农村土地制度变迁范文
时间：2024-02-05 17:50:49
导语：如何才能写好一篇农村土地制度变迁，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词：制度变迁理论土地流转 制度改进
一、制度变迁与土地流转的理论基础
制度变迁理论中的路径依赖及诱致性制度变迁原理是我们所运用的主要分析工具，下面就用这两个原理来论证土地流转产生的合理性及必然性。
首先将路径依赖概念引入对制度变迁分析的是诺斯（1990）。诺斯认为制度变迁的路径依赖产生于两个原因，即制度的报酬递增和交易成本导致的不完全市场，将路径依赖引入制度变迁分析意味着“历史是重要的”。为了进一步解释和发展路径依赖的作用机制，诺斯转向了对认知科学的研究。诺斯和泽在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎维、诺斯和沙瑞克（2001）又进一步发展了这一思想。徐东辉、欧阳日辉（2005）对这一思想进行了总结，蒙扎维、诺斯和沙瑞克首先区分个人层次的学习和社会层次的学习，个人学习是个人心智模型在收到环境反馈后复杂的修正机制，也是一个试错过程，当环境反馈多次增强同一心智模型时，该模型就会稳定而成为信仰并逐步形成体系。从个人层次学习转向社会层次学习的首要概念是共享学习，个人为了解决社会文化环境中的问题必须与他人交往，从而形成共享心智模型，而理论知识通过外在符号的代际传递和实践知识通过模仿的传递，形成了共享心智模型的演化。当共享心智模型在长期内保持稳定，就会产生认知上的路径依赖，进而造成制度的路径依赖，最终导致了经济发展的路径依赖。当人们在一定时期内保持一种特定的经济行为方式及生产关系时，会导致认知上的依赖性及惰性，如果外部条件改变，人们在适应新环境上会遇到困难，这与人的认知依赖性强弱相关，原有认知的改变及新经济环境下新认知的形成将是一个痛苦的过程，同时伴随着经济效率的损失。
我国农业发展曾经经历过一段低潮期，即时期。这一生产组织制度的产生经历了我国农村土地所有权从个人私有到集体所有、土地使用权从分散到集中的双层制度变革。这一强制性制度变迁的推行几乎一夜之间改变了我国几千年农业家庭经营的发展路径，人们早已形成的生产传统被彻底打破，对于新的生产组织方式极不适应，需要一个长时间的学习过程才能掌握这一新的发展模式的要领。制度的有效运转需要极高的组织和监督成本，并且制度的强制性导致单个农民退出公社组织的政治风险成本趋近于无穷大，这些都带来了制度运行的低效率，所以,时期农业的发展遇到了困难。从中我们可以看出路径依赖在制度变迁过程中的重要作用。实施以来，农业有了较大的发展，但近阶段遇到了一些阻力，其中主要原因是农村土地产权制度上的问题，如产权关系不清晰、土地使用权不明确等，这些都构成了制度变迁的诱发因素，但有了的教训，制度变迁要考虑路径依赖的影响。由于我国农村人多地少，土地所有权的放开有可能导致土地集中，而现阶段土地还承担着广大农民社会保障的功能，再加上农村剩余劳动力转移并不顺畅，土地集中将会导致两极分化，引发社会问题。于是，改革的焦点就集中到土地使用权的问题上了。路径依赖在制度变迁中所起的作用为我们提供了改革的方向，即保持集体所有制不变，进行土地使用权的改革。
（二）诱致性制度变迁与土地流转制度的产生
诱致性制度变迁与强制性制度变迁是制度变迁的两种方式。根据林毅夫（1985）的解释，诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；强制性制度变迁则是由政府命令和法律引入来实行。通过对我国建国以来农业发展历程的分析，将会得出诱致性制度变迁更适合我国农业发展的结论。
建国以来，我国农村生产组织形式经历了农户个体劳动、互助组、初级合作社、高级合作社、、家庭承包责任制六种形式，农村土地的所有制形式也经历了由农民私有到时期的三级所有再到现今集体所有的转变。对于以上各种组织方式的变迁绩效，许多学者是用综合要素生产率指数来反映的。其方法是用要素份额作为权数来将单个投入指数数列汇编到一个总投入指数数列中去，然后用总产出指数数列除以总投入指数数列，以得出综合要素生产率指数。这里选取的投入变量有土地、劳动、固定资本和流动资本四类，具体的公式为：综合要素生产率指数TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示农业总产值指数，L＊、K＊、M＊、E＊分别表示劳动、固定资本、流动资本及土地的投入指数。采用综合要素生产率指数反映各个时期土地制度变迁绩效有其局限性，且不同学者关于各要素份额权重及估算方法有所分歧，但对于综合要素生产率指数变化模式得出的结果是相同的，在这里我们更关心生产率的变化趋势，所以绝对数上的不同并不影响最后结论。我们引用文贯中、唐宗明、WIENS的估计结果来说明问题。从三人的估计结果可看出，1959―1960年，即开始实行强制性合作化的时期综合要素生产率急剧下降，且在整个时期一直处于比1952―1958年达到的综合要素生产率低20%的水平。尽管在上世纪60年代采用了许多现代化技术，农业基础设施有了很大改善，但生产率始终低于成立以前的水平，直到1978年制度开始松动，部分地区尝试实行家庭生产模式，综合要素生产率才开始慢慢恢复。通过对综合要素生产率指数的变化分析，我们得出结论，1958年开始的强制性的制度代替自愿性的合作社制度，导致了农业生产率的明显下滑，而1978年从小岗村率先开始的农民自发行为―――家庭承包责任制却带来了生产率的回升，这其中的变化可能还有其他因素，但土地制度的变迁是第一位的解释原因。
建国以来农业生产的发展规律、农业生产自身的特点及我国农村的现实情况都决定了在农业生产上并不适合采用强制性的制度变迁政策。现阶段农村教育水平较低，农民学习能力还较差，农业生产更具有地域性特点，各地区间农村的情况有较大差别，这些都决定了在我国农业生产上不能搞“一刀切”的制度变迁，而更适宜诱致性的制度摸索道路。土地使用权流转便是这一变迁方式的产物。上世纪80年代中后期，我国某些沿海发达省市就开始了土地适度规模经营的尝试，使土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制。特别是在我国农业比较发达、农民生活水平较高的广东省，将土地使用权流转与“把土地集中到少数种田能手”的原则相挂钩，使得农业有了长足的发展，而民间这种自发行为最终带来了政策上的变化。2005年7月，广东省政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转，这意味着广东省包括农村的经营性用地全部走向市场，使农村耕地使用权流转进入了市场化阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新，更是中国农村土地流转制度的创新突破。
回顾建国以来农村土地制度的几次变迁，从中可以看出路径依赖的重要作用及诱致性制度变迁在我国农业领域的适应性，正是这两点决定了我国农村土地制度的变迁路径，即集体所有制下的土地流转。
二、农村土地流转中的制度制约因素及制度改进
农村土地流转从上世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年，但它的发展始终不是很顺畅，每年农村通过农户自发的土地使用权流转率仅为1%―3%。2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1%，其中东部为9%、中部为11.6%、西部仅为3.86%。农村土地使用权流转的有序推进受到了许多制约因素的影响，如土地使用权流转缺乏市场化机制、农村土地流转存在着一定的封闭性及农村社会保障、金融制度的缺失等，而问题的关键在于农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，农民有了土地的收益权、使用权和一定程度的占有权，但土地的处置权并没有真正赋予农民。虽然2003年实施的《农村土地承包法》规定了农民可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行土地流转，但农民行使这些权利的基础是土地承包经营权，而现行的一些制度安排造成土地承包权的结构残缺不全，不利于农民充分享有土地的处置权，造成土地流转不畅。农户土地承包经营权权利缺失的主要表现为现行下所提供的承包合同具有不稳定性和不确定性。按《农村土地承包法》规定，耕地承包合同的承包期限为30年。而普遍情况是，手中握有发包权的村级集体经常根据自身需要变更承包合同，致使农户实际承包期不稳定，“三年一小调，五年一大调”已成为大部分农村的传统。现行农村的承包政策是按人口平均分地，人口的增减将直接导致原有承包土地面积的变动，致使农户的耕地面积具有不稳定性。自实行家庭承包责任制以来，全国共有65.2%的土地发生了调整，而80%的调整是由人口的变动引起的。这种不完全的产权制度极大影响了农户的长期预期，大大减少了农户的固定资产投资，并严重挫伤了农民的劳动及学习新知识、进行技术创新的积极性，这些都导致了已流转土地的低地租现象并影响到了土地的正常流转。现行家庭承包责任制下所产生的这种不完全的承包合同带来了极大的交易成本，削弱了农业生产的经济效率。
要降低农业生产中的高交易成本，推动土地流转，需要进一步明确农村土地使用权。这里有两个可行的制度安排方案，即土地使用权的永包制和补偿制。永包制是指固定农户承包合同的期限为无限期，并且承包的土地可继承。这样可为农户带来稳定的长期预期，为农户进行长期的大量的固定资产投资提供可能性，并且会激发农民学习农业知识的积极性。对于人口变动带来的土地承包面积变更，可以采用补偿制，具体来说有现金补偿或者参股形式的补偿。现金补偿既可以一次性现金补偿，也可以分期年金式补偿；参股形式下土地的收益将在土地承包变更所涉及的农户之间分配，这两种方式均可保持原有承包合同的稳定性。补偿制具体实施过程为，农户A的人口增加1人后，假定按原有制度要对农户B的承包地进行重新分配，这时农户B可以给予农户A一定额度、一定期限的经济补偿以作为保护原有土地继续使用的代价，或者农户A将按原有制度重新分配得到的原属于农户B的土地作为股份投入到农户B的生产中去，从而分得一定比例的分红，这样就确保了原有生产面积不变。
土地使用权的永包制和补偿制规范土地承包经营权的同时，强化了农户的土地处置权，有助于农村的土地流转。土地使用权的永包制和补偿制是相互补充的制度安排。补偿制是永包制的基础和保证，作为农户失去土地情况下的社会保障制度的替代物，补偿制的实行不仅可以起到土地的社会保障及失业保险功能，而且能够避免和解决农户之间因分地所引起的利益冲突，会促进农村剩余劳动力的永久性转移，确保永包制这一制度变迁的顺利完成；永包制是补偿制实行的目的，补偿制存在的政策意义就是配合永包制减少农业生产中的制度障碍。永包制和补偿制将会稳定农户对所承包土地的长期预期，提高农户生产及学习的积极性，稳定土地流转的基础。总之，这一新型的承包合同将大幅度减少农村生产过程中的交易成本，有助于土地流转合理均衡价格的形成，确保土地流转的进一步发展，从而使农业生产效率迅速提高。
三、结论
制度变迁原理为我们证明了农村土地流转的可行性。制度变迁的路径依赖特征要求现阶段还必须坚持农村土地的集体所有制，而近时期一些地区土地使用权的诱致性流转变迁则证明了流转制的现实可行性及可操作性，农村土地使用权的进一步明确将会使农业生产中的交易成本大为减少。永包制和补偿制正是这一思想指导下的政策取向，这两种制度也是土地使用权能够顺利流转的现实基础，但政府行为下的强制性制度供给则需要决策者在制度推行过程中考虑诸多控制上的问题。土地流转制并不是最优的改革路径，它只是现阶段诸多限制条件下的次优选择，它的实行将产生一些新的问题，如流转后的统一生产管理问题等，并需要一些其他配套制度的辅助支持，如剩余劳动力的转移及农民社会保障等制度的改革，这都有待于我们进一步研究。
[参考文献]
[1]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社, 1995.
[2]林善浪.中国农村土地制度与效率研究[M].北京:经济科学出版社,1999.
[3]罗纳德・科斯等.财产权利与制度变迁[C].上海:上海三联书店、上海人民出版社,1995.
[4]盛洪.中国的过度经济学[C].上海:上海三联书店、上海人民出版社,1994.
