土地储备管理法范文

导语：如何才能写好一篇土地储备管理法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

第二条本市行政区域内的土地整理储备工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地整理储备，是指市人民政府确定的土地整理储备机构，根据经济社会发展和城市建设的需要，按照本办法的规定，对纳入储备范围的集体土地依法实施征收，对国有土地实施收购、收回、置换后，进行土地前期开发整理，并予以储存，以备供应土地的行为。

第四条本市土地整理储备实行集中统一管理制度。

市人民政府统一领导本市土地整理储备工作。市土地资产管理委员会负责本市土地整理储备计划的审议和实施的监督工作，协调解决土地整理储备工作中的重大问题。

市土地行政主管部门负责本市土地整理储备的统一管理和土地整理储备计划的编制工作。

市土地整理中心作为本市土地整理储备机构，负责全市范围内土地整理储备计划的组织实施和土地收购、整理储备、委托交易工作。城市发展控制区以外的土地整理储备工作，由区、县人民政府组织实施。

市人民政府对土地整理储备机构有其他规定的，从其规定。

第五条市土地整理中心可以委托区、县土地行政主管部门所属的土地整理单位承担区、县人民政府负责组织实施的土地整理项目。根据需要，市土地整理中心还可以委托其他单位对特定的区域、特定的建设项目实施土地整理。

第六条下列土地纳入土地整理储备范围：

（一）因公共利益需要或者实施城市规划，需要使用的土地；

（二）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因，停止使用的国有土地；

（三）土地使用权人未按照土地使用权出让合同约定或国有土地划拨决定书规定的期限动工开发，需要收回土地使用权的土地；

（四）土地使用权使用期限届满，需要收回的土地；

（五）农用地转用和土地征收后未确定用地单位的土地；

（六）依法确认的闲置土地；

（七）依法确认为无土地使用权人的土地；

（八）政府委托管理的其他国有土地；

（九）其他纳入整理储备范围的土地。

第七条本市实行土地整理储备计划管理制度。

市土地行政主管部门根据城市建设的需要，按照本市经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划及土地市场的供求情况，拟定土地整理储备计划，经市土地资产管理委员会审议通过，报市人民政府批准后，由市土地整理中心组织实施。

土地整理储备计划应当包括下列内容：

（一）年度整理储备土地规模；

（二）年度整理储备土地供应规模；

（三）年度末储备土地的存量规模。

第八条土地整理储备计划按照项目实施管理。城市发展控制区以内的项目实施计划由市土地行政主管部门审批和下达，城市发展控制区以外的项目实施计划由区、县人民政府审批和下达。经批准的土地整理储备项目实施计划作为办理相关审批手续的依据。

第九条对纳入土地整理储备项目实施计划范围内的土地，土地行政主管部门应当限制土地使用权的转让，规划行政主管部门应当限制新建、改建、扩建地上建筑物，优先组织编制控制性详细规划，相关管理部门应当积极做好配合工作。

第十条市土地整理中心及其委托的单位实施土地整理，应当在现状调查的基础上，结合被整理土地的实际情况，制定土地整理实施方案。土地整理实施方案应当包括土地整理的范围、补偿标准及进度安排等内容。

土地整理实施方案须报经土地行政主管部门批准后方可实施。

第十一条根据土地整理储备工作的需要，市土地整理中心及其委托的单位提出修改控制性详细规划的意见，报规划行政主管部门审定。

第十二条实施整理国有土地的，市土地整理中心及其委托的单位根据批准的土地整理实施方案与被整理土地使用权人签订土地整理补偿协议书。委托拆迁的，与被委托的拆迁单位签订房屋拆迁委托合同，并按照规定办理城市规划、建设用地和房屋拆迁等各项审批手续。涉及国有农用地的，按照有关规定一并办理农用地转用手续。

第十三条征收集体土地的，市土地整理中心及其委托的单位持土地整理储备项目实施计划、土地整理实施方案批准文件及其他要件，向土地行政主管部门申请办理土地征收手续。涉及农用地的，按照有关规定一并办理农用地转用手续。

依法办理土地征收、农用地转用后的土地纳入储备。纳入储备满2年未供应的，由市土地行政主管部门在安排下一年度农用地转用计划时，扣减相应指标。

第十四条被整理土地使用权的注销与变更登记，由市土地整理中心及其委托的单位按照土地登记的有关规定办理相关手续。

地上房屋需要拆迁的，按照本市房屋权属登记的有关规定办理注销登记；地上房屋需要保留并转移所有权的，由市土地整理中心及其委托的单位持原权利人的委托书及其他要件，办理权属转移登记手续。

第十五条整理非住宅房屋国有土地的，由市土地整理中心及其委托的单位委托有资质的房地产评估机构，按照国有土地使用证书规定的土地用途、地上建筑物状况、土地现状利用条件等进行土地和房产价格评估；根据评估结果，市土地整理中心及其委托的单位结合经济测算分析，与被整理土地使用权人协商确定补偿标准。

第十六条征收集体土地的，按照《中华人民共和国土地管理法》、《天津市土地管理条例》及本市其他有关规定，确定补偿标准。

第十七条整理城镇住宅国有土地的，按照国家和本市有关房屋征收拆迁的规定确定补偿标准。

第十八条使用划拨土地的企业，实施企业产权交易涉及土地使用权转让的，在同等条件下，人民政府对土地资产有优先购买权。

以有偿方式取得的土地，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，人民政府有优先购买权。

人民政府行使优先购买权的具体办法，另行制定。

第十九条依法收回的国有土地，土地行政主管部门履行完毕相关程序，注销原土地使用证后，交由市土地整理中心统一管理，纳入政府储备土地。

第二十条根据公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的单位整理国有土地，与被整理土地使用权人达不成土地整理协议的，可以按照法律法规规定的权限和程序申请对被整理土地使用权人的房屋及其他不动产实施征收。

第二十一条整理完毕的土地纳入政府土地储备库，由市土地整理中心统一管理，土地使用权属登记为市土地整理中心及其委托的单位。

任何单位或者个人不得擅自占用政府储备土地或者在其地上取土。

第二十二条政府储备土地未供应前，市土地整理中心及其委托的单位可以将政府储备土地连同地上物，采取出租、临时使用等方式加以利用，所得收益专项用于土地整理储备。

政府储备土地的临时利用时限，一般不得超过2年，且不能影响土地供应。

第二十三条政府储备土地临时利用的，市土地整理中心及其委托的单位应当制定政府储备土地临时利用方案，报市土地行政主管部门批准。

第二十四条城市发展控制区以内的政府储备土地，由市土地整理中心委托公开出让。

政府储备土地公开出让前，土地行政主管部门应当对土地出让成本进行核定。

第二十五条经市人民政府批准，市财政部门从缴入国库的土地出让金政府净收益中划出一定比例的资金，建立国有土地收益基金，专项用于土地整理储备。

第二十六条市土地整理中心及其委托的单位应当加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

篇2

将土地管理机关法定为土地登记发证机关。现行《土地管理法》第十一条规定，土地权属须由县级以上政府进行土地登记，并颁发土地证书确认，在土地登记和发证中均须加盖地方政府公章。按照政府职责法定化以及权力与责任挂钩、提高行政效能等要求，建议将土地管理机关法定为土地登记发证机关，将现行《土地管理法》第十一条第一款至第三款修改为：农民集体所有的土地，由县级土地管理机关登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级土地管理机关登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上土地管理机关登记造册，核发证书，确认使用权。

将有关土地市场的政策、规章上升为法律规定。随着我国市场经济体制的逐步建立与完善，近年来国务院、国土资源部出台了一系列涉及土地市场的政策、规章，如20__年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、20__年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等，为健全完善土地市场提供了强有力的政策支持。因此，建议《土地管理法》增加"土地市场"章节，将近年出台的有关政策、规章上升为法律规定，使我国的土地市场更加制度化、法制化、规范化。

增设"征地补偿"章节。现行《土地管理法》关于被征用土地的补偿规定存在以下两个问题，一是支付被征地农民的土地补偿费和安置补助费标准偏低，二是低价征地极容易出现转手高价倒卖土地使用权牟取暴利的现象，诱发各类腐败行为和土地违法案件的发生。为此，建议在《土地管理法》中增设"征地补偿"章节，废除第四十七条"按照被征用土地的原用途给予补偿"的条款，以及相关条款中按"土地原用途"计算补助费用的规定，改为按土地一级市场的基准价格给予农民补偿，按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。此外，还应对包括土地一级市场基准价格的制定和公布，对农民实施补助的技术性细节等作出相关法律规定。

篇3

土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性的杭州模式，从法律角度进行分析。

一、目前土地储备制度试行中存在的问题

(一)关于土地储备机构的法律地位

土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部门，如上海市土地发展中心；双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。

1、土地收购储备管理委员会

根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承担。

2、土地储备中心

杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；(3)管理由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围；(4)多渠道、多途径筹措资金。在市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地收购、储备的资金；(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做好土地出让的其他准备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告运作情况；(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。

(二)进入土地储备中心储备的土地的范围

关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同，但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是：法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。

1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的；(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的；(3)公路、铁路、机场、矿场经核准报废的；(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的。

