商事制度改革方案范文

导语：如何才能写好一篇商事制度改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    被告：商丘市房地产管理局。 法定代表人：翟大福，局长。

    被告：商丘市住房制度改革办公室。 法定代表人：翟大福，主任。 第三人：陈爱莲，女，44岁，系商丘市第八中学教师，住商丘市纱厂一街飞翔胡同3号。

    1979年初原商丘市城乡建设局用物资组盈利款11943.30元在商丘市纱厂一街飞翔胡同盖平房六间、厨房二间，分成一、三两个家属院，其中3号院平房四间、厨房一间分给原副局长孙天立居住。1980年原告因管理不便，将一、三两个院委托给下属单位房管处代管。1981年10月，房管处升格为房管局，一、三两个院继续由其管理。1990年孙天立夫妇相继病故，其子孙宏军、儿媳陈爱莲搬进三号院居住，房租交到房管局直至城镇住房改革。1994年5月7日，原告向房管局报告，要求收回一、三两个院，房管局未予答复。同年7月12日，房管局和房改办以三号院为直管公房为由，在城镇住房制度改革中，出售给了陈爱莲，并为陈办理了（私房）字第016371号房屋所有权证。同年8月，原告以“程建”为申请人，要求房管局、房改办将三号院出售给“程建”。房管局、房改办又给“程建”办理了三号院私房字第018714号房屋所有权证。1995年3月，原告催陈爱莲搬家时，得知被告把三号院已出售给了陈爱莲，即多次到被告处要求解决，在协商无效的情况下，原告于1995年9月8日向商丘市人民法院提起诉讼。并向法院提供了建房手续、物资组用盈利款建房的原始帐单和有关证人证言。 原告诉称：被告明知三号院的所有权不属国有，却按国有公房出售给陈爱莲，并为其颁发房屋所有权证，其行为违法，要求法院确认私房字第018714号房屋所有权证合法有效，撤销私房字第016371号房屋所有权证。 被告辩称：三号院系政府拨款所建，房管局自1980年管理至今，应属直管公房，出售给陈爱莲是正确的，要求法院维持陈爱莲的016371号房屋所有权证；原告采取欺骗的手段，以“程建”名义办理的房屋所有权证是无效的，要求法院撤销“程建”的018714号房屋所有权证。 被告在诉讼期间未能提出政府拨款建三号院的证据和属直管公房的法律依据。 第三人除同意被告的意见外，还认为房管处升格为房管局是和原告分家，三号院是分家时分给房管局的，如同兄弟俩分父辈的财产，既已分家多年，就不能再要，即便形成纠纷，也是民事纠纷，法院不应作为行政案件受理。

    「审判

    商丘市人民法院审理认为：商丘市纱厂一街飞翔胡同三号院系原告在1979年自筹资金所建，分配给孙天立居住，交给下属二级机构房管处管理。原告在房管处升格为房管局后虽未将该房的管理权收回，也未将所有权移交，三号院的产权仍归原告所有。被告确认三号院是政府拨款所建，属国有直管公房的证据不足，将三号院出售给第三人陈爱莲并为其颁发房屋所有权证的行为侵犯了原告的合法权益，故被告要求维持陈爱莲的房屋所有权证的诉讼请求不予支持。原告为收回三号院，以虚构的人名“程建”向被告提出房改申请书的做法不妥。被告对“程建”的申请不认真审查，并为其办理房屋所有权证的行为违法，应予撤销。原告要求确认“程建”的房屋所有权证合法有效的诉讼请求不应支持。 该院于1995年11月27日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定作出如下判决：

    （一）撤销被告商丘市房地产管理局、商丘市住房制度改革办公室下发的（私房）字第016371号房屋所有权证。

    （二）撤销被告商丘市房地产管理局，商丘市住房制度改革办公室下发的（私房）字第018714号房屋所有权证。

    一审宣判后，商丘市公用事业局不服，向商丘地区中级人民法院提出上诉称：商丘市纱厂一街飞翔胡同三号院的房屋系原城建局自筹资金所建，房屋所有权归公用事业局，因此“程建”所办的房屋所有权证是合法有效的，一审判决撤销是错误的，请求二审法院依法改判。并认为一审判决撤销（私房）字第016371号房屋所有权证正确，请求二审法院判决予以维持。被上诉人商丘市房地产管理局，商丘市房改办答辩称：纱厂一街飞翔胡同三号院的房屋作为直管公房出售是由房管局自行评估及资格审查，根据国家房改政策出售给住户，并办理了（私房）字第016371号房屋所有权证，是合法有效的，一审判决撤销错误，请求二审依法改判，并认为给“程建”办理的房屋所有权证人名是虚构的，属弄虚作假，一审判决撤销正确，请求二审判决维持。

    河南省商丘地区中级人民法院审理后认为：原审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，但以“政府拨款、直管公房的主要证据不足”和“程建”为虚构人名的做法不妥判决撤销（私房）字第016371号与（私房）字第018714号两个房屋所有权证并无不当，上诉人所提上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1996年2月20日作出判决： 驳回上诉，维持原判。

    「评析

    本案在审理过程中，主要涉及以下问题：

    一、商丘市房管局和房改办是否具备行政诉讼被告的主体资格。我国行政诉讼法第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中，被告房地产管理局是商丘市政府管理房地产的行政机关，对三号院的确权、颁发房屋所有权证都是其实施的具体行政行为；房地产管理局对三号院确权的行为、对原告和第三人的权利、义务都有直接的关系。所以，商丘市房管局、房改办具备行政诉讼中被告的主体资格，符合行政案件的条件。本案既不是民事案件，也不是界乎于行、民之间的边沿案件，一、二审法院认定该案为行政案件类型中的财产确权案件是正确的。