[5]俞敬忠.关于我国土地问题的思考[J].农业经济问题,2003 (7).23-26.
篇2
The Second Theoretical Departments of Nanjing Institute Politics of PLA Nanjing Jiangsu Province
摘要：制度非均衡是由制度供给和制度需求不一致引起的，主要表现为制度供给不足和制度供给过剩。制度创新的成本、收益、制度选择集合的改变等有可能促使制度非均衡的出现。宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、制度变迁方式等外部因素可能会使制度非均衡长期存在。本文运用西方新制度经济学的方法来分析我国现行农村土地产权制度的非均衡，认定我国既定农村土地产权制度结构明显存在着制度有效供给不足和无效供给过度的非均衡性，制约农业的发展，而这恰恰是制度创新的诱致因素。
关键词：制度均衡；制度非均衡；制度供给不足；制度供给过剩；农村土地产权制度
Abstract: Institutional disequilibrium means that institutions supplied and institutions demanded are not in balance. It can be pided into institutional supply shortage and institutional supply excess. Changes in institutional cost， profit and the set of institutional choice may cause some institutions into disequilibrium .moreover，institutional disequilibria may be made to be persistent by the following factors such as constitution order， existing institutional arrangement， institutional design cost， lack of social science knowledge， the expecting cost of practicing institution ，the institutional innovation method. This paper mainly uses theories of the New Institutional Economics to analysis problems of institutional disequilibrium. of China’s current farmland property and assure that China’s current farmland property institution in not in balance， which hinder the development of our agriculture ，this is exactly the cause of institutional innovation.
Keyword: Institutional Equilibrium；Institutional Disequilibrium；Institutional Supply Shortage；Institutional Supply Excess；Farmland Property Institution
随着我国社会生产力的发展，社会主义市场经济体制的逐步完善，尤其是在我国加入WTO，农业发展面临国际经济一体化的严峻挑战的今天，我国现行的农村土地产权制度已难以继续为农业现代化、农业国际化和农村非农化提供有效的制度支持，由于农村土地产权问题及其矛盾纠纷而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题也愈演愈烈，事实表明当前我国农村土地制度已处于一种典型的非均衡状态，已有的制度安排结构中主体无法获取的潜在利润或外部利润的出现。换句话说，尽管现行之外还有另外一种可供选择的制度安排和制度结构，可以增进许多农户个人及社会福利水平的潜在机会，却难以使之成为现实；而那些效率释放殆尽的制度依然是当前农业发展中制度供给的主流，这恰恰也就是农地制度产权制度创新的诱致因素。本文从制度经济学的角度对这一现象进行诠释。
一、我国现行农村土地制度非均衡的一般理论解释
所谓制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度[1]。在此状态下，现存制度安排和制度结构的任何改变都不能给经济中的任何主体带来额外的净收益，制度安排和制度结构从总体上处于边际收益等于边际成本的均势状态，它表现为制度的供给适应制度的需求。所谓制度非均衡就是指人们对现存制度安排和制度结构的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。[2]在此状态下，现存制度安排和制度结构的任何改变有可能会使不同制度创新主体获得利益，也就是说，现行制度安排和制度结构之外出现了另一种可获得潜在最大利益的制度安排和制度结构，如果不及时创新制度安排，就容易导致制度供给不足或者制度供给过剩，使得制度供给与制度需求出现了不一致，容易引发制度非均衡。
引起制度非均衡的因素很多。从内部矛盾来看，制度创新的潜在收益变化、制度创新的成本变化、制度选择集合的改变、技术改变、制度服务的需求改变以及其他制度安排改变等因素都会引起制度非均衡。从外部因素看，外部环境的变化、资源条件的改变、国际环境的变化以及体制的变化等等，一方面会使原有的制度制度安排和制度结构不是净收益最大的制度，因而产生了制度创新的动机和需求；另一方面也有可能会改变可供选择的制度集合和选择范围，从而产生制度的有效供给。
我国现行农村土地产权制度之所以处在非均衡状态，主要表现为农村土地实际产权制度供给滞后于潜在的制度需求，制度供给存在明显不足。一方面，对新制度的需求已远远早于实际制度供给，从而导致农地产权制度有效供给不足。例如对界定土地所有权制度的需求、对明晰土地使用权制度的需求、对健全土地流转制度的需求、对规范土地租赁制度的需求等潜在制度需求都早已产生，但实际制度供给至今尚未有一个明确的“时间表”；另一方面，土地承包制度供给存在着严重“过剩”，一些现行制度供给相对于社会需求是多余的，如农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，都极大束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，阻滞了农地市场化进程。
当然，在社会发展过程中，制度非均衡是一种“常态”，而制度均衡则是一种暂时的、理想的状态，即使“偶尔”出现也不会持续存在，影响制度供求的成千上万各“变量”在不断变化；另一方面，制度非均衡又成为制度变迁的诱致因素，正在不断出现的潜在利润促使人民不断进行制度创新，制度非均衡的轨迹就是制度变迁的轨迹。
二、我国现行农村土地产权制度非均衡的内部性分析
一是农村土地所有权制度供给不足。我国已经初步建立起社会主义市场经济体制框架，农村集体经济组织呈现多元化发展，与此相适应，我国的农村土地所有权制度应明确确定农地主体。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有，在此规定下，现实的“集体所有”大多数为乡镇、村、村民小组所有，农民只是具有土地的经营权而无所有权。而作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外，并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上，在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权，造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。即使是集体组织享有的那一小部分所有权也缺乏真正的组织载体，使集体很难真正行使自己的所有权。
二是农村土地产权制度供给不足。从经济学的角度，产权对它的拥有者来说，应当具有的权能是:占有权、使用权、处置权和收益权。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有处置权和收益权。农民产权权利的不充分使之无法适应市场经济和现代农业发展的变化和要求。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。在土地流转过程中，承包经营权又发生分化，演变成承包权与经营权两部分。而改革开放以来20多年，国家通过出让、转让农村土地收益达2万亿元，但大部分农民却没有从中收益。
三是农村土地承包制度供给不足。我国中央政府一直致力于依法保护农村土地承包关系的长期稳定。国家在1984年就确立土地使用权15年不变。1993年底，国家又确定将原有土地使用权再延长30年，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。2002年《中华人民共和国土地承包法》同样规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。但在实践中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的办法，以保障农民平等的经济权利。特别是由于婚丧嫁娶、新生人口不断形成高速承包地的内在压力，不少地方不得不采取“三年小调整”、“五年大调整”的办法，不断重新分配承包地，这使稳定土地承包成为一句空话。土地承包权的不稳定直接导致土地所有权不确定性增加，在一定程度上阻碍了农民对土地的长期投资，使得土地的粗放经营成为普遍的现象。
四是农村土地经营制度供给不足。家庭承包经营在解决了农村温饱问题后，在继续发展上遇到了巨大的挑战。尤其是随着以市场经济为目标模式改革的深入，家庭分散经营表现出制度上的滞后性，一系列困扰农业经济的问题(如规模经营，农民增收，农业生产经营的专业化、一体化等问题)难以在封闭、凝固、分散的小生产经营体制框架内得到令人满意的解决， 所有这些都使得我国的农业难以像其它产业那样能够获得规模经济效益，这大大降低了我国农产品在国际市场上的竞争力。目前我国已经加入了WTO，与其他行业相比，我国农业的比较优势最小，入世对农业的冲击也最大，如何提高我国农业的规模经济效益也就成了一个非常重要的现实问题。
五是土地产权制度结构不完善。我国目前农村土地产权制度结构严重失衡，土地产权制度的配套制度建设还处在初级阶段。（1）农村用地保护制度缺乏，我国人口多，耕地少，在农村，则是擅自建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土，乱占滥用，破坏地力，改变用途；（2）农地市场制度发育不良，农地是不是资产，如果是资产，其市场如何建设等都缺乏明确的理论指导；（3）农地价格制度缺乏，现实农地经营中，没有系统的农地地价制度，农地资产显化缺乏依据；（4）农地金融制度尚待时日。农民缺乏利用农地使用权进行贷款的农业金融机制，导致部分缺失资金的农户无法运用科学技术进行现代农业生产，农村剩余劳动力不能从土地使用权转让中获得资本积累丧失了发展非农产业的机会，种养大户不可能通过市场获得土地相对集中，发展适度规模经营。
此外，我国农村土地产权制度还存在部分供给过剩现象，突出表现在农村土地使用权限的封闭和凝固上。《中华人民共和国土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但在现实中，农地流转尚无相应配套的可供其具体操作的章程，农地转让进退两难：一方面是政府或集体强制性进行农地流转，侵害了农民的土地权益。据全国政协经济委员会统计，1998年至今，全国土地违法案件达80万宗，中国现有失地农民在4000万人以上。[3]；另外一方面就是全国许多地方已出现了农民之间无偿或低偿转包、转让土地，有的甚至转出方倒贴，严重违反了稀缺土地资源使用价值规律。此外，国家还规定农村土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，抑制了农村土地进入市场的积极性和可能性，束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，把9亿农民全都紧固在自己的承包田和口粮田上，影响了农村第三产业的发展和小城镇的建设步伐。 三、我国现行农村土地制度非均衡延的外部成因
1、制度创新成本高。制度不均衡产生了获利的机会能否实现制度的供给，还取决于成本与收益的计算。在制度创新的过程中，面临着多种成本与收益的核算。一是个体成本－收益比较。新的农地制度创新可能给他们带来更多收益(包括预期收益)，例如更高的粮食产量，货币收入，以及股份分红增加等，同时也要为此付出相应的成本代价，譬如农民的土地转让会使转让农民丧失了土地，增加货币收入却丧失了粮食收入，承担的风险增大等。一般说来，只有在收益可能大于成本时，单个行为主体才会产生制度创新的要求从而对由政府设计安排的制度创新持赞同和支持的态度。二是社会成本－收益比较。新的农地制度变革可能会使部分设农、非农社会成员的利益受损，从而成为制度创新的阻碍，进而增加制度创新的机会成本。我国是典型的城乡二元经济结构，土地对农民来说不仅仅是一种生产资料，而且承载着过多的就业和社会保障的职能。农村土地创新有可能使部分农民失去土地导致社会不稳定，同时大量农民涌入城市，也会带来复杂的社会问题。三是政治成本－收益比较。毫无疑问，未来农地产权明晰化和市场化的改革取向。经济市场化、自由化必定会提高资源市场配置能力，提高劳动生产率，因而有可能增强政府可支配的经济力量——主要体现为能增加财政收入，从而使权力中心获得更广泛的国内政治支持和加强在国际政治经济谈判中的力量，达到巩固权力之目的。但经济市场化、自由化所诱发的多元化政治力量可能会弱化权力中心的权威性。
2、“搭便车”问题。我国现行农村土地产权制度制诱致性制度变迁本身所具有的外部性容易导致“搭便车”问题，这就意味着一旦制度被创新和安排，每一个受这种制度安排约束的个体，不管他是否分摊了制度创新的成本，他都能得到同样的制度服务。由于这个缘故，经济主体都希望别人分摊制度创新成本，其结果是制度供给不足。这就使得制度供给与制度需求之间的矛盾表现更为突出。因而，在“搭便车”问题困扰下，制度供给不足的非均衡状态将可能较长时间内持续下去。既然诱致性制度创新受到“搭便车”问题的困扰，那么国家强制性制度供给是否会弥补制度供给不足吗？新制度经济学家认为，政府只有在预期收益高于其强制推行制度变迁的预期成本时才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益，它们就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。“经济增长时会出现制度不均衡。有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而，有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”[4](P396-397)