2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的行为。

3、征收是政府部门出于建设用地的需要，将集体所有的土地转化为国有土地的行为。征收以前一直被称为征用，但征用与征收应是两个不同的概念。征收是强制变更所有权的行为，具有永久占有性。而征用并不改变所有权，只是使用权在一定时期的强制性的转移，一旦征用的法定情形消失，征用人就应返还被征用的财产。征收的特征主要表现为：(1)征收的主体是国家，而不是建设用地者；(2)被征收的对象是集体所有的土地；(3)征收土地适用依法补偿原则，补偿的范围、标准，法律均有明确的规定；(4)征收土地必须严格依照法定程序。

4、置换指以土地资源的重新配置为目的的土地使用权的互换。置换的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保护和改善城市环境；(3)实现城市的旧城改造。目前土地置换主要表现为企业迁移以及城市改造中个人的拆迁。

5、没收是行政处罚机关或人民法院对违法或犯罪分子的非法财产予以没收的行政和刑事处罚。其中若涉房屋及土地使用权的，收为国有。

上述几种方式中，国家法律、法规对收回、征收、拆迁、没收的条件、程序，均有明确的规定，而收购则缺乏相应的法律规范，因而理论分歧较大。焦点在两方面：一是收购行为的性质，二是收购的价格确定。

关于收购行为的性质，主要分歧在于自愿还是强制上。持“自由说”的人认为，收购行为是市场条件下的自由“买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的前提下，根据市场状况自由协商确定。持“强制说”观点的人则认为，土地收购应确定为政府的行政权力，对被收购方来说是一种行政义务。只有这样，才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。

由于对收购行为性质的认识不同，收购价格的确定原则也有所不同。“自由说”认为，土地收购的价格必须完全按照市场原则，由双方协商确定。“强制说”中则出现了分歧：有的认为，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则，应参照土地征收和旧城改造拆迁制度中的补偿安置方法确定；另一些人则创设了“强制买卖”说，即认为土地是否收购是政府的行政权力，但收购价格则应按市场价格确定。

笔者认为，“自由论”和“强制论”均有失偏颇，收购行为性质不能一概而论，应视政府在收购时的不同身份而定。

政府的主体身份表现在国有土地上是双重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的土地权利。作为权利，始终是与义务相对应的。根据所有权与经营权相分离原则，国有土地实行土地使用权出让、转让制度。中华人民共和国境内外的公司企业，其他组织和个人，除法律规定外，都可以依法取得土地使用权，对土地进行开发、利用、经营。取得的方式是与所有权代表者签订国有土地的出让合同。根据《国有土地使用权出让与转让暂行条例》，土地出让合同应当按平等、自愿、有偿的原则签订。在合同规定的使用年限内，土地使用者可以转让、出租、抵押等，其合法权益受国家法律保护。正在制定过程中的《物权法》(征求意见稿)中，也明确了法律对土地用益权人的保护，表明了禁止任何单位或个人用任何方式侵害其用益物权的立场。而强制买卖实质上是土地出让者可以任意单方解除合同。因此，如果一味强调“强制性买卖”，势必与现行法律法规冲突，损害土地使用权人的合法权益，剥夺其在合法使用期限内的用益物权。因此，笔者认为作为一般意义的政府储备土地的收购，应是政府作为出让合同的主体一方与另一方平等协商的结果，必须实行自愿原则。

作为行政管理者，政府在土地这项特殊财产上还表现为权力。作为权力，是与服从相对应，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权，源自于宪法赋予的政府的经济管理权。土地是人类社会生产、生活必不可缺的物质财富，是最基础性的资源之一，政府的职责就是使有限的土地资源能够得到合理的、可持续的利用和开发。政府有权通过行政措施如征收、没收、征用、强制性收购等，使土地资源发挥更好的效用。但行政权力属公权力，它与个体的权利不同，它的行使不是为了自身的利益，而是为了社会公共利益。因此，公共利益性也就成为政府行使行政权力的前提和目的，或者说是政府行使行政权力时的一项义务，它也是判断行政行为合法性的主要标志。这一点在有关的土地法律规范中都有所体现，如《土地管理法》第2条第4款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可见，土地收购制度中可以设定政府的强制权，但必须严格限定于社会公共利益范畴。

二、关于土地储备制度与现行法律制度的两大冲突问题

(一)划拨土地的使用权的转让与土地收购问题

在计划经济体制中，土地作为公共资源，完全由政府无偿提供，其结果是城市土地大量掌握在国有或集体企业手中。国有土地实行有偿使用制度后，这些企业的土地依然保留了其划拨性。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第45条)和《城市房地产管理法》(第39条)还赋予其有条件的转让权，即经过政府有关部门的审批并缴纳土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地储备机构的储备范畴。这一规定实质上取消了这些企业对划拨土地的转让权。笔者认为，赋予划拨土地的使用人有条件的转让权，是不符合法理精神的：一方面划拨土地是将土地作为公共物品提供给社会。在市场经济条件下，土地只有在用于公共目的时才能由政府无偿提供。我国《土地管理法》对划拨土地取得的严格限制就说明了这点(注：《土地管理法》第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。”)原划拨土地的使用人一旦解散、撤消、破产或将土地转让，就丧失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》等法律法规均规定，因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的情形，政府有权收回土地使用权。

(二)强制收购与土地使用权的转让问题。

从法理上看，当国家授权各级人民政府土地管理部门代表国家订立土地使用权出让合同时，土地管理部门是以土地所有权人的代表，而不是以行政管理者的身份出现的。作为合同一方当事人，其法律地位与另一方当事人即土地使用者是完全平等的，不仅在订立合同过程中，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则，而且在合同订立以后，双方都应严格按照合同的规定履行，不得擅自终止合同，否则，就应承担相应的民事责任。如果认为作为出让一方的国家(政府)仍然享有强制收购的特权，则出让人可以不顾合同的规定而随意行使其特权，这样，国家与土地使用者之间的合同关系将形同虚设，而这种现象，正是我们在当前的市场经济建设中需着力纠正的。

由于我国实行的是土地公有制，土地“私权”主要反映在土地的用益物权上，现行的国家法律明确了对用益物权的保护。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。只有在“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的”，土地使用权方“不得转让”。除了在特殊情况下基于“社会公共利益的需要”并经法定程序外，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回”。法律之所以这样规定，其用意应当说是很明显的，即不仅要保护土地使用权人的合法权益，更要防止他人对土地使用权人行使土地使用权的干涉和妨碍。如果说政府在土地储备中可以对权利人依法取得的土地使用权实行强制收购，实际上意味着对权利人享有的土地使用权这一正当的民事权利的限制和否定，这不仅与国家的立法意图相违背，也不利于土地市场的发育和成长，甚至有可能成为“公权力”侵害“私权利”的借口。

三、完善土地储备制度的法律思考

(一)改变立法结构，变实施条例为管理条例。

行政法律规范内容的侧重点应是设定行政管理机关，赋予其管理职权，设定行政相对人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备管理办法而言，立法重点应把握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的管理机关及职权。3、允许进行储备的土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监督管理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操作规程应由储备管理机构的章程去设定。

(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权

行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力；(2)受托人行使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。

由于土地储备制度目前尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层次立法近乎空白，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的问题。在这些仅有的地方行政规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的合法性问题，也才能使土地储备中心的独立地位得以真正的发挥。

(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系

土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。

土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行为。

(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用

如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。

我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。

(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。

土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；在德国，凡详细规划区内的土地交易，地方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均允许土地私有，因而其先买制度的客体是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。

土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比其它主体具有优先交易的权利。

篇4

关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议

1.土地储备制度的定义

土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。

2.我国土地储备法律制度的特点

（1）政策先行

由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。

（2）地方立法先行

地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。

3.我国土地储备法律制度所存在问题

第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。

第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。

第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。

4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议

第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。

第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。

第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。

第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。

第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。

第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）

参考文献

[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年

[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年

[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年

篇5

第一条为有效提高政府对土地的宏观调控能力，加强土地资产管理，优化土地资源配置，促进城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法队省府办公厅《关于加快建立和完善土地储备制度的通知》(粤府办【*】34号)等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条*市市区规划区范围内的固有土地储备工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，并根据土地市场供求现状和城市规划要求，对依法征用、收回和需收购盘活的土地进行储备，经前期开发后，为建设项目用地提供前期服务的行为。

第四条市国土资源局主管全市的土地储备工作;市土地储备中心具体承办*市市区规划区范围内的土地储备的相关工作，包括土地征用、收回、收购、储备以及土地出让前期准备工作。

第五条国有土地的储备范围:

(一)为实施城市规划而批准征用和农地转用的土地。

(二)为公共利益需要收回的土地。

(三)因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨土地。

(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地。

(五)土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地。

(六)为实施城市规划收回的土地。

(七)市政府依法收回的闲置土地。

(八)土地使用权转让中申报价格比标定地价低20%以上，市政

府行使优先购买权而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申请收回的土地。

(十)市区规划区范围内的无主土地。

(十一)其他需要储备的土地。

非工业区的现有工业用地及工业厂房用地，无论是出让地还是划拨地，不改变用途转让或补办出让手续的，以及所出让用地闲置两年以上的，在进入土地交易市场前，一律先由市土地储备机构进行可行性研究，认为值得盘整收回或收购的，经报市政府讨论同意后，依法有偿收回，进入市土地储备中心储备。

第六条市区规划区内未征(转)用的农用地，列入土地储备规划，进行规划控制。

市区规划区内的农用地需要储备的，市土地储备中心必须依法办理征用手续。

第七条土地储备须符合土地利用总体规划、城市规划实施的需要，符合城市经济社会发展的需要，依法保护土地权利人的合法权益。

第八条储备的土地应优先用于符合城市规划的建设项目。进行房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设使用储备土地的，须通过有形土地市场公开交易。

