平等的事实已经存在了，如工作能力、身体条件、家庭环境等等。但是，决不能因此而否认机会均等的合理性和可行性，任何事物都在比较之中见优劣，相对于结果平等标准、收入平等标准而言，机会均等是最符合平等原则的。

四、平等原则的适用

平等原则的价值是要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”。[12]平等作为宪法位阶的一般原则，系一切法律的基本原则，自将同时拘束行政立法、行政执法、司法审查三大领域。

面对没有两片相同树叶的大千世界，由于“天下至大”，“万民至众”，“物之不齐”，加之人性千差万别，人化无常，要满足平等原则的要求，势必需要不同的标准，因而合理的归类成为不可避免的必须。平等的适用在实质上是其分类问题，要通过分类确定权利的分配问题，即何时给予同等对待，何时给予差别对待的问题。

（一）平等原则在行政立法中的适用

“法律面前人人平等”是一种形式的平等，其主旨是在立法机构制定法律后，执法和司法机构必须公平、平等地把法律运用于每个公民，而不能基于身份、性别、种族、地位等标准而实行歧视。但经常发生的情形是：法律通过归类，从而对在归类之内和归类之外的人们施以不同的权利与义务，这样，法律本身就可能不平等。如普莱西诉弗格森《PlessyV·Fenrgwson、1896年》案[13]：

1890年，路易斯安那州众议院通过了一项法案，其中规定：“本州所有铁路公司在运送旅客时，都必须为白人和有色人种配备平等但隔离的设施……。任何人不得使用不属于自己种族的座位。”1892年，列车长见普莱西坐在白人车厢，便命令他回到黑人车厢。普莱西认为他享有美国公民享有的民主、自由、平等等权利。基于这种认识，普莱西向法院提讼。该案几经各级法院审判，最后上诉至联邦最高法院。联邦最高法院的判决认为：路易斯安那州“隔离但平等”法案并未违反联邦宪法关于废除奴隶制的第13条修正案及第14条修正案第1款。

以上我们讨论的是有害的立法归类，显然，并非所有的立法归类都是违反平等原则的，只有那些不合理的归类才违反平等原则。并且，有时为了达到平等，我们往往需要某些形式上的“不平等”。如“大学优惠录取案”[14]：

1978年，巴克申请进入加州大学分校的医学院。该学院预留了16%的名额用来录取少数民族的学生。巴克连续两年申请，都未能被录取。当他发现在通过留用名额中被录取的那些少数民族学生中有人的成绩不如他后，便控告学校定额录取少数民族学生的政策违反了联邦宪法第14条修正案，构成了对白人的反向歧视。联邦最高法院以5∶4作出了有利于学校的判决。

此案中，尽管反对的人认为：“种族区分本身便是不公平的，他们侵犯了没有受到优惠待遇中的个体成员的权利。”[15]但支持的人认为，这种对少数民族的补偿对于美国社会严重的不平等是一个适当的补偿，是一种更高的平等。

（二）平等原则在执法中的适用

1、平等原则与裁量行政

在裁量行政中，法律规范仅对行为目的、范围作一原则性的规定，行为的具体的条件、标准、幅度方式都由行政机关自行选择、决定。正如有的学者剖析的“自由裁量的基本内核是：（1）自行选择权；（2）依附于这种选择权而存在的客观而模糊的限制标准。”[16]事实上，行政主体往往基于自由裁量权对相对方考虑不相关的事实而进行歧视。如美国1886年的“华人洗衣店案”[17]：

1880年的旧金山制定的法令规定：“任何人未经管理局的事先同意，便在旧金山市内建立、维持或从事洗衣业，都将构成违法；在砖瓦房内的洗衣店除外。”当时包括原告吴氏在内的有两百多的华人的延长洗衣店的申请都遭到拒绝。然而除一人之外，80名多非华裔申请者皆获得管理局的批准。同时因拒交罚款共有150多华人遭到监禁。吴氏到加州最高法院提出上诉，要求撤销市管理局的决定。但加州法院驳回了原告要求。后联邦最高法院加州法院的决定。法院首先反对后者把州宪和州法解释为赋予地方政府以无限裁量权，并宣布地方法令的权力受到联邦宪法的约束——即不得违反第14条修正案。