（3）制度变迁时滞。所谓制度安排的时滞性，是指在新的制度需求和制度供给之间存在一个时间间隔。即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。在任何一个社会形态和社会阶段，由于社会都处于不断的变化之中，所以，适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用，新的社会情境便需要新的制度安排，而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间间隔等因素，新制度不可能随着社会的变化而同步调适，因此，制度安排的时滞性是必然的。在一个稳定的社会环境中，由于没有重要的社会变革，所以制度的安排会随着社会的逐步发展而展开，时滞性问题表现得不是很明显，而在一个多变的社会如目前我国的转型社会中，由于整个社会结构都需要调整，因此旧有制度明显不能适应新的市场经济发展的需要，而新制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就，因此当前我国制度安排中的时滞性便显得更为明显。这一点对于我国农地产权制度创新而言，也同样适用。
（4）现有知识积累及其社会科学知识的制约。新制度经济学认为，“正如当科学和技术知识进步时，技术变迁的供给曲线会右移一样，当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移。进而言之，社会科学和有关专业知识的进步降低了制度发展的成本，正如自然科学及工程知识的进步降低了技术变迁的成本一样”[50][P336]。这就是说社会科学(经济学、法学、政治学等)知识就是认识社会现象的阶梯，并决定着改造社会的成本。我国农村土地产权制度创新方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的农村土地产权制度，这是一项全新的事业，在改革过程中面临的社会科学知识不足是显而易见的。一方面，经典的理论中阐释的是土的地社会所有，而我国现阶段实行的是土地集体所有；另一方面，西方有比较成熟的土地产权制度理论和模式，但这些理论和模式是建立在资本主义市场经济个别基础之上的。因此，如何既坚持社会主义制度又建立和完善现代土地产权制度并没有现场的模式可供借鉴，只能靠摸索和创新。因而使得制度非均衡的状态得以较长时间延续。
（5）意识形态刚性。制度创新是经济主体追求外部利润最大化的行为结果。只有当经济主体对一项制度的安排和结构的预期成本少于预期收益时，一项制度安排才会被创新。而经济主体对制度的成本－收益的看法，则要受意识形态的影响。因为人们是通过成本－收益分析来获得最大化收益的，而意识形态通过改变经济主体的偏好体系，对成本和收益的值具有直接的决定作用。“从随机观察中可以发现，个人在成本－收益计算中仅以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的”[6][P60]。我国漫长封建小农社会经济形成的平均主义观念、家族和家庭观念、公私观念等潜移默化的从各个层面影响着农民主体对农地制度创新成本－收益分析。任何违背农民意愿的制度创新方式都不会得到农民支持和理解，也是难以实施的。2004年，因为首创”家庭联产承包制”而常被作为“中国农村符号”的安徽省，对全省15个市、60个县（区）、219个乡（镇）共2070个农户进行了一次深入的摸底调查，46.09％的农民对土地产权私有化持反对意见，赞成的只有28.7％，其余农户说“无所谓”或回答“拿不准”。农民认为：“家庭承包制”适合我国的实际，不能动摇[7]。
四、结论
我国目前非均衡的农村土地产权制度格局已进入不可持续的状态，由于农村土地产权制度非均衡而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题长期得不到解决，各个土地所有权“上级”以所有者的名义来侵蚀农民对土地的使用权和收益权，严重阻碍了农民收入的增长；土地随意的调整以及不得转让、继承、自由种植等限制，造成土地资源不能自由流转、不能形成农业适度规模经营；大量农村剩余劳动力弃农务工，使得相当大一部分土地处于闲置或半闲置状态，稀缺的土地资源并没有得到充分利用。这种非均衡的农地产权制度格局已成为农业发展、农民增收和农村进步的“瓶颈”；体现市场经济体制要求的新农地制度，已经成为经济社会中的“稀缺资源”，而在这种非均衡中又恰恰是推动土地产权制度进一步改革的需求因素，这也正是土地产权制度改革过程中进一步展开和深化的基本条件，其结果必然是加速我国农地产权制度创新的力度和频率，实现制度均衡发展。
参考文献
[1]光.论制度均衡与制度变迁.经济研究[J]，1992，(6)
[2]光.论制度均衡与制度变迁.经济研究[J]，1992，(6)
[3]李兆清.国家重策出击“三农” 农业税赋拟5年降至2.4%，财经时报电子版[N]，BUSINESS.SOHU.COM，2004年2月14日
[4]林毅夫:关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁[A]，载科斯、阿尔钦等著:财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C]，上海：上海三联书店，1991
[5]VW拉坦：诱致性制度变迁理论[A].载科斯、阿尔钦等著：财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》[C].上海：上海三联书店，1991
篇3
［关键词］农地制度；路径约束；城乡二元体制
［中图分类号］F301.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02
关于我国当前农村集体土地制度的改革，众多学者从分析农地产权制度存在的缺陷出发，提出了各自的改革主张，大致有四种观点：私有化、国有化、复合所有制和保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。农地制度的变迁除了受经济主体追求自身利益的约束外,同时也受到制度环境和客观条件的约束,这些制约因素就构成了农地制度变迁的路径约束。农地制度形成的体制背景是中国城乡二元体制的制度安排,具体来说以户籍管理制度为核心的城乡二元分割体制,包括附着于户籍制度的就业、社会保障等，正是二元体制构成了当前农地制度创新的路径约束。
一、当前农地制度变迁的路径约束
1.二元户籍制度限制了农村人口的自由流动
1958年《中国人民共和国户口登记条例》颁布,以后又颁布了一系列配套措施,确立一套完整的户口管理制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制,对农村迁往城市、农转非、小城市迁往大城市都严加控制,在城市与农村构筑了一道高墙,即形成了所谓的城乡二元体制，户籍制度的基本功能就是限制社会成员区域间的自由流动。〔1〕当时这个制度对工业化和和社会稳定产生了积极作用,但是它构建了封闭性很强的经济和社会结构,这必然抑制了人力资源在社会发展中的能动作用,也抑制了经济发展的活力。最终,这种限制农村人口自由迁移的户籍制度必然对我国的农村、农业、农民产生巨大的影响。只要户籍制度存在,农民工就不能在城市取得正式身份和与其配套的社会保障,也就是只能做到“离土不离乡”。这种转移的不彻底性,使得农民工反复往返于城市和农村之间,由于农民工收入低、生活工作不稳定，随时面临着失业等生活危机，这时土地成了农民工最后的退路和生存保障。所以，农民即使将其撂荒也不愿放弃对其拥有的经营权。
2.在二元就业制度下，农地产权制度安排同时就是农村就业制度安排
计划经济时期形成的户籍制度，禁锢了农村劳动力的流动，使农民工始终处于城乡管理体系的边缘。作为生产要素的劳动力不能按照市场规律进行流动,而只能在农村的土地上进行劳动就业,从而形成了中国特有的城市和乡村的二元就业制度。二元户籍制度把农村人口限制在农村,当家庭承包经营责任制推行后,农村生产方式虽然由原来计划体制下的集体生产改为家庭承包分散经营,但二元户籍制度和二元就业体制并没有发生根本性的转变,农村劳动力依旧主要是在农村进行就业,土地及在土地上进行劳作是农村劳动者即农民获得生活资料的首要来源。随着城乡和地区发展差别的扩大,农民自发形成了“民工潮”。但是这种自发的要素流动并没有得到相应的制度支持,反而遇到了严重的制度障碍,即户籍制度及相关配套制度限制了这种自由流动,城市政府为保护当地居民的就业和维护社会秩序的安定而倾向于直接或间接地对农民工就业采取歧视的政策，各地方政府在对待农民工的就业竞争时，对就业工种、专业、人数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定，不仅造成了城市劳动力市场的人为分割和自由竞争机制的破坏，而且使歧视更加系统化、彻底化、公开化和制度化，导致农民工在城市的就业面显得相对狭窄。
3.二元制度下农村土地承担着社会保障的职能
中国的社会保障也是附着在户籍制度上的一大利益。中国社会保障的城乡二元分割的格局,使农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。尽管农民工在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活,不仅劳动强度大、生活条件差,而且劳动安全卫生问题十分突出,但由于没有城市户口,工伤保险的参保比率一直很低。同时,由于农民工文化技能相对较低,就业流动性大等客观原因,失业率高,也难以参加各种社会保险。目前,中国农民工养老保险的总体参保率不足12%,医疗保险的平均参保率为15%,绝大多数没有失业保险、工伤保险和生育保险,且得不到最低生活保障救助,甚至连工资都得不到保障,在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助。〔2〕如果没有建立与其风险相适应的社会保障制度,他们就无法摆脱对土地的天然眷恋和依赖,甚至有时会迫于生计又重新回到土地。从长远角度看,只有建立和完善农民工的社会保障制度,农民工才可能放弃土地保障,让渡土地的使用权,农村才可以更好地实现产业化、集约化经营,从而提高农业生产效率,增加农民收入。
农地制度的变迁不仅受经济主体追求自身利益约束,同时也受一定的制度环境和客观条件的约束。农地制产权制度改革和创新模式的选择受中国既有的二元经济制度安排的制度约束，因此，对农村土地制度的改革和创新，首先要对二元经济制度进行改革。农村土地制度改革并不是单兵作战，而是必须纳入到整个经济体制改革中去，并有相关的配套措施，否则，农地制度改革要么是脱离实际而难以进行；要么因为强行推进，在满足少数利益集团的利益追求的同时，必将导致广大农民失去赖以生存的条件。诺斯对我们提出忠告:从历史中存活下来的表现为社会文化中的知识技能和行为规范，使制定变迁绝对是渐进的，并且是路径依赖的。我们必须非常敏感地注意到这样一点:你过去是怎么走过来,你的过渡是怎么进行的,我们必须非常了解这一切。这样,才能很清楚未来面对的制约因素,选择我们有哪些机会。〔3〕
篇4
关键词:两分两换;制度变迁;农户参与;启示
中图分类号:F127.55 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)03-0064-04
一、“两分两换”背景及内涵
近年来,随着经济的快速发展及城市化加快,土地浪费与土地需求短缺的现象同时存在。其中,最为关注的是,农村耕地和宅基地的取得带有福利性质,它们是解决农民“衣、食、住、行”最直接和实际的途径。现实情况是,一就宅基地而言,在城市化过程中,农村劳动力大量向城市转移,并在转移过程中,变成城市人,通常城市住房标准要比宅基地住房标准低,并且城市建筑的容积率要比农村宅基地建筑容积率高,在此过程中,宅基地(或者说建筑用地)应该会被释放出来;而实际情况是:农民进城买房同时又在其宅基地建房,或者在当前法律规定宅基地不能交易的情况下,不愿把宅基地还给农村集体组织,形成“两头占地”的局面,空心村比比皆是,造成农村集体建设用地闲置浪费现象。二就农用地而言,我国现行的农村土地制度是集体所有农民承包经营的格局,并且是基于平均分配的基础,因而土地碎块严重,阻碍了农用地的规模经营,在农业的比较效益较低的情况下,由于农村土地承担一定的社会保障功能,农民趋于对农业用地的粗放利用,按照土地报酬递增递减规律,农业用地的粗放利用与我国人多地少的国情不相适应。基于以上情况,为了减少土地浪费及扩大土地供应的难题,实现土地利用的节约集约,促进经济的健康发展,提高人民的生活水平,缩小城乡差距,推进农村土地制度改革,各地都进行了大量的实践和探索,其中,基于经济社会发展水平、资源禀赋、群众基础和管理能力的前提和基础[1],浙江省嘉兴市试点实行的“两分两换” 综合改革尤其值得关注。
浙江省嘉兴市“两分两换”改革的基础是宅基地不能流转和承包地粗放利用、农村土地资本没有很好地激活。“两分”指的是宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开。“两换”是以土地承包经营权换股换租换保障,推进集约经营,转变生产经营方式,以宅基地换钱换房换地方,推进集中居住,转变农民生活方式。从长远看,这一制度的推进,有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设;有利于节约、集约利用土地,为新型工业化、新型城市化推进开拓广阔空间;有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果。从而为建设现代新农村、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、率先基本实现现代化打实基础[2]。 “两分两换”的试点是以农民为主体的农村土地制度改革,其出发点是提高农民财产性收入和推进城乡一体化。但目前研究多从“两分两换”结果来分析,而把农户作为微观基础来研究这项改革的资料很少。农村土地制度改革的第一行为主体和最终实施主体应该是农民,当前形势下“两分两换”的健康发展应该以尊重农民的意愿为前提,以满足农民更高的生活水平的需要为根本目的,以农民的积极参与为根本手段。因此,了解农民“两分两换”参与意愿及实践过程中遇到的主要问题,对于把握未来试点总结、推广的基本方向,对于调整相关政策改革顺利推进具有重要的现实意义。