第九条纳入储备范围的固有土地，由市土地储备中心统一收回、收购储备，原土地使用权人不得自行处置和拒绝收回、收购。

土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。

第十条市土地储备中心应根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场供求状况，拟定土地储备计划。土地储备计划经市国土资源局报市政府审批后，由市土地储备中心具体组织实施。

经批准列入土地储备计划范围内的土地，应向社会公告。

第十一条市土地储备中心应依照法律、法规和规章的规定，通过招标，选择有相应资质的施工单位对储备的土地进行前期开发。

第十二条土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。

第十三条市计划、经贸、建设、规划、财政、房产等管理部门应按各自职责，协助做好土地储备的相关工作。

第二章土地储备

第十四条土地储备可采用下列方式:

(一)征用。根据土地管理法律、法规的规定将集体土地征收转为固有建设用地。

(二)收购。根据原土地使用权人的投入情况进行货币补偿，同时收回土地使用权。

(三)异地置换。根据原土地使用权人的投入情况，在另一地段置换同等价值的土地，同时收回原土地使用权。

(四)收回。依法应收回的土地，按有关法律法规的规定收回。

土地储备机构在对前款规定的土地进行收回或征用时，应当对原土地所有权人、使用权人进行补偿并办理有关土地权属变更手续后，对土地予以储备。

第十五条收贿、收回储备土地按下列程序进行:

(一)储备土地的认定。

1、对土地使用权人申请收贿的用地，申请人携有关资料向市国土资源局提出申请，经批准后由市土地储备中心具体组织实施。

2、经市政府批准收购、收回的用地，由市国土资源局向原土地使用权人发出收贿、收回通知，原土地使用权人按通知要求向市土地储备中心提供有关资料，由市土地储备中心具体组织实施。

(二)权属核查。市土地储备中心对拟储备的土地的权属、土地面积、四至范围、土地用途及地上建筑物、附着物等情况进行实地调查和审核。

(三)征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向市规划、建设、房产等部门征求意见。

(四)确定规划条件。由市规划部门根据批准的城市规划方案，提出拟储备地块的规划设计条件及附图。

(五)费用测算。市土地储备中心根据调查结果和地块的规划使用条件，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估;实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。

(六)方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况、规划使用条件、及补偿费用测算结果提出土地收购的具体方案，经市国土资源局报市政府审批。

(七)签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《固有土地使用权收购合同》。

(八)收购补偿。市土地储备中心根据《固有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用;实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算。

(九)权属变更。原土地使用权人与市土地储备中心按规定申办土地、房产权属变更或注销手续。

(十)交付土地。根据《固有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付土地和地上建(构)筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。

第十六条土地使用权人申请土地收购须提供下列资料:

(一)土地收购申请书。

(二)法人资格证明书和营业执照副本(属个人的，应提供本人有效身份证明)，委托他人办理的应提供授权委托书。

(三)土地使用权合法凭证。

(四)房屋所有权合法凭证。

(五)宗地图。

(六)主管部门意见。

(七)其他需要提交的资料。

第十七条《固有土地使用权收殉合同》应当载明以下内容:

(一)合同双方当事人。

(二)收殉土地的位置、面积、用途及权属依据。

(三)由规划部门提供的规划设计条件及附图。

(四)土地收胸补偿费用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)创双方的权利和义务。

(七)违约责任。

(八)解决争议的方法。

(九)双方约定的其他事项。

第十八条实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的，原《固有土地使用权出让合同》从《固有土地使用权收购合同》生效之日起自行解除;由市国土资源局依法收回原《国有土地使用证》，并予以注销。

第十九条土地收购补偿费一般按收胸土地的开发成本计算。以出让方式取得的土地使用权的，土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的土地出让金部分。

第二十条土地收购补偿费应当通过以下方式确定:

(一)由具有土地评估资质的评估机构依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后，由市国土资源局依法确定。

(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定。

(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定。

(四)涉及房屋拆迁的，按照《中华人民共和国房屋拆迁管理条例》的有关规定确定补偿费。

以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由土地储备机构与原土地使用权人结算差价。

第三章储备土地前期开发

第二十一条市土地储备中心对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发:

(一)市土地储备中心在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。

(二)原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权抵押贷款等。

储备土地使用权抵押贷款的具体办法，由市政府另行制定。

第二十二条土地储备机构如需对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁、或进行土地平整和配套设施建设的，须依照有关法律、法规的规定采取招标投标的办法，确定有资质的拆迁人或施工队伍。

第二十三条土地储备前期开发中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物抵押或临时改变用途的、或地上建筑物及其附属物拆迁的，市土地储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同，依法向有关部门办理审批或登记手续。

第二十四条土地储备前期开发活动应当遵守法律、法规、规章和市政府的有关规定，并不得损害公众利益。

第四章储备土地供应

第二十五条储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。市国土资源局应当根据年度土地供应计划、城市规划、土地储备计划和土地市场需求情况，制定储备土地供应计划，经市政府批准后执行。

经市政府批准的土地供应计划，应当及时向社会公布。

第二十六条储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，严格执行国家国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让固有土地使用权规定》的有关规定，任何单位和个人不得干预。

第二十七条市土地储备中心应当将土地供应计划提交土地交易中心，土地交易中心应以公告方式公布土地供应计划。公布内容包括拟供应土地的位置、面积、用途、土地出让底价、土地规划设计条件及附图等。

第二十八条用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，必须依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。

前款规定以外用途的储备土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当依法采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。

出让国有土地使用权，应依照法律、法规和规章的规定采用招标、拍卖或者挂牌方式，采取协议方式的，不得违背有关规定。

第二十九条严格限制以协议方式出让土地使用权，因城市建设重大引资、投资确需以协议方式供应土地的而且符合有关法律、法规的规定，必须在地价评估基础上，报市政府研究批准?并将协议结果予以公布。

第五章土地储备资金管理

第三十条储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受财政、审计部门的监督。

(一)土地储备机构的人员经费、公用经费与土地储备运作收支实行分户分帐核算。土地储备机构的人员经费、公用经费纳入财政预算管理;土地储备机构开展土地储备的资金实行专户封闭运作。

(二)土地储备机构出让储备土地使用权的收入，按现行财政规定实行"票款分离、委托银行代收款"的收支两条线管理办法。即由缴款单位(受让方)直接将地价款缴入财政在银行开设的征收帐户。

第三十一条土地储备资金及其相关业务工作经费的管理与使用，由市国土资源局提出并由市财政局核准后，报市政府批准。

第六章法律责任

第三十二条属于本办法规定的土地储备范围的国有土地不得自行转让，土地使用权人对符合储备条件的土地，未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的，有关部门不得为其办理审批、登记手续，并应依照有关规定进行处理。

第三十三条市土地储备中心未按本办法规定签订《固有土地使用权收附合同》并支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《固有土地使用权收附合同》，并拒绝交付土地。

第三十四条原土地使用权人未按土地收购合同规定交付土地及地上建筑物的事或者在交付土地的同时擅自处理其地上建筑物(构筑物)的，市土地储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。

篇6

[关键词]土地管理制度 现状 改革措施

[中图分类号] F407.1 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2015）-7-469-1

1我国土地管理改革中存在的问题

1.1规划的体制缺乏弹性

各地区的土地指标不同随着经济的发展和城镇化程度的提高，出现了一些东部沿海地区指标不足、西部地区指标富裕的现象，使得我国土地管理规划体制缺乏弹性导致在解决土地计划管理和资源配置工作中容易出现矛盾。地方对于这一矛盾现象的反映也很大，不对土地利用计划管理体制进行改革这些问题还会继续存在随着经济的不断发展资源配置的计划管理和经济建设管理很难达到工作标准应该引起足够的重视并进行相应的完善。

1.2基本农田的比例太高

对基本农田进行划定的主要目的是为了保护良田建设用地可以先从一般耕地入手基本农田比例过高是地方土地管理中又一个主要的问题。由于我国的耕地基本上一般在丘陵和山区加果基本农田的比例过高那么可用于城镇化建设的用地就要向山区转移声也方在使用土地时要经过国务院的批准不仅用地困难还会促成一些违规违法的现象基本农田划定也就缺乏实质性的意义。

1.3土地储备制度存在缺陷

土地储备机构的双重职能难以协调，土地收购价格机制混乱，融资风险较大。土地储备需要大量资金。资金问题是制约土地收购储备工作的“瓶颈”。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道较少。巨额贷款利息给土地储备机构带来的非常大的压力;银行贷款期限与土地储备运营周期不一致，如果受金融和经济的影响使贷款不稳定，容易造成资金链的中断;如果土地市场出现波动，土地储备机构和银行都将面临巨大的金融风险。

1.4耕地动态不平衡

由于保护耕地而破坏生态平衡或者由于保护生态而破坏耕地的现象已不足为奇麟地动态不平衡和生态保护问题之间的矛盾越来越突出麟地动态平衡是土地管理过程中的一个核心问题麟地动态平衡应该统筹安排根据各地区土地资源和经济发展状况的实际进行研究和解决。

