集团机构改革方案范文

导语：如何才能写好一篇集团机构改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

人们常用“换汤不换药”或“换汤也换药”来形容某一改革方案的得失。借用这一说法，我们有理由认为，本次政府机构改革方案拿出来的是“新药方”。这可以从如下一些方面来解读：

首先，执政党及其政府统筹管理经济的思路、模式发生了质的变化。与企业关系最密切的经贸委的撤裁，中央企业工委、中央金融工委的取消，“计委”中计划职能的彻底淡化，等等，清晰地表明“党政不分”、“政企不分”时代的结束，聚精会神搞建设要按经济规律办事，要有一套符合实际的办法，已经成为高层决策者的共识。

其次，在市场经济不断深入发展中提出的要求，得到了充分的呼应。比如商务部的组建，不仅是原有内贸、外贸管理职能的简单合并，更应该视作内外市场统一，扩大出口与拉动内需的任务统一以及进出口权的进一步放开，流通领域作用上升等等形势变化的必然结果。

第三，对国有资产的管理进一步提出了明确的、系统的思路。庞大的国有资产始终是国家经济的重要基础，如何管好、用活国有资产事关重大。与以往那种谁都伸手，却又谁都不负责的机构体系相比，新组建的国资委、银监会等部门应该承担“出资人”的角色，从而担负国有资产保值增值的重任。

最后，“专家治国”雏形初现，新机构、新职能正在要求普通公务员提高业务水准，形成一个技术官僚、或管理精英集团。比如，发展和改革委的工作重点将放在中长期的经济预测方面，这当然不能靠乱拍脑袋行事；食品药品监管局将从生物、基因等高科技方面把好关，没两下子那怎么行？

篇2

一、基本情况

（一）改革前企业机构情况

××市分公司在岗的领导、员工有××人，承包门市有*人，停薪留职有*人，离退休人员有*人。经理室成员*人，支部委员*人。原下设机构为“三部两公司”，“三部”即综合事务部、资产财务部、产业发展部；“两公司”即教材公司和图书公司。

（二）改革后企业机构情况

按照集团总部、××市公司的改革文件精神，通过竞聘上岗演讲大会，我店于2006年7月27日完成了新一轮的机构改革。

人员情况：在岗的领导、员工有××人，调离本店的1*人，停薪留职的*人，申请办理病退的*人，申请内部退养的*人，达到离岗休息条件的*人，离退休人员有*人。经理室成员*人，支部委员*人。

岗位设置情况：下设机构为“三部”，××管理部、××业务部、××业务部。

××管理部

有工作人员*人，下设办公室主办、财务室主办和后勤室主办。其中：部长兼办公室主办；支部委员××*兼任后勤室主办、综治办主任，享受部长级待遇；财务室主办由××市公司财务部副部长××*兼；××同志担任××××××，兼××和女工委员，享受部长级待遇。

××业务部

有工作人员*人，下设信息室主办、业务室主办、门市营销主办和配送中心主办各1人，门市部另设柜组长*人，其它四级岗位员工*人。

××业务部

有工作人员*人，下设发行部主办和业务室主办各*人，仓库保管员2人。其中：李红雨同志任教材业务部部长兼工会主席，享受副经理待遇。

二、改革措施

1、坚持改革和稳定并重的原则，确保推行改革稳步进行。改革和稳定并举是××××深化改革的出发点，在对待机构改革和竞争上岗这项事关员工切身利益的重大问题上，我店经理室从改革发展和企业稳定的高度出发，一方面作深作细思想工作，通过召开店务扩大会、职工大会，与员工进行思想沟通等形式，在干部职工中宣传改革的形势和深远意义，运用“以人为本”的工作方法，到干部职工中了解情况，开展调研活动，促使我店出台的改革方案在符合上级改革方案精神的情况下，也符合我店实际，更具有科学合理性。为使广大职工的思想与改革同步，我店闵经理以企业面临的困境作教材，采取算“三笔账”的办法，即算经济亏损账、算资产消耗账和算改革效益账，从而使广大职工思想高度统一到改革上来，使企业干部职工认识到深化书店改革，转换经营体制机制是促进企业发展壮大的最直接有效的手段，是大势所趋，现实所迫，“早改早主动，晚改就被动，不改死路一条”，营造了浓厚的改革舆论氛围，为改革奠定了坚实的群众基础，增强了内在动力。

2、成立深化改革领导小组，制定方案，确保改革有条不紊。6月9日，我店根据市公司改革文件精神，成立了深化改革领导工作小组。领导小组由经理层、职工代表组成。组长：××*，副组长：××，办公室主任：××，资料员：××，组员：××、张亚。在对内部岗位设置上，我们坚持“按需设岗、按岗聘任、公开告示、竞争上岗”和“公开、公平、公正”的原则，制定了由经理室研究、全体职工大会反复讨论、广泛征求意见后通过的《××*分公司改革实施方案》，得到全体员工的拥护。

3、坚持公平公正的原则，积极稳妥地推进改革。改革的目标就是要建立起能上能下、能进能出、有效激励、竞争择优、充满活力的用人机制；建立起一支精简、高效的员工队伍，进一步调动全员的工作能动性，以增强企业的市场竞争能力。7月27日，我店举行了二、三级岗位竞聘上岗演讲大会。此次竞聘岗位演讲大会经过充分准备、周密策划、精心组织实施，成立了由竞聘领导小组和员工代表组成的评委会。竞聘实行“三公开”，即公开竞聘演说，公开测评打分，公开最终结果。竞争上岗程序按照张榜公布岗位、职数、职责、工作目标、上岗条件及薪酬标准事项——报名——资格审查——竞聘打分——现场公布结果——聘任上岗等环节进行，共有××位员工竞聘*个部门部长和*个主办岗位。为接受群众的监督，经理室聘请职工代表进行现场算分统计，并将测评打分结果现场公布。在这次竞聘演讲中，出现了一个既显公平又戏剧性的结果，两位同志在竞聘图书业务部营销主办一职时出现了相同的分数。最后采取即兴演讲“当上××主办后的工作思路”进行现场“pk”，这实属少有的情况更进一步增加了这次竞聘上岗位演讲的公正性，在员工中激起了强烈反响。

三、改革成效

企业改革乃大势所趋、形势所迫。通过这次机构改革，干部职工出现了人心思变，人心思进，精神面貌、工作状态焕然一新，对这次改革所取得的成果大家都给予了充分的肯定。改革后的企业充满活力、面貌一新，概括起来，在以下几个方面发生了较大变化：

（一）通过改革，全体员工的思想观念转变了。长期以来，企业多年来的薪酬制度和人事制度，已经在部分职工心中根深蒂固，认为进了国有企业就有了铁饭碗，就是国家的人，只要企业存在就有自己的一份，干好干坏一个样。这些与市场经济要求格格不入的旧观念，一度成为企业发展的阻力。在企业改革中，经理室与干部职工进行面对面的交流思想，引导员工解放思想，转变观念，提高对改革必要性和紧迫性的认识，干部员工都能理解改革，支持改革，大家在观念上行动上真正转到了适应市场经济要求上来，精神面貌焕然一新，参与工作的热情提高了，主动学习的积极性增强了，各部门都焕发出蓬勃生机，呈现出欣欣向荣、蒸蒸日上的局面。

（二）通过改革，企业管理体制和运行机制理顺了。改革前，各部门在经营管理方面缺乏主动性和自主性，大事小事均需向经理室汇报或请示，这在某种程度上制约了企业的发展空间。通过改革，建立了管理人员能上能下的制度，精简机构和人员，理顺了组织体系，提高了工作效率。通过劳动用工制度的改革，打破了论资排辈的旧有观念，实行能者上，平者让的择优上岗制度，把那些身体好、文化高、技术精、有自我牺牲精神的员工安排到技术要求高的重要岗位，这进一步优化了劳动组织结构，公司在岗人数大幅度降低，而劳动生产率却大大提高了。在分配制度改革方面，改变了传统的薪酬制度和分配模式，新的薪酬标准由岗位工资、年功工资和绩效工资三部分组成，实现了员工的收入与公司的效益、个人的业绩挂钩。

（三）通过改革，各部门的家底基本摸清了。为确保改革后的新班子能顺利开展，我们通过企业自我清查，力争把家底摸准、摸实、摸细，并把资产、债务和人员状况作为重点内容进行认真的核实，做到了改革后心中有数，思路清晰，避免盲目性。我们对中心门市部进行了全面的盘存，按照有关政策规定，着力解决改革前遗留的各种问题；我们加强了信息网络的科学管理和检查维护，保证信息安全畅通；我们对财务工作进行了“回头看”，做到账目清晰，便于工作的交接，这些工作的到位使改革后的企业能顺利发展提供了保证。

篇3

微观意义上的政企关系

人们已习惯于把政府所有与经济活动有关的行为都称之为宏观管理或宏观调控，这是一种错误。其实，政府的经济管理职能可以分为宏观调控、微观管理和微观管制三方面。

宏观调控的对象是作为宏观总量的国民经济，一项宏观经济政策影响力之广，几乎能波及到每一个微观经济主体甚至每一个公民。因此宏观意义上的政企关系是一种间接关系。

微观管理是政府代表国家站在出资者立场上依靠行政命令或直接参与市场的方式对微观经济主体实施的一种内部管理，主要指国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动。微观管理的主体大多为地方政府，而公共企业的职员都具有国家公务员的身份。

微观管制则是政府站在完全中立的立场上，依据法律法规对微观经济主体实施的一种外部限制和监督，它包括经济性管制（市场准入和特定产品定价）、社会性管制（产品质量、污染排放及劳动安全等标准的设定）以及反垄断和反不正当竞争管制；

由此可见，微观管理和微观管制体现的是微观意义上的直接的政企关系。而且微观管制又是政府最常见最繁杂的行政行为。计划体制下，政府成立大量的产业主管部门在几乎所有的产业(其中大部分为竞争性产业)领域从事微观管理活动。随着改革的深入，大部分政府微观管理活动将被取消，竞争性产业的组织和协调应逐步过渡给市场或企业自愿加入的行业组织(协会、商会)。而大量被节约下来的行政资源应该用来充实和加强政府的宏观调控和微观管制，尤其是历来缺乏认识和不被重视的微观管制。

本次国务院机构改革对政企关系的调整：进展与不足

1． 进展方面。本次机构改革根据精简、统一、效能和权责一致的原则，在建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系方面确实取得了空前的进展。主要表现在以下几个方面：

──把综合经济部门改组成了宏观调控部门。如将国家发展计划委员会（原国家计委）的职能定位在"负责研究提出国民经济和社会发展战略、规划、总量平衡、结构调整的宏观调控调控部门。"而把国家经济贸易委员会职能定位在"负责调节近期国民经济运行的宏观调控部门。"为此这两大部门在某些职能上也作了重要调整，例如把制订产业政策和调整产业结构等职能移交给了国家经济贸易委员会。

──调整和减少了专业经济部门。如在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部；把煤炭、冶金、机械、国内贸易、化工等部改为由国家经济贸易委员会管理的国家局，将它们的行业主管职能完全剥离出去，使政府与国有企业的关系调整为："政府按投入企业的资本享有所有者的权益，向企业派出稽查特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。"从新三定方案来看，这些专业经济管理部门实际上是走向行业协会的一种过渡形式。其内设机构和人员编制的大幅度削减也表明了本届政府在政企分开问题上的强硬态度。

──加强了执法监管部门。如由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部；组建劳动和社会保障部；把国家环境保护局升格为正部级单位；在国家医药管理局、卫生部药政局及国家中医药管理局的基础上组建 国家药品监督管理局等。

以上举措都表明，本次机构改革在宏观调控、微观管理和微观管制三方面行政资源的合理配置上迈出了坚实的一步。各机构三定方案的制定和实施也较顺利。实质性的政企分开预计明年初即可完成。

2.不足之处。相对于本次机构改革的深广程度来说，前期的调研和行政组织法律等准备工作显得有些仓促，以至于某些决策有悖于本次改革的精神，同时也遗留下了一些短期内无法解决但在一定程度上会给机构改革带来负面影响的问题。这主要表现在以下几个方面。

──纺织总会和轻工总会本来已不在国务院系列，让它们向行业协会过渡是上一次机构改革已经解决了的事情，这一次却使它们回到政府行政系列，确实出乎意料；再如有色金属总公司分解为三个大型集团公司，是国有企业改革的题中之意，看不出有成立有色金属局的必要；建材局在屡次机构改革中都保留下来也是令人费解的现象。

