新土地法实施条例范文

导语：如何才能写好一篇新土地法实施条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

新土地法实施条例

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关键词：光伏发电；建设用地；未利用地；租赁

中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）04-92 -02

一、光伏发电项目建设合规用地

从土地所有权属角度，可以将土地分为国有土地与农民集体所有的土地；从土地规划用途角度，可以将土地分为农用地、建设用地、未利用地。国有土地与农民集体所有的土地，都有农用地、建设用地、未利用地之分，那么，土地就有国有农用地、国有建设用地、国有未利用地、集体农用地、集体建设用地、集体未利用地之分。

依土地管理法规定，光伏投资企业进行光伏项目建设，需要使用的土地，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。当然，乡镇企业的兴办、村民建设住宅经批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地或乡村公共设施和公益事业建设经批准使用农民集体所有的土地除外。

如前述，国有土地又有国有农用地、国有建设用地、国有未利用地之分，那么，这三类土地中哪些可以合规用于项目建设呢？按照土地管理法、土地管理法实施条例的精神，国有建设用地、国有未利用地是可以的，国有农用地得依法调整为国有建设用地，才可以用于项目建设。因此，项目建设合规用地为国有建设用地与国有未利用地。

二、集体未利用地能否直接用于光伏发电项目建设

如前述，项目建设得依法使用国有建设用地与国有未利用地，那么集体所有的未利用地是否可以用于光伏发电项目建设呢？土地管理法实施条例第二十三条规定，能源建设项目使用土地涉及集体所有的农用地的，需办理征收土地方案和供地方案。这说明集体所有的未利用地，是不能直接用于光伏发电项目建设的，需要征收为国有，成为国有未利用地，结论同第一节所述。但是，有观点违背了该合规用地原则，认为集体未利用地可以直接用于建设光伏发电项目。

国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等六部委于2015年联合的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（下称《意见》），其中第五项意见表明，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。于是，该观点就理所当然地认为，对永久性建筑用地部分之外的光伏组件方阵使用未利用地的，只是区分未利用地的所有权属，与相应的所有者签订协议就行。签订协议只是取得土地使用权的过程，但集体所有的未利用地能否直接用于光伏发电项目建设，是需要商榷的。

《意见》只是明确对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，这指的是土地规划用途方面，但并没有否定不需要在未利用地的所有权属上依法征收为国有。既然土地管理法明确规定，任何建设行为需要使用国有土地，该《意见》也未明确不需要征收为国有，那么，结论就应当是统一的，需要将该集体未利用地征收为国有，再以租赁方式使用。该观点错误之处是没有能从土地法律体系上整体理解该《意见》的规定。

再者，国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》也指出了：利用未利用地建设光伏发电项目的，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标，探索采用租赁国有未利用地的供地方式，降低工程成本。光伏项目使用未利用地的，可以采取划拨方式供地。“不涉及转用”正是与《意见》所指的不占压地面，不改变地表形态的部分未利用地；“租赁”明确为国有未利用地租赁；划拨正是国有土地使用权特有的提供方式。

三、集体未利用地的供地程序

既然集体未利用地征收为国有未利用地才可以用于项目建设，那么如何办理供地手续？依土地管理法、土地管理法实施条例的规定，首先向市、县人民政府的土地行政主管部门提出建设用地申请，由其进行审查，拟订征收土地方案地方案，经市、县人民政府审核同意后，报有批准权的人民政府批准。征收土地方案的批准权，依土地管理法第四十五条的规定，权限在于省级人民政府，并报国务院备案。供地方案由批准征收土地方案的人民政府一并批准，无需另外办理供地审批手续。方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用的，由市、县人民政府与项目建设单位签订国有土地有偿使用合同，划拨使用的，向项目建设单位核发国有土地划拨决定书。

国有土地租赁依法是国有土地有偿使用的一种方式，在集体未利用地征收为国有未利用地后，国有土地使用权可以通过租赁的方式由项目建设单位有偿使用，这与《意见》指出的租赁使用也是吻合的。当然，对于集体土地的使用，也有租赁方式。但不能因为《意见》规定可能通过租赁方式使用，即以使用方式这一标准而得出《意见》认为可以直接使用集体未利用地建设光伏发电项目的结论。

综上，《意见》关于使用未利用地建设光伏发电项目的寥寥数语，是从土地规划用途角度说明项目建设所用的未改变地表形态、不占压土地部分的未利用地，可以按原地类认定，无需调整为建设用地，但未提及该未利用地的权属。未提及既不能说是肯定，也不能说是否定。但土地管理法的精神是显而易见的，除乡镇企业、农民住宅、农村公益设施建设外的任何建设行为，是必须使用国有土地的。那么，对于集体所有的未利用地，仍然必须在调整为国有未利用地后，才能用于光伏发电项目建设，否则，即为违法行为，项目建设单位应当承担相应的法律责任。

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1、高速公路建设用地情况概述

土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源,是一切社会生产、生活活动的载体,而耕地更是一种不可替代、不可再生、人类赖以生存的最宝贵资源。据最新统计,我国耕地总面积约1.3亿hm2,人均耕地0.1hm2。千方百计少占良田保护耕地,是我们民族生存的基础,党的十七大报告也提出“加强能源资源节约和生态环境保护,增强可持续发展能力”的目标。

2、公路建设用地政策分析

2.1公路建设征地的依据

国家十分重视土地问题,把土地和经济发展、基本建设、生态环境保护高度统一和协调起来,制定了以《中华人民共和国土地管理法》为核心的国土资源土地法规体系。目前我国公路建设征地的法律法规依据主要分为中央法规、部门法规、地方法规3个层次。其中,中央法规是国家最高级别的法规,指导着全国征用土地工作,主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》等一系列行政法规;部门法规是国家各行业部门制定的法规,是在国家法规的指导下,针对行业内和部门内涉及土地保护而制定的法律条文;地方法规主要包括中央法规在各省、自治区、直辖市的实施条例以及各省、自治区、直辖市及其辖下地方政府关于土地征用工作的文件规定。

2.2公路建设用地费用计算标准

我国公路建设用地费用从总体上可分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、相关税费4项。《土地管理法》现行的土地补偿费的计算方式为“产值倍数法”,即征用农用地中耕地的补偿费应按被征用前3年平均年产值的6～10倍补偿,征用其他农用地的补偿费应按被征用土地所在县(市、区)中等耕地前3年平均年产值的4～6倍,征用其他土地的补偿费应按被征用土地所在县(市、区)中等耕地前3年平均年产值的1～4倍;征用耕地的安置补助费按安置的农业人口数计算,每人按征用前3年平均年产值的4～6倍补助,最高可至15倍;对地上附着物补偿费按照青苗补偿费、房屋及其他地上附着物2类进行,其中青苗补偿费标准按被征地前3年平均年产值的40%～90%计,房屋及其他地上附着物由设区的市(地区)人民政府规定具体计价标准;其他税费主要有耕地占用税、耕地开垦费、临时用地复垦费、征地管理费,除耕地占用税按照国务院《耕地占用税暂行条例》执行外,其他各项费用均由省级人民政府确定。可以看出,征用不同类型土地、不同地区的土地,其所依据的法律依据、征地标准、审批权限均有所不同,在中央法规总体确定的情况下,征地平均年产值、各补偿系数等由地方法规确定的标准就成为确定征地费用的关键。