1.5土地产权认识方面的问题

集体土地产权虚置很容易造成集体土地流失，保护耕地的效果不明显我国的土地分配不够清晰，导致土地国有和集体权属混乱，一些土地利用者的势力不断扩张的趋势。

2我国土地管理制度的改革措施

2.1完善土地的管理制度

完善的土地管理制度是加强土地管理的有效措施，此项制度建立的前提是以土地有形市场为核心，加强各部门之间的交流和沟通，进而制定出科学合理化的土地管理法律法规，我国土地的转让和出让是通过土地协议进行的，土地交易中心简化了土地出让和转让的流程，开发商可以单纯的凭借合同来向政府相关部门领取各种审批手续，给双方的工作都带来了方便，土地交易中心实现了土地资源的合理配置，实现土地资源配置的进一步优化，也是改革制度中一项重要的内容，能够建立起良好的土地管理运行模式。

2.2加大土地管理过程中的监管力度

土地管理相关部门应该加大监督管理力度，在土地管理工作中定期开展巡查活动，对于土地违法等行为给予严厉的打击，指导农民在建设房屋过程中按照规划执行，组织集中建设房屋以便于统一管理，对于空闲房屋、闲置土地等应该合理利用。在土地管理工作中也要做好宣传教育，改变一些农民的错误观念，让他们了解到土地属于公共财产，在使用过程中不可过于随意。在农民宅基地的划分工作中应该制定严格的标准，杜绝随意扩展建筑范围以及侵占耕地等情况，对于土地违法行为应该给予合理的处罚，以此减少和杜绝类似的情况，为农村土地管理和农业生产构建良好的环境。

2.3健全土地流转管理制度

农民由于各种原因转让土地承包和经营权的行为称为土地流转，在土地转让过程中应该按照相应的规范执行，做到“依法、有偿、双方自愿”。地方各级政府应该加强对土地流转的监督和管理，将农村土地流转管理工作作为重点工作来抓，制定科学合理的土地流转管理措施，对农村土地流转管理工作进行规范。同时对土地流转过程中的产权管理进行严格控制，对于集体建设用地出现的流转，首先做好土地流转过程中的价格管理工作，对土地流转过程中涉及到的税收制度等进行必要的完善与规范。此外，在土地流转工作中应该尽快完善相关法律法规，以此为土地流转管理提供法制保障，不断完善土地流传法制体系。

2.4健全土地权利体系，约束地方政府征地行为

维护土地财产权益的保障就是产权清晰、权责明确。但是，我国现行的土地管理制度并没有明确保护农村土地产权。在发展的实际中，地方政府、企业等都纷纷征占农民土地权益，造成土地滥用、浪费等情况的出现，所以，要不断健全和完善土地权利体系，保护好土地资源。城市发展需要土地供应，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出让制度。

2.5完善土地储备制度

应该在地方政府的授权和帮助下建立土地的市场，并对储备状态的土地资源加以开发和利用，以市场运营的机制激活土地资源。建立土地储备监督评估体系，对土地收购储备运行的监督。开拓土地资金的筹集渠道，以达到对土地储备的盘活作用。

2.6明确集体土地所有权

深化土地产权改革，是确保土地所有者权益的有效举措，集体土地产权虚置使很多农民争相扩展宅基地，针对这种情况，可以将集体土地产权细分到每一个小组中，小组中的成员不超过十户，在小组之内每户农民可以自行对土地进行处置，这样就可以明确土地产权问题。

3结束语

建立和完善土地管理制度是当前土地工作的核心，要发挥土地管理制度的指导作用和中心价值，必要尊重市场经济发展初期的实际，这样才能达到土地管理制度的完整性和功能性。现实中要对土地管理制度的规范和确定的价值加以发扬，形成管理、价格、机制、储备、制度方面的重点思考，从长远的角度力促土地管理制度的完善，使其更能适应发展的局势和未来的趋向，以灵活的政策和防止实现对土地管理制度的体系构建，打造土地管理制度和土地工作的新发展。

参考文献

[1] 张鹏.我国土地管理法制建设现状及存在问题[J].现代经济信息，2013，（17）.

[2] 李翔.论土地公有制核心价值追求下的新的实现方式[J].生产力研究，2014，（06）.

篇7

关键词:国土资源管理 国土资源交易法制化建设 国土资源节约与集约利用

中图分类号:F293.2 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)10-040-03

根据《中华人民共和国土地管理法》,土地全民所有即国家的土地权,属于国家所有。土地管理各项工作,由政府行业主管部门:省国土资源厅和市、县政府土地管理部门承担,同时省对所属各级土地管理部门实行垂直管理。实践中,这种已有的传统土地管理方式,事实上被限定在了行政和技术管理层面,它使有关土地的各项职能,基本上掌握在市、县政府之中,而行业主管部门的土地管理权,在一定程度上被虚化,土地管理及产权主体被混淆,客观上,这也是多年对城市土地宏观调控不力的一个重要原因。它造成了国土资源交易过程问题频发,管理制度不健全,市场运行机制不充分,以及现有规章不合理等等问题的出现。

为了确保国土资源节约与集约的高效利用,以及国土资源利用方面的生态合理性优化配置,确保国土资源交易对社会经济发展和民生工程建设发挥积极作用,杜绝国土资源交易中的腐败问题,山西省国土资源厅和山西省社会科学院共同成立了调查组,以探讨多年来国土资源交易中出现的问题,并借此规范国土资源交易与管理行为,完善国土资源交易的市场运行机制,健全国土资源交易的法制法规建设。

一、全面了解国土资源交易中的基本情况

为了规范国土资源交易行为,调查组于2010年6月4日至7月22日,对山西省10个市(包括78个县区)的交易机构进行了详细的调研。调查结果显示:多年来,国土资源交易在山西省社会经济发展中发挥了重要作用,相关工作人员也为山西省国土资源交易工作做出重要贡献,这是首先应予以充分肯定的方面。但是,国土资源交易中也存在着很多问题,这些问题表现在以下诸方面:

(一)土地产权制度不完善

1.城市土地产权主体不清晰。其结果是造成了中央与地方政府在土地收益和土地审批权等方面的相互博弈,并使地方政府在当时土地收益中处于相对劣势。

2.土地登记制度不规范。土地权属管理是城市土地管理的重要目标,同时也是政府对土地交易过程进行监督与保护的基本内容。到目前为止,城市土地权属登记工作仍然滞后,初始登记工作,迄今尚未完成。产生这一问题的原因是复杂的,但基本原因是土地权属变更信息依赖于土地使用申请者申请登记办证时的基本情况。其间,倘若土地使用者变更土地权属关系而又未及时办理登记和相关确权手续时,土地管理部门则不能及时获得相关变更信息。另外,一些土地使用者只注重房屋权属手续而忽略土地权属关系,并因此长期不予以办理确权手续的情况,也是造成土地权属登记工作滞后的原因。

3.土地权利划分和界定不够细化。城市土地产权结构通常可以划分为:土地所有权、土地使用权和土地他项权利三个部分。这三部分权利,依据逻辑关系,又可划分成不同单项权利。但是,目前各项权利划分和界定仍然不够详细。比如,土地所有权和土地使用权二者间有着本质的不同,但有关两者的法律规定却并不明晰。这使土地使用者在其使用期间可行使绝大部分土地权利成为事实,致使土地所有者对土地收益和处置难以做到有效控制。这些都是由土地权利划分和界定不细化造成的。

(二)土地价格机制不健全

土地价格机制不健全主要反映在基准价格不能真实反应价格水平;政府垄断导致价格不合理;隐性土地交易影响土地市场价格真实性三个方面。

1.基准价格不能真实反映土地价格水平。由于土地市场总价格经常变动,而现行基准地价又未形成动态调整和公布的机制,这就造成基准地价与不断变化的市场空间地位相脱节,因而不能反映市场总体价的变动趋势。

2.政府垄断导致土地价格不合理。这主要反映在一些政府官员对市场价格的干预而造成的土地价格不合理问题。出让土地,无论采取招标、协议,还是拍卖何种方式,价格均由一些政府官员来决定。而不同出让方式价格又会相差很大,这就为权力寻租创造了条件,并因此而扰乱了真实的市场价格。

3.隐性土地交易影响土地价格的情况,主要出现在城市发展需要征用大量建设用地过程中。具体表现在两个方面:第一,农用地征收价格偏低导致大量农村土地通过私下交易而非法进入土地市场并造成农民利益受损;第二,国企改革过程,造成许多企业处于困境局面,而此时企业所占原划拨土地成了其解困的一种资金渠道,它也是私下交易影响土地价格的另外一种情况。这两种情况,构成了隐易影响土地价格的关键问题。加之,由于国家相关政策的滞后或疏漏,致使隐性土地交易不仅仅限于对土地价格的影响方面,更为严重的,它还是造成国土资源流失及腐败的重要原因。

(三)征地制度不合理

现存的征地制度,存在着严重的不合理性,其不合理性具体表现在以下两个方面:

1.因“公共利益”界定模糊导致征地权利滥用。这种情况主要指借助“公共利益”界定不清而随意侵害和征用农村集体所有的土地(以低价征收,再以高价出让并从中牟利),严重损害农民的利益。

2.因征地补偿标准不合理引发社会问题。这种情况主要指开发商与地方政府一些官员相互勾结,与拆迁户形成对立局面,大多使拆迁户利益受到损失。拆迁户作为弱势群体,利益常常得不到保证,严重者甚至造成恶性案件的发生。

以上几个方面,是经调研所发现的最主要的问题。这些问题正是导致土地交易过程经济案件频发、权力寻租和腐败现象层出不穷以及社会不和谐的重要原因。

二、规范国土资源管理的基本方法及改革思路

根据国土资源交易中存在的问题,调查组认为,必须以科学发展观为指导,借助当代管理学中的科学方法,全面规范国土资源管理,进而在此基础上提出有关国土资源交易制度改革的基本思路。