“华人洗衣店案”表明：即使法律本身没有任何“法律”或“事实”歧视，行政机关仍然可能以歧视方式来运用法律。由此可知，此时，平等原则必须超越形式意义上的平等，它不能仅要求机械的、形式的、不容有差别待遇的平等；而应从动态的、实质的观点，本于“正义”理念，视事物之本质，而可有合理的差别。亦即裁量权行使不能仅因事实上某些不同，即必为不同的处理，而是在‘事实不同’与处理不同之间有某种内在的联系。应该说，平等裁量是裁量权的至高境界。

2、平等原则与公平负担

罗尔斯认为个人履行职责要有两个前提：“一是背景制度是正义的，二是履行者自愿接受这一制度的利益或机会，它意味着一种合作体系的公平份额、公平负担，……”。[8]P16

行政赔偿和补偿制度是受到行政行为违法或合法侵害的相对一方寻求利益弥补的制度，其原理是个别利益损失必须由社会公平负担以获得某种平衡。如日本以“不当得利说”和“平均损失说”为指导确立了在国家兴修铁路、公路、机场等公共事业中，对受损人给予补偿的制度。“因由全体来提供土地是不可能的，于是只能强制公共事业预定用地的所有者作出特别牺牲。这样，享受公共利益的是社会全体，社会全体以特定人的特别牺牲而取得不当得利，公共事业所造成的损失就应由全社会来负担。根据公平原则，这一不当得利必须给特定人以补偿。这便是损失补偿制度的本质。[18]”平均损失说“则认为，特定人为社会全体作出牺牲的损失，应由社会全体平均分担，损失补偿正是平均个人损失的一种有力措施。上述两种学说虽然角度不同，但本质上都是基于公平负担。

3、平等原则与信息公开制度化

信息公开制度是二战后行政法的新发展，该制度赋予个人、组织获得行政机关掌握的档案材料和其他信息的权利，是公民知情权的制度化。一个国家公开性和透明度的发展水平，是现代民主与法制是否建立与完善的一个重要标志，是从神秘政府走向透明政府，从无限政府走向有限政府的标志。在知情权与信息公开制度上，充分表现出公民权利和国家权力（职权与职责）的相互关系；是公民的权利产生国家

的权利，而不是相反：公民权利是目的，国家权力是手段。

信息公开主要体现的是政府与公民之间的平等，它要求政府必须公布行政活动所涉及的所有信息（特定情况除外），负有信息义务：而相对人则享有获知相关信息的权利，从而达到一种实质上的平等。同时还体现了公民之间的平等，即公民都应享有平等的信息权，政府应平等的对待公民，而不得有所歧视。

信息公开的制度化，即哪些信息应公开，以什么途径和形式公开，都要有具体的详细的规定。故信息公开制度的内容应明确：（1）公民均享有平等的信息获取权。（2）政府可以拒绝公民、法人和其他组织获取政府信息的请求，但拒绝的权力仅限于法律规定的豁免事项。（3）对政府部门作出的任何免予提供信息的决定，公民、法人和其他组织应有权要求政府进行重新审议，直至向法院。

（三）平等原则在司法审查中的适用

良好的法律只是通向平等的开端而非结束。要消除各种有害归类的歧视，真正获得平等，还必须具备有效的司法保障。司法审查作为民主国家普遍设立的一项重要司法制度，对纠正违法的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益及依法取得国家赔偿和国家补偿具有十分重要的意义。