3、降低公路用地的方法

高速公路建设需要占用相当数量的土地资源,而由此产生的征地费用也成为高速公路发展的瓶颈。面对高速公路发展与建设用地的矛盾,在现阶段各种政策约束下,应重点从制度、技术、管理3方面综合创新模式,减少公路用地规模,降低工程造价,保证高速公路建设目标顺利实现。

3.1政策引导,理念创新,完善高速公路建设前期建设用地制度

(1)加快高速公路建设用地审批程序,降低征地行政成本。目前我国高速公路用地审批程序涉及国家、省两级发展改革、交通、国土资源部门以及公路沿线市县各级人民政府,对于基本农田的审批还需要通过国务院。高速公路用地审批过程复杂,周期漫长,需要在不同层次、不同部门反复,而现阶段对许多公路建设项目来说,由于建设进度的压力,项目需要尽快实施,因此,在积极配合国家征用土地审批程序和公路基本建设程序的前提下,需要土地、发改部门根据公路建设的特点简化建设用地程序,提高审批效率,降低行政成本。

(2)明确高速公路建设用地标准,降低征地造价成本。《土地管理法》规定建设用地征地补偿的3项基本费用采用的“产值倍数法”计算幅度比较大,很难把握,对于征地补偿费和安置补助费两项仅对于建设用地提供了一个补偿标准的参考范围,而对地上附着物补偿费则完全由各省市自定。由于各地地理条件和经济发展水平不同,加之没有一个合适的土地年产值标准,导致同地不同价,同一项目执行不同标准的问题比较普遍。针对以上问题,应尽快出台科学、合理的全省征地统一年产值标准或区片综合地价标准,完善征地补偿依据。

(3)公开高速公路建设用地信息,降低征地实施成本。地方政府应尊重农民对土地征收的意见,规范征地补偿安置方案等征地信息的,实行征收土地公告制度、征地补偿安置标准听证制度,做到征地程序公开透明,切实维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权等合法权益。同时,为保证征地顺利实施,交通建设部门在与地方政府签订征地补偿协议中应明确补偿比例、数额、对象、方法、时间,最好参与地方政府的征地补偿工作,监督征地补偿费用的使用,保证征地工作顺利实施。

3.2注重细节,技术创新,做好高速公路设计阶段建设用地方案

对于高速公路建设集约用地,应从路线的总体规划到路基、桥梁、隧道、立交等单位工程进行技术创新,优化设计,在满足工程功能的条件下,最大限度地节约、集约用地。

(1)高速公路选线是影响高速公路节约用地最大的因素,一旦高速公路线位确定,整体的路线规模和结构物(桥梁、隧道等)数量也基本确定,其余只能做一些局部的优化和调整工作。

(2)采取降低路堤高度、减少用地宽度、改进边沟形式、合理设置上边坡台阶宽度等综合措施。

(3)在造价控制允许范围之内,尽可能增加桥梁代替路基,并采用能够降低标高的新型桥梁结构,以降低桥头填土高度。

(4)互通立交的规模和数量对高速公路总体用地有着相当大比重,因此路网规划要有一定超前性,尽量避免多条高速公路近距离平行或相交于一点,以尽可能降低互通的复杂性和规模,同时严格控制互通立交的数量和规模。

(5)在隧道设计时应合理确定隧道选址,加强地质调查和地质选线,加强方案比选,细化设计参数,在合理造价范围内增设隧道及优化隧道设计。

3.3落实责任,管理创新,规范高速公路实施阶段建设用地管理

在高速公路实施阶段,交通建设主管部门、项目法人、工程承包人、监理方都应树立节约土地、保护环境的意识。其中项目法人作为工程的总负责人,应该从项目实施开始的招标、施工过程、交工验收等环节通过管理创新,做好高速公路实施阶段建设用地管理。

(1)交通主管部门在工程开工建设后应把建设项目用地与工程质量、造价、进度一样作为工程监督的重点,杜绝施工中浪费土地资源,规范高速公路建设用地管理。

(2)项目法人在招标时应将耕地保护的有关条款列入招标文件,并严格执行;在合同段划分时要以能够合理调配土石方,减少取、弃土数量和临时用地数量为原则;在组织交工验收时,应对土地利用和恢复情况进行全面检查,对公路建设中废弃的旧路要尽可能造地复垦,不能复垦的要尽量绿化,避免闲置浪费。

(3)施工单位应严格控制临时用地数量,施工便道、各种料场、预制场要根据工程进度统筹考虑,尽可能设置在公路用地范围内或利用荒坡、废弃地解决,同时施工过程中要采取有效措施防止污染农田,项目完工后临时用地要按照合同条款要求进行恢复。

(4)监理单位加强对施工过程中占地情况的监督,督促施工单位根据合同要求具体落实各项土地保护措施。

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第一条为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合西宁实际，制定本办法。

第二条本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。

本办法适用于西宁市市辖区范围内的集体土地。

第三条西宁市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。

任何单位和个人不得违法征用集体土地。

第四条征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。

第五条征用集体土地必须符合西宁市土地利用总体规划和城市总体规划要求。

根据西宁市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。

第六条征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。

第七条征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。

被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。

第二章征地程序

第八条征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。

（一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；

（二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；

（三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；

（四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；

（五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。

第九条对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：

（一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；

（二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；

农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。

第十条征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。

第三章征地补偿安置

第十一条征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。

土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。

征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。

第十二条征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。

征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。

第十三条对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。

第十四条被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：

（一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；

（二）撤销农村集体经济组织建制的。

第十五条土地被征用后原负担的农业税相应核减。

第十六条自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。

第四章集体土地的规划控制

第十七条集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。

第十八条集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。

第十九条规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。

建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。

第五章罚则

第二十条违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

第二十一条违反本办法征用集体土地的，由市人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定予以处罚。

第二十二条土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

第二十三条市辖县征用集体土地可参照本办法执行，也可参照本办法制定自己的具体管理办法。

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落实最严格的土地管理制度，为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔〕28号）文件精神。进一步推进土地管理事业的改革和发展，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，加强和改善宏观调控，积极推进依法行政，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》现就进一步加强我县土地管理工作提出以下意见：

一、牢固树立遵守土地管理法律法规的意识

各乡镇人民政府、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，进一步提高依法管地用地的意识。要在法律法规允许的范围内合理用地，对违反法律法规批地、占地的，必须严肃查处。

二、加强土地利用总体规划及城镇建设规划实施管理，严格执行土地用途管制制度

（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村镇和集镇规划修改的管理。任何单位和组织不得擅自修改城市总体规划、村庄和集镇规划，要严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等修改，必须报原批准机关批准。

（二）严格执行土地用途管制制度及土地利用计划管理。为加强土地管理，实施土地利用总体规划、控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，必须严格按已依法批准实施的土地利用总体规划管理土地，切实维护和尊重规划的严肃性和权威性。凡不符合土地利用总体规划用地的，一律不得批准实施，因建设需要修改土地利用总体规划的用地必须严格按照法定程序进行。严格执行农用地转用年度计划，严禁超计划报批农用地转用。

（三）严格建设项目用地预审管理。建设项目用地预审，是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对项目涉及的土地利用事项进行审查。