文章从试点的实地调查资料入手,对于试点区农户的参与意愿及其影响因素进行实证分析,并重点分析“农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”,以期把握“两分两换”在当前情况下进行制度创新的需求及需改进的方向。
二、研究的理论依据和基本分析框架
研究当前农村土地制度条件下农户参与的动因和“两分两换”可能存在发展的内在机理,西方新制度经济学为我们提供了很好的分析工具。新制度经济学关于制度变迁与创新理论研究的基本框架是:制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程,即一种效益更高的制度对于另一种制度的替代过程;新制度经济学认为,制度可以在个人、组织、政府等不同主体的层次上被创新;追求自身效用最大化是这些主体的共同特征,制度变迁正是这些主体效用最大化行为的结果。新制度经济学制度变迁理论的主要目的是力图建立一个符合经验史实的制度变迁理论框架,并用它来解释经济实绩。在新制度经济学看来,制度变迁的需求来自由技术变化、人口变化、市场规模扩大、产品和生产要素相对价格的变化等外生变量引起的,可从规模经济、外部性内在化、风险规避等方面获得的符合主体效用的收益;制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”,制度创新的充分条件是制度创新可能获取的潜在利润大于为获取利润而支付的成本[3]。
借鉴新制度经济学的基本理论,文章研究的基本思路和观点是:“两分两换”的建立和发展,是经济当事人在外部利润引导下进行的一项制度创新。当农户意识到存在现有的土地制度安排下无法获得的潜在利润时,就会产生获取更大利润的制度创新需求。然而,新制度的创新实践需要对机会成本有很好的判断。只有当参与“两分两换”的收益大于机会成本时,农户才会选择参与“两分两换”,进行宅基地置换或者土地承包经营权置换,成为制度创新的拥护者,从而才会真正发生“两分两换”的制度创新,提高农民的土地财产性收入,增加建设用地供应量,并由此产生试点地区应有的作用。
文章的基本假定是:(1)农民参与“两分两换”是农户在外部自然、经济、社会等环境变化的刺激下所采取的有规律的反应或活动,它是农户微观经济活动和宏观社会经济环境因素综合作用下的一种复杂的经济行为。(2)农户是理性经济人,在一定的环境约束条件下,农户在经济活动中总是以追求自身利益的最大化为基本目标。农户对“两分两换”参与的选择,是在给定的约束条件下,对于各种组织与制度进行成本与收益比较后所进行的最优选择。从而实现农户的个体利益与社会利益相统一。
三、农户基本情况及其对“两分两换”的需求与评价调查
为了更好地了解嘉兴“两分两换”试点工作的成绩和问题,为试点工作的深化和推广提出一些建议。因此,我们于2009年12月―2010年1月在浙江嘉兴平湖市新仓镇的试点村对农户进行了实地调查,实地调查采取问卷访谈的方式完成。调查问卷主要涉及,一是农户家庭基本情况,主要是对农户家庭结构和户主的身体及教育程度进行调查了解;二是农户土地承包经营情况、宅基地情况和家庭收入结构;三是农户对“两分两换”的评价,重点掌握农户对“两分两换”政策的了解程度、满意程度及对“两分两换”的前景进行预测;四是农户参与“两分两换”的情况,分别对“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”进行调查,其中,把“宅基地换钱换房换地方”统一归为“宅基地置换城镇住房”一个指标;“土地承包经营权置换社会保障”指标不涵盖“以土地承包经营权换股换租换保障”三种形式,仅指“以土地承包经营权换保障”――即指彻底放弃土地承包经营权。
文章所用的分析依据主要是,我们的实地调查资料(收回调查问卷58份)和其他资料数据[1][4]。实地调查采取问卷访谈的方式完成,其他资料是公开发表的资料数据,因此,数据较为真实可靠。具体调查内容及调查结果分析如下:
(一)农户家庭基本情况、经济情况
从调查结果来看,被调查农户的文化程度分布为,小学以下占有1.7%,小学文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低对农民放弃土地承包权的稳定就业有一定的负面影响,这也许是农户不敢轻易放弃土地承包权的主要原因之一。
这次的经济情况主要是指2007年及2008年的收入情况,并对其进行调查。被调查户主的主要职业是以非农业为主兼业,同理,他们家庭收入来源也是以非农业为主兼业,即主要来源于非农业。在所调查的农户中,只有10.3%农户的家庭收入以农业为主,并且收入主要来源于农业的家庭有一个共同特点,就是他们从集体承包的土地面积相对较大,均达到10亩以上。以农业为主及以农业为主兼业的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,这进一步说明在经济活动、土地流转活跃的新仓镇,其城乡差距(农业收入及非农业收入)不大。我们可以这样认为:当前家庭收入以农业为主还是以非农业为主的情况对“放弃土地承包权”的影响不大,农户放弃土地承包权的原因更多地集中于对未来生活的预期。
(二)农户对于“两分两换”的综合评价
为了更好地了解农户对“两分两换”的认识及需求情况,本文主要从“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”两方面入手,这也是嘉兴土地制度改革中的两个重点。
1.农户对于“两分两换”了解和满意程度
我们对农户“两分两换”的了解程度设置了4个选项,分别是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。调查结果显示,所有调查的农户都表示对“两分两换”基本了解。“两分两换”作为一项新的改革试点,能让农户获得如此高的知晓率,这点与当地政府及市、区、镇、村、组等干部的宣传及讲解是分不开的,他们在“两分两换”试点推行过程做了大量的工作(其中一大块就是预调研)。我们还对“两分两换”满意程度设置了5个选项,它们分别是非常满意、满意、基本满意、不满意和非常不满意。调查结果显示,94.8%的被调查户表示基本满意。这表明,农户对“两分两换”的制度是了解的,他们的选择是基于理性的思量。
2.对于“两分两换”的需求程度
关于农户参与“两分两换”制度的情况,调查结果显示,愿意参加“宅基地置换”的占90.3%,愿意参加“以土地承包经营权置换社会保障”的农户占80.6%,可见,现阶段绝大部分农户对于“两分两换”有明确的制度需求。
3.农户参与“两分两换”的前景及心态调查
我们调查了农户对“两分两换”推广前景的预期(值得推广、不值得推广和不知道),96.8%农户选择了不知道,这表明农户对“两分两换”这一新鲜事物还持观望的态度,特别在“土地承包经营权置换社会保障”方面。
(三)影响农户真正参与“两分两换”的心态与影响因素的调查分析
试点地区目前的主要工作之一是:严密跟踪“两分两换”的进程,随时纠偏,同时在这个过程当中,推进政策的调整、改革。下面将对农户参与“两分两换”的情况进行分析,试图寻找出试点区制约农户实际参与的主要原因。
1.关于农户未参加“宅基地置换新房”原因的调查分析
值得我们注意的是:尽管有90.3%的农户具有明确的制度参与需求,但根据平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置换行为的农户目前不到20%,根据调查,其中的原因有:(1)“两分两换”是分期进行的一项大工程,置换农户分批进行(如“芦川花苑”是新仓镇中心社区的一个核心区块,按照建设规划,“芦川花苑”将分5期建设);(2)有些农户的宅基地面积超过政策规定面积,在如何对待农户多占的宅基地在置换住房的问题上,农户和政府没有形成统一,在此情况下,“宅基地置换城镇住房”就暂时搁浅;(3)有些农户的房子是刚刚新建的或在城里刚买了新房,感觉“宅基地置换城镇住房”经济上不划算;(4)有的老年家庭更习惯在农村生活,例如,在农村他们可以自由地饲养家禽等。
2.关于农户未参加“土地承包权置换社会保障”原因的调查分析
在所有被调查的农户中,虽然有“以土地承包经营权置换社会保障”意愿的农户占80.6%,但真正有“以土地承包经营权置换社会保障”行为的农户,几乎没有。在“经济不合算、置换后找不到工作、别人不换,我也跟着不换、缺乏知情权,‘两分两换’政策不透明和其他原因”的五个选项中,没有一个被调查者选择缺乏知情权,从调查可知,未参与“土地承包权置换社会保障”的主要原因是前两项(见表1)。
表1 农户未参加“土地承包权置换社会保障”的主要原因
未参加"土地承包权置换社会保障"的主要原因经济不合算置换后找不到工作别人不换,我也跟着不换缺乏知情权,"两分两换"政策不透明其他原因
占全部农户比重50.0%41.7%008.2%
由上表可知,我们可以将这些因素总结为三个方面:(1)作为理性人,经济是农户考虑最多的因素;(2)试行的社会保障水平不够高,没有达到农户的预期,对于农民还缺少足够的吸引力;(3)在现有的社会经济及土地政策法律宏观环境条件下,农民对于“两分两换”中的“土地承包经营权置换社会保障”这样一种新鲜事物的存在和发展存在种种思想顾虑,还不能完全抛弃耕地的社会保障功能。我们认为,在当前土地承包制度下,多种形式的流转方式和越来越规范的流转政策更能满足农户的制度需求――土地承包经营权流转[5]。为了更好地服务农村土地承包经营权流转,2009年10月,平湖市农业经济局印发了《平湖市农村土地承包经营权流转管理实施办法》,该办法与当地农村土地流转市场相对活跃、土地承包经营权再次流转情况相适应。
四、调查研究的基本结论和政策启示
(一)通过调查,我们得到如下结论
(1)有“宅基地置换城镇房产”意愿和实际行为的农户分别比有“土地承包经营权置换社会保障”意愿和实际行为的农民多;(2)很大部分农户有“两分两换”的意愿,但没有“两分两换”――特别“土地承包经营权置换社会保障”的实际行为;(3)农户对“两分两换”是了解和满意的,更多地体现在对“两分两换”政策透明的满意;(4)农户参与“两分两换”的意愿都较高,表明农户对“两分两换”制度是充满期待的;(5)农户有意愿但没有实际参与“土地承包经营权置换社会保障”的行为,根本原因是“两分两换”的经济利益不高,因此,能够为农民提供更高的、可持续的生活保障,必将增加“两分两换”对于农户的吸引力;(6)从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善和生产的便利,他们选择了宅基地换房或换地方;(7)他们对“两分两换”是理性的,不会随大流;(8)农户对于“两分两换”持观望态度,还有待进一步深化(96.8%的人不知道这个试点是否值得推广)。
(二)给予我们几点启示
按照制度变迁理论的内外动因学说,影响制度变迁的因素很多,一般可以分为三类:即经济因素、政治因素和意识形态因素。在制度变迁的不同阶段,三种因素会同时发生作用,但作用大小不同。在诱致性制度变迁中,经济因素对制度变迁成本影响较大,而在强制性制度变迁中,政治因素和意识形态因素对制度变迁成本的影响较大。基于以上结论及制度变迁理论,调查给予我们以下几点启示:
1.加强新房的建筑管理和完善新社区的管理制度
从参与宅基地置换的农户都认为经济上很划得来,并且没有一个是把宅基地换成钱,为了生活条件的改善,他们选择了宅基地换房或换地方,从而出现了大面积的居民集中点――“新社区”。鉴于此,今后宅基地置换工作的重点,应放在联排房及公寓房的建造和新社区的管理工作上,使“两分两换”与新农村建设挂钩。
2.“两分两换”要始终坚持农民自愿的原则
调查显示“宅基地置换城镇住房”和“土地承包权置换社会保障”的“两换”农户选择结果不一样,表明,“宅基地置换城镇住房”和“土地承包经营权置换社会保障”的“两分”是事实求是的,更是适合农户当前的需要。“两分两换”中无论是“宅基地置换住房”还是“承包地置换社会保障”,其主体是农民,只有充分尊重他们的意愿,坚持自愿的原则,才能调动广大农民的积极性,拥护这一新方案,维护社会稳定,在和谐中取得改革的成功。
3.建立农民收入保障机制及一定的增长机制
在调研中也发现,愿意置换土地的农民对于“两分两换”的期望值很高,但实际参与“两分两换”的农户不多,特别是参与“土地承包权置换社会保障”的农户更少。这是由于农民原来在土地上从业尚有自给自足的特征,收入和支出都有一定的弹性,土地承担一定的社会保障功能。进入城镇社区后,收入和支出都呈刚性态势,现有的补偿政策能否满足、能否长期保持稳定的状态都还是未知数。从经济和政治的角度来看,应充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制,确保置换后农民生活水平有所提高,让农民享受置换后土地增益的改革成果。
4.严格依法管理,做到公开、公平、公正
随着经济的发展和农民生活水平的提高,农民需要的更多体现在“尊重”的层面上,更多地追求“公开、公正、公平”。公平与正义是制度变迁应有的价值纬度。长期以来,由于基层政府对农民建房缺乏正确的引导和管理,再加上采用的是无偿、无期限的使用制度, 出现了农民超标准占用宅基地建房,未经土地管理部门批准,任意在承包地上建房,一些村干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。在“宅基地换城镇住房”的制度下,家庭宅基地的多与少将会带来巨大的收益差别,为了防止农民将多占的宅基地用来换住房,在具体实施工作中,必须坚持依法置换的原则,只允许符合政策规定面积之内的宅基地换住房[6],以确保村民平等地享有应得的权利。但我们还应该考虑宅基地的历史问题和相关法律、政策的延续性问题。《土地管理法》(1998)、《关于加强农村宅基地管理的意见》(2004)和《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(2010)明确规定,各地要结合本地资源状况,按照节约集约用地的原则,严格确定宅基地面积标准。随着时代的发展变化,宅基地面积标准也随之变化。鉴于此,我们应该具体问题具体分析,不让农户非法多占的宅基地置换住房,同理,我们也应该保护农户以前合法所得的宅基地。
正如诺斯所说:“历史是至关重要的”,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”“两分两换”作为土地制度的一项改革,应以渐进性制度变迁为主,强制性制度变迁为辅。改革创新,不能操之过急。
基金项目:项目资助情况现为:本文为浙江省软科学研究项目“城市化进程中农户土地利用行为与耕地可持续利用研究”(2009C35001)、浙江省教育厅研究项目“城乡结合部土地可持续研究――以嘉兴“两分两换”为重点”(Y200803756)、宁波大学科研项目(XYW08011)、宁波大学学科项目(XK1002003)的阶段性成果。
参考文献:
[1]莫晓辉,林依标,吴永高.鼓励农民勇于放弃――浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查[J].中国土地,2008,(08):50-52.