1、平等原则与合理性审查

我国的司法审查可表述为：“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。[19]基于法律的安定性在羁束行政中只要求形式平等，同理就羁束行政行为进行的司法审查，应仅进行合法性审查而不考虑合理性问题。因”正义是法的第二项使命，不过其第一项使命则是法的安定性。“[20]并且，依我国的体制，法院并不具有立法的违宪审查权。

在实践中，具体行政行为基于行政权力特征侵犯的往往是公民的宪法权利，而由于宪法在中国不具有司法操作性，人们发现个体权利在很多情况下无法通过司法得到救济。在形式上，自由裁量权只要不超过裁量的外部界限，就很难认定其违法，如果涉及到公民在社会中的平等地位问题，在许多情况下，由于法律规则的缺位，个体虽然可叩开法院的大门，却仍无法获得有效的救济。在司法审查中引入宪法上的平等原则，问题就能迎刃而解。如法院首次受理的宪法平等权的诉讼[21]：

2001年12月23日，中国人民银行成都分行在成都某报头版刊登了招录行员的启事，其中第一项招录条件为“男性身高1.68米，女性身高1.55米以上”。四川大学毕业生蒋韬因身高不符合规定而被拒之门外，遂于2002年1月7日提起行政诉讼。蒋韬及其人认为，人行成都分行这一具体行政行为，在没有法律授权，也没有法律、法规规定，且专业和身高没有任何联系的情况下限制招录人员，这是对公民平等权利的侵害，违反了宪法第三十三条关于“法律面前人人平等”的规定，侵犯了其享有的依法担任国家公职人员的平等权利和政治权利，应当承担相应的法律责任。

从此案中可以看出，法院审查裁量行政行为时，应借助“超法律的法”进行合理性审查，从内容，实质上审查行政行为是否合法，以发挥法律的基本理念（民主、平等、自由等）的实质补充功能。

2、平等原则与法律援助

平等保护往往通过三种渠道来完成：第一、限制政府特权，第二、法治原则，第三、法律援助。如果说限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的平等原则，法律援助则从肯定方面贯彻着平等原则。

为贫困者设计的法律援助制度，不但是世界潮流，同时也成为现代民主法治社会中，其司法体制是否健全的重要指针。法律援助制度起源于英国，在英格兰，自1495年起即承认穷人享有因其身份免付诉讼费用的权利，并在战后1949年制定独立的《司法援助法》。法律援助作为公民宪法上诉讼权及平等权的落实，在我国尚待在借鉴外国制度是基础上予以发展完善，具体可以：

（1）建立国家法律援助基金。英国、美国、德国、瑞典、荷兰、韩国等国家的法律援助工作，均由国家编制预算执行。由法院逐年编制预算，捐助设立基金会，以执行法律援助工作。

（2）扩大法律援助范围。我国现行法律援助仅限于刑事被告案件，种类及适用范围也少，仅有诉讼费用的救助；相比之下，英、美、德等国的法律援助包含法律咨询、文书撰写，民、刑及行政案件的诉讼等等，对公民诉权及平等权的保障给予了更好地落实。

（3）明确无经济能力的要件。我国对于申请人的无经济能力的审查，认定标准不一，可以参考德、法等外国的立法例，以申请人可处分的收入及可处分资产，为审核无经济能力的标准，使审核要件更加明确。

（4）建立分担金制度与返还制度。为了有效运用基金，并本着使用者付费的精神，以免基金遭滥用，可以采用分担金制度，即根据申请人的无经济能力程度，明确规定国家分担法律援助费用的比例。同时，明确规定当受援助人因法律援助取得财产价值或免于给付时，基金会可以根据一定的标准请求受援助人返还援助费用的全部或一部。

五、结语

我们的先人孔子强调“己所不欲，勿施于人”的忠恕之道，注重的是从个人义务去观察和理解平等，相比之下，罗尔斯强调的则是社会正义，正如实际上罗尔斯所注重的那样：“对我们来说，正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。”[8]P5同时，“人治”与“法治之争”的历史也表明：行为规范应比价值体系得到更为优先的地位。也许，在目前可以见到的相当长的一段时间里，我们可能首先仍要以主要精力考虑如何解释我们所属的民族、文明自身的传统，如何处理我们所属的社会自身的问题，继而才能实现“平等及其本土化。”