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关键词：商事登记；登记制度；公司监管体制

图分类号： D922.9 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）23-0169-02

《国务院机构改革和职能转变方案》中指出，逐步改革工商登记制度，变“先证后照”为“先照后证”，实行注册资本认缴登记制，放宽工商登记条件。笔者所在的海林市，因为改革的影响，也确实带来了一股新的创业热潮。但随着改革的不断深入，现有的监管体制在工商登记制度中显现出越来越多的问题，出现了诸多关于公司准入及公司股权问题的法律纠纷。大量法律纠纷的存在严重影响了市场经济的进一步健康发展，对市场主体的交易安全带来了风险。笔者认为，将公司监管体系融入工商登记改革框架内迫在眉睫，这也是为完善公司法律法规体系提供可持续发展空间，既要宽进又要严管，二者相辅相成，缺一不可。

一、 工商登记制度改革基本情况

（一）实行注册资本认缴登记制

根据国务院《注册资本登记制度改革方案》要求，自2014年3月1日起，实行注册资本认缴登记制，放宽注册条件，不再限制股东的出资时间、出资方式、出资期限。注册资本实行认缴登记制，由股东自主约定，并记载于章程。公司设立时不再限制首次出资比例、货币占注册资本的比例，营业执照不再体现实收资本。除暂不实行注册资本认缴登记制的行业外，无须提交验资报告。这些简政放权的举措，有力推动了海林市各类市场主体的快速增长。自2014年3月1日至2014年6月30日仅一个季度，该市新登记各类市场主体1108户，注册资本金14.724亿元，同比分别增长4.33%、235.44%。其中，新登记企业197户，注册资本金14.115亿元，同比分别增长84.11%、281.65%。

（二）推行 “四证合一，一照一码”

“四证合一”是整合了工商、质监、国税、地税、社保5个部门4项证照的审批，实现了工商1个部门窗口受理、并联审批、统一发证。“一照一码”是将工商营业执照注册号、组织机构代码证号、税务登记证号统一合并为统一社会信用代码，根据源头顺序赋码原则，采用统一的编码规则，一份工商营业执照仅加载一个独立的统一社会信用代码，被称作企业唯一的“身份证”。 自2015年10月1日起在全市范围内实行“一照一码”登记模式，向新设立企业、变更企业发放加载法人和其他组织统一社会信用代码的营业执照，质监、税务、人社部门分别发放的组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证不再发放，并推动“一照一码”营业执照在各部门、各领域得到广泛认可和普遍应用。“四证合一，一照一码”登记制度实行后，不仅优化了审批流程，缩短了办结时间，激发了企业创新创业活力，更是有力减轻了企业负担和奔波之苦。截至今年9月1日，全市已发放“一照一码”营业执照1 400份。

（三）将“先证后照”改为“先照后证”

按照国务院，国家工商总局、黑龙江省政府的工作要求，工商登记实施了“先照后证”登记制度改革，工商登记前置审批取消和调整了一批行政审批事项，精简保留了34项行政审批制度，进一步简化了审批手续，降低市场准入门槛，全市市场主体出现快速增长态势，极大释放了改革红利，激发了市场主体创业活力。海林市的地貌特征是“九山半水半分田”。这样的地貌特征使得很多农民以种植食用菌为生，很多企业以加工生产食用菌来出口创汇。在“先照后证”改革前，很多企业核准了名称，却迟迟开不了业，原因是全国工业产品生产许可证（英文QS）是前置审批，办这一个证需要大半年的时间，在这个时间里什么也做不了，白白耗费房子租金和人员的开工费。“先照后证”改革后，这一问题得到了极大的解决，可以说是给企业开了一个绿色通道。企业在取得营业执照之后再去办相应许可证，既可一边申办许可一边开业，又不耽误洽谈合同。

据统计，“先照后证”改革以来，2015年海林市新增市场主体2 652户，其中，企业增长386户，比上年同期增长6.1%；个体工商户增长2266户，比上年同期增长7.7%。2016年上半年全市新增市场主体1 461户，其中，企业增长322户，比上年同期增长67.7%；个体工商户增长1 139户，比上年同期增长12.5%。

（四）放宽市场主体住所（经营场所）

按照黑龙江省政府的工作要求，进一步简化了市场主体住所（经营场所）登记注册条件，允许将同一地址作为多家市场主体的住所，允许房屋产权证或者其他能够证明其房产归属的文件作为住所证明文件，有效降低了市场主体的创业成本，使市场主体登记在法律、法规的限定的范围内更具操作性、灵活性和多样性。

二、改革中显现的问题

（一）一些企业注册资本虚高，带来市场交易法律风险

在公司参与的市场活动中，一个企业的注册资本多与少，常常被作为考量其实力的标准。注册资本多，被认为实力雄厚；注册资本少，被认为实力单薄，从而影响企业在招标和合同签订中能否抢占商机、拔得头筹。基于这样的原因，一些企业为了签订合同，虚报注册资本，出现注册资本虚高现象，严重增加了市场交易的风险。《合同法》规定了此种行为应负的责任，即缔约过失责任。这类合同的风险，除了合同法规定的诸多无效合同，如恶意串通损害国家、集体、第三人利益，以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益等，还有一些可撤消的合同，如欺诈、胁迫、显失公平、重大误解、乘人之危等。

（二）行政许可与监督管理脱节严重

无论是大陆法系还是英美法系，都把公司法定位为商法的组成部分，属民事特别法，当然也属私法范畴。对于公司的设立和经营活动，强调以私法而非公法手段予以调整。具体讲，就是排除行政干预，依靠私法救济手段如仲裁、诉讼等方式协调公司与股东、公司与债权人、公司与其他社会成员之间的关系。公司的经营管理虽属私权力范畴，但当私权力的行使影响到公共安全时就应当积极介入，这也符合法律确认和保障自由原则之一的公共利益干预原则。行政部门应积极主动加强监管。市场监管部门与其他相关审批部门之间在行业监管上存在一些工作脱节，往往出现市场主体已取得营业执照而未取得相关审批，却在从事经营活动的行为屡见不鲜。比如，由于工商登记取消了对食品生产的前置审批，产生了大量食品加工企业，但当他们进一步了解到食品加工业需要具备的其他审批要求不变后，大部分人放弃了继续申请相关审批的想法，或者抱有侥幸心理，被查到了就关门，没被查到继续开。这样的“黑作坊”企业，不仅给市场交易安全带来极大风险，而且给人民群众的身体健康带来很大危害。