[2]朱兴祥.法律突破与利益均衡―农村土地使用权“两分两换”制度路径探索[J].法治研究,2009,(08):20-26.
[3]王小映.与新制度经济学制度变迁理论的比较[J].中国农村观察,2001,(04);20-26.
[3]戚永晔.“两分两换”开创城乡新局面[J].观察,2008,(11):25-28.
[5]叶慧.深化土地使用制度的创新――浙江土地流转向纵深推进[J].今日浙江,2009,(06):24-25.
[6]谭峻,林增杰.地籍管理(第四版)[M].北京:中国人民大学出版社,2008:90-91.
篇5
【关键词】社会转型；承包经营权流转；制约
【中国分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1002—736X（2013）04—0025—04
农村土地制度变革是中国社会改革的先声，也是中国现代化转型的起点。中国农村土地制度的变迁反映了社会转型中农村土地资源利益分配的冲突、协调的过程，也映射了中国社会转型的进程。近年来，中国社会转型加速，城市化进程不断推进，因农地征收、土地承包经营权流转酿成的土地冲突不断，完善农村土地承包经营权的流转是实现农村发展、保障农民利益的应有之义。本文从分析制约农村土地承包经营权流转的因素角度人手，探究中国社会转型背景下完善农村土地承包经营权流转制度的方向。
一、土地承包经营权流转概述
土地承包经营权指村集体内部成员，根据《农村土地承包法》等相关法律取得的，对农民集体所有依法用于农业的土地及四荒地进行占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营权的流转广义上是指农村土地承包经营权的取得、变更和消灭，狭义上是指农村土地承包经营权主体和内容的变更。本文所讨论是狭义上的土地承包经营权流转的概念。具体指在不改变农村土地所有权属性和农业用途的基础上，拥有土地承包经营权的农户与他人订立合同，在一定期限内通过转包、出租、互换、转让等各种流转方式，转变土地承包经营权主体和内容的民事行为。
农村土地承包经营制度规定了农民的土地权利和义务，界定了农民的私人选择空间以及农民对于土地的经营选择范围。但基于公共产品的视角，承包经营制度也是农民公共选择和政府互动的结果。在制度功能与价值取向上，承载农村巨大的人口压力、维系农民基本的社会保障和保证国家粮食安全。为保证土地资源的安全和有效利用，国家公权力对农民在承包经营土地过程中的权利行使，设定了较多的约束与限制。
“法律制度根源于物质的生活关系”，“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。中国农村土地资源上多种利益并存，土地承包经营制度的发展过程，正是围绕这些利益的冲突、协调、选择的过程。从1978年小岗村最早实行并提出土地承包经营制度，到20世纪80年代初，改革通过抽离国家对的控制权而在实质上肯定集体对农村土地的所有权。1993年我国《宪法》修正案规定，农村是集体所有制经济，从国家根本大法角度确定了家庭联产承包制度。1995年《国务院批转
可见，中国农村土地承包经营制度经历了提出、确立承包经营权制度、允许土地承包经营权流转，强化农民对土地使用权的处分，肯定土地承包经营权的物权性质，将土地流转纳入到法治化轨道，并为土地流转建立相应制度基础的几个阶段。
二、流转制约因素分析
中国正处于社会转型期，制约农村土地承包经营权流转的因素，既有产权制度缺陷的障碍，又有国家公权力过度约束障碍、村民自治异化障碍和社会保障制度障碍等一系列问题使农村土地承包经营权流转处于多重约束之下。从近几年的实践看，中国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。
（一）产权制度模糊与产权主体多元
我国《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属农民集体所有。《土地管理法》规定：集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已分属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，各南该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。上述法律规定中出现了村农民集体、村集体经济组织、村民委员会、村内农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农民集体、乡（镇）农村集体经济组织等，虽然规定农村土地产权主体应为农民集体，但其他经济组织对农村土地行使经营权、管理权。《土地管理法》中，集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村两级。《土地管理法》中规定村农民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而《村民委员会组织法》中规定村民委员会对集体土地只有管理权没有经营权。
可见，在集体所有制的框架下，乡（镇）、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。而村民委员会和村民小组既不是法人，也不是政府组织，只是社区自治性组织。不具备作为产权主体的法人资格，法律规定其对于集体土地仅限于经营、管理。但是由于农地产权制度对农村集体土地产权主体的界定的模糊和多层次，导致农村土地产权主体的多元化。中同土地产权制度对于农村土地的产权主体界定模糊，不能明确产权主体对于土地资源的排他性占有及产权边界。这种土地产权主体的多元化必然导致多级产权主体围绕农村土地资源而发生冲突，造成对农民土地权益的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，影响土地承包经营权的流转，降低土地产权制度的有效性。
（二）村民自治异化与产权主体虚置
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村委会发挥作用的核心。法律赋予村民委员会自治功能及其在农村土地管理中的地位，实际上，村民委员会作为一个社区自治组织，在国家政权下移、对农村控制不断弱化的过程中，尤其是2004年中国对农村的税费改革之后，村民委员会事实上承载了政权末梢的功能。
在这种背景下，村民自治框架下村社组织的性质发生了演变和功能异化。法律规定农地调整和处置需经村民大会或村民代表会议决定，但现行村民自治结构中名义上的权力组织——村民大会或村民代表会议，往往被村组干部等虚置或操纵，不能成为一个真正掌握权力的机构或组织，很多地方在实际运作中甚至不曾有效地发挥过作用。
法律规定农村土地属农村集体所有，但农地产权主体模糊与村委会自治组织的功能异化，以及村级自治组织行政色彩，使其既替代了农民与国家的交易，也替代了农民与市场的交易。由于缺乏有效监督，村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等村组干部往往发生角色错位和功能异化，农地集体所有者主体事实上处于被架空、虚置状态，集体农地在一定意义上演变为乡村干部等阶层所有，呈现出权势支配特征。在农村土地承包经营权流转的过程中，常常以产权主体的名义寻租，侵蚀农村集体的农地权利。
（三）公权力过度控制与权能残缺
中国的相关法律制度对土地承包经营权流转施加了过多的限制。《土地承包法》第四十一条规定，当承包方有稳定的非农职业或有稳定收入来源时，经发包方同意，可以将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。限定了土地承包经营权转让和受让的条件。《土地管理办法》第十三条规定，发包方同意是土地承包经营权转让的前提。
法律法规对流转方式的过多限制造成流转障碍，导致权能界定本身不完整、农民农地处分权不充分。农民承包农地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权利也被严格限制。《担保法》第三十七条规定依法承包并经发包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权不得抵押。根据《土地承包法》第四十九条和《流转管理办法》第三十四条，农村土地承包经营权可以抵押的仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，依法取得土地承包经营权证或林权证等证书的土地。土地承包经营权的不能抵押，阻碍了农村土地的要素化和资本化。
美国分析法学派霍菲尔德认为，“所有权”的概念并不具有固定的内涵，它是一束变动不居的权利束（Owner-ship as a bundle of right）。农地产权是一系列权利束，只有在动态中才能充分实现产权的各项权能，体现产权的存在。农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望、提高土地边际产出率至关重要，并且，明晰、无争议、有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。国家公权力对农村土地承包经营权流转的诸多限制，严重限制了集体土地的使用权及其流转，使农村土地的产权权能无法充分实现。首先，抑制农村土地承包经营权的流转，尤其对耕地的抵押的禁止，使农民失去了有力的融资手段。其次，过度的法律限制往往使农民宁愿放弃法律对农地流转的保障，而选择依靠民风、民俗私下进行土地承包经营权的流转，造成土地承包经营权的流转期限短、缺乏稳定性，无法实现对土地的长期大规模投入和远期效益。再次，限制性的流转致使农村土地规模过小、地块零碎分散的现状不能有效改变，农村农地市场无法激活，土地承包经营权的真正价值就无法在流转中充分实现，损害了农民的土地权益。
（四）社会保障与流转意愿的抑制
社会保障制度的完善程度是衡量社会文明进步的重要标志之一。农村社会保障制度的缺失已成为制约中国社会转型期农村土地承包经营权流转的瓶颈之一。长期以来，中国社会保障制度一直实行城乡二元制，农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘，存在着保障程度弱、层次低、覆盖面小、社会化程度低等缺陷。社会及政府提供农村社会保障责任的缺失，以及随着城市化进程的快速推进，农村经济、农村土地、农村人口不可避免面临社会转型所带来的激变和改革，农村土地不仅承担农村分配公平功能、农业生产功能，更为农民提供了生存保障、生活保障、就业保障、风险保障等功能，承担了市场化、城市化推进过程中的农民社会保障功能。
显然，“回到土地是农民最基础的人权”，当土地资源成为农民生存的生产保障、生活保障、社会保障的最后支撑时，农民流转土地承包经营权的意愿是被抑制的。即使对于已经转移出农村的劳动力也会一方面进城务工，另一方面保留土地甚至不惜抛荒。由此形成了在中国农地资源紧缺的社会背景下，农地闲置和农村大量剩余劳动力并存的现象。农地经济功能的不断弱化，社会保障功能的不断加强，成为制约中国农地流转制度进一步向合理化方向变革的重要约束条件。
（五）权属固化与流转空间限制
中国农地所有权主体——村集体，多以村、村民小组为界，无论土地承包经营权的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，农地权属相对固化，限制了农地的流转空间。由于受生活范围和乡村活动规则的限制，农户大多在相邻近的区域范围内寻找流转交易对象转让土地承包经营权，交易对象极为有限。当农地承包经营权交易范围相对固化，局限于某一特定社区范围内时，生产工艺、操作技能、机械化水平、人力资本等具有相似性，农户的土地边际产出率相差无几，不利于最大化实现土地承包经营权流转效益。可见，要克服农地权属相对固化的局限，需要扩大交易半径，尽管能增加可选择交易对象。但随着交易范围和半径的扩大，由于农地市场信息的不完全性，农地交易的复杂性，农民的市场信息、交易能力的制约日益凸现，交易的边际搜寻成本呈现出边际递增趋势。农户为实现农地承包经营权流转交易而往往需要花费太多的代价，抑制农户的流转意愿。