──在各专业部门大力改革和削弱的有利条件下，不应解散而是应充实国有资产管理部门，如成立国有资产管理委员会，代表国家统一行使国有资产保值增值的职能。令人失望的是，本次改革使中央一级国有资产和国有大型企业的管理陷入混乱局面。插手这一块的有财政部的产权登记部门、有国家机关事物管理局、有国家经贸委、有对外经济贸易合作部、有人事部甚至还有国务院办公厅。大型企业稽查特派员是一种外部监督制度，它并不介入企业的内部治理结构。那么现在谁作为国有产权的代表进入到企业的治理结构中去呢？这个问题没有解决，本次机构改革就不能说是成功的。

──非竞争性行业如铁路、电信、邮政、广播、电视、城市公用事业如何政企、政事分开，如何通过国有独资公司或政府公司制度来规范这些企事业单位的经济行为，本次改革没有触及。而谁都清楚，这些行业存在的问题决不亚于竞争性行业里国有企业所面临的问题，而且都是消费者极为关心的问题

──机构改革和政府组织机构的调整都应该纳入行政法制化的轨道，即必须由法律来产生政府机构，通过法律把政府机构的行为规范化。我国的情况则相反，是先有行政机构，再由行政机构来产生法律。由此而来的法律必然失之公正，而且在法律产生之前，相关行政机构的行为得不到制约，很可能有损相对人的利益；此外该机构还可能被随意调整甚至撤消。本次改革也不例外，没有修改药品管理法而产生新的药政机构"国家药品监督管理局"；没有出台电信法而产生政企尚未分开的电信管制机构"信息产业部"；国土资源部与劳动和社会保障部等新机构也面临类似问题。

这里有必要特别讨论国家经济贸易委员会的行政性质问题。由于经国家济贸易委员会除近期国民经济运行的宏观调控职能外，还接管了由部改为局的工业部门的经济调节、生产运行、投融资导向、技术进步、军工配套、进出口以及监督管理国有大型企业等微观管理职能。因此它活象一条"人鱼"，上半截是日本"通产省"，下半截是80年代的国家经委。作为"通产省"，行政指导是它的基本行政行为；作为国家经委，它则可以行政命令。在行政法学上，行政指导是非强制性的，相对人不服从，无须承担法律责任；相反，有误导效果的行政指导则必须对因此受损的相对人负赔偿责任。行政命令是强制性的。以往由经济综合管理部门施行的行政命令的作用范围是国有（营）企业，但在非国有企业已占国民经济大半壁江山的今天，如果没有明确的职能划分和严格的法律界定，如何能控制它将行政命令的触角伸向非国有经济呢？国家济贸易委员会随时都可能跨越宏观和微观的界限，随意使用行政指导和行政命令，由此给企业造成经济损失。这个问题不解决，本次机构改革必然马失前蹄，无功而返。下文要讨论的"行业自律价"问题便能说明这一点。

今后政企关系之间可能产生的主要矛盾

如上所述，随着大部分竞争性产业主管部门的削弱，政府微观管理的重心应该转移到国有资产权益的维护和对非竞争性或模拟竞争性产业的直接控制等方面来。同时，包括这些产业在内的所有产业的各种类型的企业，今后更多要打交道的，是那些得到进一步加强的具有行政执法监督权力的微观管制部门。政企之间这种直接关系的转变，尤其在磨合时期，不可避免会产生某些新的矛盾或使原有的矛盾更加突出。

1. 在微观管理方面，矛盾之一发生在国有资产的逐级者之间，其焦点是企业剩余索取权和经营控制权的分配。这种矛盾会因目前国有资产多头管理的局面而加剧；矛盾之二发生在那些政企紧密结合的公共企（事）业（如中央电视台、中国邮政、中国电信等）身上。由于这些公共企（事）业的性质和经营行为缺乏法律规范，在这些单位及其竞争者和消费者之间的利益平衡问题上，政府的处境会很尴尬。

2. 在微观管制方面，矛盾之一来源于某些产业的行政管制立法不足（如电信法、证券

法、药品管理法等），这一方面使管制部门缺乏执法依据；另一方面又为管制部门行政违法（越权、滥用权、不作为及违反程序）提供了条件。前者损害消费者利益和公共利益，后者损害相对人利益。矛盾之二来源于许多不合理的法律条款未能及时修改，这同样会影响执法效果和损害相对人利益。

3. 政企（事）联盟对行政管制的干扰。以往某一行政管制机构在对违法企业行政执法时，常常会遭遇到企业主管部门和其所在地地方政府的干扰。这种干扰有时甚至有法律的依据，如水污染防治法就规定，当环保部门决定关闭某严重超标准排污企业时，必须证得该企业主管部门或综合经济管理部门的同意。在政企不分的情况下，企业和其主管部门是利益共同体，它们一致对付管制机构是必然的事情。这一次机构改革，虽然许多行业主观部门转变为专业经济管理部门，不再直接管理企业，只从事行业指导性管理。但它们与企业之间"旧情"依在，在企业求援的时候，它们很难袖手旁观。不但依然可能帮助企业逃避或减轻行政法律责任，甚至还有可能创造出一项新的管制政策，置管制机构于不顾。我们举一个近期发生的事例来说明上述观点。

说明上述问题的一个"故事"：行业自律价

今年7月24日，国内最大一家羊绒生产企业到国家经贸委政法司宣传处递交《关于恳请国家经贸委加强对制止无序竞争、规范市场秩序宣传工作的建议》以及本企业与另12家大型工商企业联合起草的《制止恶性竞争、规范市场秩序推动工商联手、实现共同发展》的呼吁书，请求国家经贸委审核后在媒体公开发表。国家经贸委三位有关领导分别在7月27日、8月7日和8月11日作了批示，均认为不但要大力支持该项宣传活动，而且要发动委管国家局、中介组织、重点企业（商产业政策司）制定一个更详细的方案，持之以恒，抓出成效。这个更详细的方案就是国家经贸委于8月18日的《关于部分工业产品实行行业自律价的意见》。之后，作为价格主管部门的国家计委和国家经贸委委管国家局陆续在建材、冶金等行业联合制定以行业平均生产成本（系行业少数令头企业的加权平均成本）为基础的行业自律价，要求行业内企业不等低于此成本销售本企业产品，并制定了相应的监督制裁措施。

虽然故事还在进行，但它却足以反映两大宏观调控部门做法的一些不妥之处：

1. 行业自律价本是一些市场份额很高的大型国有企业的"价格卡特尔"行为，有阻碍竞争的"串谋"嫌疑。两委不但不对其进行反垄断调查，反而主动介入，违反经济学常识地在所谓"产业集中度高和产业结构矛盾不突出"的行业实行自律价，欲置中小型企业于死地，难免有失公正，是"助纣为虐"也。

2. 实际上，以低于成本价格销售商品，图谋扩大市场份额从而破坏市场秩序的正是那些行业令头企业。果真想维护竞争，受害企业就应该诉诸于《价格法》和《反不正当竞争法》，由此两法授权的行政执法机构负责调查处理。两委的介入，可以说一是滥用职权（计委），一是越权（经贸委），与"贵族企业"上演了一出"狐假虎威"的闹剧。作为反不正当竞争法执行机构的国家工商行政管理局由于"权威"不足，则乐得"袖手旁观"。

3. 许多中小企业低价倾销其积压产品，本是一种退出市场的合理行为，并没有违反价格法（见该法第14条第2款），如果要求它们按大企业的平均成本销售产品，势必将其挤出市场，使其处境更遭。由此而造成的社会成本明显地大大高于企业提起反不正当竞争诉讼的成本。因此两委的介入是"捡了芝麻丢了西瓜"。

4. 行业自律价的基础是行业内少数主要生产企业的的加权平均成本。很显然，政府不可能获取企业真实的成本资料，因此，由各主管局计算并公布的行业自律价缺乏真实性，从而很可能成为维护垄断的"幌子"。

5. 由于协议企业之间相互监督的成本太高，"价格卡特尔"往往很快就解体于协议企业的私下违约，政府出面来支持这种事情，真可谓"吃力不讨好"，留下笑柄。

若干建议

1．加快行政法制化建设的进程。目前最迫切的是改革部门立法的传统，建立确实能体现各利益集团利益的立法制度。在此基础上尽快出台急需的新法律，同时抓紧补充、修改和淘汰大批有明显缺陷的法律法规。尤其是要使国家机构组织、职能、编制、工作程序尽早法定化。

2．政府应当自觉将微观经济管理的范围收缩到最小程度（只限于国资管理、公共事业管理）。因而必须明确委管国家局的设置只是一种过渡形式，时机成熟即予以撤消，不一定非等到下一届政府。

篇4

无论发端于1994年的城镇职工基本医疗保险改革，还是肇始于2009年的公立医院改革，镇江两轮医改的“魂”一以贯之――从百姓健康需求出发，整体设计医保、医疗、医药联动改革方案。

镇江医改“眼睛向下”，给中国人民大学医改研究中心主任王虎峰留下深刻印象。他说，有些地方医改进入误区，一门心思新建扩建大医院，结果，患者更加留恋大医院，“看病难、看病贵”更严重了。而镇江眼光长远，从一开始就集中财力物力，做优基层医卫机构，做实大医院和基层的分工协作机制，强基固本，提升能力，吸引患者分级医疗。

近几年，镇江各级政府拿出10多个亿，用于318个村卫生室和30多个社区服务中心的标准化建设。

2009年，镇江成立了两大医疗集团，成为全国医联体的摹本――以市一院为核心，整合市二院、四院和新区医院，吸纳10家社区卫生机构，成立康复医疗集团；以江苏大学附属医院为核心，整合市三院、中医院、359医院，吸纳5家社区卫生机构，成立江滨医疗集团。

在黎明社区卫生服务中心，“镇江一院神经内科康复病房”牌子很醒目。中心主任栾立敏说，神经内科长期“一床难求”，科里便下派3名专家和护士长同我们联办病房，分流康复患者。目前，36张康复病床供不应求。患者方开翔告诉记者，这里护理水平和病房硬件不比市一院差，“但因为是社区，报销比例却高出40%，达到90%，划算！”

患者和医疗资源下沉，社区和大医院双赢。全市社区门诊量每年以10%速度递增，大医院就医结构和医疗成本也随之优化。而大医院每派一名医生坐诊社区，还能拿到8万元财政补贴，下派医生也获得优先晋升职称的条件。

在农村，则以县人民医院为龙头，构建与46个镇医院和村卫生室一体化诊疗的健康服务体系。“以前农民拍片子都到市里。去年我们成立了覆盖全市的‘3个中心’，即临床检验、医学影像和消毒供应中心。现在，镇医院拍好片子，几秒钟就传输到市影像中心，让农民一步跨进网络医疗时代。”扬中市人民医院院长朱春阳说。

此外，今年扬中市全面推进乡村医生签约服务。去年4月份以来，扬中市选择14个基础较好的村卫生室（社区卫生服务站），启动乡村医生签约服务试点工作。截至2014年底，全市累计签约3231人次，免除居民一般诊疗费自付部分2142元，在已享受门诊报销比例的基础上，再次累计报销慢病药品费用56632元。该市的具体做法是：

卫生、财政、物价、医保等部门联合出台了《扬中市乡村医生签约服务工作实施方案》，成立了以分管副市长为组长，相关部门、各镇街区负责人组成的领导小组，并将签约服务工作纳入到单位目标管理考核。市卫生局党委建立了挂钩联系制度，每位局领导联系1-2个签约试点村卫生室。

出台了《扬中市乡村医生“务实进修”培训方案（试行）》，依托市人民医院、中医院和专业公共卫生机构对乡村医生进行面对面、一对一、手把手地带教培训。

主要通过以下几种途径开展签约服务：一是通过65岁以上老年人免费体检、妇女病筛查、企事业单位职工体检等进行集中签约；二是通过村卫生室门诊点对点签约；三是通过上门服务入户签约。签约重点人群为老年人、高血压、糖尿病患者、孕产妇、婴幼儿、精神病患者等。

卫生部门会同财政部门，将签约服务工作开展情况列入每两个月一次的绩效考核，考核内容包括村卫生室日常管理、乡村医生签约服务质量和签约对象满意度等，考核结果直接与公共卫生经费补助、机构评先、负责人任期考核挂钩。

三明医改：基层

医疗机构告别“大锅饭”