预审应遵循的原则：1、是否符合土地利用总体规划；2、是否体现保护耕地，规划是否是基本农田；3、是否体现合理和集约利用土地原则；4、是否符合国家供地政策。审核时应坚决遏制低水平的重复建设和盲目建设项目用地，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审，项目建设单位向县发展和改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附县国土资源局关于建设项目用地预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

（四）规范用地审批程序。在县城市规划区范围内建设项目的选址和布局，必须符合城市规划，取得县建委统一核发的“一书一证”，即“选址意见书”、“建设用地规划许可证”，方可到县国土局申请办理用地手续。用地单位不得擅自改变经批准的土地使用条件内容（包括用地单位、用地地址、用地范围、相关技术指标等），确需改变的需重新报经建委审批。工业项目建设用地各项控制指标（投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地）严格按有关文件规定执行。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。对原已签订国有土地出让合同，但未明确土地使用条件的经营性用地项目，在调整总平面规划方案时，若开发强度增加，需重新核发“一书一证”并重新签订国有土地出让合同。

三、明确法律主体，规范招商用地签约行为

（一）按照《中华人民共和国土地法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）要求，只有经县级以人民政府批准供地，发放建设用地批准书后，县国土资源管理部门方可与用地单位签订土地出让合同。其他任何单位和个人征订的土地出让合同都是非法和无效的。

（二）不符合上述规定，将土地提供给用地单位建设，并以“定金”、“预付土地款”、“预付安置补偿费”等名义收取卖地资金的，由收取部门或单位负责退还；非法转让、倒卖土地使用权的，没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划和城市规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。

四、加快土地有形市场建设步伐，规范国有土地使用权交易行为

（一）按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。用于房地产开发的旧城改造用地，应以市场方式公开供地。

（二）用地单位不得擅自改变土地用途或私下转让、变相转让土地。确需改变土地用途或者转让的，应申请土地管理部门依法办理。对于擅自改变土地用途的，责令交还土地，并处以罚款；对于私下转让土地的，按“非法转让土地”查处。

五、加强集体土地管理，严格保护基本农田

（一）切实加强村镇建设用地的管理。各乡镇人民政府要结合土地利用更新调查和土地利用总体规划修编工作，认真编制乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模，要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则进行编制。

（二）鼓励农村建设用地整理。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，坚决执行“一户一宅”、“户宅基地标准”、“农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人，不得再批准宅基地”的法律规定，以及“公开审批宅基地”的审批程序。严格按批准的面积批放宅基地。

（三）禁止农村集体经济组织非法出让、出租未经批准的非集体建设土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。

(四)严格保护基本农田。各乡镇人民政府必须保证依法批准的土地利用总体规划中确定的基本农田总量不减少，质量不降低。同时要全面落实基本农田的“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内进行挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等导致耕作严重破坏的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目外，不准非农建设项目占用基本农田。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

六、禁止土地闲置，提高土地利用效率

（一）本着节约用地，集约经营的原则，充分利用好现有存量建设用地和储备地。要把项目尽量引向既符合土地、城市规划，又具有基础设施配套功能的地方开发建设。避免造成资金投入过重，基础设施难以配套，项目无法按期竣工投产，形成新的土地闲置问题。

（二）本着积极稳妥、科学处置的原则，合理处置闲置土地和有历史遗留问题的土地。依法认定为闲置土地，坚决收回。对开发投入不足或长期不继续投资建设的工程和项目，要下达督促动工通知书。

（三）加强批后土地管理。国土、建设规划部门要对批后建设项目实行跟踪管理，督促用地项目按合同规定的投资强度、容积率和施工进度等要求施工。对不能按要求施工建设的项目，要及时通报，督促改正，防止出现新的闲置土地。

七、严格征地补偿安置，切实保护农民利益

（一）严格征地补偿。要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，项目征地补偿标准必须按照批准的征地方案执行。建设业主用地必须把征地补偿费用足额列入预算，并将征地补偿费用全额缴入国土资源管理部门的专用帐户，由国土资源管理部门依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；征地补偿费未及时足额支付前，被征地的农民集体经济组织可以拒绝交地。

（二）妥善安置被征地农户。各乡镇人民政府、各有关部门，应当结合实际，制定可行的安置办法，使被征地农民的长远生计有保障。在城市规划区内，应先将因征地而导致无地的农民纳入城市就业体系，建立社会保障制度；在城市规划区外，征用农民集体所有土地时，乡镇人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地，有条件的应安排相应的就业岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，可进行异地移民安置。劳动和社会保障部门应会同有关部门为被征地农民提供就业培训和社会保障。

（三）严格征地程序。在征地依法报批前，要将征地用途、质量、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；对补偿标准有异议的，应当依照有关规定组织听证。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征补偿的期限等，在被征用土地所在地乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

八、维护土地管理秩序，严肃工作纪律

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关键词：农村宅基地；宅基地流转；流转模式.

中图分类号：V55文献标识码： A

Abstract: through the horizontal comparative analysis, concluded: China's rural land circulation management system defects, backward village planning, basic regulation lack and so on. After the empirical research to the rural land circulation in China, sums up the mode of rural land circulation in our country mainly include the village collective economic organizations internal transfer, external free transfer, farmers, local governments, leading a transfer several types, such as on the basis of this puts forward countermeasures and Suggestions to promote rural land circulation.

Key words: rural homestead; Land circulation; Flow pattern.

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

近年来中国城市化和工业化进程不断加快，农村人口不断减少，引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是农村人口与土地关系的变化以及农村正在进行根本性的结构变革。寻找建立新型农村宅基地制度的创新性办法和途径，对于合理开发利用土地资源，切实保护耕地，建设社会主义新农村具有十分重要的意义。农村宅基地是本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地，是农民从村集体经济组织分配取得的财产。不同地区、不同地段的宅基地价值具有很大的不同，在广大农村地区，农村宅基地主要用于满足农户的居住需要；而在经济发达地区或城市郊区，宅基地除了满足农户其自身居住需要外，绝大多数农户将其用于商业用途或房屋租赁，具有极高的经济价值，已经成为农户家庭收入来源的一个重要组成部分。城市郊区、城中村是城市化推进与改造的主要地区，也是农民房屋拆迁的主要发生地。在实践中往往存在农户宅基地权利受损或个别农户抵制拆迁、漫天要价的情况。因此，如何在城市化进程中提升城市功能和改善城市整体福利的同时，引导农户有序流转农村宅基地，保障其合法权益，使其分享城市发展和土地增值带来的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集体利益与农民宅基地权益就显得极为重要。

一、我国农村宅基地管理中存在的问题

农村宅基地管理面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一，也是建设社会主义新农村的一个重要环节。近年来，中央及地方政府都在积极探索加强农村宅基地管理的政策措施，农村宅基地管理逐步走向规范，秩序得到明显好转。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法实施条例》体现了各地的农村宅基地管理探索实践，与此相对应，全国绝大多数省份如河北、山东、浙江等都制订了加强农村宅基地管理的实施办法与细则。但是，目前我国在农村宅基地用地与管理上，仍然存在非法占地、非法转让、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途、管理粗放等现象。