(一)规范国土资源管理的基本方法

深化国土资源管理制度的改革,规范国土资源交易,首先要以科学发展观为指导,借助当代管理学理论中的科学方法,改变现存国土资源管理中所存在的失范的、各自为政的行为特征。要做到这一点,当代系统管理学方法将发挥十分重要的作用,因为这是改变现存失范的、各自为政的国土资源管理的合理方法。所谓系统管理学,它是指借系统科学原则进行现实管理运作的管理学理论和方法。这种理论和方法无论在对不合理管理制度的改革方面,还是对规范市场交易之中,无疑都将会发挥十分重要的作用。具体到山西省,应对全省国土资源管理部门进行统一的、系统化的方式协同运作。以此方式,使全省国土资源管理部门,无论从管理机制还是机理上,改变以往各地政府因各自为政所造成的交易过程行为失范或混乱现象,使国土资源交易在全省范围实现系统化和规范化。相应地,这就要求在系统管理学方法协调下,既形成系统化统一运作的组织结构,又要培养一批与之相适应的高素质的国土资源管理的工作人员。与此同时,还要建立与之相匹配的、并且高度透明的现代化信息平台和覆盖全省范围的国土资源信息网络及资料库,以便加强有关国土资源交易信息的监管与检测,使山西省国土资源交易的管理过程,以系统化的管理方式步入既科学合理,又高效快捷;既透明公开,又客观公正的轨道。

此外,以当代管理学方法规范国土资源管理,除了系统管理学方法外,尚需借助“标杆瞄准”的管理学理论。这主要旨在以国内最先进的国土资源管理典型案例为标杆,寻找自身在国土资源交易过程中所存在的差距和不足。并以标杆为参照,纠正自身所存在的问题。所谓标杆瞄准,主要指以相似行业管理运作方式为标杆,结合自身实际情况,通过分析、比较以及相关数据收集与整理的程式化和标准化运作,突破性推进本系统工作,进而赶超所学标杆的动态的管理学方法。这就要求在国土资源交易管理的过程中,一方面,必须立足于对自身工作的系统化研究;另一方面,还必须学习和借鉴先进的经验,并借此完善自身的工作。譬如,2003年,浙江省(在绍兴会议以后),以系统化方式,将全省招投标过程建成了统一的平台,把原有建设工程交易中心、政府采购中心、土地交易中心、产权交易所等机构加以合并成统一运作机构的案例,就是在规范国土资源管理过程之中理应参照的标杆,因为,其经验,不仅能有效缩短交易过程和周期,而且还可以促进国土资源的节约和集约利用。再如,2006年,贵州省提出“矿业权储备与交易统一改革方案”也是一个明显的例子。因为贵州在全国率先成立了集矿业权储备、交易为一体的省级矿业有形交易平台,提出了统筹管理的“五个率先”思路,致使国土资源节约与集约型利用成为可能。相关数据显示:与2007年相比,贵州2008年矿业权出让宗数下降了44.2%,而矿业权出让价款却增长了5.49倍;与2006年相比,矿业权出让宗数下降55.1%,出让价款却增长了7.35倍,年均增长189.0%。贵州的案例,在规范国土资源交易的改革中,同样可作为标杆瞄准的典型。很清楚,在规范国土资源交易和管理制度的改革中,当代管理学理论和方法,尤其是当代管理学中的系统管理学理论和标杆瞄准理论,无疑会发挥积极的促进作用。

(二)深化国土资源管理制度改革的基本思路

深化国土资源管理制度改革具体包括:明晰土地产权主体,加强土地产权管理;调整土地价格机制,规范土地市场行为;完善土地储备制度以及建立城乡统一的土地市场等等方面。

1.明晰土地产权,加强产权管理。(1)明晰土地产权主体。明晰土地产权主体旨在厘清省国土资源主管部门与基层地方政府在土地管理权利中的地位和相互关系,明确省厅主管部门涉及土地的控制渠道和地方政府在土地管理方面的权限范围,以及有关双方的利益配置情况。明晰土地产权主体的积极意义在于:一方面可通过行业职能主管监察部门及社会公众对政府权利进行约束;另一方面,可使土地资源配置在国家和地方利益方面得到合理协调。(2)细化土地权能。细化土地权能旨在强调对土地使用权的各权利层次进行细化分割,从而使之形成科学的权力层级体系。这种权利层级体系的分解与整合,无论对适应社会经济发展需要,还是对建立诸如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等等土地权能信息系统,以及对促进城市土地节约与集约利用效率的提高,都将有着极为重要的现实意义。

2.调整土地价格机制,规范土地市场行为。(1)基准土地价格测算,就是在土地定级基础上,依据土地市场交易历史的及近期的相关资料,连同现实经济效益状况所得的平均地价。而强调土地基准地价动态信息系统的目的,就是为了对基准地价及其变动情况进行全方位动态监测,并将动态监测结果公诸社会。(2)加强土地市场制度建设和监管力度的目的就是为了防止利用权利操纵土地价格,避免地方政府一些官员因权力过大而产生的寻租行为。加强土地市场制度建设和监管力度的具体运作方式是,通过“招拍挂”(对土地招标、拍卖、挂牌)方式进行交易,并对整个交易过程中进行严格监督,使土地价格在市场机制前提下自然形成,进而对土地市场交易中的各类信息(包括“招拍挂”程序和结果的各类信息)向全社会公布,以便社会公众进行监督。

3.完善土地储备制度。(1)建立政府授权和委托下的土地储备市场运营机制。多年来,由于土地储备制度主体角色的双重性,导致储备预期目标难以实现,也使土地收购储备目标在政府与市场之间难以界定,这也相应造成了土地交易价格严重混乱和交易行为失范的现象。故此,理顺土地储备主体,也即土地收购储备机构的角色和定位,建立政府授权或委托下(由政府授权,国土资源交易中心进行市场运作)的土地储备市场运营机制就十分重要。这种运营机制要求,第一,必须高效实现政府规定的土地储备目标;第二,这种目标的具体运作方式通过市场运行。因为,只有将目标主体和运营主体加以分解(尤其在利益关系上加以分解),才能实现公共目标和规范市场行为方面取得互利局面。(2)完善土地储备监督评估体系。完善土地储备监督评估体系,无论从组织层面,还是技术层面讲,都很重要。就前者而言,建立完备的监督体制和组织系统,是确保政府土地储备目标实现的重要保证;就后者而言,以公开透明的信息技术平台将城市规划、城市土地利用的年度计划以及政府土地储备的现实情况等政府管理的约束性指标向全社会公布,让全社会对政府土地收购储备具体情况连同市场运行的全部过程全面了解和监督,是取得社会公信力的必要条件。相应地,为了实现上述目的,建立土地储备绩效评估系统或指标体系,同样也十分重要,因为它是确保评判公共利益实现程度的参考依据。(3)拓展土地储备资金筹集渠道。为了更好地做好土地储备工作,拓展土地储备资金筹集渠道也很重要。此项工作,旨在探索多渠道筹集土地储备资金运作方式。具体说,它可通过发行土地资产证券和建立土地产业投资基金等方式来进行。因为借此方式,既可将社会资金吸引到土地收购储备领域,又可使投资者共享土地增值收益。另外,这项工作一旦做好,不仅有利于提供建立风险预警机制,而且有利于预防土地储备贷款风险,加强土地储备贷款风险管理。

4.建立城乡统一的土地市场。随着社会经济的迅速发展,建立城乡统一的土地资源交易与管理市场,对促进国民经济发展和民生工程建设,都至关重要。因为它既可确保在保护农耕用地的基础上盘活城乡建设用地需要,又能在城乡结合部科学、协调和高效率地利用土地资源,实现土地资源的节约化和集约化利用目标,并最终降低土地利用总量需求。实现这一目标,是国土资源交易与管理规范化制度建设的基本方向,同时它也是建立城乡统一的土地市场的基本方向。

在实践中,要真正做好这项工作并非易事。因为,它要求在建立城乡统一的市场过程中,必须科学合理地处理好农村耕地保护与城乡建设开发二者之间的辩证统一关系,并由此积极规范地方政府财税收入。因此,高效率地节约化和集约化利用城乡土地资源,科学协调农业耕地保护和开发利用二者间的辩证统一关系,既是建立城乡统一的土地市场的核心任务,也是这一过程理应注意的十分重要的方面。

三、强化国土资源管理中法律法规的建设与实施

我国建立国土资源交易有形市场的时间并不算长,与国土资源交易和保护相关的法律法规也不甚完善。正因为如此,在国土资源交易过程中出现了不少问题,同时它也暴露出现行的法律法规与社会实践的不相适应。具体说,《土地管理法》只是规定了土地使用权或者有偿使用土地方面的相关内容,而《城市房地产管理法》也仅仅确立了与招标、拍卖等等交易方式相关的规定,与交易程序相关的法规则很少涉及。《暂行条例》虽然可作交易程序的法规,但它只被限定于交易许可制度和交易方式方面,在可操作性方面仍有不足之处。至于《规定》尽管做了与交易程序相关的一些工作,但它仍然只是一种粗线条的“规定”,在法律性质方面来说,只不过属于一个部委规章,同严格的法律法规要求还相去甚远。由于这些问题的存在,在交易过程之中,使得一些竞买人与少数地方官员相勾结,常常进行与国土资源相关的不法活动。比如,在交易过程中,有些竞买人与少数领导相互串通,共进共退,甚至某些领导作指令易或事后交易就是最明显的例子。这种不法的交易行为,不仅导致国土资源的流失,而且扰乱了正常的市场竞买秩序。很清楚,现行法律法规的不健全,不仅为正常的市场交易工作带来不便,而且为交易过程腐败等不法行为提供了可乘之机。为了确保正常的市场交易秩序,为了杜绝交易过程腐败问题的产生,进一步健全和完善现行国土资源交易方面的法律法规,同样成了亟待解决的问题。