三、 应对措施

（一）将公司的资本评价权交由市场，加速改进和建设信用信息公示和监管平台

公司无论实行认缴出资还是实缴出资，它的宗旨就是诚信，真实有效地向社会公示股东认缴出资额、认缴出资期限、认缴出资方式是公司股东责任是其义务。同时，市场监管的核心目标就是提升公司资本的社会公信力。

（二）将责任厘清给各个部门，构建市场综合巡查体系

市场监管涉及各个行政部门、涵盖方方面面，遵循谁许可谁监管，谁审批谁负责原则，按照监管职责，确定监管内容，查处违法违规行为。同时，建立政府牵头的相关审批部门监管联席会议机制，以信息化平台为依托，实时公开监管信息，逐步实现部门间数据共享、交换、利用，实现部门监管无缝连接，打通最后”一公里“。

（三）将法律法规重新梳理，建立完善的商事主体监管制度

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过去一年既是贯彻三中全会上法治改革的决定，也是在为四中全会出台更为全面深入的法治改革方案做铺垫。回首过去一年的法治改革，最为彻底的改革发生在司法领域，而整体法治改革的基调则是限权与放权并举。这一年的法治改革将为接续的法治变局预埋怎样的变革逻辑？ 司法改革

三中全会启动的新一轮司法改革是一场内外兼修的变革。对内通过法官员额制、司法责任制等改革增强司法能力，提高司法公正；对外则启动人财物垂直管理的体制，进行跨行政区域的司法布局改革，减少司法活动受到地方权力和利益的干扰。

今年7月，中央确定上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等在各个区域有代表性的6个省市作为司法改革试点。上海在方案确定的当日就在多个区启动了改革，先行进行探索，并制定了改革时间表，要求在明年第一季度将改革方案落实到全市。各项改革中，最“伤筋动骨”的无外乎员额制，将法院人员分成不同种类，只有一小部分人能成为真正意义上的“法官”，其他人员将变成司法辅助人员和行政人员。这项改革的意义不言而喻，目标在于使法院成为法官的法院，而不是领导的法院。但也正因为牵扯每个法院人员的直接利益，改革虽然在强力推行中，争议和顾虑也一直不断。许多人担忧，员额制会不会变成权力和资历的盛宴，最终挑选出来的法官依然是那些行政级别较高和资历较老的人员，而不是按照审判的专业素质来选择。但是员额制更大的意义在于建立制度框架，即使一时选入了不合格的法官，将来配合以合理的法官遴选和淘汰机制，大浪淘沙，法官的配置便会趋于合理。 任何法治改革都离不开对权力的限制。限权就是对制度性和实践性权力滥用的治理。过去一年，这两方面的改革都有所进展。

尽管员额制在实施过程中存在争议，但毕竟已经推行了。司法人财物省直管的方案，则因为涉及财政、人事和司法人员资格任命等需要跨部门协调的问题，目前虽有各种讨论，但尚未见到大范围的实施。另外一项重要的改革是跨行政区域司法的改革。所谓计划没有变化快，法治的顶层设计并不意味着改革的推行必须按部就班。三中全会决定“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，根据以往经验，“探索建立”意味着先做调查研究，不会很快落实到改革实践中。但是在过去一年，相关改革却迅速推进，在广东江门等一些地方已经设立了跨区的行政诉讼管辖制度。四中全会更是将跨区域司法的层级提高了最高法的级别，决定“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。

此外，知识产权法院在三中全会的决定中也属于“探索建立”的对象，但是决定后仅半年，中央全面深化改革领导小组就通过了《关于设立知识产权法院的方案》，直接越过了探索阶段，使预期的改革提速了。预计到今年底，北京、上海、广州等几个试点城市将设立跨区管辖的知识产权法院。

跨行政区的法院之所以能够迅速设立，主要是因为中国已有相关的经验，例如海事法院和铁路法院管辖案件的范围就不受行政区所限。此外，新设立法院所牵涉的直接利益和改革阻力显然低于在现有制度基础上的改革，因此尽管在三中全会的报告中，人财物直管改革本应先于跨区域司法，但实践中还是被后者先行了。或许正是因为实践中推行跨行政区司法管辖制度牵绊较小，四中全会的决定中将这类改革又推进了一步，不仅限于设立跨区审判的专门法庭，而是提出要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。这意味着司法摆脱地方化的改革力度更大了。 放权与限权

权力滥用有两种，一种是制度性的权力滥用，这种权力有法律依据，政府和官员可以光明正大地使用，但是权力的范围和限度却太大了，不符合市场经济和法治国家的规律。第二种是实践中的权力滥用，一些官员要么将法定的权力用在了非法的事项上，比如，要么超越了法定权力的边界，比如党政干部违规干涉司法。任何法治改革都离不开对权力的限制。限权就是对制度性和实践性权力滥用的治理。过去一年，这两方面的改革都有所进展。

治理制度性权力的标志性改革无疑是上海自贸区的改革试验。这项改革不啻为“权力观念的哥白尼逆转”，以负面清单的方式，将权力限定在既定的制度范围，扭转了以往认为个人权利的边界就是政府权力的观念。10月27日召开的中央全面深化领导小组第六次会议，审议通过了《关于中国（上海）自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见》，上海自贸区试点改革仅一年后，多项改革措施便可向全国复制推广。

对实践性权力滥用的治理，最引人注目的法治事件无外乎高强度的反腐。案和徐才厚案是过去一年反腐的“最大成果”。两人的落网也分别带动了人们对政法委体制和军队治理模式的反思。三中全会决定中并没有涉及政法委的部分，也没有提到对军队应当进行法治化治理，而四中全会则增加这两部分内容，先是明确和再次厘清了政法委的工作重点是“保障宪法法律正确统一实施”，再就是提出了要“依法治军”。纪委主导下的反腐一般涉及“”，而这属于“党纪”，如何使纪委办案也纳入法治轨道无疑是公众高度关切的一个问题。四中全会没有回避这个问题，提出要“明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接”，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，这些都是重要的限权之举。