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篇7

【关键词】政府援助 民族自治地方发展 机制创新

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

政府援助与景宁畲族自治县发展的成效

1984年设立的浙江省景宁畲族自治县，隶属浙江省丽水市，因地形复杂，区域内海拔高度悬殊，气候季节差异明显，九山半水半分田，是个典型的“老、少、边、穷、新”的山区小县，为华东地区唯一的少数民族自治县，全国唯一的畲族自治县，总面积1949.98平方千米，辖5个镇、19个乡。据第六次人口普查显示，全县常住人口为10.71万人，汉族人口为9.19万人，占85.81%；各少数民族人口为1.52万人，占14.19%；其中，畲族人口为1.45万人，占13.54%。自建县以来，尽管得到了中央、省、市各级党和政府民族政策的大力扶持，但因历史、自然等原因，与周边其他县市相比，其发展基础薄弱，发展水平低下，与发达地区的差距呈进一步拉大趋势，成为浙江省三个国家级贫困县之一。

景宁能否尽快脱贫致富，直接关涉经济发达的浙江省能否在全国率先迈入全面小康社会的庄严历史使命。为此，2008年5月，浙江省委制定《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，提出了加强基础设施建设、加大财政支持力度等援助举措，同时明确援助的具体目标，即“到2012年，使景宁经济综合实力进入全国120个民族自治县前l0位，接近全省基本实现全面小康社会的目标，并成为全国畲族文化发展基地。”景宁畲族自治县充分利用这一历史性机遇，创造性地发挥政策的导向作用，走出了一条自主发展与外援协同推进的具有畲乡特色的发展道路，创造了该县发展史上县域经济增长最快、城乡社会改善最大、民众获得实惠最多的时期。据相关数据显示，自2008到2012数年内，全县生产总值从21.20亿元增加到35.38亿元，年均增长16.72 %；人均生产总值从18298元增加到33323元，年均增长20.53 %；县财政收入总量从2.80亿元增长至9.5亿元，实现年均增长59.82%；地方财政总收入由1.62亿元增加到4.09亿元，年均增长38.18 %，县域综合实力列全国120个少数民族自治县第9位，实现了富民与强县的同步发展。

景宁畲族自治县发展的政府援助实践

第一，达成共识，加强援助的顶层设计。景宁经济社会发展滞后、与浙江全省发展水平差距不断拉大之现实，始终是省委主要领导关注的一个焦点。2005年12月25日，时任浙江省委书记在全省民族工作会议暨第三次全省民族团结进步表彰大会上明确指出：“认真做好民族工作，加快少数民族地区经济社会发展，逐步缩小发展差距，实现区域协调发展，最终实现各族人民共同富裕，是我省贯彻落实科学发展观的重要内容，也是我省的民族政策的根本出发点和归宿。要把扶持我省少数民族地区加快发展摆到更加突出的战略位置，纳入‘十一五’发展的具体规划。”2006年，两次深入景宁调研视察，并就扶持景宁加快发展作出重要批示：“在全面建设小康进程中，景宁作为全省唯一的少数民族自治县如何跟上时代步伐，应重点研究并采取进一步的举措，予以支持。”接任的省委书记赵洪祝5次深入景宁调研指导，17次就景宁的相关工作作出批示，并亲自联系景宁。在省委省政府的高度关注下，2008年以来，政府各部门主要领导纷纷深入景宁调研，制定并落实资金、政策、项目等各种帮扶方案，在此基础上，省发改委、财政、建设等部门被省政府列为景宁对口联系部门。为确保帮扶工作制度化，省委省政府出台了多项政府文件，如《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，以及《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》。