二、农村宅基地流转的模式

（一）、村集体经济组织内部转让模式

村集体经济组织内部转让模式是存续时间最长，发生地域最广的一种宅基地流转方式，是发生在村集体经济组织内部的宅基地使用权流转，一般是邻居或者亲戚进行见证，签订书面合同或者仅凭口头协议。按照“地随房走”的原则，转让或者出售房屋后，房屋随附的土地使用权也一同流转。

（二）、村集体经济组织外部转让模式

村集体经济组织外部转让模式在农村也较常见，农民将自己多余的房屋或者自己不需要使用的房屋卖给村集体经济组织外部的农户或者城镇居民，其动力在于其可以获得比卖给本村村民更多的收益。但是此种宅基地流转模式得不到法律的保护，现行法律明确规定农村房屋买卖，发生宅基地流转只能在村集体经济组织内部进行，否则认定为无效交易，不受法律保护。

（三）、农户主导自由租赁模式

农户主导自由租赁模式是指农户将自己的余房自由租赁给求租者而不加以任何限制，出租房屋的农户直接与求租者就租期、租金达成书面或者口头协议。这种模式在各地普遍存在，但是租赁比例各地存在很大差别。经济活跃地区或者城市郊区、城中村，自由租赁比较频繁，农户出租房屋的比例普遍较高，不发达地区或者偏远地区农户出租房屋的比例较低。这种模式的求租者主要是城市中低收

入群体，居住对象主要为城市农民工。在经济利益驱使下，此种模式容易导致多占、抢占宅基地，搭建违章建筑获取更多的租金收入，进而造成布局无序、建筑混乱、治安条件差、居住环境差、居住安全难以得到充分保障等。

（四）、地方政府主导转让模式

为了缓解建设用地的矛盾，提高农村宅基地的使用效益，增加地方政府收入，同时为了提升区域形象，一些地方政府对宅基地流转进行了有益探索，采取旧村改造、宅基地换住房、两分两换等方式，有地方政策出台规定，引导宅基地有序流转，形成一些颇具地域特色的流转模式。

三、促进农村宅基地流转的政策建议

农村宅基地管理体制改革的方向是在坚持农村宅基地所有权与使用权分离，农村集体建设用地所有权不变的情况下，充分发挥市场作用，实行农村宅基地的有偿和有限流转，统筹城乡发展，推动城市化进程，保障农户权益，提高土地资源利用效率，推动农村可持续发展。

（一）、健全农村宅基地法律保障体系建设

健全完善《土地管理法》和《物权法》关于农村宅基地管理及权益的规定，进一步提高该法的地位和作用，使其成为我国土地法律体系的核心和基础。进一步制订与完善同《土地管理法》相配套的各种单行法律、法规、实施细则等。如关于土地管理部门权责的规定，关于土地利用规划，土地登记、使用、估计、保护等方面的规定等，制订《农村宅基地管理办法》及《土地登记条例》等，减少土地管理、开发利用过程的人为干扰因素，有法可依，有效遏制土地开发违法案件高发的态势。

（二）、建立农村宅基地有限流转制度

在不违背《土地管理法》、《继承法》、《物权法》等现有法律法规的制度框架内，

探索建立农村宅基地有限流转制度，调整农村宅基地的产权设置，建立健康有序的农村宅基地流转市场。据2010年《中国统计年鉴》城乡新建住宅面积和居民住房情况表显示，城市和农村人均住房面积都呈逐年增长态势，且随着经济的发展，生活条件的改善，增长幅度提高的趋势非常明显，2009年城镇和农村新建住宅面积分别为8.21亿平方米和10.21亿平方米，随着城市化进程的加快，城市土地供需矛盾日益突出。与此同时，大量农民进城成为市民将导致农村空置住宅不断增加。因此，推动农村宅基地的有限流转，有利于增加农民的财产性收入，

促进城市化进程，允许农村宅基地采取买卖、租赁、抵押等方式进行流转。

（三）、实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度

实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度，就是要根据国家法律法规及地方政府的颁布的农村宅基地管理办法对农户宅基地的使用标准执行两种制度：一是无偿的农村宅基地使用制度，对于初次取得农村宅基地或是在法律法规限定范围内

的农村宅基地实行无偿使用制度；鼓励满足农户的合理需求，提高宅基地的利用效率，减少土地资源浪费；二是实行有偿使用的农村宅基地制度，对于一户多宅及超标占用宅基地农户，对其超出法律法规规定标准的宅基地部分实行有偿使用。农村宅基地无偿取得，农民取得宅基地使用权的成本为零，对多占、滥占缺乏经济约束，农民在申请宅基地和建房时存在少批多占、人为分户的现象随处可见，导致农村宅基地浪费现象严重。实行农村宅基地收费有利于农村土地产权的建立，加快农村土地资源的市场化进程，推动农村土地使用制度改革，引导农户建房逐步向小城镇和中心村集中。

参考文献：

[1]李文谦，董祚继.质疑限制宅基地流转的正当性[J].农村工作通讯，2009(12)：16-17.

[2]周宏霞.宅基地使用权流转问题研究[D].北京：中国政法大学，2009.

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关键词：城市；建设用地；规划；管理；措施

中图分类号：TU984文献标识码： A

目前，我国城市化的步伐正在不断的加快，导致可以开发利用的土地资源越来越紧缺，土地资源的缺乏导致人们对于城市建设用地的规划管理有了更高的要求，这就要求城市对用地进行规划管理是必须合理，有序。

一、城市用地规划管理的概念

城市用地规划管理，主要就是为了确保城市建设用地在利用过程中能够严格的按照城市规划进行，保证城市建设用地的合理性、节约性。城市用地规划管理主要包括两个方面，一个方面为狭义的规划管理，另一个方面为广义的规划管理。狭义的城市用地规划管理，实质上就是指城市在建设过程中所需用地的审批管理，即根据我国制定的《城乡规划法》中的相关规定，对城市建设项目在建设过程中的用地界限以及位置进行核定，提供相应的规划设计条件，对城市建设用地规划许可证进行核发的过程。广义的城市用地规划管理，实质上就是指根据城市规划以及当前城市建设的实际情况，对城市建设用地开发活动进行合理的调节与规范引导，在城市建设用地中落实城市规划设想的过程，这个过程主要就是对城市建设用地资源优化配置中包含的人地关系进行合理的协调，从本质上来看就是对人与人之间的关系进行协调，从根本上实现城市建设用地的优化配置，使城市建设用地的开发与利用符合城市规划中的相关要求。

二、城市用地规划管理的重要性

1、加强了土地的集约利用度

通过发展中小城市，吸引农村人口向中小城市转移，可以节约大量农村宅基用地。随着中小城市经济的快速发展以及人民生活水平的提高，再加上经济发达地区对建设用地的强烈需求以及政府的大力倡导，农民进城的愿望也相当强烈，中小城市发展的力度加大，土地的集约利用度得到了加强。

2、优化了城乡用地布局结构

城市的发展使格局零乱分散的乡镇企业向工业小区集中，众多配套的基础建设得到共用，基建成本大幅度降低，一定程度上节省了大量的建设用地。据调查，乡镇企业相对集中，连片开发后，可以节约5％～10％的用地和10％的基础设施资金。