（六）服务体系缺乏与流转市场化
《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条和第三十条都提到了通过中介组织流转承包土地，但现阶段中国农村土地承包经营权流转中介服务体系尚未建立起来。中国农村土地高度分散的特殊性以及农村村民的自治性，使现有条件下的土地承包经营权流转难以取得认同感。即便农村土地承包经营权流转发展到较高阶段，市场能够自发地参与进农村土地承包经营权的流转过程中，起到必要的中介作用，农户与市场信息的不对称性以及市场追逐利益最大化的本质属性也不利于处于弱势群体的农户平等公平地实现其自身利益。实践中农民文化程度普遍较低，农村相对闭塞，获取信息途径少，农村土地承包经营权地流转很难有跨地区、规模化的流转。而农村集体经济组织的社会活动范围小、能力有限，组织大规模的农村土地承包经营权流转也有困难。同时农地承包经营权作为一种特殊的商品，其交易与其他商品相比运作程序相对复杂，涉及到多个主体的经济利益，再加上农民交易信息匮乏、市场交易能力弱、相关的法律知识缺乏，对于农地承包经营权流转的转让程序及相关市场问题的处理上处于弱势地位。因此，需要制度设计和机构设置上，鼓励更多的土地承包经营权流转中介服务机构，如资产评估机构、机构、法律咨询机构、土地融资机构和保险机构等中介机构，及时提供信息和市场化的专业服务，促进土地承包经营权的合理流转，实现农村土地资源的最优化配置。
篇6
引言
随着时代和社会的不断进步，我国农村土地制度也随之不断创新和变革，以适应生产力的发展。不过，现行的土地制度在推进农村经济发展的同时，很多制度的不合理性和缺陷性在发展过程中不断显现出来，一些之前未曾发现的深层的、内在的缺陷和不足，严重制约了改革的推进进程，所以这些问题亟待解决和完善。
一、当前我国农村土地制度的缺陷
1.土地产权主体模糊不清在我国的诸多重要的法律中，都明确规定了农村土地产权归农民集体所有，即农民集体是农村土地的产权主体，但是对于“集体”的概念法律并没有明确的规定。由于产权主体的模糊不清，很难明确区分和界定相关利益主体的经济权益，也就无法落实和保障农民的土地权益，这些权益本是农民应当获得的，在实际运作中却无从谈起，对于农民来说更加不公平的是，他们还要承担因为土地产权主体不清而带来的风险，这样就造成了农民生产积极性的降低，进而导致农业生产经营活动的低效甚至无效，生产经营方式的不合理，大量耕地被浪费、滥用，最终酿成了弃耕、薄耕与土地资源紧缺状况之间的矛盾。
2.土地流转制度不完善目前我国还没有形成比较成熟的土地市场机制和统一的土地流转市场，现有的市场中介和金融动力只能推动土地使用权的流转，却无法保证流转过程中的市场化、法制化和规范化。由于以上的不成熟和不完善，造成了我国农村土地承包经营权流转不畅，流转的不顺畅过程中必然存在着许多严重的违规操作现象，对农民的土地相关权益造成了直接损害。除此之外，我国的土地流转发展过程还表现出明显的不平衡性，这种不平衡性很大程度上是因为我国整体经济发展的不平衡性间接造成的，城市与城市之间、城市和乡村之间在自然条件以及经济发展水平之间的差异，在土地流转方便表现为经济发展慢的地方流转比重明显低于经济发展快的区域。
3.土地征用制度缺乏保障目前，我国社会经济和城镇化发展的速度不断加快，这个快速发展的过程中，呈现出一个明显的事实，那就是有大量的农业土地转化为非农土地，越来越多的农村土地被国家征用，这个征用过程牵涉到很多的社会群体，尤其是作为农村土地使用权的农民，其生存利益往往会受到很大程度的破坏。从我国目前的农村土地征用的实践现状来看，征用制度还存在很多的问题，比如征地权没有体现“公共利益”的需要；对农民的补偿测算方法不合理，整体标准偏低；不能从长远考虑安置农民；被征地农民的知情权不能得到保证。在这些问题中最重要和最突出的问题就是农村土地征用制度明显缺乏对农民的保障，农村社会保障制度欠缺，这些都直接影响了我国经济的稳定和可持续发展。
二、弥补农村土地制度缺陷的建议
1.完善和细化农村土地制度改革的思路我国的农村土地制度改革一直在持续，而指导这个过程的思路和方法也在不断变迁，在时展日新月异的现代社会，与时俱进、不断创新是所有改革领域的统一思路，在农村土地制度改革方面也是如此，必须紧密结合改革过程中出现的新问题、新情况进行完善，从每一个细节出发落实。在未来的农村过程中，应当秉承切实保护农民利益的原则和循序渐进的思路。农村土地制度改革的中心主体是广大农民，农民的满意与否直接关系到改革的成败和结果。因此，农村土地制度改革要以不危害农民利益为前提，还要切实保障农民的权益，包括农民的土地承包经营权和流转权；对于正在经营的土地被征用的农民要给予合理的、公平的补偿，并切实做好安置工作，保证他们能有保障生存的职业；改革农村土地制度的另一条指导原则就是要缩小城乡差距，消除存在于农村和城市之间的社会不公。
2.从法律上明确农村土地所有权主体及其权利在农村土地制度改革中，需要弥补的首要的制度缺陷就是土地所有权主体问题，如果这一问题继续模糊不清，必将阻碍农村的社会进步，所以应当尽快出台相关法律规定，以法律的力量支持明确土地所有权主体及其权利义务，并予以保护。要明确农村集体土地所有权的主体是农民集体，并且在法律条文中明确界定“农民集体”的概念以及合理使用这一权力的途径和形式。
3.规范农村土地承包经营权流转的相关制度及市场秩序农村土地承包经营权流转制度的完善和规范与否，关系到农村土地资源是否能够得到合理配置和充分利用，关系到土地的最大效用能否发挥出来，关系到农民收入是否能继续增长，因此，规范农村土地承包经营权的流转制度和市场秩序，是完善农村土地制度的重要内容。具体来说，可以从建设土地流转的法律法规、加强管理土地承包经营权流转行为、健全监管监督机制几个途径共同完成规范目标。
篇7
论文关键词:农村土地;流转;保障困境;农民养老
论文摘要:农村土地作为一种重要的生产资料，其生产功能的实现在一定程度上关系到农民的生活水平。同时，农村土地也长时期扮演着保障角色，为农民提供相关生活与养老保障。但是随着经济社会的发展以及农村土地市场的发育，农村土地承担的养老保障功能日益受到冲击。该文通过时土地流转行为较为普遍的江苏省句容市进行实地调研，揭示了农村土地养老保障困境的存在。调查结果显示，在非农收入占总收入比率高的地区，农村土地养老保障功能弱化，但农村土地流转对农民养老行为的影响维持在一个较低的水平。结合调查研究，提出通过完善养老保障制度、保障农民权益、创新土地流转方式、扩大农民就业市场等4种途径来促进农村社会养老保障的发展。
1、农村土地“保障困境”分析
从理论上看，农村土地“保障困境”主要是指农村土地保障功能弱化的现实和农民对土地保障功能的“依赖”的矛盾。温铁军在其文中强调:“中国农村的耕地不仅具有双重功能，而且越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主”。可以看出我国农村土地扮演着保障功能的角色。这种保障的功能主要建立在农业生产功能的基础之上。赵海林通过对我国农村土地产权制度设计的分析也指出“家庭联产承包制度突破了集体所有制，农民获得了土地的有限使用权，但并没有改变土地集体所有的现状。相反，将土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予农民，从而为土地保障功能的实现莫定了基础”。我国农村土地的产权制度的设计决定了其保障功能。但是这种保障功能设计的愿景由于社会的变迁而受到冲击，这就是农村土地“保障困境”的出现。农民往往将承包土地当作保障的最后一道防线，但这道防线对于农民的保障功能是有限的。正如刘书鹤在其文中阐述的农民将由于劳动能力下降以及土地的收益的减少而使得这种保障无法有效实现。
通过对调查数据分析，农村土地保障功能弱化主要体现在农民从业特征和农户的收入结构变化等方面:
(1)农业对于农民从业的主体性地位发生改变。农民从事农业主要就是指通过土地生产来获得收入的途径。调查数据显示，分析户主从事的工作类型来看，犯户的户主从事的主要工作是务农，占调查样本的30.2%，低于以打工为业的户主数量。38户户主的次要工作是务农，占调查总体的39%。从事农业为次要工作的户主超过了从事农业为主要工作的户主数量，农业在农村的主体性地位已经发生了改变。
(2)农民收入结构发生变化，农业收入的绝对数降低，占总收入的相对比例也降低。以户为对象，2009年每户的农业收入平均为4214. 2元，2008年平均为5059. 59元，2007年为5307元。2009年每户平均农业收入与2008年相比下降了 16. 7 % , 2008年与2007年相比下降了4. 6%;农业收入占总收入的比重下降，而2009年的农民总收入与2008年相比呈现增长的趋势，可见农业收入占总收入比例的下降，非农业收入的增加。通过对106户农民2009年收入结构调查数据的分析，非农业收入占总收人的比重远远超过了农业收入，平均为84%，是农业收入占总收入比重均值的5. 2倍。
农业对于农民从业的主体性地位发生改变及农民农业收入下降的趋势，表明了农村土地的生产功能弱化的现实，但是这种现实并不能断定农村土地保障功能的丧失。农民对其土地的保有量及其变化就充分显示了农村土地仍然具有保障功能，显示了农民对土地保障功能的“依赖”。农民保留口粮田地的行为就可以充分证明这一点。在长期有非农业工作的前提之下，村民流转土地的意愿明显高于没有稳定非农工作时的意愿。前者愿意流转出土地的比重平均为70%，而后者为40%。同时从这些数据分析中也可以看出，非农就业的稳定性将有利于促进农村的土地流转，土地依然承担着农民的就业保障和其他的保障功能。
2、土地流转对农民养老保障的影响
2. 1土地流转对土地保障功能的影响通过土地流转可以将土地资产转化成为土地资本。从土地流转的收入对农民收入的影响来分析，土地流转收入占农业收入的比重为14. 59%，占总收入的比重为0. 65 % 0 2008年土地流转的收入平均数(以户为计量单位)较2007年上涨了66. 4元，上涨率为13. 06% , 2009年土地流转收入与2008年基本持平。但是由于土地流转收入占农业收入比重低，土地流转收入不能对农业收入产生较大变化，从而对土地养老保障功能产生较大影响。在非农就业收入高的地区，农村土地流转对土地养老保障功能的直接影响水平更低。相反，非农就业对农民总收入的增长影响较大，非农就业对农民养老保障行为的影响更明显。农村土地流转对农民养老保障行为的影响的另一个层面，就是通过土地流转，转移农村劳动力，促进非农就业方面显示出来，但是在土地约束劳动力的机制已经不明显的情况下，这种影响也不太明显。
2. 2土地流转对农民养老保障行为的影响农村土地流转对农民的养老保障行为影响保持在较低水平。主要表现在以下几方面:
(1)从调查的数据(见表1)可以看出，参与流转土地的42户农户，其中有15户(占调查参与土地流转农户的33 %)担心土地流转会影响到养老。9户农户主认为土地重要，其他的则认为土地升值流转后则体现不出来或认为劳动能力下降等原因。67%的农户则认为不会影响到其养老水平。持这种观点的理由:一是土地到期后使用权依然归自己(持此看法有7户，占16. 6% );二是土地的收入占总收入的比重不高，(持此看法有18户，占42. 8 % );三是通过流转后获得租金(持此看法有3户，占7. 1 %);四是认为可以通过养老保险和子女赡养来实现养老(持此看法有6户，占14. 28%)，与土地流转的关系不大。
(2)从土地流转户与非土地流转户家庭的参保率(此处的家庭参保率二实际参保人数/应保人数x 100%)比较分析来看，土地流转户42户的参保率与非土地流转户64户的家庭参保率在统计上没有显著的差异。利用stata软件，做两样本的参保率均值t检验。我们将土地流转与否变量表示为traps，土地流转户该变量取值为1，非流转户为0;家庭参保率变量表示为join。