福建省三明市虽然不是医改试点城市，但它却走在了医改的前列，犹如一匹脱缰的黑马。

该市公立医院的改革有很多值得学习的地方，从2012年开始，三明市积极推行院长年薪制、三保经办合一、药品零差率销售等措施。2014年出台了19份医改相关文件，分别对考评机制、分配机制等政策进行调整。三明市在全市22家二级以上公立医院实行院长和医生（技师、临床药师）年薪制，并对院长年薪制进行核定试行、调整、兑现及修订等，更加突出体现公益性办院方向的指标。

梁仕勤是第一批拿院长年薪的人。“去年年薪拿到了21万多元，县委书记一年才挣7万多元，我们的工资比当地社会平均工资高出好几倍。”

院长和医生（技师、临床药师）年薪制是三明医改的“明星产品”，在设计过程中，三明市提出医生收入要达到当地社会平均收入的3倍以上，引发业内极大关注。

去年5月20日，三明市政府《关于深化医疗卫生机构第二轮改革的通知》，参照三明市公立医院改革的做法，在基层医疗卫生机构实行定岗定编不定人和工资总额控制、人事自主、分配自主、管理自主的改革。

基层医疗卫生机构是保护居民健康的网底。但这个网底存在很多问题。比如分配机制不合理，奖励绩效工资每月差异仅一两百元，不足以调动医护人员的积极性。医技人员缺编40%左右，一些乡镇卫生院只有2名全科医生，医技人员基本为零，个别卫生院2007年配发的200毫安X线机、B超机等设备，因没人会用都没有拆封。

此轮基层医疗卫生机构改革，三明市把打破大锅饭的分配机制作为切入点，大幅拉开收入差距，调动全体医务人员的积极性。典型的做法之一就是将公立医院院长年薪制扩展到基层医疗卫生机构的负责人，乡镇卫生院院长也开始拿年薪――考核合格的，按全院平均年薪的3倍发放年薪；考核不合格的，按全员平均年薪兑现年薪。连续两年考核低于60分的，予以免职。院长（主任）年薪从医院工资总额中发放，不再由财政另外核拨。

新规定还赋予基层医疗卫生机构的院长（主任）更多的收入分配权，除院长本人的年薪外，其他人员的薪酬在工资总额范围内由院长自主分配，实行同工同酬制度，所有入编和不入编人员，全部实行聘用制和岗位管理，以岗定薪、按劳取酬。

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一、中小企业管理服务机构的现状及存在问题

“九五”以来，中小企业在广州经济社会发展中扮演的角色越来越重要，不仅是拉动经济增长、促进经济体制改革、扩大出口、发展外向型经济以及促进企业技术创新的主要力量之一，而且还是增加就业岗位、安置城乡劳动力就业和培养企业家的主要渠道和基本场所。截止年末，广州共有独立核算工业企业38270家，其中中型企业362家，小型企业37663家，占总数的99.36%；国内贸易业企业或机构27635家，其中限额以下企业27029家，占总数的97.8%；餐饮业1936家，其中限额以下企业1758家，占总数的90.8%；私营企业37436家，个体工商户221724家。另据市乡镇企业局统计，至年12月，全市共有乡镇企业98557家，从业人数达1195207人，预计全年总产值达1576亿元，实现国内生产总值351.7亿元，工业增加值249.2亿元，实交税金26.5亿元。

这些企业按所有制结构、行业分布和属地范围，分为乡镇企业、城市工业企业、城市第三产业企业、外资和港澳台资企业、个体私营企业以及各集团、股份公司属下中小企业等6种相互交叉的类型。与之相对应，市一级政府行政机构承担行政管理职能的有：市乡镇企业局、市经委区街工业办公室、市商委企业指导处、市外经贸委企业管理处、市工商局个体私营经济处等。市科委、教委、民政局有关处室还相应承担高新技术型中小企业、校办产业企业和民政福利企业的行政管理工作。

这种管理体制存在的主要问题有：一是机构重叠、职能重复，导致政出多门、效率不高，各部门只管各自系统内的中小企业，政策缺乏统一性。二是当前中小企业发展所遇到的问题越来越明显地表现为一些超越所有制形式、行业分布和属地范围的带有共性的问题，单个行政机构所提供的管理、服务不能全面满足中小企业发展的需要。三是政府职能定位不尽合理，宏观管理不足，微观干预过多。

从年开始，我市将原各行业的政府主管机构进行职能划分，通过资产分割和重新授权分别成立了具有行业管理职能的集团公司和9个行业协会。此外，我市设有生产力促进中心、中小企业信用担保中心、产权交易所、软件园、科学城等一系列社会中介机构或服务企业。

目前这种管理体系也存在着以下问题：一是行业协会力量较弱，采取挂靠的形式依附于本行业集团公司，职责没有完全落实，工作开展困难较大。二是资金总量不足且分散使用，没有发挥出应有的经济、社会效益，特别是投资引导作用不明显。三是社会中介机构服务范围局限于本系统企业，缺乏市场竞争，服务意识不强。四是缺乏专业人才，服务质量不高。这些因素延缓了中介市场的发育，反过来又影响了中介机构的生存。

二、建立统一的中小企业管理服务机构的必要性

1．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于各种所有制类型的中小企业取得平等的发展机会，符合社会主义市场经济发展的根本要求。党的十五大突破了所有制的限制，肯定了民营经济在社会主义市场经济的地位和作用，以中小企业为主体的民营经济获得了宽松的发展环境。长期以来，国家、省、市出台了不少扶持中小企业发展的政策措施，但囿于所有制形式、行业和属地范围的局限，受惠面比较窄，客观上造成了中小企业间的“不平等”，与市场经济要求“公平、公开、公正”的原则相悖。对中小企业实行统一管理服务，政府对各种类别的中小企业在管理和服务上一视同仁，有助于从整体上加强政策引导和综合服务，保持政策措施的统一性、连续性和完整性，进一步打破经济的“唯成分论”，不仅会激发民营经济参与国有中小企业改革的热情，进而推动国有中小企业改革转制的进程，而且还会有效克服“无主管”企业在市场准入方面的困难，使政府的服务全面到位。

2．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于加快广州经济结构的调整，促进城市综合竞争力的提升。区域性中心城市的竞争力取决于传统产业、高新技术产业、服务产业的协调发展。这三个方面都有中小企业发展的无限空间，三者能否实现协调发展很大程度将依赖于中小企业的发展。与其它城市相比，广州在这方面具有相对优势。要将优势继续保持下去，并在城市综合实力竞争中转化为胜势，就必须从战略的高度重视中小企业问题，尽快建立统一高效的中小企业管理机构和功能强大的中小企业社会化服务体系，引导中小企业按城市产业方向发展，籍以调整城市产业结构和生产力布局，巩固传统优势产业，积极发展都市型工业，大力促进高新技术产业，全面提升第三产业的素质。

3．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于解决广州中小企业发展“瓶颈”，促进中小企业的可持续发展。与大型企业相比，中小企业是市场竞争的弱者，有着自身难以克服的缺陷，归纳起来有：一是企业规模小，技术装备水平不高，产品质量档次较低；二是信用能力低，筹资融资困难较大，尤其是发展高科技企业存在着技术风险和资金风险，单凭企业自身的力量是很难承担的；三是获取信息的能力较弱；四是企业管理较为粗放，资源浪费和生产安全问题突出；五是缺乏高素质的管理人才和高水平的技术人才；六是开发设计能力、自主创新能力较低；七是对政策、法规缺乏了解。中小企业的“先天不足”，迫切需要一个统一的管理、服务机构，为创业和企业发展提供规范的政策引导、资金融通、信息获取、人力支持、法律支援、管理咨询、科技开发、市场准入、教育培训等一系列的综合配套服务。

4．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于市政府中小企业管理资源和服务机构的优化和合理配置，实现政府职能的根本转变。目前，我市从事中小企业管理、服务的行政机构和事业单位虽然不少，但都自成一体、各自为政，缺乏一个能够承担中小企业管理和扶持责任的统一的专职机构，缺少能够肩负起整合广州科学园区资源、研发资源、资金资源、咨询辅导资源、信息资源等中小企业发展重要资源责任的社会化综合服务网络，造成了政府管理资源的重复配置及人力、物力、财力的浪费。因此，按“精简、统一、效能”原则，组建统一的中小企业管理、服务机构，归并分散在政府职能部门对中小企业管理的行政职能，是建立高效、廉洁政府的必然要求，是推进政府职能转变，深化政府审批制度改革和企业管理制度改革的有效途径，也是政府机构改革的题中应有之义。

5．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于我市中小企业从容应对加入世界贸易组织，在经济全球化步伐加快的形势下赢得先机。我国加入世界贸易组织已近在眼前，对外开放将迈进一个新的阶段，国民经济将在更大范围内和更深程度上融入世界经济，竞争将是全方位的和更加激烈的。这对中小企业来说，既是新的发展机遇又是严峻的挑战。世界贸易组织所带来的挑战主要是在产业组织、企业经营战略、引入现代管理和政府宏观管理等方面，这恰恰又是当前我市中小企业发展所面临的突出的难点问题。因此，统建一个以服务于中小企业为基本宗旨的政府管理机构，加强和改进政府对中小企业的宏观管理，建立和完善以中小企业为主要服务对象的社会化服务体系和服务网络，帮助中小企业扩大优势，弥补不足，是我们的企事业和政府从容应对经济全球化所带来的压力的迫切需要。

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一、中小企业管理服务机构的现状及存在问题“九五”以来，中小企业在**经济社会发展中扮演的角色越来越重要，不仅是拉动经济增长、促进经济体制改革、扩大出口、发展外向型经济以及促进企业技术创新的主要力量之一，而且还是增加就业岗位、安置城乡劳动力就业和培养企业家的主要渠道和基本场所。截止**年末，**共有独立核算工业企业38270家，其中中型企业362家，小型企业37663家，占总数的99.36%；国内贸易业企业或机构27635家，其中限额以下企业27029家，占总数的97.8%；餐饮业1936家，其中限额以下企业1758家，占总数的90.8%；私营企业37436家，个体工商户221724家。另据市乡镇企业局统计，至**年12月，全市共有乡镇企业98557家，从业人数达1195207人，预计全年总产值达1576亿元，实现国内生产总值351.7亿元，工业增加值249.2亿元，实交税金26.5亿元。这些企业按所有制结构、行业分布和属地范围，分为乡镇企业、城市工业企业、城市第三产业企业、外资和港澳台资企业、个体私营企业以及各集团、股份公司属下中小企业等6种相互交叉的类型。与之相对应，市一级政府行政机构承担行政管理职能的有：市乡镇企业局、市经委区街工业办公室、市商委企业指导处、市外经贸委企业管理处、市工商局个体私营经济处等。市科委、教委、民政局有关处室还相应承担高新技术型中小企业、校办产业企业和民政福利企业的行政管理工作。这种管理体制存在的主要问题有：一是机构重叠、职能重复，导致政出多门、效率不高，各部门只管各自系统内的中小企业，政策缺乏统一性。二是当前中小企业发展所遇到的问题越来越明显地表现为一些超越所有制形式、行业分布和属地范围的带有共性的问题，单个行政机构所提供的管理、服务不能全面满足中小企业发展的需要。三是政府职能定位不尽合理，宏观管理不足，微观干预过多。从**年开始，我市将原各行业的政府主管机构进行职能划分，通过资产分割和重新授权分别成立了具有行业管理职能的集团公司和9个行业协会。此外，我市设有生产力促进中心、中小企业信用担保中心、产权交易所、软件园、科学城等一系列社会中介机构或服务企业。目前这种管理体系也存在着以下问题：一是行业协会力量较弱，采取挂靠的形式依附于本行业集团公司，职责没有完全落实，工作开展困难较大。二是资金总量不足且分散使用，没有发挥出应有的经济、社会效益，特别是投资引导作用不明显。三是社会中介机构服务范围局限于本系统企业，缺乏市场竞争，服务意识不强。四是缺乏专业人才，服务质量不高。这些因素延缓了中介市场的发育，反过来又影响了中介机构的生存。

二、建立统一的中小企业管理服务机构的必要性

1．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于各种所有制类型的中小企业取得平等的发展机会，符合社会主义市场经济发展的根本要求。党的十五大突破了所有制的限制，肯定了民营经济在社会主义市场经济的地位和作用，以中小企业为主体的民营经济获得了宽松的发展环境。长期以来，国家、省、市出台了不少扶持中小企业发展的政策措施，但囿于所有制形式、行业和属地范围的局限，受惠面比较窄，客观上造成了中小企业间的“不平等”，与市场经济要求“公平、公开、公正”的原则相悖。对中小企业实行统一管理服务，政府对各种类别的中小企业在管理和服务上一视同仁，有助于从整体上加强政策引导和综合服务，保持政策措施的统一性、连续性和完整性，进一步打破经济的“唯成分论”，不仅会激发民营经济参与国有中小企业改革的热情，进而推动国有中小企业改革转制的进程，而且还会有效克服“无主管”企业在市场准入方面的困难，使政府的服务全面到位。