第二，确立目标，明确援助的努力方向。目标是前进的方向，航行的灯塔。浙江省援助景宁的总体要求是：着眼景宁县情，遵循统筹安排、缺什么补什么之原则，增强其自主发展能力，保持可持续发展，追求经济效益和社会公平的最大化。为此，浙江省委2008年出台的文件《关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》中提出了发展援助的明确目标，并在历经5年援助并卓有成效的基础上，2012年浙江省委后继提出了《关于加大力度继续支持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》，明确今后5年扶持景宁以及景宁发展的目标是：“全面贯彻‘绿色发展、生态富民、科学跨越’要求，积极推动景宁集聚发展、特色发展、和谐发展和生态发展，着力增强景宁内生发展能力，支持景宁努力在推动科学发展、促进社会和谐、增加民族团结上走在全国民族自治县前列。到2017年，景宁经济发展主要指标增速高于全省平均水平，人均地区生产总值与全省平均水平的差距明显缩小，在全国120个民族自治县中综合实力继续向前移位，率先实现全面小康社会目标。”

第三，多样化援助方式，实现立体化援助网络。浙江省对景宁的援助能立足实情，有的放矢，采取灵活、多样的援助方式：一是财政转移支付。省政府将财政转移支付制度作为政府援助的主要方式，将景宁列入“两保两挂”县，狠抓收支管理，深化财政管理改革，坚持不搞赤字预算，确保年度财政收支平衡。至2012年，该县连续18年年度财政收支平衡，持续保持地方财政收入较快增长。与此同时，省财政还大幅提高对景宁的补助，在农业税停征、农村税费改革、调整收入分配政策等专项转移支付补助方面，均给予其最高档次补助。在确定一般性转移支付补助方案时，在权重上对景宁县总人口按加倍计算给予照顾。二是税收优惠。省委省政府免除景宁在地方收入增收环节上缴省里的部分，除按“分税制”上交中央部分之外，全部由地方留用，2008至2012年间共向省里累计免交了5649万元。三是专项资金特别扶持。2011年，景宁县被列为全省重点扶持的欠发达县，连续三年每年享受2亿元特扶资金。省财政加大了对其发展资金的安排力度，从2008年的150万元增加到2013年的490万元，5年来总计安排发展资金达2260万元。在其他扶贫专项资金方面，省财政对景宁也给予了特别倾斜，重点支持景宁开展农业综合开发基地和基础设施等项目建设。同时，对景宁教育的支持力度也在不断增强，2005年起设立了省民族教育专项资金，从2008年的230万元增加到2013年的350万元，5年来，共安排民族教育专项资金1850万元，使得景宁办学条件得到明显改善，教育质量逐步提高。

第四，开发“飞地”帮扶，打开工业发展突破口。在异地搭建平台、建立扶贫援助基地，这是一种创新。实践证明，这种“飞地”帮扶模式是富有成效的。一是跨区域设立经济开发区。1985年，根据浙江省委省政府的统一部署，本着“优势互补、注重扶贫、共同发展”的原则，宁波市鄞州区（当时为鄞县）与景宁正式建立结对扶贫关系。1992年下半年，两县签订合同，鄞县在其黄金地段梅墟经济开发区无偿划地72亩，建立“景宁畲族自治县梅墟工业基地”。1994年8月，该基地被省政府批复为“浙江景宁梅墟扶贫开发区”（即现“浙江景鄞扶贫经济开发区”），至2003年底，开发区注册企业达130家，税收32758万元，成为景宁县财政收入的重要来源之一，提升了景宁财政支付能力，一定程度上支撑了景宁经济社会的发展。二是特殊政策培育工业园区。为扶持景宁发展，丽水市于2008年作出决定，在市区划出 3.8平方公里的“飞地”设立了具有“东部环境，西部政策”特征的浙江丽景民族工业园区。它属于国家民委扶贫开发试验区，给予西部大开发的税收优惠待遇，同时享受欠发达地区的特殊扶持政策。进入园区的新办工业企业，从投产三至五年时间内，15%～25%的企业增值税由财政转由企业发展资金，同时5年内免征由地方征收的企业所得税。土地供应采取差别地价优惠政策，且对大型投资企业采取“一企一策”。景宁异地工业园建设，为少数民族地区经济社会发展和生态保护的统筹发展开辟了一条有效路径。