从表2可以得出，土地流转户与非流转户的家庭参保率差异并不明显，标准差也较小。由于流转户与非流转户在参保率取值上的分布的方差并不相同，因而采用添加unequal选项的均值t检验。过程与结果如下:
以上结果显示，土地流转户与土地非流转户的家庭参保率均值没有显著差异。因而在目前土地流转发展的水平上，土地流转对农民的养老保障行为的影响并不突出。
(3)在研究中“假设租金上涨”，有25%的被调查村民愿意增加参保人数或缴费额，有50%的农户则认为，其不会增加参保人数或缴费额，还有25%左右的农户则认为，这两者之间不存在直接的联系。农村的土地流转与农民参保行为之间的关系并不显著。
(4)从养老保障的支出来看，土地流转的所得小于参保支出。89户家庭的土地流转所得均小于参保支出，占调查总户数的83. 9%。由此可推断，大多数农户的土地流转收入无法支撑参保支出。同时由统计表可以计算出土地流转收入占参保支出的比重为25. 8%，无法维持一户家庭的参保支出。所以可以推断土地流转对农民社会养老保障行为的影响很小。
3、农民养老意识和认可的养老方式的变迁
3.1农民的养老意识已发生改变农民的养老意识则主要是指农民选择养老方式的观念。我国农民传统的养老意识倾向于家庭养老，但是随着社会的发展，农民的养老意识也发生了变化。通过对访谈数据的分析，农民的养老意识已有两个方面的转变:(1)被动性的养老观念向主动性的养老观念转变。从对参保户的调查中可以了解到，84户被调查农户中，有79. 2%的农户认为参加养老保险“可以减轻儿女的负担，老有所养”，与传统的“养儿防老”的意识已经有了很大的区别;从传统意义上的对人的依赖向对社会投资来达到养老的转变，开始了由家庭式的养老意识向社会化的养老意识过度。(2)静态的养老观念向动态的养老观念转变。农民的养老不再局限于家庭和土地，社会化的养老途径增加了农民养老的可靠性。有15户(占回答此问题户数的30%)表示适当条件下可全部流转，不留存土地，因为他们认为随着年龄的增长劳动能力会减弱。
3. 2农民认可的养老方式更加倾向于养老保险在对“农户认为最可行的养老方式”的调查中，有70. 75%的被调查农户认为自己以后的养老方式是依靠养老保险养老，而传统的“土地+家庭(儿女养老)”的养老方式只占18. 87%。农民在养老方式上的选择更加倾向于通过养老保险的途径来实现养老保障(见表5)。
4、新型农村养老保险在农村的运行状况
从句容市三村的调查结果来看，新型农村养老保险在三村的试点时间短(2008年试点)，发展较快，截止2009年底参保率达到27.5 %。通过调查发现新农保在句容市三村的运行主要存在以下3个方面的不足:
4.1农民对于农村养老保险政策认识不足，存在一定的盲目性主要表现在不清楚养老金水平的户数占调查总户数的65 %(见表6);当问到养老金是否合理时，61. 32%的农户都选择了“无所谓合不合理”这一选项(见表7)。
4. 2新型农村社会养老保险在实际的运行中.多层次、差异化的缴费制度设计没有得到充分的体现在缴费的档次上，只有一个档次设计，年均缴费438元。这种硬性的缴费没有顾及到农村人均收入的差异性。农村人均收入差距的存在，显示了这一制度的设计不完善。一方面是由于新农保增加了农民的现实的负担，另一方面就是缴费额度的设计，没有设计出适合不同农民群体的缴费标准。
农民对新型社会养老保险制度的认知不足和多层次、差异化的缴费制度在实践中的缺位，这些因素都不利于推行新型的农村社会养老保险制度。
5、土地保障困境背景下的农民养老保障出路设计
农村土地保障困境的存在，一方面表明农民养老保障需要通过社会保障来加以完善，另一方面又要考虑到农村土地“保障困境”所显示的另一种现实，即土地仍然有一定的保障功能。在“保障困境”的背景之下，结合农村养老保障发展的实际情况，可从以下4个方面来促进农民养老保障的发展和完善。
5. 1完善农村社会养老保障制度，提高农民保障水平农村土地“保障困境”的出现，呼吁农村社会养老保障制度的完善。农村的养老保险制度的设计也要基于这种现实考虑，这样的制度设计才能确保其适应性。一是农村社会养老保障的定位要明确，我国农村的养老保障水平因受到国情的影响必然是低水平的。二是农村社会养老保障制度的设计必然要考虑到公平的要素，其受惠的普遍性、公正性应当得到重视。三是要加强宣传，提高农民对新农保这一制度的科学认知水平，提高村民参保的积极性。四是作为农村养老保障制度重要组成部分的农村养老保险制度的设计应当考虑农村人均收入的差异性的存在，多层次缴费的保障制度设计有利于确保不同收入群体支付保障支出的可行性。五是由于农村养老保险制度在农村的长期性缺位，农民的年龄结构也处于不同的层次，设计时应当注重灵活性。六是由于农村土地保障困境显示，农民通过保留口粮地来实现保障的客观存在，有其自身的意义。可以考虑将农村养老保险制度设计成为农民养老保障的一个补充，多元化的养老保障是提高农民养老保障水平的必然选择。
5. 2保障农民的土地合法权益，保证农民选择的自主性一方面要严格依法进行土地流转，充分尊重农民的自全陛，规范土地流转市场。土地流转只有在尊重农民的自主性和保障农民合法权益的基础上，才能保障农村土地流转市场化发展。行政干预、集体流转这些流转途径的存在，可能出现对群众自主性的践踏，因而要确保农民在土地流转中的有效参与。另一方面要结合农民生活生产的实际情况，科学促进农村土地流转的发展。土地“保障困境”所显示的农民保留口粮地的行为，应当值得关注。农村土地承担着生产和保障等多重功能，甚至还是农民精神生活的重要组成部分，简单的以“土地换保障”的做法应当慎重从事。
篇8
摘 要 进入21世纪以来，随着人口的膨胀和生产的无限扩展，我国土地资源的相对稀缺性越来越明显，简单的土地所有权已不能满足所有者的个人利益需要，而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。特别是农村基本农田的保护问题越来越突出，生产的发展要求多占用土地，而为了最大限度的保护农民的利益，保住农民的“饭碗”，实行耕地保护制度势在必行。
关键词 农村 土地所有权 改革
一、我国农村土地产权制度改革的目标及核心内容
（一）农村土地产权制度改革的基本目标
1．明晰产权，确立农民的土地产权主体地位
土地稀缺性的增强和土地价值的提升，以及农民对土地利益的要求需要进一步明晰农民同土地之间的权利关系，确立农民的土地产权主体地位。这就是要从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。当前，深化土地产权制度改革无疑是解决问题的核心。
2．强化农村土地承包权，弱化集体所有权
党的十六大报告强调要“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就要求我们必须首先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。在现有中国农地承包制下，承包权越稳定，农户的收益越高。在家庭承包成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面给它一个有力、可靠的保障。
（二）农村土地产权制度改革的核心内容
农村土地产权制度改革的核心内容主要是把土地承包权赋予物权的属性，让农民拥有农地产权并使土地使用权进入市场。这是实现农村土地产权制度改革的基本目标的根本途径。
土地承包权的物权化可以保障农民的权益不受土地所有权变动的影响，稳定农民的直接经营和交易预期，减少未来不确性因素对农民权益的影响。具体表现为两个方面：一是土地承包经营权的物权化可以强化农民的土地所有权，对作为发包方的集体任意撕毁合同的违约行为起到有效的制约作用；二是承包经营权的物权性质还可以直接对抗任何组织和个人对农民土地的侵权行为，有效保护耕地，保护农民的权益。同时，土地承包经营权的物权化会使农民在利用土地方面获得更大的自由度，有利于农村土地使用权的流转。这对于农民走出土地、摆脱贫穷、实现土地的规模经营、推动城市化进程将具有重要的意义。
二、土地承包经营权物权化的历程与未来改革模式展望
（一）既有的政策和法律对土地承包权的规定
从土地承包期限上来看， 2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30至50年，林地的承包期为30至70年，特殊林木林地的承包期经国务院林业行政主管部门的批准可以延长。”
从土地承包权的流转来看，既有的政策和法律所赋予农民对自己经营的土地的处置权的自由度越来越大。2002年8月9日颁布的《农村土地承包法》第34条规定： “土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式”；第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或其他流转方式的，应当报发包方备案”。
（二）《物权法》对土地承包经营权物权性质的确认与未来改革模式选择
关于土地承包经营权的流转，物权法的相关规定在一定程度上背离了其作为一种物权的性质。《物权法》第133条规定： “通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”规定说明，可以作为转让标的的土地是“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”，表面上包含了“等农村土地”，但其意义有限，标的范围受到很大限制。而且对于抵押权， 《物权法》第180条第三款规定债务人或者第三人有权将“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”用于抵押，可在第184条中却规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。如果承包经营权是一种债权，那么其作为一种相对权直接关系到合同另一方当事人即发包人的利益，这就在法律上需要对权利的转让作出限制。但如果将承包经营权作为一种真正的物权，那么土地承包经营权人就有权依法自主决定土地承包经营权出租、互换、转让、入股、抵押或者以其他方式流转，只是流转的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限，并且流转合同需报发包人备案。对土地承包经营权流转的过多限制，妨碍了土地的优化配置，为发包人干预土地承包经营权流转合同提供了法律依据，也为以行政或准行政手段配置土地资源留下了太多的余地。为了保障经营权人的财产权和生产的自，法律不应再对这种财产的转让施加过多的限制，只有这样才能真正促使农民与土地的利益结合在一起，更好地发挥土地的经济效益，保护土地资源。
结束语：
农村土地产权制度改革的最终目标指向是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是把土地承包权赋予真正的物权属性，这样可以在土地集体所有制的前提下赋予农户以土地经济所有权，集体合作经济组织保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。对《物权法》中相关规定的修正和完善，正是我们迈向新的改革目标的起点。
参考文献：
篇9
关键词：农村土地；流转；改革
一、农村土地流转的含义和现状
1.农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。农村集体所有制土地流转既包括土地所有权的流转，又包括土地使用权的变动，但根据现行宪法和土地管理法规定，农村集体所有制土地的所有权流转，仅限于国家对集体所有土地的征收，是一种不可逆转的单向流转。