进一步健全和完善与国土资源交易相关的法律法规,尚须做大量深入细致的工作,它也是国家法律法规建设需要倾注的方面,但是,对于地方政府来说,与法制建设和实施相关的几个方面的工作,必须引起高度的重视。首先,制定并完善地方易程序法规,弥补《暂行条例》和《规定》存在的不足,同时,纠正原有法规重实体轻程序的偏差,就成为地方政府法规建设的当务之急。其次,在现行法律法规制度尚不完善前提下,强化交易过程监督机制,直接引入公证制度不仅非常必要,而且势在必行。国土资源交易是全社会都普遍关注的十分敏感的问题,故在交易过程引入公证监督意义非常重大。再次,提高拍卖、挂牌、招标工作人员的职业门槛。市场化的国土资源交易工作,需要有品德高尚、业务熟悉的工作人员。这对国土资源交易工作的法制化建设也大有裨益。我国《拍卖法》中对工作人员的资格虽有具体要求,但到目前为止,工作人员的执业、执法水平仍待进一步提高。因为,只有这样,才能确保交易过程既降低成本和风险,又提高社会公信力,确保交易过程公平、公正,并最终取信于民。最后,强化与国土资源交易相关的法律责任也十分关键。这一点,既指与交易过程相关的工作人员,也指参与交易过程的竞买人员。其中,无论任何一方,都必须以国土资源交易法规规范自己的行为,并维护交易过程正常进行,防止交易过程中出现欺行霸市等等违法行为和案件的发生。倘若其中任何一方违法,那么,必须追究责任,以严肃法纪。

总之,在此我们所说的规范国土资源管理,调控国土资源交易,就是以科学发展观为指导,借助当代管理学理论和方法,全面探析国土资源交易中存在的问题,深化国土资源管理制度改革,强化国土资源法律法规建设,确保国土资源交易过程的科学性、公正性、合法性。

参考文献:

1.中华人民共和国土地管理法

2.招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(国土资源部39号令)

3.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例(国务院令第55号)

4.山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

篇8

第一章总则

第一条为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》等法律、法规的规定，结合开发区实际，制定本办法。

第二条开发区管辖范围内的土地储备管理，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征收的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，形成可供应建设用地，合理配置土地资源的行为。

第四条开发区土地储备委员会（由开发区管委会领导及国土、规划建设、财政、审计、发改局等部门主要负责人组成），负责研究制定土地收购储备政策规章；统筹、协调各有关部门的关系；确定土地收购储备出让计划；审查计划执行和资金运作情况，监控国有资产的运作及土地储备重大事项的决策等。

开发区国土资源和房屋局是全区土地储备的行政主管部门，开发区土地储备交易中心具体实施全区土地储备工作。区发改、规划建设、财政、监察审计、人民银行等有关部门应当各尽职责，与国土部门共同做好土地储备工作。

开发区国土资源和房屋局牵头，监察审计、财政等部门派专人参加，成立开发区土地储备办公室，具体负责组织协调土地储备过程中的相关事宜，办公室设在区开发区国土资源和房屋局。

第五条开发区管辖范围内土地储备实行统一收购（收回）、统一储备整理、统一供应。

第二章土地储备计划

第六条土地储备交易中心根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，制定年度土地储备计划草案，经国土资源和房屋局审核，报开发区土地储备委员会批准后，由开发区土地储备交易中心具体组织实施。

第七条年度储备计划应包括：

（一）年度储备土地规模；

（二）年度储备土地前期开发规模；

（三）年度储备土地供应规模；

（四）年度储备土地临时利用计划；

（五）计划年度末储备土地规模。

第八条年度土地储备计划的制定程序

（一）提出收购申请：土地储备实行预报制度。凡符合本办法规定储备条件的土地，用地单位或其主管部门应提前向土地储备机构申报。

国土资源和房屋局下属各国土所会同相关街道、建制镇，对辖区内下一年度符合收购条件的国有土地进行实地调查摸底，协助有收购意向的土地使用权人向土地储备交易中心提出收购申请。土地储备交易中心将于每年十月一日前汇总上报的土地收购申请，作为编制下一年度土地储备计划的依据。

根据年度土地储备计划的进展情况，如确有必要，经土地储备委会批准，土地储备交易中心可于每年中期适时接收第二批收购申请，作为调整当年土地储备计划的依据；

（二）权属核查：土地储备交易中心对申请人提供的土地的有关情况进行实地调查和核实；

（三）征询意见：土地储备交易中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况，向开发区规划部门征求意见，由开发区规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划使用条件；

（四）年度土地储备计划报批：土地储备交易中心根据土地权属情况和规划使用条件，对申请收购宗地根据实际情况进行初步筛选，于每年的一月十五日前提出土地储备计划草案报开发区国土资源和房屋局审核后，报开发区土地储备委员会讨论决定；

第九条国土资源管理部门实施年度土地储备计划，应编制项目实施方案，经批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章土地储备

第十条下列国有土地应当纳入土地储备：

（一）政府依法收回的；

（二）政府依法补偿后收回的；

（三）政府以收购方式取得的；

（四）依法征收的新增建设用地；

（五）其他需要储备的。

第十一条政府依法收回的土地包括：

（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；

（二）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地；

（三）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地；

（四）依法收回的闲置土地；

（五）土地违法行为被查处后依法收回的土地；

（六）其他应当依法收回的土地。

第十二条政府依法补偿后收回的土地包括：

（一）为公共利益需要使用的土地；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；

（三）征地撤组剩余的土地；

（四）其他应当依法补偿后收回的土地。

第十三条政府收购的土地包括：

（一）因城市规划的调整，非经营性用地，包括工业用地、仓储物流用地等，改为商业、住宅、办公、酒店等经营性用途需要收购的土地；

（二）根据土地使用权人申请收购的土地；

（三）土地使用权转让中政府行使优先购买权收购的土地；

（四）国有企业改制需要收购的土地；

（五）其他需要收购的土地。

第十四条土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料：

（一）土地收购申请书；

（二）法人资格证明书；

（三）授权委托书；

（四）营业执照；

（五）土地使用权合法凭证；

（六）房屋所有权合法凭证；

（七）土地平面图；

（八）主管部门意见；

（九）其他需要提交的资料。

第十五条属本办法第十条规定的土地，管委会依法收回、收购和征用后，由土地储备机构按照国家、市及开发区有关法律、法规、规章和本办法的规定，对土地使用权人进行补偿并办理有关手续后，予以储备。

第十六条土地收购补偿按以下方式确定：

（一）以出让方式取得的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；

（二）涉及房屋拆迁的，依据国家、市及开发区房屋拆迁法规、规章的规定给予补偿；

（三）管委会行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿。

（四）管委会确定的其他补偿方式。

第十七条实施年度土地储备计划收购土地，按下列程序办理：

（一）确定评估单位：由土地储备办公室组织有资格的中介评估单位进行抽签，确定收购价格评估单位；

（二）初步确定收购价格：依据经批准的土地储备计划，对确定回购的宗地，依据储备计划进度要求，由选定的评估单位对收购宗地进行评估，土地储备办公室应对评估结果组织评审，初步确定补偿价格；

（三）与收购申请人进行谈判：依据初步确定的收购价格，土地储备办公室组织与收购申请人的谈判，谈判能达成一致的，形成收购意向。储备土地涉及房屋拆迁的，土地储备办公室可委托相关街道或国土局相关部门作为拆迁责任人，具体开展被拆迁人的前期调查摸底工作，按初步确定的补偿价格与被拆迁人协商谈判，草签拆迁补偿意向；

（四）实施方案报批：土地储备交易中心根据谈判形成的收购意向及土地权属情况和规划使用条件等，形成土地收购方案，报开发区国土资源和房屋局审核后，报管委会审批。

（五）签订合同：收购实施方案经批准后，由土地储备交易中心与原土地使用权人签订国有土地使用权收购合同；

《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容：

1、收购土地的位置、面积、用途及权属依据；

2、土地收购补偿费用及其支付方式和期限；

3、交付土地的期限和方式；

4、双方约定的其他权利义务；

5、违约责任；

6、纠纷的处理。

（六）收购补偿：土地储备交易中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，进行差价结算；

（七）权属变更（转移）和注销：土地储备交易中心和原土地使用权人按规定办理土地权属变更或注销手续，同时应向房产部门办理权属转移或注销手续。

原土地使用权人向土地储备交易中心交付土地和地上建（构）筑物。

第十八条《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。

第十九条实施收购的土地为以出让、租赁方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让（租赁）合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。

第二十条征收集体土地并予以储备的，其补偿标准及程序按管委会有关文件执行。

第四章储备土地前期开发整理与利用

第二十一条按照城市规划要求，土地储备委员会应当协调相关部门，对储备的土地进行前期开发整理，达到通水、通电、通路和场地平整等市政配套条件。

第二十二条储备土地涉及房屋拆除的，土地储备交易中心应在土地储备办公室监督下选择有资质的单位通过公开招标形式以价高者得的原则确定拆除单位，所得收入全部上缴财政，财政部门应按与土地储备交易中心协商后的一定比例返还部分资金，作为土地储备交易中心的管理费用。