三、城市建设用地规划管理措施

1、控制土地利用性质

土地利用性质是建设用地规划管理的核心。为保证各类建设工程都能遵循土地利用性质及相容性的原则安排，应按照批准的详细规划控制土地的利用性质。尚未批准详细规划的，按总体规划或分区规划执行。控制核定土地利用性质要规范，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》将城市用地分为l0大类、46中类、73小类进行管理。需改变规划用地性质的，应先做出调整规划，并按规定程序报经批准同意后执行。

2、核定土地开发强度

(1)土地利用强度

城市土地利用强度的高低，不仅对建设活动的投入产出有直接影响，而且会引起一定范围内社会、经济和环境状况的变化。利用强的过低造成土地浪费和开发经济效益下降利用强度过高，不仅带来市政公用基础设施负荷过高，而且造成环境质量下降等，反过来影响建设工程的效能。土地利用强度的控制．是保证城市土地合理利用的另一重要因素。建筑容积率和建筑密度是土地利用强度的两个重要指标，二者相互关联。其中容积率是核心指标，是规划管理部门与房地产开发部门之间矛盾的焦点。因此核定容积率时，应审慎研究。

(2)容积率核定

容积率是指地面以上建筑面积之总和与建筑基地面积的比值，或单位建设用地面积上所获得的建筑面积。容积率对城市建设和环境质量的影响有包括自然环境影响和人工环境的影响。建筑容积率过高，建筑体量过大不利于北侧和下风向建筑日照、采光、通风和绿化种植t建筑容量过大，容易造成设施供不应求。容积率过高，建筑密度不宜过大，应留出一部分空地供户外活动。例如高层建筑周围应留出空地。

(3)建筑密度的核定

建筑密度是指建筑物基底占地面积与建筑用地面积的比率。在建设用地规划管理中，核定建设工程的建筑密度，是为了保证建筑空间环境质量，满足绿化、地面机动车和非机动车停场地、消防车作业场地，人流集散场所及变电站、煤气调压站等配套设施用地的面积。

建筑密度指标和建筑物的性质有较密切的关系。如一般居住建筑，为保证舒适的居住空间集采光、通风绿化等方面的要求，建筑密度一般在25％一30％之间。独立式低层别墅建筑密度不宜超过20％。商业建筑低层利用率最高，潜在价值最大，为充分发挥土地的效益，建筑密度较高，一般在40％一一60％之间。

环境质量要求高的地段，建筑密度不宜过大。因此，建筑密度指标应根据不同项目对环境的要求来确定，如医院、中小学、托幼，空地应多一些，建筑密度低一些。

3、正确处理耕地规划，不占良田

土地是农业发展的基础，是我国稳定发展的一个重要环节。在建设城市的时候，土地必须进行合理规划，尽量做到不占用耕地，保证城市的农田数量不减少。虽然我国号称资源大国，但是只要人均一下，各种丰富的资源就显得那么不足。我国的耕地面积本来就不多，若是为了发展城市经济，而牺牲耕地，则得不偿失。

目前，我国为了保护耕地，颁布了一系列的法律法规，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》等。在规划城市用地之前，需要了解各项土地法律，确保合理使用耕地，禁止占用良田，从而实现城市的可持续发展。

4、绿化用地不可缺少

随着生态问题的加重，我国城市建设必须要规划相应的绿化用地，促进城市的生态循环发展。在城市规划的过程里，设计者需要考虑到各个用地之间的绿化带，如居民区跟工业区之间必须用绿化林等隔开，防止工业区的污染物飘到居民区上方，给人们的生活和健康带来威胁。

除此之外，绿化用地最常见的就是建设在道路两旁。道路边上的绿化带有着净化汽车尾气，保护环境的作用。

5、工业区建设需要考虑污染问题

我国之前的城市发展模式就是先污染，后治理的政策，随着观念的改变，城市的发展模式出现了新的变化，不再走老路子。在城市规划用地的过程里，设计者需要综合考虑工业区的用地位置，降低工业污染对城市的破坏。正常情况下，工业区必须远离城市中心，不能直接跟居住区连接。当然，规划者需要综合考虑当地的环境因素，如季风、地形等，从而降低外部因素对污染的干扰。

结束语

通过以上详细的分析，我们可以很清楚的得知城市建设用地规划管理对城市化的进程起到了至关重要的作用。合理规划利用好城市建设用地，既满足城市发展的需要，又是提高城市人民的生活质量的重要途径。现在我国城市的建设用地规划利用水平尚处于低度利用阶段，土地效益还有很大的提升空间，这就要求我们在今后的建设土地规划利用过程中，应当符合国家规定的标准，不得借设立各类开发区擅自修改或调整规划，要充分利用现有建设用地，同时要采取各种有效措施合理规划，严格管理，创造更大的经济、社会、生态综合效益，实现我国中小城市的经济社会可持续发展。

参考文献

[1]包纪祥.当前土地规划管理存在的问题及对策[J].中国地质矿产经济.2011(2):22-23

[2]赵世强.土地利用规划的风险管理[J].国土资源科技管理.2014（02）:11-12

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【关键词】土地征收农村集体建设用地使用权流转

【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A

土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。

立法评介

土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。

为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。

法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。

明确土地征收的前提

为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。

何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。

如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。

“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。

明确土地征收的补偿

土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。

补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。

第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。

第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。

对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。

第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。

目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。

补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。

被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。

无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。

补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。

关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。

对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”

通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。

补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。

关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”

无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。

第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。

针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④

对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。

第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。

补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。

第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。

第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必（下转79页）（上接33页）须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。

第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

深度思考

土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。

我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。

建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。

总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。

【注释】

①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。

②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。

③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。

篇8

关键词　农地征用；问题；制度分析；对策

作者简介　贺胜兰(1964－)，女，江西经济管理干部学院副教授。(江西南昌 330001)

一、农地征用的制度分析

首先是土地征用的目的。土地征用是近现代世界各国土地法中的一个重要的概念，也是各国土地制度中不可或缺的重要组成部分。它是指国家因公共需要，强制使用私人土地并给予补偿，使用完毕后，仍将土地归还所有者或使用权人的行政行为。工业化、城市化必然伴随大量的土地用途的转换，政府为解决公共利益的需要而征用农地，有效地弥补了市场缺陷，其实质是土地资源重新配置的问题。可见，公共目的需要是土地征用的合法前提，正确认定公共目的内涵和外延直接关系到土地征用的合法性。所谓“公共目的需要”是指国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要。依据国外经验和我国实际，《土地管理法》将“公共目的”严格限定在以下几类：国防军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。

其次是土地征用的过程。《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》都有相关规定，主要涉及农地征用补偿费的种类及标准、农民的安置方式、征地程序、征地费用管理以及法律责任等，其中以《土地管理法》为主。按照上述法律，农地转用于工业和城市建设相关问题的现行基本制度安排为：国家是农村集体所有土地的唯一征用者和土地一级市场的唯一供给者。只有允许国家首先征用农村集体所有的土地，并一次给予农民一定的补偿，然后再以划拨或出让的形式将处理成熟的土地转让给用地单位用于城市建设。并因此收取一定土地出让金。即先由国家支付征用土地费用，把农村集体土地征为国有；再由国家按划拨或出让价格再把土地交给用地单位。由于在我国城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有制，这个过程实际上发生了土地所有权的转让，而这种转让是由政府行使土地征用权来完成的。