第五，改善条件，夯实发展基础。基础设施落后是制约民族自治地方社会进步、经济发展的一个关键因素。鉴此，浙江省将改善基础实施建设列为援助的一个重点，着力在道路交通、水电建设、环境整治和生态保护上重点投入。2006年，根据的批示精神，常务副省长章猛进牵头召开专题协调会，听取景宁县工作汇报，并就该县提出的建议和要求作了明确答复，形成了涵盖交通、电力、教育基础设施、旅游经济等方面的10项帮扶政策。另外，省委省政府以新农村建设为依托，大力推进景宁农村发展：一是实施下山移民工程，优化人口分布结构。截止2013年8月，累计投入资金5.88亿元，建成下山移民和地质灾害避险安置小区（点）39个，完成农民异地转移2724户10714人，占全县总人口6.4%。二是实施美丽乡村建设工程，优化人居环境。整合资金1.3亿元，开展特色村寨整治，建成“美丽乡村・魅力畲寨”22个、中心村23个、绿化示范村36个。

第六，扶持科教事业，提升人力资本存量。百年大计，教育为本。基于教育在社会发展中的特殊意义，浙江省对景宁的教育扶助更是不遗余力。近5年来，省教育厅进一步提高省民族教育专项资金总量和用于景宁的比例，积极帮助景宁发展职业教育， 重点支持景宁优化中小学教育布局。一是给予景宁独有的“高考优惠政策”。二是加大教育基础设施建设资金扶持力度。2008年以来，累计投入资金达3亿多元。三是科技、人才支撑力度得到加强。在科技投入上，2010年省科技厅向景宁增派科技特派员，使省级科技特派员从原来的12名增加到了22名，占了全省2010年派遣的220名中的1/10，成为全省唯一实现省级科技特派员乡镇全覆盖的县。2008年至2012年，科技特派员共争取特派员专项68项，争取项目资金340万元。大力推进科技富民强县行动计划、农业特色产业技术推广项目等，截止到2012年5月，景宁县共争取上级各类科技项目102项，争取到项目资金1644万元。在人才支撑上，省委组织部、省人事厅对景宁的人才引进和公务员、专业技术人才等培训实行政策倾斜，形成多层次、多渠道、多类别的人才帮扶机制。省人力社保厅连续4年为景宁县举办欠发达地区公务员培训班，培训科级干部200名；省、市委党校在安排培训对象时，给予景宁县大力支持，共安排300多名科级干部参加省市委党校主体班培训。同时，根据景宁经济社会发展重点领域、特色优势产业和重点学科的实际需求，为景宁县免费举办“茶叶制作与栽培”、“旅游酒店管理”等培训班14期850余人次。此外，实施151人才结对帮扶活动，12名省151高级人才与景宁县12名拔尖人才结对帮扶，通过名师带徒的形式，提升景宁拔尖人才的能力和水平。

当然，浙江省在援助民族自治地方机制方面，还存在一些不完善的地方，主要问题包括：一是没有专设援助机构，统筹协调援助工作薄弱，存在援助与受援对接效率不高和成本较高的问题；二是政府援助法制化缺失，政府援助存在随意性、多变性，如援助资金来源缺少法定保障；三是援助方式不够灵活，政府财政支持较为单一，尤其是生态补偿缺失，不利于调动民族地区和少数民族生态保护的积极性。