三中全会的决定中虽然没有涉及政法委的改革，但是在实践中围绕着政法委的制度改革和观念转变已经在进行。一个值得关注的消息是，与中央政法委合署办公的中央社会管理综合治理委员会已经恢复为中央社会治安综合治理委员会，目的是为了集中精力抓好平安建设。此外，除了特殊情况，政法委原则上不干涉个案的规定也得到了反复强调。 改革的节奏与逻辑

过去一年的法治改革，除了众多新的改革领域涌现之外，最为引人注目的大概是改革的快节奏和新逻辑了。以往试点式改革颇受诟病的两个问题是，一些地方向中央申报改革试点的目的并不是解决什么问题，而是为了改革而改革，因为制度创新也是地方领导考核的一个重要指标。另外一个问题是，一些试点经常不了了之，因为掺杂了过多地方利益，或是涉及基本的宪法和法律问题，无法推广。当前的法治试点式改革试图克服这些问题，明显进入了快试快推的改革快节奏。

以往适用试点先行的改革模式，主要原因是担心全面铺开不利于改革稳步进行，再则是为了试错和积累经验。当下的法治试点式改革则增加了一个重要原因，那就是要以法治思维和法治方式推行改革。在中央全面深化改革领导小组第五次会议上便强调，“改革所涉及的法律法规立改废及试点工作所需法律授权问题，要与立法部门主动衔接，相向而行、同步推进”。这意味着，假如在全国同步进行改革，宪法和法律层面上可能要进行相应的修改，改革便缺少回旋的空间。而试点改革则不需要首先修改全国性法律，只需要在试点范围内进行相应授权，并且可以试点情况及时调整授权的形式和范围。

今年8月召开的全国全面深化改革领导小组会议审议通过了《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014～2020年）》，周密安排了每项改革举措的改革路径、成果形式、时间进度，预防了试点改革停滞或是怠工的情况。

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一、当前全省三级法院审判管理组织机构应采取以审判管理为中心的机构设置模式

我院座谈认为，法院审判管理机构的设置，首先要把审判管理的概念加以定位，无论从法院的职能上还是从法院所肩负的使命上，法院都是一个集审判、执行业务性较强的国家司法机关，因此宏观上必须定位于以调整审判策略为落脚点，其次从法院审判工作的职业特点上，是要紧紧围绕独立行使审判权这一法定职能来构建保障机制，这里的审判权管理与法官的职业化管理是等同的，因此从微观上定位于协调各业务庭之间的审判业务，提出合理化的资源配置，科学评价法官的审判业绩，为院党组、审委会当好参谋，提供直接的决策依据。人数较少的法院可改革业务庭为几个法官办公室，明确各个法官办公室处理一类或几类案件，隶属于审管部门来协调管理。针对我院一年来的实践，通过对管理机构的重新整合，确立了以审判管理机构为中心的三大部门的职能（政工监察、审判管理、行政管理），条块之间的分工更加简洁明确，审判管理的范围越来越大，权威性越来越加显现，法官的质效意识、质量意识得到了进一步加强，已初步形成了以审管为中心，其他部门紧紧围绕审务保障和审判服务的职业化管理模式。

二、审判管理的基本内容包括下列几个方面

审判管理的内容要综合案件审理的各个要素加以分类，什么是法官和书记员的审判业务范围，什么是思想意识形态政治范畴，什么是行政服务和行政保障范围，必须加以明确区别，职能上各负其职，相互配合、相互支持，要彻底改变政治决定化的通管色彩，行政业务化的模糊色彩，可大至分为三大类，一是法官队伍的业务管理，可称为静态的管理，包括法官的业务管理和培训、书记员队伍的业务管理、审判资源的配置建议、提出审判方式的改革方案、审判调研；二是案件审理业务，可称之为动态的管理，包括案件流程跟踪的节点管理、、司法统计、庭审考评、效率指标考评、案件质量考评、优秀法律文书考评、疑难复杂案件和化解重大矛盾能力评定、法庭指导及审判委员会的日常事务等。

三、审判管理的目标和价值应定位于下列几点

目标和价值定位的前提，主要是把审判管理放在法院整体工作什么位置上。我院研讨认为，审判工作是法院各项工作的核心，一是通过制定规范，统一裁判尺度，规范执法行为，保持高效的审判运行，其公正性才得以体现，二是要定位于抓审判质量的稳步提高上，只有好的审判质量才能体现司法公正，否则司法公正也是句空话，法律的严肃性和法院、法官的权威性才能得以体现，法院的公信力也才能得以提升，三是把落脚点立足于司法为民的效果上，只有审判与执行取得了一定的社会效果，司法为民才能真正落到实处，其司法的公正性才更具有广乏的群众基础。

四、与案件管理、审判权行使直接相关的审判管理事项包括下列几个方面

一是审判管理必须以制度管理为落脚点。制度的制定一定要结合自身实际，制度的实施要防止学用脱节，要作为工作的流程融入到每个管理的节点，作为管理法官的理论工具，作为考评法官的依据，切实用制度去管人、管事、管物、管案件，把管理的结果直接作为法官奖惩和用人的依据，记入法官的个人业绩档案；二是突出案件流程节点的关口管理。通过案件送评加大对个案从立案到案卷归档每个流程节点的程序合法性考评，不断发现问题、通报问题、解决问题，从而增强审判人员的程序关口意识，更能有效地减少程序上的不合法，提高审判效率；三是强化案件的质效考评管理。采取规则面前人人平等，采用同岗同位比较考评，实施权利义务均等、机会均等的动态分案，细化效率、效果、技能各项指标分值，让法官各尽其能，发挥内在的潜力，形成多办案多得分，少办案少得分的激励先进，鞭策后进的质效指标考核；四是实施难案申报，注重法官的庭审小结考评。要从综合考评法官的审判业务能力入手，调动法官审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力的积极性，在办案机会均等的前提下，采取审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力申报制度，通过申报评定，肯定其价有所值的业绩加分，以此激励法官在难案面前不推诿；五是强化案件信息的录入管理，运用科学的手段管理案件的流程节点，使之更加客观、真实、全面；六是正确处理好法官独立行使审判权与行使审判监督权的关系，在不干预审判权独立行使的前提下，有效地行审判监督职能和案件管理职能，通过审判管理中的案件流程管理、质效评查与分析、奖惩落实与错案责任的追究，强化法官的责任感和使命感。