土地征用具有如下特征：一是具有垄断性。土地的征用权是政府特有的权力，土地征收主体限定于政府及职能部门。用地单位和建设项目必须经国家批准后，才能征用土地；二是带有强制性，土地征用的强制性是由土地的不可替代性为条件的。这种条件决定了必须依靠国家权力强制取得特定位置的土地以满足公共事业的需要，亦即强制性体现在必须强制取得特定位置的权力上，而并非在对这种权利的非对等补偿上。三是具有补偿性，尽管土地征用带有强制性，但它给原土地权利人造成事实上的损失，因而必须给原土地权利人一定的经济补偿。从经济学的角度来看，补偿的合理界限首先应该是土地使用权预期收益的贴现；其次是由市场决定的土地溢价。

二、农地征用制度存在的问题

1　以土地作为资本“原始积累”的手段，满足区域经济发展的需要。由于我国的土地补偿具有有偿但不等价的性质，国家对征地补偿的标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，这种补偿既不是地租，更不是地价，仅仅是土地价格的部分补贴。如前所述，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年产值的6－10倍。据专家研究表明，土地的征用价格与出让价格之间的比例关系大致为1:10的关系。在土地征用出让过程中。如果以成本为100，其中收益农民只得5％－10％，村级集体经济得25％－30％，60％－70％为政府及各部门所得。从中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。因此，地方政府资本原始积累的路径最为简便、有限的方式就是使用政府的土地征用权。通过征用土地出让所得的收益在地方财政中占据重要的位置。

2　农村地区大量小城镇建设中土地粗放利用。受开发区热影响，各地普遍在城镇大搞开发区、新区，政府以压低低价为吸引投资项目的筹码。不仅使农民和集体经济组织的利益受到极大的损害，而且由于当地经济实力不足，许多开发区资金、项目得不到落实，致使大量土地“圈而不用”，土地闲置现象普遍。而部分地区虽然开发项目得到落实，但由于地价低廉，缺少经济约束，因而建设用地大手大脚，造成大量浪费。

3　失地农民既失业、又失去社会保障，逐步酿成社会问题。在征地补偿安置过程中，大多数地方以一次性货币补偿安置(又称“一脚踢”)为主。货币补偿方式对用地单位来说降低了与被征地农民讨价还价的交易成本；对农民来说，货币补偿款使其心里更加塌实；对政府来说，操作简单。问题看起来似乎已经解决，但实际上，这种方式隐含着严重的社会问题。目前土地征用开发成本中，土地征用补偿费所占比例很小，各项税费所占比值远远高于土地补偿安置费。不仅征用补偿费很低，而且还存在补偿政策落实不到位，补偿资金的分配和使用不规范等问题，没有全额发放对按规定应支付给农民的安置补偿费用，拖欠、侵占、截留和挪用的现象时有发生。按照规定，在农民承包经营的土地被征用后，农村集体经济组织未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。而实际情况是，农民应得的土地补偿费基本上留在了村级集体经济组织，农民既没有继续承包的土地，也没有得到土地补偿费。面临新的生计、基本生活保障等问题，有些失地农民流入城市，找不到工作，变成游民，失地农民难以生存，农村不稳定，全国就不能稳定，由此可能酿成社会问题。

三、完善农地征用制度的对策

1　土地使用权是独立的财产权，应用法律的形式给予保护，确保农民权益不受侵害。各地政府在征用农民土地时，农民集体的土地产权必须得到明确体现和保护。原因有二：一是各种法律都规定了农村土地归农民集体所有，从产权角度出发，赋予农民特殊的土地财产产权，给农民提供安全的财产制度，有利于激励农民增加财产积累，切实提高农民收入，从而缩小城乡差距，为全面建设小康社会奠定坚实的社会底座。二是在市场经济条件下，各市场主体都是平等的，国家向农民征用土地时，实质上是农民集体土地产权转变为国家土地所有权，即土地产权发生转移，必须按市场价格进行征地补偿。在市场经济中，任何产权的转移都要遵循市场公平、公正的原则，土地产

权也不例外。

2　严格区分征地目的和私人目的。把土地征用严格限定在公共目的和私人目的范围之内，同时，在土地征用补偿上，要参照市场经济国家的通行做法，依照市场价格，直接瞄准被征用农户，实行针对农户的全额、对等补偿办法。至于私人目的的农地转用，要探讨建立农民参与分享的农地转让制度。

3　加强土地征用管理。土地征用工作政策性强，牵涉面广，直接关系到农民的生存问题，影响社会的稳定。在工业化和城市化进程中，对土地的开发和利用虽然存在客观增加的需求，但这决不是滥用土地的理由。土地市场管理的不规范，不仅增加了失地农民的数量，加剧了社会矛盾，还使中央确定的“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策真正落实，将土地征用严格限定在公共目的的范围内。江西省十一届四次会议中明确，“建设征用土地必须按规定审批并办理手续；征用土地必须依照法律规定给予农民经济补偿并落实到位；城镇经营性土地使用权出让必须全部进入市场，进行规范化招投标”。因此，征地中出现的各种问题，不能看作是单纯的经济问题。政府和有关部门要加强土地征用法律法规和有关政策的宣传，要向广大被征地农民宣传只有发展经济才能提高人民生活水平，使农民了解、熟悉征地工作中的具体政策，避免产生不必要的误会。

4　完善征地程序。合法的征用程序，是用地单位按规定向县级以上政府土地管理部门提出申请，经审批后，征地双方就土地征用数量、范围、补偿、安置等问题协商议定，最后由土地管理部门划拨土地。这在《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均有具体而明确的规定，但目前实施起来规定相对缺乏公开性和公正性，表现在以下几个方面：第一，公告程序只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，对征用并不起监督作用；第二，从征地调查程序来看，将事前调查和事后调查合二为一，缺乏实地核实；第三。我国的批准机关自由裁量权太大。我国在完善土地征用程序时，建议采取以下改进措施：用地者应在向有关国家机关提出征地申请时，公诸于众，并通知土地所有人和土地其他权利人，且将公告程序贯穿于征收的整个过程，接受公众监督；有关国家机关在核准申请前，应举行听证会，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见后应就征用行为的利弊进行分析后作出决策；明确规定作出批准决定的期限以及决定的有效期限；此外，还应完善土地纠纷的救济程序。

5　适当提高土地征用补偿标准。改变对征用土地按原用途确定补偿标准的办法，运用市场机制，使农民获得应得的土地增值收益。为失地农民利益着想，适当提高土地征用补偿标准。政府应把出让金或征地费全部或90％以上返还农民作为农地保护的补偿，使农民在获得经济利益的同时产生心理平衡，把农地“非法”非农化控制在一定范围内，以有效控制耕地的流失，为子孙后代留下“饭碗田”。

篇9

关键词：林业可持续发展森林资源经济效益生态效益

一、可持续发展思想的提出及其涵义

1987年在挪威首相布伦特兰夫人的领导之下，世界环境与发展委员会想联合国提交一份题为《我们共同的未来》的报告，在报告里提出了我们应致力一条环境保护与经济发展相结合的发展模式，并且对可持续发展作了明确的定义：既满足人的需要，又不损害后代人满足需要能力的发展。