2.目前我国农地流转的现状。(1)农地流转规模扩大，速度加快，但总体上仍处于一个较低的水平。近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农地流转的规模不断扩大，速度有所加快。尽管如此，农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。农地流转无论是在规模上，还是在速度上，都落后于农村社会经济发展。(2)农地流转地域扩张明显，但地区之间发展不平衡。农地流转是随着的产生而产生，随着农业结构调整的推进而发展的。近年来农地流转地域扩张较为明显，呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩展。但是，由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等差异，致使地区之间农地流转表现出很大差异。
二、农村土地流转中存在的问题
1.模糊的农地产权，不完整的农民地权。在框架下，农地产权被分解为三种权利： 所有权、承包权和经营权。农地所有权归集体所有使集体在很大程度上是土地流转的真正主体，而集体本身的界定就不明确，这使得行使土地所有权的时候容易发生多个产权主体的相互冲突，降低效率
2.不健全的土地流转机制。市场机制、价格机制、社会保障制度等配套联动机制不健全。目前，我国的土地流转缺乏完整的价格体系，在历史上又没有可供参考的价格，一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地市场，导致土地流转没有完全展开，交易量小，流转价格低。就社会保障而言，我国农村的社会保障体系尚未形成，而进城打工的农民由于很难取得城市户口使得农民宁可粗放经营、撂荒弃耕也不愿将土地出让出去，阻碍了土地流转。
3.不规范的农村土地流转形式及合同，合同兑现困难。当前，农村土地流转的合同多种多样，有书面、口头的，有的什么也没有。有的即使有书面的合同，但合同也不够规范。有关合同条款(权利、义务)标的也不够明确，加之农民的合同契约意识和法制观念不强，当市场价格或其他因素发生变化时，合同不到期就收回，致使承包合同违约和纠纷多，兑现率低。
4.土地流转缺乏正确的引导和规范性文件规定，村组织未充分发挥职能作用。农村多数农户间的土地流转是自发的缺乏正确的引导，导致流转无序。同时农村土地流转缺乏规范性文件规定，乡镇人民政府和村社合作经济组织对土地流转难于插手也无法正确引导，不能发挥应有的管理职能。
三、解决问题的对策
1.推动土地产权创新，赋予农民稳定预期。农村土地归集体所有，农民拥有除所有权外的其他权力，农民可以按自己的意愿对土地使用权进行流转，农民流转其经营的土地只需要登记，不需要批准，同时国家应给予农民永久的土地承包经营权，给农民带来更大的稳定性预期，不但可以使农民增加对承包土地的投入，更重要的是为农地流转创造条件。
2.大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。(1)探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。(2)培育和发展各种类型的为土地流转提供服务中介组织。(3)建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中垄断和不公平现象。(4)建立多层次的社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。
3.做好宣传，加强培训，落实规范管理。农村集体土地的承包经营和流转涉及农村千家万户，因此各级农业承包合同管理机构。(1)要加强对农业生产重要性的宣传，加强对现代化农业生产技术的宣传，提高农民生产积极性，主动运用现代化农业生产技术投入农业生产；(2)要加强对土地流转的积极作用的宣传，鼓励和引导农户坚持合理原则流转土地经营权；(3)要组织干部群众认真学习贯彻有关法律法规的有关规定，让农民自觉履行合同规定的权利和义务，减少合同纠纷。
4.及时研究制定土地承包纠纷调解和仲裁办法，稳定农村土地承包关系，维护农民的合法权益。准确及时地调解承包合同纠纷，有利于缓解农村矛盾，保护农民的生产积极性。各级农业承包合同管理机构要抓好合同的鉴证工作，并妥善保存合同文本，以监督合同的正常履行，同时要总结平时的调解经验，制定切实可行的纠纷调解和仲裁办法，并成立专门的调解和仲裁机构，及时有效地调解合同纠纷，稳定农村土地承包关系，维护农村稳定。
参考文献：
[1]科斯等：财产结构与制度变迁.上海人民出版社，上海三联书店.1994.
[2]叶剑平编著：《中国农村土地制度研究》[M]北京 中国农业出版社 2000年.
篇10
［关键词］农村；土地制度；经济发展
农村改革中，土地制度的改革是重要的内容之一，而土地制度随着经济的发展、社会的变迁发生了多次的调整。农村土地制度立足于当前农村土地的实际情况，兼顾公平与效率的重大原则，落实农村土地制度的改革，保障农民的基本权益，从而促进农村的经济发展，缩小城乡之间的差距。
1农村土地制度的内容及特点
1.1农村土地制度的内容
农村土地制度，主要包括耕地用途管制、耕地使用、产权归属等多个层面，其核心层面为产权制度。土地的使用制度，是关于使用土地的具体条文，规定了使用土地的形式、条件以及程序等，明确了农村土地的权属问题。在农村，取得土地的使用权说明使用者能够在不改变土地使用形式的前提下，获得经济收入。无论处于哪种社会形式，只要存在农村的使用权与所有权，就必然会限制土地的使用形式及权利，如果将土地的使用权与所有权分开，就会使土地分属于不同的主体，因此必须建立相应的制度加以约束，明确双方的责任与权利。此时，国家就要发挥引导、制约、调节、保护以及公正的责任，确保土地的使用能够依法进行。
1.2农村土地制度的特点
农村土地制度除了具有约束性之外，还拥有自身的特点。（1）基础性。无论哪一种社会的形式、制度，都无法改变土地的基础属性，这种属性包含了土地制度在内，因此土地制度是其他制度制定、颁布与实施的基础。（2）关联性。农村土地制度的实施效果，直接影响着农业、粮食的发展与生产，我国正处于城镇化、工业化以及现代化发展的重要时期，恰当、合理的土地制度能够促进社会的进步与发展。（3）系统性。农村的土地制度包含了使用权、产权等内容的整体，统筹各项内容形成最终的制度，因此该制度具有系统性。
2农村土地制度制约经济发展
2.1产权不明确
就我国的土地法而言，其规定了农村土地属于村民小组、村集体、乡集体，但实际上这些概念相对模糊。根据具体的实施情况，政府仍然掌握着土地的实质权利，部分基层政府在未征得土地使用者意见的情况下，就私自将土地进行流转，导致大量违规征地、用地的现象。《中华人民共和国宪法》规定：农村、郊区的土地，除了按照法律规定属于国家的部分，其余属于集体，从而导致基层政府成为土地的直接管理者，增加了的现象，在一定程度上损害了农民的实际权益。通常情况下，农民的土地使用权限为三十年，因此不能进行继承或者交易，一旦使用权限“到期”，政府就很有可能收回土地的承包权，这就影响农民的积极性。部分乡镇企业通过低廉的价格获得土地的使用权，使人们对土地使用的观念发生偏差，认为使用土地的成本较低，由于这种观念的产生，就会出现浪费土地资源的现象。
2.2市场体系不健全
就当前的现状来看，农村中集体管理土地的环节较为薄弱，由于法律在土地流转方面的规定相对抽象，导致地方部门无法将其落实在日常管理中，当村民就土地发生纠纷时，也无法根据法律进行妥善地处理。农民之间土地发生流转常常发生操作不当的现象，一旦发生这样的现象，就会引发扯皮的现象，使得农民之间无法妥善处理。另外，在流转的过程中，没有对价位进行统一的规定，导致转出方提出的价钱不合理，转入方尽量将价格压低。对于农村的土地而言，没有系统的管理制度，对土地进行随意的开发，扰乱市场秩序。还有部分农民不想进行农业耕作，也不愿将其对外承包，导致土地出现闲置与浪费的现象，从而影响农村的经济发展。
2.3未形成规模经济
实行改革开放时，农村的土地实行了，很大程度上调动了农民的积极性，但同时发生了小规模分散经营土地的现象。在农村，分散经营土地会导致市场竞争力下降，阻碍农业现代化发展的脚步，随着市场竞争力的增强，我国尚未形成规模的农村经济，导致无法降低农业的生产成本，无法提高产品的生产率。基于这样的情况，基层政府可以转移农村的剩余劳动力，增加农民致富的渠道，提高农村经济的经营效果，促进经济向现代化、规模化的方向发展。
3改进土地制度促进经济发展
3.1转换土地所有权
转换土地的所有权，就是农民拥有承包权，国家拥有所有权，这样的产权体系能够对土地进行统一管理，并且可以有效地降低管理土地的成本。目前，社保制度在农村较为薄弱，而土地社保制度较强，因此有必要稳定农民的承包权，推动并维护农村经济的发展与社会的稳定。就当前的土地制度而言，对承包权的界定较为模糊，因此必须通过法律将使用权与承包权进行区分。建立、完善相关的法律之后，除政府征地之外，个人或者集体等用地就必须按照规定进行，一旦基层政府发生腐败，就会扰乱土地的使用顺序。通过上述措施，可以有效地防止土地的兼并现象，抑制农民失业问题，从而保障农民的基本收入，促进经济发展，缩小城乡差距。
3.2完善土地运营体制
完善农村土地的运营机制，可以有效地促进农村经济的发展。首先，建立土地管理体系，明确规定土地的所有权问题，规范土地的流转、出让等问题，明确土地流转的义务与责任，为农村的土地的使用建立良好的法律环境。其次，健全土地商品化评估体系，我国的土地评估与分级制度还处于萌芽阶段，不利于土地市场的发展，因此要尽快地完善定价体系，保障土地评估与定级的工作能够顺利的进行。最后，建设土地市场中介，我国农村土地中介组织尚未完善，没有足够的资金作为支撑，导致土地运营常出现纠纷，阻碍土地的流转。对于上述的现象，应该加快建设中介组织，具体而言，就是鼓励一级市场将土地进行垄断，开放二、三级市场，促进农村土地在公开、公正、公平的环境中进行交易与流转。但是具体的实施需要政府的宏观控制，同时尽可能地遵循农民的意见，通过中介登录、土地的相关信息，保障农村土地能够有效的运营与招商。目前，农村出现很多闲置、浪费的土地，政府以及中介应该将其进行储备，做好交易、流转的准备的工作。在开展土地储备、交易与流转的工作时，需要加强监管力度，建立高素质、高水平的监管队伍，严厉打击非法交易行为。结合土地制度改革的方向与目标，统筹农村用地的制度管理，解决好农村土地的交易与流转问题，针对性地完善承包制度，循序渐进，健全相关制度。在开发、利用、交易土地时，切实地维护好农民的权益，从而激发农村土地资源的使用潜能，完善农村经营用地进入市场的相关制度。在政府的统筹之下，促进农村经济的发展，从根本上缩小城乡差距。
3.3健全农村社保体系
上文提到，目前我国农村的社保制度较弱，而土地社保制度较强，这样的现象就会阻碍农村土地制度的创新。强大的土地社保制度，会让部分农民认为承包土地就是经济保障，在遇见更好的条件之前，不会放弃手中的土地。即使大部分的农民已经开始发展其他的致富途径，但是仍然将土地作为基本保障，同时建立医疗保险等保障来解决农民的基本问题。对于这样的现象，各个地区要结合自身的发展现状以及经济水平，建立符合农民需求的社保体系。以此为基础，在政府的调控之下，将没有经营能力农民手中的土地转让出来，进行合理的资源配置，提高土地的利用率，增加农产品的产出率，不仅保障了农民的基本生活，还有效地促进了农村经济的发展。
4结语
综上所述，改革开放以后实行的土地制度，在很大程度上调动了农民的积极性，促进了农村经济的发展。但是随着社会进步，已经无法适应现代化、城市化的需求，因此需要进行改革。在政府的宏观调控下，结合我国基本国情，制定符合现代需求与发展的土地制度，加强农村社保力度，在保障农民基本生活的基础上，改革土地制度，促进现代农村的经济发展。
[参考文献]
[1]耿传辉.中国农村土地金融改革与发展研究[D].吉林大学,2016.
[2]高春华.论农村土地制度改革与农村经济发展[J].湖北函授大学学报,2015(24).