2．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于加快**经济结构的调整，促进城市综合竞争力的提升。区域性中心城市的竞争力取决于传统产业、高新技术产业、服务产业的协调发展。这三个方面都有中小企业发展的无限空间，三者能否实现协调发展很大程度将依赖于中小企业的发展。与其它城市相比，**在这方面具有相对优势。要将优势继续保持下去，并在城市综合实力竞争中转化为胜势，就必须从战略的高度重视中小企业问题，尽快建立统一高效的中小企业管理机构和功能强大的中小企业社会化服务体系，引导中小企业按城市产业方向发展，籍以调整城市产业结构和生产力布局，巩固传统优势产业，积极发展都市型工业，大力促进高新技术产业，全面提升第三产业的素质。

3．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于解决**中小企业发展“瓶颈”，促进中小企业的可持续发展。与大型企业相比，中小企业是市场竞争的弱者，有着自身难以克服的缺陷，归纳起来有：一是企业规模小，技术装备水平不高，产品质量档次较低；二是信用能力低，筹资融资困难较大，尤其是发展高科技企业存在着技术风险和资金风险，单凭企业自身的力量是很难承担的；三是获取信息的能力较弱；四是企业管理较为粗放，资源浪费和生产安全问题突出；五是缺乏高素质的管理人才和高水平的技术人才；六是开发设计能力、自主创新能力较低；七是对政策、法规缺乏了解。中小企业的“先天不足”，迫切需要一个统一的管理、服务机构，为创业和企业发展提供规范的政策引导、资金融通、信息获取、人力支持、法律支援、管理咨询、科技开发、市场准入、教育培训等一系列的综合配套服务。

4．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于市政府中小企业管理资源和服务机构的优化和合理配置，实现政府职能的根本转变。目前，我市从事中小企业管理、服务的行政机构和事业单位虽然不少，但都自成一体、各自为政，缺乏一个能够承担中小企业管理和扶持责任的统一的专职机构，缺少能够肩负起整合**科学园区资源、研发资源、资金资源、咨询辅导资源、信息资源等中小企业发展重要资源责任的社会化综合服务网络，造成了政府管理资源的重复配置及人力、物力、财力的浪费。因此，按“精简、统一、效能”原则，组建统一的中小企业管理、服务机构，归并分散在政府职能部门对中小企业管理的行政职能，是建立高效、廉洁政府的必然要求，是推进政府职能转变，深化政府审批制度改革和企业管理制度改革的有效途径，也是政府机构改革的题中应有之义。

5．组建统一的中小企业管理服务机构，有助于我市中小企业从容应对加入世界贸易组织，在经济全球化步伐加快的形势下赢得先机。我国加入世界贸易组织已近在眼前，对外开放将迈进一个新的阶段，国民经济将在更大范围内和更深程度上融入世界经济，竞争将是全方位的和更加激烈的。这对中小企业来说，既是新的发展机遇又是严峻的挑战。世界贸易组织所带来的挑战主要是在产业组织、企业经营战略、引入现代管理和政府宏观管理等方面，这恰恰又是当前我市中小企业发展所面临的突出的难点问题。因此，统建一个以服务于中小企业为基本宗旨的政府管理机构，加强和改进政府对中小企业的宏观管理，建立和完善以中小企业为主要服务对象的社会化服务体系和服务网络，帮助中小企业扩大优势，弥补不足，是我们的企事业和政府从容应对经济全球化所带来的压力的迫切需要。

6．组建统一的中小企业管理服务机构，国务院和许多省、市在政府机构改革中已进行了成功的实践。**年，国家经贸委设立了中小企业司，主要承担中小企业政策制定中的协调工作，指导中小企业的改革和发展，促进和健全中小企业报务体系，落实“制定扶持政策、指导企业改革，组织对外交流、建立服务体系”的职能。从中央已批准的省级改革方案看，各地都结合国家对机构改革的统一要求，理顺了中小企业工作管理体制。到目前为止，全国31个省(自治区、直辖市)已有21个建立了中小企业管理机构，如浙江、江苏、山东设立了中小企业局（办），同时挂乡镇企业局（办）牌子，上海单独设立了促进小企业发展协调办公室，工作都在有效地开展。**年下半年，国家明显加大了中小企业工作力度。10月，国务院办公厅转发了国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，《意见》第二十三条明确指出：“为促进中小企业的发展，由国家经贸委牵头，科技部、财政部、人民银行、税务总局等部门参加，成立全国推动中小企业发展工作领导小组，办公室设在国家经贸委。各地要结合地方机构改革，理顺中小企业管理体制，尽快明确中小企业管理机构，推动本地区中小企业的发展。”12月，国务院正式成立推动中小企业工作领导小组，召开了改革开放20年来第一个全国性的中小企业工作会议。会上，国家经贸委李荣融副主任肯定了理顺中小企业管理体制所取得的成绩，指出，“中小企业谁都管，谁都不管的局面已得到扭转”，中小企业必将获得更好的发展。这次会议提出了近期中小企业工作的指导思想：以党的五中全会和中央经济工作会议精神为指导，认真贯彻落实《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，切实加强组织领导，在规范企业改制、完善信用担保体系、拓宽融资渠道、开通信息网络、推进信用制度建立及加强企业管理等方面迈出实质性步伐，加快社会化服务体系建设，为城乡各类中小企业创造公平竞争的环境，不断加强中小企业的整体活力。并具体提出了近期中小企业工作要突出的5个重点。目前，我市中小企业热切盼望建立统一的中小企业管理服务机构，以利于自身的发展。在**年机构改革时，白云区和芳村区把乡镇企业局和工业局合并，一套人马两块牌，管理运作就比较顺。最近,芳村区又在研究如何进一步理顺中小企业管理体制，建立中小企业发展局和服务中心的问题。其他区(县级市)则观望等待市里的统一部署。由此看来，我市建立统一的中小企业管理服务机构的条件已基本具备，时机逐步成熟。

三、组建统一的中小企业管理服务机构的建议根据国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，从我市中小企业在国民经济和社会发展中具有的重要地位和作用的实际出发,为认真应对我国加入世界贸易组织和经济一体化趋势带来的影响，建议尽快考虑和及早抓好我市中小企业管理机构与服务组织的建设，切实加大对中小企业的指导、协调和服务，通过加强财税、融资、担保、信息、技术等服务手段，创造有利于中小企业创业发展的公平竞争环境，促进**中小企业持续快速健康地发展。

1.成立中小企业协调管理部门。基本方案：设立**市中小企业发展局，同时保留**市乡镇企业局的牌子。中小企业发展局作为市政府的组成部门，代表政府统一管理全市各类行业、各种经济成分的中小企业，行使相关的行政职能。在新的机构改革中，可把分散于市乡镇企业局、市经委区街工业办、市商委企业指导处、市外经委企业管理处、市工商管理局个体私营经济处以及各集团、股份公司等单位承担的行政管理职能剥离出来，划归中小企业发展局统一管理。中小企业发展局对中小企业的关系，是一种以加强指导、协调和服务为主要内容的新型关系，其主要职能是:制定中小企业发展政策，维护中小企业合法权益；协调有关部门关于中小企业计划的行动，组织和调动社会各方面的力量，共同促进中小企业的发展；防止大企业的不正当兼并排挤，保护中小企业的生存和发展；推动企业合作，提高中小企业的竞争能力；帮助中小企业提高素质，促进中小企业现代化；组织中小企业的产品展销和促进中小企业发展对外经济贸易与技术合作等。这不仅能最大限度地保护中小企业的利益，而且能更好地推动中小企业技术创新，扩大出口，公平竞争，最终推动我市经济社会的稳步发展。保留乡镇企业局的牌子确有必要。一是我市乡镇企业局有管理中小企业的成功经验。多年来，乡镇企业局管理着我市9.8万家乡镇企业，管理的企业数量占我市中小企业总量的78.4%，乡镇企业的创业发展一直都是我市中小企业的佼佼者。多年的服务管理实践，使乡镇企业局探索积累了一套指导中小企业创业发展的行之有效的方法，这是统一管理全市中小企业不可或缺的基本条件。二是有利于贯彻落实国家有关发展乡镇企业的法律与政策。保留乡镇企业局牌子，不仅保持了与设在国家农业部的乡镇企业局上下对接，有利于相关工作的开展，而且可以帮助乡镇企业继续享受从中央到地方的政策扶持，有利于乡镇企业的进一步发展壮大。参考方案：如果在机构编制上难以解决，可考虑设立中小企业发展局，由市经委管理。同时加挂乡镇企业局牌子，接受农业部乡镇企业局、省农业厅的业务指导。

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评级业发展动态

评级动态

据不完全统计，从2009年10月标普、穆迪、惠誉三大评级机构相继下调希腊信用评级至2012年2月的两年半内，三大评级机构针对欧洲经济体、欧洲金融稳定工具、欧洲商业银行和美国、澳大利亚等，先后总计了64次下降信用评级、银行信用评级或评级下调警告（列入负面观察名单），平均每月达2.2次之多，由此造成的直接经济损失不可估量。国际货币基金组织（IMF）研究表明，上述评级中至少出现了9次信用评级失败案例（指“在连续12个月的时间里级别变动达到或超过三个小级别”）。此前，在2008年金融危机期间也曾出现至少9次信用评级的失败案例。此外，三大评级机构在结构化金融产品、企业债信用评级等方面也屡屡发生失误，评级结果备受外界质疑。

与三大评级机构对应的是，一部分其他评级机构正在积极参与国际评级市场竞争。2010年7月，中国知名评级机构——大公国际——首次了针对全球50个经济体的信用评级，并于2011年7月首次为马来西亚的商业银行评级报告。日本资信评估公司（JCR）和日本评级投资信息中心（R&I）评级的数量，从2000年的20个经济体迅速增长到2010年的81个经济体。

遭受质疑

三大评级机构连续密集调低欧美经济体信用评级，不仅难以给市场参与者提供可预见性的评级信息，反而引发了市场的恐慌情绪，使欧债危机从欧洲“边缘经济体”国家（如希腊、西班牙等）向意大利、法国、德国等欧洲“核心经济体”国家扩散，加剧了国际金融市场的动荡。该做法及其对中国等新兴经济体评级历来较低，且不时发表看空观点的举动，使得国际市场上质疑声起，认为此举助长了金融市场的投机行为，与三大评级机构在2008年金融危机中的表现并无实质区别。

综合来看，国际社会对评级公司的看法包括：一是对评级水平和效果不甚满意，特别是对其前瞻性判断存在质疑；二是评级业有可能在整个经济周期变动过程中起到“顺周期”的作用，从而加剧宏观经济的周期性波动；三是从短期来看，敏感时期的评级调整会加大经济金融系统的不稳定性；四是评级机构运用的方法论与内部程序不够透明，行业垄断程度高，评级机构内部业务间有可能存在利益冲突，影响其独立性；五是部分监管者和投资者过度依赖外部评级，容易产生道德风险和责任推诿，也造成评级业对市场的影响力过分强大。

改良实践

金融危机以来，三大评级机构结合市场批评和监管意见，在自我反思的基础上，也采取了一些改良措施。

一是提高评级质量。三大评级机构增强了公司债与市政债评级的可比性，改进了结构化产品评级模型，调整了对银行及企业评级方法等。穆迪、标普在评级过程中更加突出宏观经济评估的重要性，如穆迪专门成立了宏观经济委员会，以提高各评级部门对宏观形势看法的一致性，而标普重新修订了银行业评级标准，引入国别风险和外部支持的影响，并据此于2011年11月对全球数十家主要金融机构的评级作出调整。

二是增强了信息透明度。根据近年来各经济体相继出台的信用评级监管政策，三大评级机构相继披露了其评级方法和评级流程，并就重大修订事项加强与投资者的交流，以提高评级符号、意见、分析方法、评级数据或研究透明度。