可持续发展包括三个方面的内涵：生态的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展。所谓生态的可持续发展，是指社会赖以生存的自然条件的可持续发展。人类的生存离不开一定的自然条件，而自然条件的优劣往往又会给人类的生存和发展造成影响。

二、林业的定义及目前我国林业的发展状况

所谓林业,是为进行森林经营组织起来的,以进行木材、林产品生产和保护性资源经营并以后者为基础的基础产业和公益事业。森林经营包括森林的采伐与更新、森林保护(含病虫害防治与防火)、森林再造、森林抚育和城市森林的建立、管理等一系列林事活动。

我国的林业发展经历了三个发展时期，第一个阶段是林业的初期发展阶段，（1949-1978），即传统林业发展阶段。这是为国家工业化提供积累,大量采伐原始林的过程。第二阶段是林业发展的探索阶段(1978-1992)，这一时期的核心活动是在集体林区和其它非国有林区进行“林业三定”：稳定山权、林权,划定自留山,确定林业生产责任制。但由于对改革的目标认识不足,林业改革的进展,远远落后于其它部门,迄今未走出一条可行之路。第三阶段始于1992年，受世界环发大会和国际林业转轨的发展态势以及我国环境恶化的现状的影响，我国的林业迈向新的发展之路，但这一过程很漫长。特别是我国地区经济发展不平衡,一般说林区多在山区，而这些地区也是经济上最贫困的地区。因此，基于经济的诱惑，各地破坏性掠夺式采伐利用仍时常发生。这一时期的林业的发展必须落实到林业的科学经营上。否则,再像过去几十年只知道造林、采伐而不知道森林经营,最终将葬送林业的发展。这也就提出了兼顾生态效益和经济效益相结合的可持续发展的林业经营模式。

三、林业可持续发展的含义及实现林业可持续发展的对策

（一）林业可持续发展的含义

林业的可持续发展是在1992年的世界环境发展大会上提出的,这时可持续发展的理念深入到各个方面,我国也已把此定为国策之一。当前世界各国都在研究和判定林业可持续经营的标准和指标体系,我国的林业工作者也参与了这一活动,有关方面也提出了标准和66项指标,对这方面的研究也正在深化。

林业可持续发展的涵义,实质表现在三个方面:⑴经济能力,即能源、资源、资金和信息使用的效率、效益和增长率,人均收入、资源储量、资本可替代性等;⑵社会合力,即人口容量、人口素质、公共意识、文化道德、生活方式、社会公平性、社会稳定性、体制合理性等;⑶生态支持力,即生态自我调节力、生态还原力、资源承载力、环境资源等。

（二）实现林业可持续发展的对策

林业的可持续发展，我觉得主要应作以下几个方面的努力：

1、依靠科技发展林业。我认为可持续发展的一个根本的策略是科技的发展，因为可持续发展的内涵包括经济的发展和对资源与环境的再发展能力的保护。那么既要发展经济又要保证资源与环境的发展力，最有效的解决办法就是依靠科技来发展经济，改变传统的以环境和自然资源为代价的粗放式经济发展模式。因此，在林业发展上，实施科技兴林,不断提高林业建设的科技含量是林业可持续发展的关键。

（1）建立林业科技创新体制,建立起以企业为主体、以市场为导向、以科技为核心、以效益为目的的林业科技创新体系,以促进林业生产力提高;有人提出了“数字林业”的概念,即利用现代信息科技手段,推动林业经营和管理的精确化、科学化,加快实现林业的现代化。

（2）深化林业科技体制改革,坚持科研成果从实践中来,到实践中去,指导林业的发展，从根本上解决科研与生产建设脱节的问题。要鼓励科技人员通过技术承包、技术转让、技术服务、联合开发、创办经济实体等形式,加快科技成果的转化。

（3）加强基础研究和应用技术研究。一要加强森林生态系统的研究,开展森林生态系统的监测;二要抓好良种壮苗和树种结构调整,充分利用先进的技术，提高良种苗培育水平;三要研究高新技术改造传统的木材加工、制造、利用技术,尽快提升木材工业总体技术水平,增加木材和林产品的经济价值,增强市场竞争力。

2、优化林业经济结构，促进林业的可持续发展

林业经济的可持续发展调整优化林业经济结构,促进林业产业的发展,是实现林业可持续发展物质保证。在第一产业方面,以市场需求为导向,大力推进短周期工业原料林和其他原料林、速生丰产林、竹林和名特优新经济林建设;在第二产业方面,加大新产品开发力度,促进以低层次原料加工向高层次综合精深加工转变的步伐;在第三产业方面,要加大森林旅游业、花卉业的发展。要采取“以二促一带三”的策略,调整生产力布局,淘汰落后产业,改造传统产业,培育新兴产业,推动产业重组,解决林业产业结构不合理的问题。调整林产工业产品结构,大力发展精深加工、发展优势产品,努力开拓木材林产品的新用途,延伸产业链,增加附加值,解决林产品结构不合理和产品缺乏竞争力的问题。调整企业布局和资产结构,实施大集团、大公司发展战略,共同开发新产品、新技术和新市场,提高企业专业化程度和产品技术含量,提高市场的竞争力。

3、注重林业生态、经济效益综合评价

（1）林业的生态效益

就我理解，林业的生态效益是指林业的发展所带来的生态方面的正面影响。“人们普遍认识到，森林兼具有经济效益、社会效益与生态效益等三种效益，其生态效益价值远远大于其经济价值。”林业的发展可以带来三种效益，在这三种效益中，经济效益往往最先受到关注，但我们可以看到，在目前的情况下，生态价值得到了越来越多的关注。而林业的生态效益和经济效益有着密切的联系，林业的生态效益可以创造经济效益。以下的这个表格可以看出这一结论：

1999年3月，广东省林业厅依环境经济学的基本原理，对重植林生态经济效益进行评估如下：

经济价值万元

重植林內部林产品价值417.72

外部吸收CO2放出O2价值8162.00

涵养水资源价值3.27

水土保持价值10.89

保肥价值10.79

旅游价值13320.00

生物多样性价值4.36

空气负离子效应无法评估

滤菌功能无法评估

吸尘功能无法评估

合计21929.01

由以上可见，生态效益实质上有巨大的经济价值，林业的生态价值和经济价值时一致的。

（2）林业的生态效益与经济效益的关系

林业的经济效益和生态效益二者之间具有互相依存、互相矛盾、互相影响、互相作用的关系。在忽视生态环境而过度追求经济增长时期，尽管当期的经济增长速度相当快，但后期的经济发展却受到了生态环境被严重破坏而增长环境恶化的巨大报复，使得经济发展停滞不前或萎缩。在既重视经济效益又注重生态效益的时期，不仅当期的经济快速发展，而且后期的经济增长也能保持着良好的增长势头。当然，我们应注意，对经济效益和生态效益的注重，并非消极的注重，而是积极的注重。如果采取消极的注重，即单纯注重生态环境而放弃必要的经济增长，那么，终究会因没有必要的经济增长而导致经济效益滑坡，缺乏强有力的经济实力支撑会使得生态环境保护失去现实意义或物质基础。有学者提出“生态效益经济”的概念，它充分反映了生态效益和经济效益之间的关系。