五、当前全省三级法院审判管理组织机构至少应承担六个方面的具体职责和其他四个方面的职责。

具体应承担的职责：一是统一案件的考评尺度，杜绝虚假数据的发生；二是数据指标的设定要结合办案的社会效果，不要为数据而盲目追求和攀比。如，结案率指标的设定，要的是案件的审判进入正常流程，效率指标中有超审限指标、法定正常审限指标、案件审理天数和四项未结案等多项指标的控制，有的法院为了一味追求结案率年指标，在每年进入十一月就不再算当年的收案，甚至有的法院干脆停止收案，这既不符合案件审理流程规律，也不符合司法为民的落实；三是实施案件流程联网的跟踪管理，通过网络信息的输入，结案的扎口管理，加强对个案流程节点的提醒和督办，以及通过个案评查发现和通报，直至追究责任，防止程序违法和超审执限；四是各级审管办在对案件效率指标加强网络管理的同时，加强对案件的质量评查和分析，通过管理和评查分析提高法官的效率意识、质量意识，评查的结果记入法官的个人业绩档案，为院领导及时提供审判信息的决策依据；五是审管办要作为审委会的日常办事机构，把审委会的日常事务的办理落到实处；六是负责对法官庭审能力的考评，通过庭审观摩考评、书面庭审小结的考评、优秀法律文书的评选、疑难复杂案件的评定，提高法官的综合审判水平。

应负有的其他四个方面职责：一是负责审判调研，通过审管所发现的题材加强研究，并积极引导法官完成好调研工作任务，通过调研促进审判理论水平的提升；二是为院领导当好审管参谋，及时提出合理化的审判资源配置；三是提出对法官审判业务的培训计划；四是加强对全院各业务部门的业务协调，统一执法口径。

六、在人民法院内部应当构建一套相对完整、较为系统的审判管理体系

人民法院的主要职能是公正审判各类纠纷案件。因此，建立一套符合自身实际的审判管理体系，是人民法院审判职能的内在要求，我们必须要跳出行政化的管理模式，要用法院人的眼光去审视法院过去的行政化管理弊端，用法官职业化的思维去构建职业化的管理体系，才能符合审判规律。

研讨认为：原有的管理职能过于分散，条块多，政出多门，看起来谁都在管，越往基层执行的多头就越多，很大程度上上面的许多指令下面也只能疲于应付，实际形成了谁也管不好，因此必须构建一套突出由上而下的专业的审判管理部门，专门从事与审判有关的专业化对口管理，真正用业内体制、业内人去管理业内事，其他部门为审判工作做好政治保障、纪律保障和后勤保障。我院已对原有的管理部门和职能于××年底加以重新整合归类，将原有的行政装备科、办公室撤并为行政管理办公室，专司行政管理和后勤保障；将原有的调研、法庭指导、案件质评、指标的统计与分析重新整合为审判管理办公室，为审判管理的职能部门，专司效率指标的统计与分析、案件质效考评、法官审判业绩考评、审判调研、审务协调、法庭指导及审委会的日常事务等；将监察室、纪检组、政治处意向性的归并为政工纪检监察办公室，专司法官的思想品德、敬业精神、职业道德、执法执纪、廉政守纪考评，负责法官业绩扎口管理。经过一年来的实践，已初步显现出以审管为中心的管理体系，上下条块清析，职责分工更加具体明确。

七审判管理与案件审判、司法政务管理、司法人事管理应充分加强协调配合

人民法院这一名词，包含政治理念和职业概念，从政治的角度离不开思想的熏陶、队伍的人事管理；从政务的角度离不开行政化的后勤保障；从专业的角度应以审判为核心。因此无论从案件审判、司法政务管理、还是司法人事管理，三者之间均具有相互联系，相互影响，要形成准军事化的管理模式。讨论认为，属于思想意识形态方面的归政工部门管理和协调，属于行政事务类的归行政部门管理，属于审判业务方面归审管部门管理，各部门之间在各自的职能上各负其责，归口管理，各自为法官的业绩扎口提供考评资料。

篇5

关键词:金融风险;不良贷款;商业银行;东北老工业基地

中图分类号:DF433 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0099-04

在现代市场经济中,金融已成为资源配置的关键环节,对一国经济的有序发展起着至关重要的作用｡但是,由于金融行业自身负债经营的特点,决定了它本质上具有脆弱性｡根据《金帕尔格雷夫货币与金融大辞典》的解释,金融不稳定性假说是指私人信贷创造机构,特别是商业银行和相关贷款者具有某种内在特性,即这些机构不断经历着危机和破产的周期性波动｡这些金融中介的崩溃会传导到经济生活的各个方面,并产生总体经济的下降｡因此,防范金融风险,已成为各国金融机构所要面对的首要问题,也是与国家经济发展､社会稳定乃至国家安全紧密相连的重要命题｡