三是改善公司治理。惠誉集团成立了Fitch Solutions公司，将评级业务与非评级业务分开。穆迪建立了全球合规部，加强了在合规方面的资源投入，建立起专门的跟踪评级团队，增强了支持部门的职能，并释放分析部门的资源。标普聘请了外部独立董事，成立了政策管理委员会和风险检查委员会。此外，标普于2011年8月以“超越经济体利益”的姿态调降美国信用评级，也是希望能够恢复自身所谓的公信力，以巩固现有商业利益。

监管改革趋势

金融危机以来，全球对信用评级监管标准的认识发生了巨大变化，国际组织和各经济体普遍从基本法律和规章制度两个层面加快完善监管架构。

改革方向

针对三大评级机构在危机中的表现，许多国际组织、美国、欧盟等经济体相继颁布了监管改革政策，使得评级行业环境发生重大变化。具体变化趋势包括：一是从监管部门不明确、没有监管部门，到设立或指定监管部门；二是从简单注册、不需注册，到必须注册或获得牌照；三是从自律管理、不监管，到加强监管、全面监管；四是从监管法规过度依赖、使用被认可评级机构的评级结果，到修改有关监管法规，减少或不使用评级机构的评级结果，同时鼓励大型投资人自建内部评级体系；五是从评级行业高度垄断，到降低评级机构或业务准入门槛，推动竞争；六是从三大评级机构高度垄断全球评级市场，到增加认可本土评级机构；七是从只认可发行人付费模式，到增加认可投资人付费模式。

监管立法

2011年的亚太经合组织（APEC）夏威夷峰会呼吁对国际信用评级体系进行全面评估，“二十国集团”（G20）更是明确提出加强信用评级机构监管、推动监管合作、遵守国际执业标准、防止利益冲突和减少过度依赖等具体意见。在此框架下，金融稳定理事会（FSB）、国际证监会组织（IOSCO）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际组织共同合作，以IOSCO修订后的《信用评级机构基本行为准则》和FSB在2010年10月提出的高级原则为基础，推动国际信用评级行为标准的修改完善，并协调各经济体监管标准的统一，制订减少各经济体监管当局和金融机构对外部评级依赖的原则，消除审慎监管框架下因使用外部评级所引发的不恰当激励。IMF和世界银行（WB）也积极开展信用评级行业研究，提出了相应的政策建议。

除国际组织外，各经济体也加快了监管立法步伐，推动信用评级行业从自律管理向注册准入和直接监管转变。在基本法律层面，典型法案包括美国的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》、《信用评级机构改革法案》和欧盟《信用评级机构监管法规》、日本《金融工具和交易法案》等；在规章制度层面，具有代表性的包括美国《对注册为NRSRO的信用评级机构的监管规则》、欧盟《信用评级机构监管法规——背书制度应用指导原则》、印度《信用评级机构监管规则》和马来西亚《信用评级机构注册指导意见》等。从经济体自身操作来看，美国、欧盟、日本等将信用评级监管上升至基本法层面，澳大利亚、加拿大、印度、马来西亚、韩国、墨西哥、新加坡、南非以及我国等主要依靠出台或修订部门规章实现监管目标。

实践做法

危机以来，国际组织和各经济体在反思信用评级问题的基础上陆续提出改革方案。

在加强监管方面，各经济体进一步明确和完善了信用评级的专业监管机构，实行评级机构分类管理，降低评级机构准入门槛。在减少利益冲突方面，各经济体针对评级结果的产生过程，纷纷提出一系列改善评级机构内部治理的举措，强化责任追究，提高信息披露的透明度，探索评级付费模式多样化。

在降低对外部评级依赖方面，国际社会将信用评级机构改革问题上升到宏观审慎性政策层面，从监管标准和法律法规、金融机构内部风险管理、金融机构投资决策等方面减少依赖。

在评级方面，IMF将评级结果上升到威胁金融稳定的影响因素之一，提高评级透明度、改善评级方法论和过程成为关注重点。

在区域性评级机构方面，欧盟之前计划在2012年上半年成立一家由30家金融行业投资者参与、每家投资者出资1000万欧元的基金会，采用投资者付费和定期更换评级公司的“轮值模式”，并希望于2012年下半年起开始对外评级，期望5年至7年后用现金偿还投资。目前，该方案的筹建方——罗兰贝格公司——尚未得到德法等经济体大银行的支持，仅能依靠个别出资者的有限资金维持和推动筹建。

在国际交流与合作方面，国际金融监管合作已成共识。美国证监会（SEC）于2012年3月宣布分别与欧盟证券与市场管理局（ESMA）、开曼群岛货币监管局就跨境金融监管合作事宜签订谅解备忘录，对评级机构制定了较一般金融机构更为深入的合作规定。同月，ESMA宣布确认美国、加拿大、中国香港及新加坡的信用评级监管制度与欧盟监管制度同等严格和具有可背书性。截至目前，与欧盟互相认可评级结果的经济体已达6个。南非、加拿大也在研究与国际机制、欧盟认证一致的规管架构，以期与IOSCO、G20和欧盟等制定的国际标准和实践接轨。

进一步改进建议

目前，国际监管改革虽然已经取得一些进展，但重构国际信用评级体系应当认真总结汲取此次金融危机及仍在演进中的欧债危机的经验教训，遵循信用经济和信用评级发展的规律并逐步推进。

厘清认识误区，正确认识信用评级行业的定位与作用。IMF将评级机构作用总结为信息角色、监测角色和认证角色。虽然信用评级机构须对照进行反省和改正，但也应破除公众对评级机构的过高期望和要求，使信用评级行业回归“本源”。首先，国际信用体系与各经济体信用状况密不可分。信用全球化导致的风险国际化使每个经济体的局部信用风险都有可能演变成系统性风险，每个经济体的信用风险揭示程度都与其他经济体的信用安全密切相关，其评级体系都应是国际信用评级体系的组成部分。其次，信用评级机构并非万能。一方面，信用评级是对受评对象未来偿债能力和违约风险水平的判断，不可避免会出现与实际不符的情况。另一方面，只有在信息可靠充分、论证合理的前提下，才有可能作出合理的判断。因此，市场参与者应理性看待评级机构的作用，将评级结果作为风险评判的参考和借鉴之一。最后，外部评级机构并非没有存在的价值，而应是内部评级的有益补充。无论对于发行人还是投资者，外部评级都能大幅节约由信息不对称产生的交易成本，从而对中小型投资者更具经济性。同时，评级机构通过实地访谈可获得单个投资者难以获得的详细信息，这是外部评级相对于投资者内部评级的优势。

多举措防止利益冲突，实践推行投资人付费模式。国际信用评级机构应建立规范有效的内部控制程序与运作机制。在业务领域，应在评级业务与其他业务之间设立“防火墙”，进行有效隔离。在公司治理层面，要充分发挥独立董事的作用，并尝试在信用评审委员会中引入投资人代表，提高评级的客观性和公正性。在内部控制方面，由合规部门定期审查评级假设、模型和方法的重大改变，专职合规人员直接向外部董事和投资人代表报告，提高评级信息的透明度和可信度。在人员管理方面，实行从业人员认证制度、轮岗制度和回顾审查机制。在提高透明度方面，加大评级方法论、评级收入来源、评级结果表现、结构化金融产品评级等方面的信息披露频率和力度，提高评级公司对公众认知的宣传和普及力度。此外，应从根源上切断利益冲突的来源，推进投资人（或代表投资方的行业协会）付费模式，切断评级机构与发行人的利益链条，确保评级过程及结果的客观、独立和公正。

减少对外部信用评级的依赖。与G20及FSB的主张相同，借鉴此次金融危机的教训，反思监管规则对信用评级结果的过度依赖，国际组织和各经济体监管部门可逐步取消对评级结果直接引用的监管规定，借助市场机制“选择”和“认可”评级结果，引导评级机构真正实现为投资者服务。进而通过市场力量，约束和推动评级机构提高评级结果质量，使评级行业真正回归到作为信息和监测角色的定位。在评级结果“去监管化”的同时，由于评级行业在资本风险定价方面的重要参考作用，及由此对金融市场和宏观经济产生的系统性影响，监管部门需加强对评级机构的认证管理，制订评级行业的认证标准，完善评级行业的准入和退出机制。大型金融机构不同于一般零售投资者，仅仅依靠外部评级是不够的，应充分利用其内部掌握的信息、研究能力，更多依靠自身独立评估信用风险，并将外部评级作为补充参考，从而在一定程度上减少由少数机构垄断评级结果造成的“顺周期”性和投资者的盲目“跟风”。

扶持和培育本土信用评级机构。作为国际信用评级体系的重要组成部分，各经济体信用评级机构在维护金融安全方面意义重大。因此，应积极扶持发展本土信用评级机构，促进国内、国际信用评级行业的有序竞争。一是要健全信用评级法规和监管体系，明确信用评级在经济体立法、政策制订、政府监管和信息披露等方面的地位和作用。通过整合监管和市场资源，优化对评级机构的管理职能。二是要针对性地解决评级行业存在的症结性难题。完善本土评级机构的法人治理结构，改进评级流程和优化评级方法，真正贯彻为投资人服务的经营理念，提高优秀本土评级机构的行业地位和与国际评级市场对接的能力。三是要把本土评级体系的培育与国内债券市场建设、跨境经济活动相结合。由本土评级机构提供相应评级服务，保障对外投资安全。本土评级机构可积极借鉴国际评级技术和管理经验，增强外部竞争和内在动力，通过优胜劣汰、兼并收购而不断发展壮大。

篇8

一位不愿透露姓名的研究人士表示，除了世界银行以外，目前有多家智囊机构正在就铁道部未来改革出具方案。

据悉，方案主要围绕两大问题展开：一是解决铁道部的垄断问题，二是继续推进大部制改革。由于铁道部缺席此前的大部制改革，2008年设立的交通运输部管理的范围，并未涵盖非常重要的铁路。

上述研究人士表示，就他所知，目前几份报告的内容大同小异，主要围绕上述问题展开。因为各方对改革有不同意见，所以最终的改革思路还需要进一步研究才能确定。

“政企分离”至今没进展

据《新世纪周刊》此前报道，早在原铁道部长上任前，学者和铁道部官员在改革的原则上就形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则，逐步推进铁路改革。

彼时，铁道部提出了一个为期十年的改革设想：第一步用大约三年时间，将客运与路网分离，以当时的14个地方铁路局为基础，分别组建客运公司；然后再用三年的时间组建货运公司，实现货运与路网的分离；最后在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。

不料，这些改革终究无法落实。

中国社科院工经所研究员余晖表示，关于铁道部政企分开、放开铁路定价权的思路，早在上世纪九十年末就有人提出过。

“如今这么多年过去，政企分离在铁路上没有什么进展。”余晖说。他认为，铁路要想实施政企分离，那是很简单的事情，只要他们放得开，加大力度。

内部调整已经开始

事实上，在“7・23”甬温线特别重大铁路交通事故后，铁道部在酝酿拆分一些大的站段之后，其内部机构改革已在加速推进中。去年底，铁道部就开始酝酿调整现有的生产力布局，一些大的站段由于不适应当前铁路的安全生产管理和运输效率，极有可能面临拆分的命运。而在去年11月，铁道部下发《关于调整铁道部内部机构设置的通知》，要撤销铁道部咨询调研组、铁道部客运专线系统集成办公室，撤销铁道部运输局装备部、基础部、客运专线技术部、土地管理部。设立铁道部运输局机务部、车辆部、供电部、工务部、电务部。

前述不愿透露姓名的研究人士表示，这些改革都是为了解决时代撤销铁路分局造成的历史遗留问题。大站段管辖范围太广，而目前的管理方式又比较粗放，某些环节衔接不畅则容易诱发事故。

2005年3月18日，推出他的改革方案：撤销当时全国15个铁路局(包括青藏铁路公司)的所有铁路分局，同时新成立太原、西安、武汉3个铁路局，加上原有的15个铁路局(公司)，全国铁路共设立18个铁路局(公司)，所有铁路局(公司)实行直接管理站段的体制。

此外，负债累累的铁道部因资金不足，在地方上的地位也受到了削弱。广西壮族自治区政府全资公司广西铁路投资集团的一份发债说明书显示，2011年至2015年，广西铁路项目预算为2800亿元，其中1000亿元由铁道部出资。而铁道部传统上占主导地位。

不过在余晖看来，这些举措只是铁道部内部调整、主辅分离的措施，和政企分离没有多大关系。改革的力度并不大。

改革不得不进行

铁道部近来改革声音迭起。

“民航一开始也是垄断行业，现在却有很多民营资本加入。”余晖举了中国民航和中国电信改革的例子，他认为这是政企分离比较成功的例子。民航中民营资本目前加入的较多，电信宽带价格虽然还是比较高，但至少他们做出了一些实质性的举措。