生态效益经济是在以生态环境系统良性循环约束条件下的追求经济效益总量较大化的社会再生产活动。它包括以下五层意义：

其一，生态效益经济是一种讲求社会生产力发展速度和总量的社会再生产活动。其二，生态效益经济是一种追求经济效益总量较大化的社会再生产活动。其三，生态效益经济是一种以保持环境系统良性循环为约束条件的社会再生产活动。其四，生态效益经济是一种以绿色产业为重要支柱的社会再生产活动。其五，生态效益经济是一种经济增长、经济效益、生态环境三者之间相互协调和有机统一的社会再生产活动。

从以上的生态效益经济的定义和涵义我们可以看出，首先，生态效益经济的落脚点在“经济”上，它追求的是一种经济效益，它“讲求社会生产力发展速度和总量”，它“追求经济效益总量较大化”；其次它又是一种“再生产活动”，它“以保持环境系统良性循环为约束条件”、“以绿色产业为重要支柱”（3）注重林业的经济效益和生态效益在实践中的对策

这些年来，林业的生态效益和经济效益受到了极大的关注，各地在实践中采取了各种对策，取得了很大的成效。大体有以下几个方面的措施：

①林农结合式。应用和推广国内外先进技术和成果，采用科学的生产、管理方法，以林为主，林农结合，多种经营，逐步建成具有经济、生态和社会效益的林业发展模式。大力推广生态价值和经济价值兼备的生态经济兼作。如实行林草间作、林药间作、乔灌混交等种植模式，最终使退耕还林成为调整农村产业结构，增加收入的良机，同时实现了生态和经济效益的综合效果。

②造林规模化。从提高生态效应、景观效果、经济效益出发,成片造林力度明显加大,。片林建设以发展苗木基地、经济果林、速生丰产林等经济型林地为主。

③造林多样化。采用多样化的以林养林方式,有的以发展苗木养林,有的以发展林木加工养林,有的以发展经济果林养林。农民还采取林苗结合、林禽结合、林菜结合、林果结合等方式,提高林地产出和经济收益。

四、建立林业可持续发展的法律机制

以上关于林业可持续发展的对策，集中从政策制度层面进行了理解和阐释。我们知道，除了政策制度，法律是最有效的保证和监督执行机制。以下将简单地从现存法律中关于林业可持续发展思想的体现以及存在不足需要完善的地方进行评述。

（一）我国法律中关于林业可持续发展思想的体现

我们目前关于林业的单行法主要有两部：《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）及其实施条例。

在《森林法》的立法目的种就体现了可持续发展的思想“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林储水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，是应社会主义建设和人民生活的需要，制定本法。”在这以立法宗旨中，充分体现了可持续发展的思想和目的。在总则中，第5条规定“林业建设实行以营林为基础，普偏护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”第11条规定“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”这些规定体现了可持续发展的思想，反映了我国法律对林和可持续发展的重视和关注。

在第二章“森林的经营管理”中的第14条建立森林资源档案制度、16条政府制定林业的发展计划、18条占用林地时的处理；第三章“森林保护”和第四章“植树造林”都体现了可持续发展的理念，在实施条例中的相关规定同样也体现了这一思想。

（二）对我国现存林业法律制度的完善

我国已经设立的林业法律制度的完整性、严密性存在缺陷，在立法思路、立法原则、履行程序、实现方式、法律责任等方面的制度内容上有遗漏、空白、不明确之处。我们应该从以下几个方面加以补充和和完善：

（1）首先，重新确立林业立法思路。我国的林业立法，没有全面反映生态规律的要求，没有真正贯彻生态优先、保护资源的立法思想，应该借鉴发达国家立法的先进经验，实行环境保护优先原则。在生态利益与经济利益及其他利益发生冲突时，优先考虑生态利益。

（2）立法原则的创新。

a、尊重和体现生态规律的原则。林业立法充分地考虑森林生态系统的物质、能量运行规律，重视生态平衡理论以及生物多样性的发展规律，尊重自然和生态规律。

b、以可持续发展为导向的原则。林业立法应当充分地考虑实现人类社会、经济发展所必需的生态环境与森林资源条件，考虑地球环境与森林资源的保护。

c、突出生态利益与经济利益协调平衡的原则，在进行林业行政立法时，注重林业的生态经济效益综合评价。我们应当将森林生态环境损益分析立法和对法律规范的成本----效益分析方法分别运用到对森林开发行为的预测、评价、管理以及拟定(或既定)法律制度的设计与分析之中，作为指导法律以及确定法律规范的理论基础。以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面效益的均衡和综合发挥。

（3）在执法方面，主要有以下几个方面需要改进：一是必须实行森林采伐限额管理，控制森林资源过量消耗，健全管理机制，加大管理力度。二是必须加强林地管理，防止有林地逆转，实行林地用途管制和总量控制制度，严惩毁林开垦和乱占林地的违法犯罪行为。三是必须认真执行凭证运输木材制度，严格对木材经营加工单位的监督管理。建立健全木材运输证的领取、保管、发行和统计报告制度。四是必须坚持依法治林，加强基层执法队伍建设，抓好林业法律、法规制度的建立健全工作，将森林资源保护管理置于法律、法规的约束之中，加强基层执法队伍的建设，实现森林资源保护管理的规范化、制度化。

(4)在监测方面，要进一步加强综合监测体系建设，实现对森林资源与林业状况的综合监测。要以森林资源监测为主体，整合现有监测资源，扩展监测内容，建立健全全国森林资源与林业状况综合监测体系，实现对森林资源和林业状况的综合监测和评价。要制定切实可行的计划，采取有力的措施，实现对森林资源的监测和林业经营的管理。要依靠科技进步，建立森林资源管理信息系统，为林业信息化建设和管理提供平台，全面提高森林资源监测的科技含量和监测成果的时效性。

另外，要在全面加强森林资源监测和分析的基础上，建立重大突发森林资源破坏事件的预警和应急系统，有效防范重大突发森林资源破坏事件的发生和发展。

(5)在诉讼方面，我国资源状况的严重问题和资源诉讼的特殊性联系起来，建立专门的资源诉讼法院。“在我国，土地法院、水事法院、矿业法院等专业法院已经存在，这表明资源诉讼的专门化已经优先例和经验可循。”所以基于森林资源的特殊性与重要性，我国也应设立森林法院。

（6）在法律责任方面，应建立健全法律责任制度。法律责任制度的不健全是我国法律中普遍存在的问题。“徒法不足以自行”，“无惩罚即无救济”都说明了法律责任体系在整个法律实施过程中的重要性。在我国的森林立法中，这方面的问题也比较的明显，我们应当建立完善的法律责任制度，使得其能真正发挥其效用，从而达到对我国森林资源的保护和林业经营的管理。

毕业论文参考文献：

①蔡守秋等著《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社，2003年3月第1版。

②金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，1999年6月第1版。

③金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社，2003年6月第1版。

④原田尚彦著、于敏译《环境法》，法律出版社，1994年4月第1版。

⑤陈泉生：《环境法原理》，法律出版社，1997年12月第1版。

⑥张美华、叶谦吉：《可持续生态林业补偿问题分析》载于《林业经济问题》，2000年10月第5期。

⑦黄河亮、陈钦：《林业可持续利用管理问题初探》，载于《林业经济问题》，1999年第4期。

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