在我国已过去的改革发展历程中,经济保持快速增长的同时,地区间发展不平衡问题却日益突出,特别是东北三省的发展速度明显落后于沿海地区｡在1978年,辽宁､黑龙江和吉林的人均GDP在全国的排位仅次于三大直辖市,而到2002年却分别下降到第8位､第10位和第13位｡但是,东北三省在我国构建和谐社会中的重要地位是不容忽视的,以重工业为主的产业结构特征决定它在我国产业升级中起着十分关键的作用,可以有条件地成为建立沿海产业与内地产业关联关系的结合点｡从优化全国经济发展格局的战略出发,2003年10月,党的十六届三中全会通过了振兴东北老工业基地的重大战略决策,使振兴东北老工业基地建设成为了我国经济进一步增长的重要标志,东北地区成为全国瞩目､世界关注的焦点地区｡但是东三省存在的问题也是不容忽视的,在地区经济发展不振的同时,金融状况也不能令人满意｡日益累积的金融风险,已经成为影响振兴东北战略实施的重要因素,值得引起高度重视｡

一、不良贷款比率过高仍是我省现今面临的最主要金融风险隐患

金融风险是指由于宏观经济政策环境的变化､市场波动､汇率变动､金融机构自身经营管理不善等诸多原因,经营机构在经营过程中存在着资金､财产和信誉方面遭受损失的可能性｡金融风险的存在对经济和社会发展会产生巨大危害,这不但能使个别金融机构蒙受巨大的损失,而且还可能破坏一个国家和地区,乃至经济秩序的稳定,引发社会动荡｡巴尔塞银行有效监管的核心原则,将金融风险划分为包括信用风险､市场风险､操作风险､流动性风险和法律风险在内的八类风险｡应当说巴塞尔银行有效监管的核心原则提及的八类风险,在我国都有,所不同的只是风险的严重程度不同而已｡①在我省,由于特殊的历史发展背景,自身经济体制转轨时期的区域明显特点,以及东北老工业基地改造国家政策导向等原因,导致不良贷款比例较高成为我省目前急需防范和化解的主要金融风险｡

截至2006年末,黑龙江省按五级分类考核主要银行机构,不良贷款率仍高达27.7%｡不良贷款率比例过高,影响了黑龙江各家银行在其总行各项考核指标的排名,授权､授信受到制约,贷款种类和区域等都受到限制｡在GDP中的比重逐年下降,由1%降至0.6%,而近年全国的平均水平为3.7%左右｡对全省经济增长的贡献率为0.13%,仅向上拉动GDP增长0.02个百分点｡

从以上统计数字的分析可以看出,我省金融风险的隐患主要是不良贷款率依然偏高,信贷风险较大,无法有效拉动区域经济增长,不能完全适应变化中的金融业的需要,已构成了区域性的金融隐患｡在特定条件下,这种局部地区的金融风险可能进一步形成金融危机,并向其他地区蔓延｡世界银行高级经济学家顾大山在东北振兴国际研讨会上曾说:目前,中国金融风险主要来自商业银行的不良贷款｡有一点不容忽视,在这些原有不良贷款尚未解决的情况下,中国最近的资金增长由高投资和信用扩张驱动,尤其在产量已严重过剩的水泥､钢材和铝等领域投资过于集中,隐藏着可能出现的新的不良贷款,包括东北在内的中国各级政府应该高度重视化解金融风险｡

现今,我国加入世界贸易组织后过渡期已经结束,中国金融行业即将全面对外开放,国有商业银行将面临更加严峻的市场竞争,将不可避免地遇到许多新的问题｡根据《巴塞尔协议》的要求,商业银行的资本充足率应该达到8%,但是我省不良资产比例偏高的严重情况,使绝大多数商业银行的资本充足率仍处于该国际标准之下｡

在这样的形势下,我省如何高效处置银行不良资产,使金融业健康发展,已是刻不容缓亟待解决的问题｡

二、法律规制与不良资产高效处置的必然相关性

银行不良资产是指处于非良好经营状态的､不能及时给银行带来正常利息收入甚至难以收回本金的银行资产?熏主要指不良贷款?熏包括次级､可疑和损失贷款及其利息｡作为我省银行机构存在的主要金融风险,不断产生不良资产的根源以及对其治理对策的问题决不单单是经济本身能够解决的,经济症结的深层次原因仍在于法律制度制定是否完善｡根据世界银行(2001)的界定,法律是“金融基础设施”的重要组成部分,是决定金融运行质量和金融安全的重要因素｡德国学者马克斯・韦伯曾说过:资本主义市场经济与法律之间的联系是经济自身特有的合理性｡美国经济分析法学的代表人物科斯也说过:离开制度的资源配置,就像没有筋脉的血液循环一样｡以上代表性研究的共同逻辑归宿在于:法律制度的完善程度对金融资源配置效率的促进和金融安全的保障作用是无可替代的,将不良资产剥离对于银行改革来说固然重要,但能否从源头上杜绝和控制不良资产的产生似乎更具有现实意义｡

近二十年来,日本银行业也一直在饱受不良资产的困扰,为了切实解决银行存在的各种问题,日本政府和银行界先后制定和实施了一个又一个的改革方案,但效果总是不尽人意｡与日本不同,美国在解决各种严重经济与金融问题时,总是遵循立法先行的法治原则?熏经由国会制定和通过相应的法案来进行治理｡如20世纪30年代,美国为了治理经济危机给银行带来的满目疮痍,制定出台了盛行70年之久的《格拉斯・斯蒂格尔法案》,建立了银行业的分业经营制度;20世纪60―80年代,为了解决金融业和其他市场主体所面临的日益严重的“道德风险”问题,美国国会先后制定了《公平信用报告法》等17部管理金融市场信用的法律?熏建立了较为完备的社会信用管理体系;2002年“安然事件”发生后,为了解决上市公司财务造假等方面的问题?熏国会又通过了《萨班斯―奥克斯法案》,进一步健全了财务监督体系｡美国的这些做法和操作思路,都达到了比较理想的效果,可以说,美国的金融市场就是在国会不断的立法规范下完善起来的｡通过对日美两国解决金融问题的不同思路和效果的对比分析可知,高效的立法和严格的执法是维护金融市场稳定的重要手段｡因为市场经济不同于其他经济体制模式｡市场经济体制下,社会经济效率,也就是优化资源配置在很大程度上是通过法律实现的,法律定出资源配置的制度框架,并由此决定资源的流向和利用方式｡新制度经济学的创始人科斯认为,在存在交易费用的情况下,制度对于资源的有效配置起着极为重要的作用,制度环境影响着生产的动力与交易的成本｡有效的制度安排能够降低交易费用,增加产出,促进经济增长,同时在某些不利的制度安排下,会产生较高的交易费用,并且可能抑制经济的增长｡