而前述研究人士说，对铁道部未来要改革，中央已经下定决心。

因此，去年9月，在铁路合作组织第三部长级会议上，铁道部部长盛光祖强调，今后几年仍是中国铁路高速发展的时期，将推进铁路体制机制改革，转变铁道部职能，强化铁路运输企业市场主体地位，推进铁路经营管理机制创新。

而在去年12月底召开的全国铁路工作会议上，国务院副总理张德江提出，“要深化铁路改革，大胆探索、努力破解制约铁路发展的体制性机制性问题……加快中国高铁走出去步伐。”

北京理工大学经济学教授胡星斗认为，目前中国铁路总长度只有9万多公里，是美国的三分之一，而中国人口却是美国的3倍。并且美国人出行的交通方式主要的是汽车和飞机，中国人出行的主要方式就是火车，而中国人均铁路长度只有一根香烟的长度，“单从每年的春运来看，中国铁路到了不得不改革的时候。”

胡星斗认为，近年来中国的铁路发展取得了很大的成就，可布局却非常不合理。

“高铁动车发展过快，挤掉了普通车，给农民工等普通弱势群体带来了沉重的负担。”乘客普通车坐不到，而高铁和动车平时甚至是拉空车，胡星斗认为这正是铁路政企不分造成的。

中国铁路实行统一调度、统一核算，外国资本、民营资本若是进入，没有支配权、自，甚至是利润的分享权，也只能是亏损。

突破点在既得利益者

中国铁路要想走出这种尴尬的局面，政企分离在所难免。

关于这一点，胡星斗的观点和世行在报告中提出的建议十分相似。他表示，中国要改变铁路的垄断格局，就应撤销铁道部，设立铁路总局，归交通运输部管理。铁路总局只负责相关规定的制定，进行宏观管理和监督，而把货运、客运、各个铁路局交给市场，“真正想改革就不能在做裁判员的同时做运动员。”胡星斗说。

前述研究人士也表示，解决铁道部目前债务问题的出路也是铁道部政企分开。2009年铁道部负债1.33万亿元，负债率超过53%。2010年负债近1.9万亿元，负债率57%。2011年三季度，其负债已过2万亿元，负债率超过60%。2012年，铁路建设或将继续面临资金紧张的局面。

中国铁路政企分离改革提了这么多年，但是进展不大，究竟应该从何突破，实行政企分离？

前述研究人士表示，政企不分的大体制不改，只是搞搞管理体制的小动作，无法从根本上解决铁路的安全问题和提高铁路的运营效率，必须从顶层动手。

篇9

关键词:金融危机;金融监管体制;混业监管

中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)07-0034-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.07.07

我国真正意义上的金融监管是从1984年中国人民银行专门行使中央银行职能开始的,其金融监管体制的建设大体分为两个阶段:第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管;第二阶段是从1998年国务院证券委与中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)合并,中国保险监督管理委员会(以下简称“保监会”)正式成立,这一系列事件表明证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来,形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003年中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)正式组建,接管了中国人民银行的银行监管职能,由此我国正式确立了分业经营、分业监管、一行三会的金融监管体制。

一、我国金融监管体制现状

我国目前的金融监管体制从金融监管权力的分配结构和层次来看,采取的是一线多头的“一行三会”模式(如图1);从金融监管对象来看,我国采取的是典型的机构型监管模式,即按金融机构类型设立监管机构,不同的监管机构负责对不同的金融机构进行监督;从监管主体的数量来看,我国采取的是分业监管模式。

当前我国建立金融监管体制对我国金融市场健康、稳定的发展起到了巨大的作用。分业经营使各类金融机构业务更加专业化,这样既便于内部管理,又利于货币当局的外部监控,有助于及时达到监管目标,提高“机构监管”的效率,降低系统性金融风险。但随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展,金融业开放加快,金融监管环境发生了重大变化,我国现行监管体制面临着多方面的冲击与挑战。

1.我国金融业混业经营趋势对分业监管体制的挑战

混业经营是指在一个法人主体下,同时经营银行、证券、保险、信托等多种业务。随着我国金融体制的不断深化,金融全球一体化进程不断加快,我国金融业混业经营的趋势逐渐显露,银证合作、银保合作和证保合作逐步开展,各种形式的实行混业经营的金融控股公司,如光大集团、中信集团、平安集团等开始崭露头角。就我国目前的情况来看,由政府层面推动的混业经营正在稳步发展:2008年1月,银监会与保监会签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》,明确了银保相互投资试点的条件;2008年末的《财经》年会上,保监会主席吴定富表示,今后保险资金将围绕股市适当加大投资力度,保险资金进入股市比例可以达到15%,目前只有8%,还有7%的提升空间;2009年1月,证监会和银监会联合了《关于开展上市商业银行在证券交易所参与债券交易试点有关问题的通知》,明确14家上市银行经核准后,可以向证券交易所申请从事证券交易。可见,银保、银证以及保证之间的混业经营已经真实存在。这样,现行建立在分业经营基础上的分业监管体制将会产生更多的监管真空,有可能出现制度落后于市场的弊病,导致监管失灵和低效,进而对我国金融市场的稳定产生更加不利的影响。

2.外资金融机构涌入对我国现行金融监管体制的挑战

我国加入WTO后,开始逐步放开金融市场,随着金融服务业的开放,尽管进入我国的外资银行需根据我国的法律规定强行实行分业经营,但是其母行大多实行的是混业经营,其先天优势必将对我国分业经营,分业监管体制提出挑战。同时,随着国际金融创新业务的飞速发展,新型金融衍生工具的不断出现,我国传统的金融监管制度、监管手段面临失效的危险,金融业风险加大。另外,我国“重进轻出”,进入金融市场审批最为严格,经营次之,而缺乏退出机制,在外资金融机构进入的现实下,监管规则与国际接轨的要求越来越迫切,对于出现严重问题的金融机构,要该清算的清算,该破产的破产,不能政府一味买单,应建立退出机制,逐渐强化金融机构自身的风险控制。

3.现行监管体制下的监管机构面临诸多挑战

我国现行的分业监管模式是建立在一行三会分别对银行业、证券业、保险业进行监管的基础上的,但我国的中央银行缺乏独立性,“三会”的事业单位性质给金融监管工作带来诸多“尴尬”,“一行三会”缺乏有效的监管协调机制。如银监会、保监会和证监会三方于2004年6月签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,三方在《备忘录》中明确了分工合作框架和协调机制,但由于缺乏协调沟通,重复监管和监管真空的现象没有得到良好解决,导致监管成本增加,监管效率降低,金融创新的发展受到了一定程度的阻碍。这些问题直接影响了当前“分业监管”的实效性。另外,我国相应的法律法规不健全,缺乏对监管机构自身的监管。监管部门作为政府权力的垄断部门,只有对其权力进行有效制衡,才能保证其对金融机构进行准确有效的监管。

二、我国金融监管体制应对金融危机的新要求

2009年12月1日,法国财政部长克里斯廷・拉加德称,欧盟各国的财政部长已经就全面整改欧盟金融监管体系的问题达成了妥协,将新成立一整套的监管机构。①而早在去年三月,美国财政部就公布了改革蓝图(简称“保尔森计划”),即“目标导向”的监管改革方向。这项计划也被视为美国自上世纪经济“大萧条”以来,规模最大的金融监管体制改革计划。②2009年6月17日,美国政府正式公布了20世纪30年代大萧条以来最大规模的金融监管改革方案白皮书,期望以此恢复公众投资者对美国金融体系的信心。③根据美国金融监管体制的改革方案并借鉴欧洲主要国际金融监管体制改革的经验,可发现我国金融监管体制应对金融危机的新要求,主要有以下几点。

1.完善金融混业经营及监管方面的法律法规,加大金融混业监管的趋势

在一定程度上,我国的金融立法滞后于实践的发展。这需要立法机关和监管部门共同努力,依据金融市场开放的现状、外资金融机构的设立与经营情况,以及国际金融监管变化趋势,逐步完善金融法律法规体系。其中包括:合理确定金融发展目标,体现安全与效率并重的立法理念;健全金融机构市场准入和退出机制,强化核心业务下的混业经营;建立对金融控股公司的监管法律制度,明确界定金融控股公司与子公司以及子公司之间的法律关系,构筑防火墙以有效控制金融风险;充分满足我国入世后的要求,完善与WTO规则及国际金融监管惯例相吻合的金融监管法律体系;不断完善与基本法规相配套的专业性法规及实施细则和补充规定。在立法过程中,应进一步加强规划性,增强系统性,提高针对性,强化操作性,切实提高立法质量;应明确金融机构通过控股公司实现混业经营是必然趋势,并对要求进行混业经营的金融机构进行严格的资质审批;应消除国家财政对大型金融机构的隐性担保,建立对各类主体一视同仁的市场待遇,最后还需要严格执法。

2.建立功能性统一监管机构,逐渐形成统一监管体制

所谓的“功能性金融监管”,是指依据金融体系基本功能而设计的监管,较之传统的金融监管如机构监管,它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调,且更具连续性和统一性。

金融危机引发了各个监管当局的反思。2008年3月31日,美国财政部公布了《现代化金融监管架构蓝图》,其中,最突出的特点是谋求建立一个统一综合的、对系统风险能保持高度警惕的功能导向型监管体系;2009年5月,欧盟委员会也提出了组建“欧洲系统性风险管理委员会”的改革方案,负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险。新一轮的金融监管改革在发达国家中率先掀起,避免出现监管真空地带、有效监管交叉地带、建立及时发现和有效应对系统性风险的预警体系是目前金融监管改革的主要方向。2003年政府机构改革以后,我国形成了“一行三会”式的监管框架。由于时间较短,这套体制不可能很快磨合到位,而且类似于英美式的协调磋商机制也没有真正建立起来。从我国现实出发,政府可以考虑参照美国联邦金融机构检查委员会模式,建立固定的金融协调委员会。最后,可以将银监会、证监会、保监会合并,成立像英国金融服务监管局那样的统一监管组织。

3.适当控制金融产品的过度衍生化、过度资产证券化

金融衍生品在规避市场波动、价格发现、增加市场流动性等方面具有重要作用。但如果金融衍生品被集中发行或过度衍生,进而引发出金融市场风险时,它又会演变成为风险“放大器”。此次金融危机就是最大的佐证,当金融业务相互交融,金融创新层出不穷,金融衍生品经过多层级派生,其基础价值和产品信息已很难被认知,衍生出的金融风险也远远超出监管的预料。因此,我国在发展金融衍生品市场的过程中,对衍生品的派生层次和杠杆率的监管尤为重要。金融衍生品交易的杠杆率与市场基础建设、参与机构的风险控制能力以及整个金融安全网的发展状况应当是互相匹配的,金融衍生品管理体系的目标应定位为“促进发展、控制风险”。

但需要注意的是,我国金融创新尚处在起步阶段,在国际金融竞争日益激烈的环境下,不能由于担心市场风险而阻碍金融创新,而是应变教训为经验,对金融创新的应用及推广作辩证分析,坚持发展具有可控性、适度性和规范性的创新,通过加强监管,事前规避风险,使监管和创新始终保持动态平衡,在相互作用、共同发展的同时,促进金融改革不断深化。

4.建立完善的公司治理监管和金融机构管理层监管机制

现代企业制度对企业自身的要求是自主经营、自负盈亏,且要充分体现出产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的特征,而实现现代企业制度法人治理结构的主要形式是规范的公司制。只有有效的控股公司法人治理结构和完善的内部控制制度得以建立,各种利益主体之间的关系才能得到较好处理。

促成此次危机的原因之一便是金融机构管理层经营行为短期化,它与不合理的激励机制分不开:一方面,薪酬激励机制与经过风险评估后的公司业绩脱钩;另一方面,薪酬结构和年度分红形式导致了过度的短期化行为的发生,有损股东的长期利益。对此,欧美国家已认识到对高层管理人员的薪酬体系变革亟待进行,以尽快弥补目前薪酬制度中存在的缺陷,奖励真实的业绩表现,惩罚高风险套利行为。

当前金融危机下的高管限薪问题引起了我国社会的广泛关注,但薪酬激励机制的变革却被忽略,管理层经营行为的短期化现象在我国金融机构中普遍存在。管理层与员工间的薪酬差距需要保持在合理的水平上,但又不能失去薪酬激励的作用。管理层的高薪不应来自短期表现,而应着眼于长期的业绩表现。因此,本次金融危机对我国金融机构薪酬制度改革的启示是机制的变革,而非简单地限薪。