进一步完善援助机制的建议

第一，加强援助机构建设，提高统筹协调能力。援助工作是一项系统性很强的工程，针对存在的问题与困惑，政府援助需要与受援方做好对接，及时下情上达、上情下传；对内，要统筹安排，有序推进援助各项工作，避免投入重复或缺失，杜绝多头反复对接，减轻基层负担和节约行政成本；同时，需要做好调查研究，为省委省政府提供信息和决策参考意见。因此，援助工作要确定专职人员，建立统筹协调机构，确保援助工作有序高效。

对此，一方面，需要围绕援助工作的任务与目标，通过不同层级、不同部门间的分工合作，构建纵横交错的援助工作组织体系，为落实援助政策、措施提供组织保证。横向体系是指由发改局、监察局、审计局、财政局、农办、民政局和民宗局等职能部门组建的援助工作领导机构，纵向体系是指从县到乡镇之间逐级成立援助工作领导机构和常设部门；另一方面，为更好地发挥援助工作领导机构和成员单位的职能，需要明确划分各自工作职责和运行规则。各成员单位要结合自身职能，做出援助工作的政策建议和工作意见，贯彻落实领导机构决定事项的相应职责。

第二，推进政府援助法制化，确保援助资金稳固化。国际经验表明，政府援助的法制化水平是避免政府援助的随意性有效举措。如德国《联邦改善区域结构共同任务法》就以法律的形式确定了联邦和州对落后贫困地区的援助责任和援助预算比例。另外，西方各国还通过增加对欠发达地区的政策性低息贷款或专项贷款来促进其经济发展。①2005年12月25日，时任浙江省委书记的在全省民族工作会议暨第三次全省民族团结进步表彰大会上明确指出：“要坚持和完善民族区域自治制度，支持景宁畲族自治县充分行使宪法和民主区域自治法赋予的各项自治权利，用自治法促进发展、促进改革、促进和谐，将我省的民族工作纳入法治化轨道。”

作为社会主义国家，我国具有体制优势和能够集中力量办大事的政治优势，因此，我国政府，尤其是东部沿海发达省份客观上具备将民族自治县援助政策上升为法律的条件，应通过出台民族自治县开发条例、投资促进办法、财政转移支付规定等地方性规章，使援助纳入法制化轨道，确保援助资金的法定来源。

第三，实现政府援助方式多元化，提升援助的经济社会效应。西方国家欠发达地区成功发展经验表明，对民族自治地方的开发这样一个系统工程，地方政府要发挥主导作用，实施多元化的援助方式，只有这样民族自治地方的发展才有可能获得突破性的发展。景宁援助发展的实践启示：

一是加大基础设施投资力度。加强铁路、高等级公路、通讯以及河道治理和公益性项目建设，改善民族自治地方基础条件，为大项目和优势产业开发创造良好条件；二是实施投资补贴政策。国家可将人均GDP和农民年人均收入低于东部沿海省份平均水平的民族自治地方列为扶贫重点，鼓励该省加大对民族自治地方扶持力度，对投资民族自治地方的给予投资补贴，实现东部民族自治地方跨越式发展，提前实现全面小康，以引领和带动其他民族自治地方科学发展；三是采取灵活多样的政府援助方式。加大财政转移支付力度，尤其是要建立生态补偿机制，加大对民族自治地方的生态补偿。制定税收优惠政策，充分发挥财政政策的扶持效应；四是建立专门基金，为民族自治地方发展提供稳定可靠的资金支持；五是赋予民族自治地方对外开发的自，扩大招商引资和招才引智的规模，以大开放引进大项目，以大项目带动大发展；六是实行财政奖励制度。对东部地区民族自治地方的国家财政转移支付可以采用中央出政策，地方出资金的政策，在确保中央有限经费集中高效使用的前提下，充分发挥东部发展较快省份的积极性。对超过国家规定的扶持经费，可按全额之半或全年抵缴国库；对率先实现现代化的民族自治县，对所在省份实行表彰、奖励。

（作者单位：丽水学院；本文系国家社会科学基金项目“参与式发展视域中外援与民族自治地方自主发展研究”的阶段性成果，项目编号：13BMZ001）

【注释】