有学者认为,经济法是保障宏观经济的安全运行的方法,简言之就是二个字:“防”和“治”｡“防”就是防范经济危险､危机,并力争使危险和危机消融､化解于萌芽状态;“治”则是指一旦未能防住而出现了较大的危险或危机,则要及时采取有力并有效措施加以治理,尽快渡过危机,恢复国民经济的正常运行｡那么,对于我省银行不良贷款居高的顽症,也完全可以采用上述两种方法,即防范和治理,用法律的方法研究经济问题｡虽然经济法和民商法在研究角度､研究对象等方面各有侧重,但对在我省不良资产的化解与防范上,仍需结合两法具有的微观和宏观调整手段,从银行内部控制､公司治理结构､退出机制和银行外部良好健康的法治运行环境方面共同着手,以实现金融法治｡

在中国政府将“依法治国”定为基本国策之后,采用法律的思维与方法分析目前的经济改革问题也非常有意义｡其意义在于,我们所说的“依法治国”,不仅仅是表现在一个宏观的口号上,而是要将“依法治国”作为可以实际操作的､用来实际分析经济问题的､作为经济政策设计基础的法律方法｡

三、法律对策缺失是我省不良贷款比例偏高的深层次原因

我国国有商业银行较高不良资产率的形成固然有国家政策的原因,但更深层的原因还是法律规范的缺失｡对于我省不良资产问题的解决也不能只靠国家的政策倾斜,而必须从法律防范机制入手,才能从根本上消除顽症｡

(一)法律防范社会信用恶化是防范不良贷款产生的先决条件

在国家出台振兴东北老工业基地政策后,我省企业借产权制度改革之机,逃废或悬空银行债务问题突显｡据了解,截至2005年6月底,黑龙江省贷款企业逃废银行债务3 181户,2 000万元以上的逃债企业52户,其中很多企业借资产重组､破产､兼并､承包等逃废债务｡据工商银行黑龙江省分行负责人介绍,上市公司黑龙江龙涤股份有限公司为逃避该行债务,将销货款存入他行躲避收贷收息,使工行2.95亿贷款形成不良贷款｡这种不正常经济现象的出现,根本原因在于社会失信程度严重,企业失信收益远大于失信成本,我省部分企业将重组､改制成本最终转嫁于商业银行,导致银行部分贷款形成风险｡而导致我省信用严重缺失的根本原因就在于法律规范的缺失,以及法律惩戒力度的不足｡社会普遍缺少信用实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者未被遵守｡而我国现实中法律规范的失效或未被遵守的一个根本原因在于法律失范｡因此,必须要建立起健全的社会诚信体系,使失信成本大于失信利益,才能防范信用不足问题｡

据新华网报道:2005年,我国央行启动全国统一的企业信用基础数据库建设,数据采取全国集中式数据库结构,数据采集项达八百多项｡截至2006年末,央行的征信系统数据库已经覆盖全国,并为5.33亿自然人和1 116万多户企业建立了信用档案,下一步社保､住房公积金以及企业的环保信息等将纳入该系统｡ 而且在2007年1月9日央行举办的有关征信体系建设的新闻会上,央行副行长还表示,目前情况显示,各金融机构在办理企业和个人信贷业务中,均把查询信用记录作为贷前审批的重要条件｡

2003年国务院机构改革后,将信贷征信业的管理权赋予央行,在我国处于社会诚信体系建设的初级阶段,由央行牵头建设我国的社会诚信体系是比较适合我国国情的,一方面,央行作为我国制定货币政策､防范金融风险的主要部门,我国信用体系建设与其货币政策职能紧密相关;另一方面,在目前大量企业和个人的信用信息都由政府部门掌握的状况下,私人经济无力从事如此浩大的数据收集整理工作,介入容易造成资源的浪费｡但是,在我国现行的《中国人民银行法》有关央行职能的规定中却没有明确规定其享有管理征信业务的职权,而中央银行制定的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》和《企业信用信息基础数据库管理暂行办法》中都明确规定该条例由央行依据《中国人民银行法》制定｡这种立法形式无法维护法律的统一性､协调性与权威性,应在我国法律这个法的层次上明确规定央行对信贷征信的管理权,以及行使权利的范围,而不是只依据“国务院规定的其他职责”这种兜底条款来确认中央银行享有这种职责｡同时,还应尽快出台规定规范央行信息采集､处理､加工的技术标准和信息利用的程度,界定公开信息与企业商业秘密､个人隐私的边界,以及对失信行为的惩罚机制,以法律的形式保障银行合法有效使用信息,使贷款人违规成本升至难以接受的程度,有效遏制失信行为的发生｡

另外,在我国信用体系的建设中,除了要建立企业信用､个人信用外,还有一类更重要的信用需要确立,那就是政府信用｡从某种意义上讲,确立政府信用对于我省不良贷款治理问题的解决更具有现实意义,应通过立法规范政府的信用行为,将政府的行为真正界定在法律规定的范围内,使银行真正做到独立审贷,提高社会公众对政府的信任度｡据一项对29个国家的实证分析表明,政府行政权力的限制与国民的信任度之间表现为高度的正相关:对政府权力限制每上升1个百分点,信任度上升1.5个百分点｡因此,政府的权力必须受到法律的严格规制和社会的有效监督｡