三、后危机时代我国金融监管体制的现实选择

随着全球金融一体化进程加快,混业经营趋势深化。理论界对我国政府金融监管体制现实选择问题的争论也被推上了风口浪尖。一些学者认为面对混业经营的国际化趋势,我国应当积极创造有利条件,实现由分业经营、分业监管向统一监管模式的过渡。如:曹红辉(2006)认为随着我国金融服务市场的全面开放,国内银行业、保险业和证券业所面临的竞争形势相当严峻。及时调整以往“分业经营”的发展战略,采取金融功能型监管理念,建立统一的监管模式已成必然[1]。曹凤岐(2009)提出,为了提高监管效率,可以考虑在必要时成立国家金融监管委员会或国家金融监管协调委员会作为监管的权威机构,通过对金融控股公司的监管实现对银行、证券、保险业务的全面监管[2]。即将所有金融机构都置于其监督之下,实行功能监管,消除监管真空,强化协调。另一些学者则认为我国现行的“分业经营、分业监管”体制是符合我国国情的制度安排,分业经营在一段时期内仍然是中国现实状况,所以采用分业监管比较合适。如:银监会主席刘明康认为关于中国的金融监管体系问题,现在的确存在成本高、效率低的问题,但是中国的金融不同于其他国家,监管机构不仅管理风险,而且要兼顾改革、发展、开放和解决历史包袱等问题,现在分业监管符合初级阶段的状况。①目前的任务是加强各监管部门的信息沟通和互相协调。中国银监会副主席王兆星认为,中国目前的金融发展水平与西方国家处于不同阶段,金融综合经营和混业经营还处于初步阶段,分业监管能够适应目前中国金融业的发展状况。②

金融监管体制是各国历史和国情的产物。确立金融监管体制模式的基本原则是:以提高监管的效率为前提,在避免过分的职责交叉和相互掣肘同时又要注意权力的相互制约,避免权力过度集中。因此,从我国现实出发,政府可以考虑参照美国以前的“伞形”监管模式,建立固定的金融协调委员会。从长期来看,最后可以将银监会、证监会、保监会合并,成立统一的监管组织,具体监管架构如图2所示。

1.坚持多头监管体制

“伞形”监管是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后,在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管体制,这种监管体制的最大特点是“双重多头”监管。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力;“多头”是指有多个部门负有监管职责[3]。美国在此次金融危机前一直采取这种监管模式,且其曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基。然而,随着金融的全球化发展和金融机构混业经营的不断推进,“双重多头”的监管体制出现了越来越多的“缝隙”,并使一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼。金融危机后美国的改革蓝图则顺应了金融发展的潮流,逐步实现从分支机构、分业监管向综合、统一监管的转变,究其原因是美国全面实现混业经营的事实与分业监管相悖。但我国目前分业经营仍较为严格,坚持多头监管体制仍是我国现实选择。

2.通过金融监管委员会渗入有效的监管协调机制

我国可以通过构建金融监管委员会,采取联席会议等例会与临时会议的形式对金融业的联合监管以及专业领域监管的协调与通报工作进行讨论。其成员构成应是来自三家专业性的监管部门,即银监会、证监会与保监会。由于我国商业银行体系在金融体系中占据核心地位,银行“一业独大”特征显著,因此该会议的协调人应是银行监管部门[4]。

3.通过金融控股公司体现功能型监管

我国可以构建纯粹型金融控股公司,采取母子公司组织结构,其银行业务、证券业务、保险业务分别由控股公司的各子公司经营,母公司则主要承担管理、控制和协调的职责。金融控股公司又按其经营业务的不同接受金融监管委员会下设的三大监管主体的监管,监管权力在业务性质的基础上划分,而不再按从事业务活动公司的机构性质划分,充分体现机构型监管向功能型监管的转变。此外,中国人民银行与各监管职能分开后,将主要致力于完善有关金融机构运行规则和改进金融业宏观调控政策,更好地发挥中央银行在宏观调控与防范化解金融风险中的作用,使金融服务得到进一步改善。

参考文献:

[1]曹红辉.中国需要建立功能型金融监管体制[N].金融时报,2006-07-31.

[2]曹凤岐.美国次贷危机及对中国金融监管的启示[J].河北学刊,2009(3):34-36.

[3]赵渤.中国金融监管[M].北京:社会科学文献出版社,2008:256-291.

[4]李变花.扩大开放下中国金融安全与监管研究[M].北京:中国经济出版社,2009:135-147.

①资料来源:笔者根据全球财经中文频道(.

①资料来源:韩雪萌.刘明康在银监会2006年工作会议上强调以科学发展观统领监管工作全局[N/OL].省略/bencandy.php?fid=60&id=2961.

篇10

【关键词】 民间金融 金融改革 法律规制 温州

一、《方案》出台背景分析

1、国有银行的金融垄断与民间资本积聚之间的矛盾

我国的民间金融产生发展一直处于自生自灭状态，正规金融组织一直以来在我国的金融领域是主旋律，而民间金融则是游离主旋律之外的副旋律。政府对民间金融也一直采取鸵鸟姿态，在法律上既没有给其合法的名分，也没有严格禁止，在没有出现大问题就保持现状，任其发展，然而这种方式注定不能长久。

在我国，一方面中小企业融资要从正规金融机构获得融资十分困难。其中一个最大的阻碍来自地方政府和国有大型企业，国有企业大量从银行获得贷款不可避免地压缩了中小企业的贷款。在中国人民银行2012年早期的报告显示，全国将近1/3的贷款，即14万亿人民币流向政府，其中30%～40%的银行贷款流向政府的各种基础设施建设项目。相反，中小企业4000多万家，为我国经济贡献了60%的GDP，80%的就业岗位和50%的税收总额，但获得的金融扶持力度和贡献相比远远不能匹配。另一个障碍是大银行的垄断。四大国有银行占据了全国60%的银行贷款。虽然美国在这方面有相似的集中，但是美国大约有18000家商业银行、储蓄所和地方金融机构，还有大量的互助储蓄银行和信用合作社，而中国只有大概400家商业银行和3000家农村信用社和乡镇银行。大银行都倾向于借款给大公司以节约成本，而这种倾向在发达的经济体是通过大银行提供一些灵活的金融来解决的。例如，一个拥有良好信用记录的小企业可以通过主信用卡来获得巨额的贷款，这种方式在中国却没有适用。在中国缺乏多层次的金融体系和金融产品为多元化的经济提供资金支持，现有的农村信用社、储蓄银行等金融组织也名不副实，没有达到其设计的初衷。

另一方面，随着经济的发展人民手中积蓄了大量的财富，中国社会科学院2012年社会蓝皮书称，中国民间借贷市场总规模超过4万亿元，约为银行表内贷款规模的10%～20%。民间借贷发展为畸形发展，重要因素就是民间资本缺乏合适的投资渠道，通货膨胀率高于银行存款利率、实体经济放缓利润收窄、股市不景气，资本的逐利性决定了其大量涌向了房地产甚至“钱炒钱”的投机领域，推高了房地产泡沫，其涉及面的广泛性也引发了社会的不安。

总的来说，我国经济总体上还是存在着所谓“两多两难”问题，即所谓“民间资金多，投资难；中小企业多，融资难”。如此一来，在中国南方的许多地区，民间金融快速发展以弥补正规金融的不足。民营经济的发达催生了民间金融的发展，民间金融的繁荣也极大促进了民营经济的腾飞。我国民营经济对国民经济的贡献日益巨大，然而融资难已成为制约民营经济发展的瓶颈。中小企业不能得到国家正规金融机构的“宠爱”，只能投入民间金融的“怀抱”，二者的“错位”游走在合法和非法之间的模糊地带，默默地为中国经济的发展作出了卓越的贡献。民间金融市场的安全，关乎到中国金融大堤的安全。如果政府再迟迟没有对民间金融市场从法律上采取明确而有效的规范和引导，这支副旋律将不能很好地发挥其配合主旋律的功效，更甚至独唱其旋律扰乱整个国家金融的乐章。

2、为何“情有独钟”选温州

一方面，温州具备综合金融改革的现实基础和有利条件，是我国民营经济的“发源地”和“风向标”。温州民间资本充裕，民营企业尤其是中小企业数量众多。粗略统计显示，温州有40多万民营中小企业和6000多亿元民间资金，坚实的民营经济基础将为温州金融改革创造有利的条件。根据中国人民银行监测，2011年8月末，温州民间融资参与民间借贷的资本约1200亿元，占全市银行贷款的20%左右，同比增长50%。从利率水平来看，去年9月民间借贷综合利率25.44%，同比上涨近80%。其中，融资中介机构出借年利率一度高达48.92%。学者辜胜阻在温州市的调查也表明，中小企业能够从银行等主流的金融机构获得贷款的比例只有10%左右，80%以上依靠民间借贷生存。

另一方面，温州是民间借贷危机的“暴风眼”、“重灾区”。2011年，温州爆发民企债务危机，民间金融迅速积聚巨大金融风险。有统计显示，2011年1—9月浙江共发生228起企业主逃逸事件，其中温州以84起居首。备受关注的吴英案更是引发了各界对民间融资合法性的激烈讨论。2012年4月20日最高人民法院依法裁定不核准吴英死刑，将案件发回浙江省高级人民法院重新审判。5月21日下午，浙江省高级人民法院经重新审理后，对吴英案作出终审判决，以集资诈骗罪判处被告人吴英死刑，缓期二年执行。2009年金华市中院一审判处吴英死刑时，马光远曾撰文指出，这个案子无论如何，都将是一个标杆。吴英案的影响力和重要性早已超越了案件本身，已成为中国金融制度和司法展示给世界的一个重要标本。吴英的命运与民间借贷紧紧的栓在了一起，从死刑到死缓，对于吴英个人而言，死缓给了她生存的权利，但是对于民间借贷市场而言，改革才刚刚起步，民间借贷市场依旧形势严峻。

3、我国金融立法方面的不足

改革开放以来，我国在推进金融体制改革、加强金融监管的同时，也十分重视金融法制建设，现已逐步建立和完善了金融法律体系。1995 年，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》四部金融法律的相继出台，标志着我国金融法律框架的初步形成。《商业银行法》和《保险法》分别对金融领域内占主导地位的两大类金融机构的设立、变更、终止、经营原则作出了规定；《票据法》则对经营活动中的票据类型和票据行为进行了规范。这三部法律的颁布实施，为规范金融机构的经营行为，维护金融秩序的稳定，提供了强有力的法律依据。但是金融方面的律法是一项长期、系统的工程，十几年前制定的一系列金融法律由于当时的市场化程度不高而留下了许多计划经济的烙印。具体说来主要有以下几方面的不足。

金融立法不成系统。金融领域法律制度的缺失和不协调对金融发展形成了制约。在信用体系的建立和应用方面，民间金融越来越需要依赖专门的征信部门或借助社会征信机构，加强对借款人信用状况的调查和分析。然而，在征信方面我国还缺乏完整的法律法规，阻碍了征信业的发展。

金融立法对新兴金融业务缺乏相应规定。例如《中华人民共和国商业银行法》第3条所列举的业务都仅限于商业银行的传统业务，而对于现代商业银行的新兴金融业务如资产重组、投资理财、衍生金融工具、基金管理、信息咨询、消费信贷及金融制度创新等却缺乏相应的规定，而这些都是中小企业融资和居民投资的重要渠道。从目前来看，国内大型金融机构经营的金融产品主要都是些基础产品，而其中又主要是资产负债业务，大量的中间业务开发不足，金融衍生产品则基本没有涉及。民营经济的发展和民间资本的积累也需要金融机构提供更多新兴的金融业务来满足企业和居民的投资生产需要。继续实施过严的管制政策，将导致现有银行机构在竞争中处于不利境地且不利于其业务的创新和发展。

立法滞后缺乏对民间金融机构设立的支持。金融是现代经济的核心，已渗透到社会经济生活的各个领域，国有的金融体系是市场经济的主动脉，民间金融则是为国民经济输血的“毛细血管”，而如今巨大民间资本却没有合法的运营机构。例如在立法中对村镇银行设立方面设置了许多无形的障碍，金融立法的滞后一定程度上堵塞了“毛细血管”的畅通。金融立法对于促进我国金融业持续稳定、健康发展，进而带动经济的发展具有十分重要的意义。当前我国的金融立法与金融改革开放同步推进，进入全新阶段。