第二十三条储备土地出让前，土地储备交易中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用。

临时利用储备土地，应该依据公开、公平、有偿的原则，在土地储备办公室监督领导下进行。所得收入全部上缴财政，财政部门应按与土地储备交易中心协商后的一定比例返回部分资金，作为土地储备交易中心的管理费用。储备土地出让前临时利用时，储备宗地所在地的国土所可作为临时利用储备土地的日常管理单位，负责安保人员的选定及储备房、地资产的安全、保值等项工作。国土所进行日常管理所产生的管理费用从土地储备交易中心返还资金中支付。

储备土地的临时利用，一般不超过两年，不得修建永久性建筑物且不能影响土地供应。

储备土地出租、抵押或临时改变用途，土地储备交易中心应依法办理相关审批或登记手续。

第五章储备土地供应

第二十四条储备土地供应纳入当年的土地供应计划，由开发区土地资源管理部门统一供地。

第二十五条储备土地供应实行招拍挂方式，应坚持公开、公平、公正的原则，任何单位和个人不得干预。

第二十六条土地储备交易中心应当将土地供应信息以公告方式公布。公布内容包括拟供应土地位置、面积、用途、土地使用条件等。

第六章土地储备资金

第二十七条土地储备资金来源于下列渠道:

（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；

（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;

（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;

（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;

（五）上述资金产生的利息收入。

第二十八条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。

第二十九条土地储备机构储备土地举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款，只能专项用于土地储备，不得用于其他用途。

第三十条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）的规定。

第七章法律责任

第三十一条按照本办法第九条规定应当纳入储备的土地，土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建（构）筑物的，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。

第三十二条土地储备交易中心未按协议规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购协议，并按协议约定追究土地储备机构的违约责任。

第三十三条原土地使用权人未按本办法规定交付土地及地上建（构）筑物的，土地储备机构有权要求原土地使用权人改正，并按协议约定追究原土地使用权人的违约责任。

篇9

关键词：土地储备；融资；土地资产

中图分类号：F23文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）01-0068-01

土地储备是指地方政府依照法定程序在批准权限范围内，按照土地利用的总体规划和城市规划，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。我国的土地储备融资是在土地储备制度建立的基础上而产生的，最近几年，随着市场经济的日趋完善和发展，我国对土地资产的重要性的认识逐步提高，如何加强国有土地资产的管理，利用和支配好土地资产总量，不断地发挥土地资产在经济社会发展中的市场调节作用，进一步优化融资渠道，已成为土地储备机构人员面对的首要任务。

1 土地储备当前的现状

土地收购储备制度是适应社会主义市场经济发展需要和为解决当前城市土地使用制度改革过程中的诸多问题而产生的。它是一种用地制度的创新，体现了城市土地统一收购、统一储备、统一供应的市场新机制。在很长的一定时期内，我国采用行政手段配置和管理土地资源，土地利用呈现出粗放型的特点，土地利用效率不高、结构不合理、功能布局混乱等问题长期存在。为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。全国各地相继成立城市土地储备机构。土地储备制度是地方政府和国土部门顺应土地市场调控的需要所进行的土地制度创新的一个重要成果。随着各地各级土地储备机构的成立和运作，通过实施土地收储及拍卖，在增加地方财政收入，改善城市基础设施建设，提高土地市场的公平性和透明性方面起到了积极的作用。但是，任何一种制度的变迁，都需要相关的制度予以相应的完善和匹配。土地收储制度也同样面临这样一个棘手的问题。在当前我国的经济环境、土地制度和房地产开发制度的安排下，这些问题正以各种各样的方式存在着，并以不同的方式表现出来。主要表现在：（1）土地收储为开发商大面积圈地提供了捷径，造成房价上涨的重要推手；（2）土地收储机构往往大量利用银行的授信贷款、抵押贷款等各种渠道的信贷资金收储土地，是金融风险的关键环节；（3）地方政府土地储备政策制度不完善，由于国内土地收储工作开展较晚，各地储备工作开展不均衡。如土地收购的成本核算及价格确定等法律依据不健全以及资金筹措、运用和风险机制不够完善等，都给土地储备工作的开展带来阻力和困难。因此应尽快出台详细政策法规，使收储工作能够在法律、法规的保障下更好地优化土地资产资源，为地方经济发展服务。

2 土地储备成本构成

土地储备成本是指储备和开发再利用一定数量的土地所需要的各项费用，主要包括以下几个方面：（1）收购补偿费。在收购实施某一土地实施之前，应根据土地的实际情况进行相应补偿，若储备地块涉及集体土地，根据《土地管理法》第47条规定，必须在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，向被征地村和被征地农民支付相关的征地补偿费和征地税费，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、征地管理费等。必要时可进行预评估，预测项目实施可能发生的补偿费用，做好成本预算。（2）拆迁户补偿费。拆迁房屋应对被拆迁人进行补偿安置，动拆迁成本是事中成本控制的关键。在动迁过程中，要在确保群众根本利益的前提下，对被拆迁入来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权应得到的补偿。在实际工作中，应根据房地产市场实际情况，做到合理评估，确保老百姓利益的情况下合理控制土地收储成本。（3）其他费用。市政基础建设、公共配套设施建设有关费用；招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；土地开发管理费；不可预见费及财政和土地主管部门核定的其他支出费用。

3 土地储备创造效益分析

随着社会经济的快速发展，土地储备是政府调控土地一级市场、优化配置土地资源的手段越来越受到社会各界的重视和关注。如何科学控制土地储备成本，对提高资金利用率，有效化解土地储备风险具有重要的意义。土地储备机构作为非营利性公营事业机构，应该确保国有资产增值保值的基础上，更应该承担起成本控制的责任。土地矿产储备中心应严格按照规定对土地储备实行计划管理，根据每年年初编制的年度土地储备计划，为全年土地收储做好相关工作。影响土地储备成本的因素较多，但很大程度上依赖于储备机构组织能力和管理水平以及储备规模，政策变化等因素。因此在实施土地收购储备前，储备机构组织人员应按照土地储备计划，对拟收购储备的土地及土地上的建筑物委托有资质的评估公司进行公平合理收储评估，严格按照依据评估标准及补偿标准制定收购合同，和土地使用者签订土地收购合同，经过平整后的土地进入土地储备库，然后供给市场。整个土地储备过程必须严格按照土地收购和开发再利用程序运作，杜绝各个环节中腐败现象的发生。收购储备工作人员应明晰职责、控制好土地储备成本；合理利用储备期间闲置土地；灵活采取多种收购储备方式减少资金的占用；既优化配置了土地资源，又为政府创造了经济效益，还为土地储备积累了资金，可谓一举三得。

4 结语

提高储备机构人员管理水平和加强土地储备成本控制，才能合理优化配置土地资源，提高土地的利用率，创造可观的经济效益。

参考文献

篇10

【关键词】集体建设用地；使用权；房地产市场；可行性

一、我国房地产土地供应市场现状

根据国家统计局的2013年3月份全国70个大中城市住宅销售价格统计数据显示，新建商品住宅价格环比上涨的城市有68个，比2月份增加了2个，同比上涨的城市有67个，比2月份增加了5个；二手住宅价格环比上涨的城市有66个，与2月份相同，同比上涨的城市有59个，比2月份增加了10个。

而回顾过去二十年间，根据国家统计局权威数据：“1987—2012年这25年里，国内商品房平均销售价格累计净增了13.19倍，平均每年上涨55%。”房价依然不知何时才能回归正常水平。

土地是房地产开发的基础，目前我国房地产开发的土地只能是国有土地或者是经国家征用的农村集体土地。当前我国房地产土地供应市场所体现的情况是：随着我国城市经济的发展和规模的扩大，我国的城市土地出让市场土地供应日渐紧张，商品房住宅需求量仍较大，需要扩展房地产土地供应市场。以广东省为例，根据广东国土资源部的统计数据，广东国有建设用地供应在2011年有所减少，2011年，广东省建设用地供应总量16213.75公顷（不含代征地），同比减少1.99%，国有建设用地供应量略有减少。但批准建设用地面积明显上升，2011年，全省经国务院和省政府批准建设用地共803宗，批准用地面积31328.38公顷，其中农用地24907.18公顷（耕地6792.76公顷），与2010年度同期相比，批准用地面积同比增长37.22%。城市土地供应量的减少与建设用地面积上升存在明显的冲突。而在房地产市场，从08年至11年，广东城市住宅用地面积占总建设用地面积的比值分别为29.76%，36.45%，29.32%，27.18%，住宅面积虽有减少但仍占有很大比重，广东的房地产市场依然需求旺盛，房地产所需的土地供应量依然较大。但土地供应量的减少必然增加了房地产开发市场的成本，引发城市房价增长，增加了房地产市场的调控难度。

二、我国集体建设用地市场现状

根据国土资源部规划司的数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象，在我国城市用地规模逐渐增加的同时，农村建设用地却也在增加。由于我国农村人口较多，农村土地面积比例较大，农村可利用的建设用地总量十分巨大。