(二)法律规范银行内部治理结构是防范不良资产产生的核心步骤

我国《商业银行法》第2条规定：“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款､发放贷款､办理结算等业务的企业法人｡”第4条规定?押“商业银行以安全性､流动性､效益性为经营原则?熏实行自主经营?熏自担风险?熏自负盈亏?熏自我约束｡商业银行依法开展业务?熏不受任何单位和个人的干涉｡商业银行以其全部法人财产承担民事责任｡”根据该规定我国的商业银行性质应该为企业法人,但是现今我国的公司还不是真正法律意义上的公司,在我国商业银行的产权结构中国家股权形式上虽是独大的,但实质上却是虚置的,国家股权并没有真正的管理者｡银行董事会､监事会成员大多由政府指派,权､责､利关系不明确,相互之间缺乏有效制约｡而且在我国银行体制没有转变的情况下,激励和约束不充分､银行工作人员干多干少一样,干好干坏一样,贷款损失不损失与他关系不太大,多创造收益也不能够多得｡因此,我省商业银行内部治理结构是失效的,是不良贷款产生的根本性原因｡根据辩证法原理,内因是事物发展的根本原因,外因通过内因而起作用,因此只有良好有序的内部治理结构,才能使不良贷款问题从源头上得到解决｡

1999年巴塞尔委员会的《健全银行组织的公司治理》为我国商业改善内部治理结构提供了很好的范本,其指出良好的银行治理做法包括:(1)确立贯彻全行的战略目标和价值准则;(2)全行各岗位的职责界定明确并得到实施;(3)确保董事会成员的称职,清楚理解自身在公司治理中的角色,并能不受管理层或外界的不当影响;(4)确保对高级管理层实施有效的监督;(5)在充分认识到审计的重要性的基础上有效发挥内部和外部审计人员的作用;(6)确保薪酬制度与银行的道德观念､经营目标和战略以及外部环境相一致;(7)保持公司治理的透明度｡

2006年,以建设银行､中国银行､工商银行为代表的国有商业银行在进行股份制改造后成功上市,在一定程度上彰显出我国商业银行股改的成就｡不过,上市并不是银行改革的最终目标,与国际先进银行相比,我国商业银行在公司治理结构上还存在较大差距,仍需继续转换经营机制,建立规范的公司治理结构｡目前,三家试点银行总行层面的改革基本完成,正在向各自的分支机构下发各项改革细化分解方案,对分支机构实行组织架构改革和业务管理流程改造,把工作重点不断向下推进,那么我省商业银行机构,应该积极面对这次改革调整,加大力度完善银行内控机制,健全法人治理机构｡

1.在国有商业银行进行股权结构的多元化改革之后,商业银行的国家股权由专司国有资产投资机构行使,政府机构就不应再以国家股东的身份干涉银行的各项事务,特别是在发放贷款､人事任免方面,使银行能够真正成为独立自主､自负盈亏的市场经营主体｡同时,政府可以通过制定法律､政府规章的法律手段间接地调整银行的商事行为,参与商业银行的内部治理｡

2.2007年我国对《公司法》重新修订后,在多方面加强了对公司治理结构的规范,特别是加强了股东会､董事会､监事会的各自职能,商业银行应严格按照公司法的规定建立内部的权力制衡机制,加强董事会和高级管理人员对风险管理体系的有效监控,加强监事会的监管力度｡在董事会人员结构上,应限制经营者的构成比重,引入独立董事､非执行董事制度,发挥其在协调大股东与小股东､平衡所有者与经营者利益冲突的重要作用｡

3.在银行内部制定完善的规章制度,建立有利于激励和约束的管理体制,使每一个部门和其每一位人员都清楚地知道自己的业务和职责,使利益和责任落实到每一个人｡严格按照公司法的规定约定薪酬标准,董事､监事的报酬由股东会决定,经理的报酬由董事会决定｡对于业绩突出的员工给予奖励,对造成银行损失的员工给予处罚､要求赔偿｡

(三)法律推进银行开拓业务创新是解决不良资产处置的关键环节

对于银行不良资产进行剥离是目前银行处置不良资产的主要手段,这种方法在取得一定成绩的同时也遇到了许多障碍,今后不良资产证券化应该是一个新的发展趋势｡在国外,不良资产证券化是一个普遍采用的金融工具,通过有效组合,让不良贷款作为资产证券化的基础资产,利用信托交易模式实现资产变现和融资目的｡但是,对于这种新型业务缺少法律的支持,特别是对资信评级活动所依据的法律规范还很不完善｡因此,应尽快出台相关立法,使商业银行利用资产证券化提高资产的流动性,改善资产结构,处置不良资产｡

(四)法律规定银行退出制度是激励商业银行防范不良资产产生的保障机制

不良资产比重很高,并持续上升或长期居高不下,说明商业银行的资产质量状况已可能出现挤兑､倒闭或破产等风险｡我国《商业银行法》第64条至第72条规定了有关商业银行已经或者可能发生信用危机时,国务院银行业监督管理机构对商业银行的接管等内容,但是该规定较为原则,可操作性不强,而且行政色彩浓厚,银行所造成的损失最后全部由政府承担,这种做法不利于对银行形成正常的优胜劣汰的竞争压力,不利于促进银行进行内部治理结构的建设｡“应当坚持让经营失败的金融机构退出市场的原则,只有这样才能给金融机构的股东､经营者､债权人以必要的约束,从而起到加强市场纪律的作用｡

我国此次对《破产法》修订后,打破了以前全民所有制企业法人与非全民所有制企业法人分别适用不同法律的做法,扩大了法律的适用范围,但由于商业银行等金融机构的特殊性,《破产法》仍将银行排除在适用范围之外,该法第134条第2款规定:“金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法｡”因此,我国应加快包括银行破产在内的银行退出机制的立法活动,激励银行机构提高管理水平,优化内部治理结构,增强竞争实力｡美联储主席格林斯潘1997年在一次简短的发言中称:“我们不应该忘记这些被监管的实体最基本的经济功能就是承受风险｡如果我们减少其承担的风险使银行破产降低为零,则银行系统就失去其经营的目标｡”但由于银行作为“公共机构”的特性,关系到我国成千上万居民的切身利益和社会稳定,因此在规定银行退出机制的同时也要注重保护存款人,特别是普通公众储户的利益｡

参考文献:

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