在金融风险防范上缺少法律依据。面对潜在的金融风险，制定金融风险防范法是非常有必要的。从目前我国的现状来看，各银行不正当的揽储行为和做法与国家鼓励投资的行为是背道而驰的。这样做，居民存款的数字上升了，而实际上存款的另一部分，银行则将其作为信贷资金投放到信贷市场，这种投放是有一定期限的，假如在一定期限内或者说在短于贷款期间的时间内发生存款挤兑，银行是无法应对的。近几年发生的农村合作基金会无法兑付到期“存款”的事实就是一个鲜活的例证。而一旦发生金融风险如挤兑风险通常采取的方法是以政府信用作担保，以人民银行的再贷款为主要支撑的隐性保险制度，与其让隐性制度在后台救火，不如建立一套完整的防范风险的预警法律制度。

从我国现行金融立法对国内中资金融机构的管理制度看，过严的业务范围管制政策已不能适应金融自由化的需要。我国金融法制在立法取向上过于强调金融市场整体的安全和秩序，尤其是维护国有财产的安全，疏忽了金融机构的自身价值目标——自主、效益最大化和公平竞争的环境。正是由于诸多金融立法方面的缺陷，且在全国范围内开展大型的金融改革条件也还未成熟，因此催生了温州的金融改革方案，希望起到试点示范的作用，为以后更大范围的金融改革开辟道路。

二、《方案》的创新与意义

金融改革核心问题是金融一元化向多元化的发展，它包括金融机构多元化、利率市场化、监管保险制度化、货币兑换自由化等“四大改革目标”。人们自然期待金融改革的“温州模式”，最终实现突破并星火燎原。从这次《方案》的十二项内容看，针对我国现有金融立法的不足《方案》在许多方面都有所触及，哪怕程度有限，意义仍非同寻常。

1、强调规范民间金融，鼓励民间资本进入金融领域，适度打破金融垄断格局

民间金融的畸形发展，根源在于我国的金融垄断。《方案》在第一项和第二项中就提出了“规范发展民间融资”和“加快发展新型金融组织”，表明了国家对民间金融市场的重视和态度“从堵到疏”的转变。正式将民间金融纳入主流的融资制度体系，提出要指定规范民间融资备案管理制度，民间金融的阳光化之路正式启动。另外，还鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。这些政策制度都有重大的突破和创新，十分鼓舞人心。

2、强调了金融改革服务于实体经济的宗旨，开发新型金融产品服务小微企业

《方案》十二项任务中有多项与此相关。具体来说，在引导社会资金的导向方面，《方案》第六项提出支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业，建立小微企业融资综合服务中心探索多层次金融服务体系；第八项强调要创新发展针对小微企业和“三农”的专项金融产品与服务，鼓励温州辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持；第十项强调推动小微企业信用体系建设等。这在客观上凸显了小微企业的金融服务需求在当前金融服务体系中难以得到满足，需要成为金融改革的重点之一。

3、尊重了温州民间融资活动活跃的市场传统，适当调整了相关的金融监管制度，为民间资本创造更多的投资空间

《方案》顺应民间资本投资多元化的现实需要，为民间资本寻找更多合法的渠道。《方案》第3条“发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业”，有利于民间资本绕开“中间人”直接参与企业投资，变债券为股权，从根本上摆脱“高利贷”的阴影；第4条“开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道”，这在国内属于首创，有利于我国外汇储备回归人民和外汇投资的多元化；第7条“培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易”，有望催生全国最大的非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易的平台。

总的来说，温州能成为金融改革的突破口是非常有意义的，是打破当前金融垄断，构建竞争有序的金融生态的一次重要试验，这一剂“良药”能否达到人们预期的效果还有待配套实施细则出台和实践的检验，但值得肯定的是，不管效果如何，在更大意义上都将为中国金融改革探索道路、积累经验。

三、《方案》仍需完善的地方

虽然这次《方案》的出台在许多方面都有创新和突破，让我们看到了金融改革的希望，但是是否可以将民间金融纳入监管轨道，引导隐藏在“地下”的6000亿温州民资实现“阳光化”？温州又将如何提升金融服务实体经济能力，为全国的金融改革和经济发展提供经验？应该清醒地认识到，此次温州的金融改革试验只是全面复杂金融改革的开始，《方案》仍然有一些令人遗憾的地方，笔者认为亟待从以下几个方面加大改革力度。

1、建立和健全村镇银行的市场准入机制

此次《方案》第二项中提及的“还鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行”。无疑是最让人热血沸腾的一项，但是在实践中人们的美好梦想却会被泼许多冷水。

例如中国银监会在2007年的《村镇银行管理暂行规定》里，村镇银行是股份制银行，实行“主发起人制度”，即发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构。初衷是希望通过现有商业银行控股来保证村镇银行的专业性，加强监控控制风险，但由于商业银行对此缺乏积极性，不重视农村市场及操作上的繁琐成为村镇银行设立的一大障碍。截至2011年5月底，全国共组建村镇银行536家，距银监会计划的1027家相距甚远。相同情况还有银监会在2009年制定的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，主发起人必须有银行业金融机构也是市场准入的基本条件。另外，“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革”并非此次温州金融改革首次提及，2005年的《非公有制经济36条》，以及2010年的《鼓励和引导民间投资发展若干意见》这两个新旧“36条”文件中，早就明确鼓励民间资本进入金融业，在法律和政策层面也早就有相关文件。提及最大障碍是在实际操作层面，由于利益集团和谨慎监管等多重因素，民间资本涉足金融业多年来困难重重。目前国内只有民生银行、浙商银行、台州商业银行等寥寥数家具有民营血统，近年来申请成立银行的民间机构，基本上都被监管层以各种理由婉拒。

因此，必须通过建立健全村镇银行的市场准入机制，使得民间金融“浮出水面”，良性发展，同时赋予其与商业银行同等的“国民待遇”进行监管，才能逐步形成竞争性市场环境，提高金融配置效率。随着温州金融改革试验区的建立，民间资本必然会对建立村镇银行进行大胆的尝试，然而在实践中如果碰到主发起人制度“玻璃门”，温州是否有权限对此进行修改？笔者认为，最好的做法是银监会或国务院修改主发起人制度门槛，出台《村镇银行市场准入条例》，规定符合一定的条件、遵循一定的行为准则和行为规范，政府原则上就应该按照固定的模式，颁发经营许可证，而不是像现在这样存在制度歧视，设置“玻璃门”。

当前，在我国已加WTO，金融对外开放力度加大，经济金融改革与发展面临新的发展机遇与挑战的形势下，开放民营金融市场准入，显得十分必要。这不仅是所有制结构调整和发展的需要也是平衡中外金融发展速度、促进民族金融发展的需要。从金融制度变迁角度看，民营经济金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程中，民间金融机构比国有金融制度更适合于非国有产出的金融需要。

因此，国家对民营经济金融支持更为切实可行的策略是，放松对金融机构的市场准入限制激励内生于民营经济的金融机构的产生，并给予政策上的扶持与引导。民间金融机构只要股东人数、资本金、经营者资格及其他有关条件达到法律规定标准，就可以注册登记，金融管理部门只是审核其是否达到法律规定的标准，引导私人钱庄、民间金融合会等“灰色金融”从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化金融转变。在现实条件下，政府一方面要降低金融准入门槛，允许那些股东人数、资本金、经营者资格及其他条件达到法律规定标准的规模较大的私人钱庄、金融合会以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记，按正规金融的要求规范管理，接受监督，将其转变为正规的民间金融组织；另一方面，要引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农村信用社、城市信用社、农村商业（合作）银行、城市商业银行等正规民间金融的改制，将原先投向地下钱庄的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来，截断地下钱庄的社会资金供应来源。

2、建立存款保险制度

作为金融机构退出机制中的一项重要制度，存款保险制度是指一个国家为保护存款人利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。

存款保险制度起源于美国。上世纪30年代初，美国受经济危机影响，几乎每年就有两千家以上银行倒闭。为保护存款人的利益、维护金融稳定，美国国会于1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》建立联邦存款保险局（FDIC），率先确立强制存款保险制度。上世纪80年代以来，系统性银行危机波及全球，发达国家和发展中国家都同样受到了严重威胁。为了降低金融危机的可能性，减少金融危机造成的社会成本，各国都着手建立金融安全网。迄今为止，全球约有90个国家和地区建立了显性存款保险制度。许多国家的实践证明，良好的存款保险制度，在提高公众对金融机构的信心、形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥了巨大作用。

在这次的《方案》中没有提到之前呼声很高的利率市场化改革，除了银行大利益集团的力量之外，更重要的原因在于现有的市场配套和监管力量没有做好足够的准备来应付一个充分竞争的金融市场。决策层对此采取了比较谨慎的态度。

在现有脆弱的基础上大尺度开放金融市场反而可能会带来更大的混乱，一旦国有大型银行受到冲击，其破坏力要远远超过近期的民间借贷风波。笔者认为，尽管推行利率市场已成为共识，但不可操之过急，因为潜在的风险不容忽视。如果实行利率市场化，意味着银行之间将展开价格竞争，如果竞争力低下的银行利润空间将被压缩甚至可能出现破产倒闭。那么广大存款人的资产该如何保护？如果没有建立存款保险制度就放开利率市场其实相当于将储户的资产曝露于风险之中。

其实我国存款保险制度早在2003年就开始酝酿建立，2004年底完成《存款保险条例》初稿，央行金融稳定局还专门成立存款保险处。央行的2005年年报也曾提出，要加快存款保险制度建设，推动《存保条例》尽快出台。然而，为何直到现在都还未与公众见面？存款保险制度涉及很多内容。如巨额的存款保险基金从何而来？怎样建立与存保制密切相关的法律保障体系，如何协调保险机构与央行、银监会、财政部的关系等等，这些都需要认真考虑。但是，随着《方案》的出台，要实现利率市场化，打破金融业的垄断，当务之急是建立存款保险制度，现在正是《保险存款条例》出台的最好时机。

3、建立征信制度降低民间金融机构的经营风险

信用制度是保证金融体系正常运行的重要制度，征信制度的建立是金融机构降低风险和民间资本进入正规融资体系的重要制度保障。当前，中国政府高度重视社会信用制度建设，把健全社会信用体系作为关系经济发展全局的一件大事来抓。国务院专门成立了以中国人民银行牵头的建立企业和个人征信体系专题工作小组，负责总体规划和组织协调工作，各地社会诚信建设取得明显进展。我国的金融监管部门应尽快建立一个由中央银行牵头、由各金融机构参与并联合工商管理、消费者协会、税务、保险、不动产管理等部门组成的征信体系，建立包括企业法人、个体工商户、私营企业、合伙制企业、自然人在内的信用数据库，随时向客户提供有不良信用记录的黑名单，以保证金融交易中有关当事人的利益，通过征信制度的建立就可以降低民间金融的经营风险。

《方案》中提到的第七项“培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易”和第八项“积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。建立健全小微企业再担保体系”，这些交易平台都必须建立在一套完整规范的信用制度之上，没有信用体系的建立就谈不上民间金融体系良好运行。因此，政府应尽快出台建立信用制度的相关条例。

总的来说，民间金融作为诱致性制度变迁的产物，经过多年实践后，最终还是需要由政府来完成正式制度的供给。我国政府已经开始尝试去引导民间金融这一非正规金融向正规金融的转变。这次《方案》是一个很好的尝试，十二项任务在各方面都有创新和突破，是金融改革一次重要的试验，改革才刚刚开始，在实践时许多方面都需要细化，配套的实施规范也应陆续出台，以经受住今后金融改革更大的挑战。

另外，近期许多学者提出了中国需谨防“中等收入陷阱”，即一个经济体的人均收入达到世界中等水平后，由于不能顺利实现发展战略和发展方式转变，导致新的增长动力特别是内生动力不足，经济长期停滞不前；同时，快速发展中积聚的问题集中爆发，造成贫富分化加剧、产业升级艰难、城市化进程受阻、社会矛盾凸显等。笔者认为，我国现在正面临着许多这方面的问题，要跨越“中等收入陷阱”还需从根本上转移我国的经济增长方式。“百业兴则金融兴，百业枯则金融亡”。金融是现代经济的血液，金融改革事关到整个经济转型升级。作为经济发展血液的金融，除了正规金融的主动脉外，还应该打通“毛细血管”让民间金融走上法律规范发展的阳光大道，在金融体系中拥有一席之地，坚定不移地进行金融改革，以更好地服务实体经济的发展，为我国经济转型奠定坚实的基础。

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