但是集体建设用地的增加并没有得到合理的利用，根据我国《土地管理法》的规定，集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。此条规定表明我国在立法上一般情况下不允许集体建设使用权对外出让、转让或者出租，集体建设用地的用途除了保障集体成员生活、生产外，仅仅是兴办乡镇企业或者入股、联营等形式共同举办企业，土地用途的限制过于狭窄。然而，随着我国市场经济的发展，一级土地市场供应不足，通过征收农村集体土地的方式存在诸多弊端，因此我国一些地方政府在国家默许的情况下开展集体建设使用权流转制度改革。在改革的内容上主要是建设城乡统一的土地市场，按照与国有建设用地使用权“同地、同权、同价”的标准流转。如我国广东、上海、成都、重庆等地出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》进行集体建设用地流转的市场化改革。

三、房地产土地供应市场与集体建设用地市场的关系

当前，国家加强了对房地产市场的调控，抑制房价的快速增长，另外城市土地开发的承载能力已濒临极限，使得房地产土地供应市场紧张。但房地产市场依然火热，中国居民的传统居住观念使得房屋成为每个人必不可少的财产，对于房地产的需求依然旺盛，如何满足居民的住房需求成为一个很重要的问题。

房地产开发需要大量的土地，城市土地却不能供应充足的土地，而占较大比例的农村土地又有大量的建设用地闲置，如果能够将二者的供需结合，自然就解决了房地产开发的土地供应问题。城市开发建设使用农村集体建设用地是可能的，据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。然而由于我国的城乡二元体制，国有土地与集体土地属于两个市场，根据我国相关法律法规的规定，农村集体建设用地不能直接入市交易，只能通过国家征用的方式变为国有土地才能进入土地一级市场交易。另外，我国政府在集体建设用地流转的市场化改革过程中，对于集体建设用地的流转使用进行了限制，如国务院在2008年1月《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确规定：“单位和个人不得非法租用、占用集体所有土地搞房地产开发”，国土资源部在《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》中明确规定：不得利用农村集体土地建设商品住宅。许多地方政府在有关的集体建设用地使用权流转的规定中都有禁止用于房地产或住宅开发的内容，如广东省在《广东省集体建设用地流转管理办法（草案）》中第五条对此作出了明确限制。

四、解决房地产土地供应紧张的措施及效果评价

城市规模的过大，农村人口向城市大量的涌入，所带来的直接后果是对住房需求的增加，在城市土地承载接近极限的情况，如何解决房地产市场发展与房地产土地供应紧张的矛盾是城市发展必须要面对的问题。以是否利用集体土地为依据，我国目前解决房地产土地供应主要采取以下措施：

1.不利用集体土地进行房地产开发建设——土地储备

采取此种措施，主要是从城市现有的土地入手，主要的手段是通过土地储备盘活城区存量建设用地，再向社会提供各类建设用地。土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求的矛盾是催生土地储备制度产生的根源。土地储备是我国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革的产物，其初衷是要盘活城市存量土地。当前土地储备的收储范围也扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。

土地储备是国家对土地资源进行宏观调控的需要，有利于国家对社会需求总量与供给总量，以及社会的供给与需求结构进行调控，有利于保护国有资产，从而令资源配置趋于合理。但是土地储备对象是有限制的，必须符合《土地储备管理办法》及其他政策，其本身还存在一定的弊端：土地储备调节的是城市的土地市场，城市的土地供应市场的规模是一定的，在城市土地供应日趋紧张的情况下，其调节的范围和力度是有限的；在土地储备制度实施的过程中，一些地方政府违背了土地储备的目的，在经营性用地的集中市场化供应制度的配合下，将所储土地视为“储地即生财”的钱袋子，纷纷将征用农民的集体土地纳入储备范围，极力追求政府的土地利益。

2.利用集体土地进行房地产开发建设

利用集体土地进行房地产开发建设主要通过两种途径：

第一，通过征收征用农民集体土地，将其转变为国有土地，再出让给房地产开发商进行房地产开发建设。通过征收征用，有利于加强政府对土地的宏观管理、促进土地资源的合理利用，有利于贯彻土地基本国策；有利于政府垄断土地使用权出让，培育和建立统一的地产市场，但国家征收征用存在较多的问题，《宪法》《土地管理法》、《物权法》都明确规定国家征收土地必须是出于公共利益目的。但房地产赖以生存的土地供给一级市场一直是地方政府垄断，“公共利益”的目的被泛华，通过大量征收农民集体土地来保证垄断土地的来源。地方政府在低价征收、高价出让的双轨制中获得巨额土地收益，却极大的损害了农民的土地权益，土地征收纠纷不断，加深了社会矛盾。

第二，通过农村集体建设用地使用权流转，出让、出租集体建设用地进行房地产开发建设。虽然我国相关法律法规对此没有明文规定，地方政府对此大都采取禁止的态度，但大规模的集体建设用地自发性地用于房地产开发现象普遍，导致的直接结果就是“小产权房”大量存在，严重影响了我国的城镇化进程。

五、我国集体建设用地进入房地产市场的思考

我国的相关政策禁止集体建设用地用于房地产开发，但却允许其用于其他工商业项目建设。不管是工商业建设还是房地产开发对于土地的消耗都是不可恢复的，为何要禁止农村土地用于房地产建设呢？集体建设用地进入房地产市场其积极意义的。

1.打破了政府对于土地市场的垄断，维护集体土地权益，实现公平正义。集体土地所有权的泛华是导致集体土地利益难以得到有效实现的根本原因，我国《宪法》以公平正义为原则，强调权利的平等；在十报告中，同志要求“必须坚持维护社会公平正义”。而现实中政府在土地交易中一直充当的是买方、卖方、管理者三种角色于一身，政府在土地交易中自身有很大的利益诉求，对于农民的土地通过行政职权征收，再通过自己的土地市场卖出，还充当整个交易的管理者，显然自己监督自己是很难取得成效的，正如近年来，政府对于房价的调控，越调越高，究其原因，很大一部分是政府垄断造成的，这与公平正义的精神是相悖的。土地供应规模的扩大有利于控制房地产开发成本，引导投资者资金分流，减少房地产投资风险。

2.集体建设用地进入房地产市场具有可行性，其带来的问题和风险具有可控性。

（1）完善相关法律法规建设，因为目前我国的集体建设用地流转都是以试点的形式存在于一些地方政府，流转的方式和范围存在很大的差异性，对于土地流转的风险缺乏必要的防范措施，特别是集体建设用地的自发性流转，因为没有法律依据，对于这部分产权、使用权的转让使用缺乏必要的规制，对行为人也没有相应的责任承担，一定程度上导致了自发性流转的普遍性。

（2）协调好政府垄断与集体土地所有者的土地利益。在市场经济下，政府不应该是市场经济的直接参与者，而是市场经济的管理者和监督者，倘若政府直接向市场寻求利益，很难保证政府市场干预行为的合理、公平、公正。用土地垄断来保证经济高增长是以牺牲农民利益为代价的，这种高增长是短期的，不能使地方经济持续稳定发展。政府要转变职能，建立统一公平的城乡土地交易市场，合理规划土地用途，严格建设用地审批制度，增加政府财政收入渠道，改革土地财政制度，减少对土地收入的依赖，从农民的利益出发，尊重农民的土地权益，城市的繁荣与发展不能以牺牲农村、农民的土地收益为代价，不能以农村房地产市场的停滞为代价来保地方护政府对城市房地产市场的垄断利益。地方政府允许集体建设用地使用权流转却禁止其进行房地产开发，就是再一次限制了农民的土地收益，正如学者所说：“限制一幅土地最高的市场收益机会，与拿走一部分土地无异。”

（3）如何保护耕地。土地利益的追求必然导致违法占用耕地的现象发生，从而威胁我国的粮食生产安全。从耕地保护的主体上看，耕地的所有者是农民集体，其应当是耕地的直接守护者，但限于自身素质，容易受到短期利益的诱导，做出损害耕地的行为，因此，要加强宣传，在思想上使农民充分认识保护耕地的重要性。其次，政府作为耕地市场的管理者，应当将保护耕地放在重要位置，不能想着先开发再补充，加强对农村土地审批监管。再者，根据我国《土地管理法》确定的“占多少，垦多少”的原则，转变开发思路，“先造地再用地”，具体模式可以借鉴我国重庆集体建设用地使用权流转的“地票”模式。

（4）如何协调同一用途土地上商品房与宅基地的关系。这个问题所反应的本质问题是集体建设用地使用权和宅基地使用权的关系，宅基地使用权与集体建设用地使用权虽然是我国《物权法》上两个独立的用益物权，其权利取得的条件不同，但是它们产生的基础与主要功能相同，都基于集体土地所有权派生，都主要用于建造建筑物及其附着物，集体建设用地使用权概念的内涵完全可以包容宅基地使用权。近年来，学术界对于宅基地有偿使用和流转进行了大量探讨，二者关系趋于融合，并且已经有了政府的政策支持和实践，集体建设用地上的商品房和宅基地关系可以通过置换和互动来协调。如2009年3月国土资源部颁发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中规定的实行集体建设用地拆旧建新，也涉及农民住宅用地与集体建设用地的置换与互动；2005年广东省颁布的《集体建设用地使用权流转管理办法》第8条第3项规定，集体建设用地可以兴建农村村民住宅。

参考文献：

[1]韩松.集体建设用地市场配置的法律问题研究[J].中国法学，2008

[2]周其仁.挑灯看剑[M].北京：北京大学出版社，2007

[3]王菊英.禁止集体建设用地使用权进入房地产市场的正当性质疑[J]，西南政法大学学报，2009

作者简介：